构筑大调解工作格局 彰显人民调解职能优势

构筑大调解工作格局 彰显人民调解职能优势

市司法局局长 杨永明

人民调解是一项中国特色的社会主义法律制度，多年的实践证明，它在化解社会矛盾纠纷中具有独特的优势作用，被西方誉为“东方之花”。近年来，随着化解社会矛盾纠纷“大调解”机制的建立，人民调解的前端性、基础性作用愈加凸现。在构建“大调解”工作格局中，我市人民调解工作紧紧围绕服务和谐、发展大局，充分发挥职能作用，在完善网络体系、创新工作机制、提升调解效力等方面都取得长足发展。全市人民调解网络体系健全，建立各级各类人民调解组织3845个，其中乡镇街道调委会186个，村居调委会3249个，企事业调委会330个，行业性、区域性调委会80余个。各级各类人民调解组织坚持以矛盾纠纷化解为主线，年均调解矛盾纠纷达3万余件，调解成功率达98%，防止激化500余件，其中调处党委、政府交办的重大疑难纠纷年均近400件，为我市经济社会又好又快发展营造了和谐稳定的社会环境。

一、强基固本，巩牢防线，人民调解在“大调解”体系中的基础地位进一步夯实

我市坚持把人民调解工作作为构建“大调解”格局，维护社会和谐稳定的基础工程来抓。在各级党委、政府的领导下，司法行政机关认真履行管理、指导职能，全市人民调解工作形成了党政领导重视、司法行政部门主抓、相关部门齐抓共管的良好局面。市、县两级司法行政机关在履行职能中，坚持以科学发展观指导人民调解工作，着眼于化解矛盾纠纷，着力于强基固本，着重于机制创新，探索形成了具有宜宾特色的人民调解工作“五大机制”、实现方法手段的“四大创新”，建立矛盾纠纷化解的“四种模式”。

——健全“五大机制”，夯实基层基础。一是目标考核机制。各级加大对人民调解工作的领导、指导力度，市委、市政府把人民调解工作纳入维稳、平安建

设、新农村建设及创建文明城市、“法治示范单位”的工作目标考核体系，县、乡镇维稳、平安创建年度考核实行人民调解工作“一票否决制”。全方位的考核机制，使人民调解工作形成由“一家抓”向“大家抓”转变的新局面。二是组织建设机制。重点抓好延伸覆盖，市、县成立人民调解工作指导委员会，基层着力抓乡镇（街道）人民调解委员会、村调解委员会、组（社）调解小组、十户（楼院）调解员 “四级调解网络”建设。全市乡镇、村（社区）调委会覆盖面达100%，企业调委会达80%以上，形成了“横向到边，纵向到底，上下贯通、左右协调”的人民调解组织网络体系。三是队伍建设机制。坚持人民调解员聘任和选任相结合制度，在巩固基层党委政府和村社负责人兼任人民调解员做法的基础上，探索开展聘请特邀调解员、调解联络员工作。目前，全市拥有一支近4万名调解员组成的调解队伍。同时，对调解员实行分层次、多渠道、多形式培训，年均培训人员约4万余人次，使人民调解员的法律政策水平和调解工作技能得到较大提高。四是规范化建设机制。以“六有、六统一”为重要内容，开展规范化调委会创建工作，村（社区）级调委会标牌、印章、协议书制作、档案管理等进一步规范，打造了一批村（社区）级规范化人民调解组织。目前,全市一、二类人民调解委员会达95%以上,3249个村（居）建立了调解室。五是宣传工作机制。搭建了《法治宜宾》、《法治在线》、《宜宾普法网站》等宣传平台，充分运用新闻媒介舆论导向的桥梁作用广泛宣传人民调解工作，扩大其社会影响面，为人民调解工作的发展营造了良发的社会环境。

——实现“四个创新”，拓展服务空间和途径。一是创新工作理念。坚持围绕构建“大调解”工作格局，谋划好、落实好人民调解工作，全市建立市、县级“人民调解协调中心”11个，依托司法所建立乡镇“人民调解协调中心”186个。同时，以县、乡镇“人民调解协调中心”为平台，推行人民调解工作“一个窗口服务群众、一个平台受理反馈、一个流程调解到底、一个机制考核监督”的

