影响公共政策执行的要素分析

公共政策执行的要素分析

祁勇

（山东师范大学管理与经济学院 MPA中心，山东 济南，250014）

摘要：短短的二十年间，政策执行的研究在经历了一起一伏之后，再一次引起了学术界的重视。美国和欧

洲的学者们通过不同的视角总结归纳了诸多影响公共政策执行的要素。结合国外的实践经验和我国的具体国情，决策过程、信息沟通、执行主体、资源投入与外部环境等五种要素的研究对我国更具有现实意义。

关键词：公共政策；政策执行；公共管理；政策周期

作者简介：祁勇 （1973－ ），男，山东德州人，山东师范大学讲师

政策问题经过确认进入到议事日程，再经过科学、严谨的构建程序形成问题的解决方案，方案一经采纳则进入到政策周期中的另一个重要环节―――政策执行。根据陶学荣的观点，政策执行可以定义为：“政策方案被采纳后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，以实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实的效果，从而使

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既定的政策目标得以实现的过程”。1(p.194)

由于公共政策本身具有的很大的局限性，如：政府各部门间相互矛盾的目标以及多个竞争性部门之间决策权威的分配，所以有人认为“在很大程度上，公共政策注定是要失败的”。【2】

政策执行就是公共政策失败的多种多样的原因之一。美国学者艾利森曾指出：“在实现政

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府目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余90％则取决于有效的执行”3 (p.212)。艾利森的观点得到了布里奇曼和戴维斯响应，他们也认为学术研究的确发现政策执行失败导致整个公共政策失败的情况占有很高的比率。

政策执行失败的原因中外学者们已经给出了许多，本文将对其中对我国公共管理领域以及公共政策领域内有指导意义的方面进行分析。

一、公共政策执行要素的研究背景

作为政策科学的发源地，西方国家的研究在相当长的时间内，研究者们主要关注的是政策的制定过程，而对于执行领域的研究却未能给予相应的重视。以20世纪70年代初普雷斯曼（Pressman）和瓦尔达夫斯基（Wildavsky）对美国加利福尼亚州奥克兰市一项经济性政策项目的经典研究为标志，随着学者们对在美国约翰逊政府的伟大社会（Great Society）改革中的种种失败政策进行的反省，执行领域内的研究迅速地取得了一定的发展。

然而，随后由于西方国家尤其是美国的财政预算危机、逐渐增多的政策项目调整以及随后几年共和党主导国会所带来的抑制效应，政策议程研究又一次受到学者们的青睐。因此，执行领域的研究再次被忽略。对此，小奥图尔（O’Toole Jr.）形容到：“以政策执行为明确目

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标的学术研究浪潮自1990始已经逐渐消退了。”政策执行结束了其作为科研与教学的导向的作用，正如萨巴蒂尔（Sabtier）评论到的：有关政策执行的文献研究似乎已经走入了死胡同。英格拉姆（Ingram）则认为，政策执行的研究甚至连概念清晰的程度都还没有达到，因此以她为代表的人物将研究领域集中到了政策制定等方面。

尽管学者们对政策议程、政策制定、政策分析以及政策评估等领域进行了大量得着有成效的研究。但是，正如研究者们无法解决政策执行这一难题一样，实践者们仍然陷入在将政策意图成功实现的困境中。各种政策失败依然明显存在，政策执行者渴望获得建议从而能够

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通过恰当的方式成功地解决执行谜题。因此，政策执行研究的低谷并没有持续很长时间。在20世纪90年代末，许多学者重新将注意力投向了这一领域。

二、公共政策执行研究的意义

首先，公共政策执行研究是理论与实践相结合的需要。当今的政策分析者面临的一个长期问题是理论与实践之间不可避免的张力。如果理论与实践不能相互施肥，那么这两块土壤都会变得荒芜。马克思主义十分重视和尊重实践，其实践性也是马克思主义哲学区别于旧哲学的最显著特征。在一定意义上甚至可以说，实践观点是整个马克思主义的基本观点。在理论与实践的关系上，实践是理论的基础，是理论的出发点和归宿点，实践对理论起决定作用，理论必须与实践紧密结合，理论必须接受实践的检验，为实践服务，随着实践的发展而

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发展。5因此，在我们实施各项公共政策的过程中，公共政策执行研究无论是在理论上还是在实践上均具有实际意义。

其次，我国现阶段是许多公共政策执行的时期。我国的市场经济建设刚刚起步，加入WTO也不过6年的时间。但是在短短的时间内我国推行实施了大量的公共政策。根据国务院法治办的统计，为了履行WTO成员的义务，我国中央和地方进行了大规模、彻底的法律修改和制度调整，截止到2002年6月31个省、自治区和直辖市清理了各项政策200多万件，立改废19万件。比如在知识产权保护领域，我国政府先后制定了专利法、著作权法等一系列知识产权保护的法律，在计算机软件、药品新品种等方面也制定了具体的行政法规。因此，目前这段时期以及未来的一段时间可以被看作是“政策执行期”。在这期间，政策执行前的分析性检验将转化为实践性检验，消除分析性检验带有的主观性。对各项政策执行效果的实践性检验以及评估将会为决策者提供制定后续政策的重要依据。所以，这一特殊的时期决定了公共政策执行研究的现实意义，是时代的需求。

第三，公共政策执行是决定政策效果的关键之一。制定政策的目的是解决政策问题而不是研究政策问题，政策执行