“四个一”运行方式，以规范人民调解工作推动“大调解”机制的顺利运行。二是创新工作手段。突出衔接配合，良性互动。首先，加强与有关部门的配合，探索建立了人民调解、司法调解、行政调解相互衔接的“三调联动”机制，基本实现人民调解与司法调解、行政调解组织网络、工作制度、调解活动、协议书效力确认“四个衔接”，使人民调解成为司法调解、行政调解的前置措施。第二，将人民调解与专业法律服务相结合，建立了律师参与重大疑难纠纷及信访处理制度。据不完全统计，近两年我市律师参与化解矛盾纠纷1303件，其中参与人民调解403件。第三，将人民调解与普法依法治理相结合，通过现场调解、以案说法等形式，在调解中普法，普法中调解，起到“教育一人，宣传一片”的效果。三是创新工作领域。根据新形势矛盾纠纷的特点，狠抓了行业性、区域性人民调解工作，将人民调解工作重点转移到涉及国家重点工程建设、土地流转、交通事故处理、劳动争议、跨省接边地区等领域的社会热点、难点纠纷上来。2009年全市通过人民调解调解涉及征地拆迁、土地承包、合同违约、边界争端等矛盾纠纷达1.6万件，占调解纠纷总数的60%。四是创新工作保障机制。全面开展人民调解个案补贴工作，根据调解纠纷的数量、质量及难易程度，对调解员实行以奖代补，10区县财政均把个案补贴经费纳入预算。2009年全市共落实个案补贴经费100余万元，有效地调动了人民调解员的积极性，也促进了人民调解工作的规范化建设。

——探索“四种模式”，重构调解格局。一是坚持抓好日常矛盾纠纷排查调处。实行村每周一次、镇每半月一次、县每月一次定期排查，及时掌握矛盾纠纷信息，切实做到对纠纷抓早、抓小、抓苗头，提高了对潜在矛盾纠纷的预警能力。二是坚持开展专项治理。每年在农村开展春耕大忙期间民间纠纷专项治理，年调解纠纷约6千余件。结合时势适时组织开展社会矛盾纠纷排查调处专项行动，近三年，市局就先后组织开展了以人民调解为骨干力量的“迎接党的十七大，

司法为民促和谐‘和风细雨’专项行动”、“促稳定、创和谐、迎奥运”、“春风化雨”、“春风送暖，人民调解在行动”一系列社会矛盾纠纷排查调处专项行动、“应对危机，保稳定、促发展”法律服务专项行动，共调处矛盾纠近2万件，形成了“有矛盾纠纷找调解、有涉法疑惑找司法”的社会声势。三是坚持多兵种协同作战。充分整合司法行系统力量，组织机关干部、司法助理员、人民调解员、律师、公证、基层法律服务工作者形成合力，每年约扔近4万名司法行政干部、人民调解员、法律服务工作者配合协作参与矛盾纠纷排查调处工作。四是坚持司法行政在矛盾纠纷调处中主导作用。充分利用乡镇司法所设立“大调解”、“人民调解”协调中心这个平台，由司法行政主导实施社会矛盾纠纷的分流处置、化解等，突出了人民调解的基础性和主力军作用。

二、围绕中心 ，服务大局，以化解矛盾纠纷为主线人民调解工作特色亮点凸现

在各级司法行政机关的领导和指导下，全市各区县人民调解工作紧紧围绕保稳定、保增长、保民生，不断强化措施，拓展业务，形成了各具特色的人民调解工作经验，有力地推动了人民调解工作健康有序发展。

——创新举措促提高。为适应新形势对人民调解工作的需求，各地积极探索增强人民调解工作能力的新方法、新途径，取得成效。筠连县人民调解工作着力于健全网络体系和工作机制，在人民调解组织建设上，总结形成了“四级调解网络”经验并在全市推广；在考核机制上，将人民调解规范化建设与综治、维稳工作考核奖惩挂勾，实行人民调解规范化建设“一票否决制”，极大地提升了全县人民调解工作的地位。以构建“大调解”工作格局，建立“三调”联动机制为契机，翠屏区、屏山县、南溪县、珙县等区县建立了道路交通事故赔偿纠纷人民调解委员会。高县、屏山县与法院联袂打造“零距离”联调平台，通过在法院、法

庭设立“人民调解室”、“民事纠纷调解室”开展民事纠纷诉讼委托人民调解工作，2009年人民法院共委托人民调解案件50多件，调解成功率达90%以上。

——服务建设促发展。自觉将人民调解工作融入社会经济发展大局，为经济建设保驾护航，突出狠抓了国家重点工程项目建设过程中引发的矛盾纠纷排查调处。如屏山县人民调解工作紧紧服务于向家坝水电工程，全力做好库区移民拆迁引发的各类矛盾纠纷，全县司法行政干部、人民调解员总动员深入移民主战场，开展移民法律政策宣传、现场矛盾纠纷调解和法律服务工作，仅在围堰截流过渡安置工作中，县司法局共排查房屋出租纠纷71户,调解结案7起, 引导进入诉讼程序8件，防止民转刑5件, 依法解答移民法律政策咨询680余人次，走访群众160余人次。宜宾县围绕乐宜高速公路建设等重点工程项目，建立了重点工程矛盾纠纷调处机制、施工区域重大纠纷隐患预警和应急处突等机制，近两年共调解因工程征地拆迁、占地赔偿引发的纠纷达1000余件。江安县、南溪县、高县将人民调解延伸到工业园区，江安县司法局在阳春工业园区成立了人民调解委员会，一年来调委会受理各类矛盾纠纷42件，调解率和成功率均达100%。

——服务稳定保平安。围绕构建和谐周边，积极探索建立跨省边界联防联调协作机制，全市5 个省际接边县的乡镇全部与接边地区签订了联防联调协作协议或建立了跨省联合人民调解委员会，近两年全市省际边界联防联调机构共调解跨省社会矛盾纠纷160余件，防止纠纷激化30余件，有力地维护了全市接周边地区的政治稳定和社会安定。其中，珙县王家镇与筠连县、云南省威信县等乡镇共同成立省际边界联合人民调解委员会，建立并实行人民调解员遴选制度和矛盾纠纷调解“三调终结制”的经验在全国八省市跨省接边地区联防联调协作会议上推广。围绕社会热点、难点，宜宾县、翠屏区、筠连县人民调解积极参与重大疑难矛盾纠纷及信访问题的调处，发挥优势引导群众合理合法表达诉求，有效防范了一批群众上访、越级上访事件的发生，筠连县连续几年实现零上访目标。宜

宾县柏溪镇调委会在“大调解”工作中，创新调解理念和模式，将情、理、法有机结合，融合“和”文化魅力，设立劝导室，营造温馨和谐的调解氛围，将大量的矛盾纠纷化解在了基层，其做法受到了各级党委政府的充分肯定和人民群众的高度评价，成为我市构建“大调解”工作格局的一大亮点，得到中央、省、市媒体的普遍关注。南溪县针对处置突发性、群体性事件和疑难矛盾纠纷时人手不足、反映不快的问题，建立了乡镇调委会联动响应工作机制，实行影响全县社会稳定的重大事件由全县乡镇调委会协同处理，影响片区社会稳定的重大事件由片区调委会集中处理。

三、主动调解，依法调解，人民调解的第一道防线作用充分彰显

“春雨润无声”，哪里有纠纷，哪里就有调解，我市遍布城乡的人民调解组织，牢牢扎根基层，服务群众，化解矛盾，已经成为社会矛盾纠纷的“减压阀”，党委政府的参谋助手。

2009年7月13日6时，孔滩镇互和村兴隆组村民郭XX在田间意外触电死亡，死者家属十分激动，事件如果得不到妥善解决，就有可能激化为群体性事件。孔滩镇司法所受镇领导委派参与事故的调处工作，在死者家属10多人多次试图采取过激行为的情况下，调解员反复摆事实，讲道理，耐心劝导，终于使死者家属与电力有限公司达成赔偿协议。镇党委书深有感触地说：“凡有司法所参加的纠纷调处，我们就很踏实，也很放心”，表示今后政府将加大对司法所和人民调解工作的支持。

在去年“春风化雨”专项行动期间，江安县五矿镇调委会获悉，当地一家煤矿在开采煤矿资源过程中，打漏了地表水源，对文峰村花地湾组地面房屋造成了不同程度的毁坏，给地面生活的35户156名村民灌溉、饮用水也造成极端困难，村民要求赔偿，并将组织100余村民堵厂，阻止煤矿继续生产。镇调委会立即启动纠纷处置应急机制，制定调解方案。为摸清情况，掌握证据，调委会专门聘请

202地质测量队，对井下和地面进行现场实测。得出了这一科学结论，联委会首先找到煤矿业主进行磋商：指出煤矿开采对该文峰村花地湾组的水源和房屋造成了一定影响，其今后开采工作还得紧紧依靠当地群众，企业才能得以生存和发展，为搞好相邻关系，厂社和谐，厂方应对该组的水源问题和房屋现有受损问题，以一定的经济补偿形式，主动予以解决。同时又分别与村民代表进行座谈，单独了解他们的具体困难和情况。经过达半月反复细致的协调调解，最终促成村民与煤矿达成赔偿协议，平息了该起上百人的厂社纠纷。

宜宾县柏溪镇调委会调解主任杨建中经常对调解员说：“群众事无小事，只要发生纠纷，无论大小都要调解，绝不放过一件”。2009年11月7日，蒋某得知自己未成年人孙女被范某的儿子调戏，在不明真相的情况下，组织50余辆出租车准备围堵范某所在单位大门群体滋事，镇调委会获悉后，及时派出经验丰富得首席调解员连夜劝导双方，晓之以理，动之以情，次日上午，双方化干戈为玉帛，和好如初。，据统计，近三年来，调委会共调解各类纠纷289件，其中重大疑难纠纷27件，案件受理率和调解率达100％，调解成功率达98％以上；仅27件疑难案件的调解就为各方当事人维护合法权益300余万元，节约诉讼成本20余万元，平均办案时间不足20天。辖区连续三年无民间纠纷激化引起的自杀、凶杀、群体性械斗和集体上访等“四无事件”发生。

实践证明，在社会新老问题相互交错，多种矛盾纠纷凸现的复杂形势下，人民调解是实现社会刚性管理向柔性治理转变的有效手段，它的作用越来越受到各级各部门的重视，受到社会的广泛关注和认可。面临新的发展机遇，我市人民调解将紧抓机遇，围绕大局，创新发展，为服务宜宾经济社会加快发展作出新的贡献。

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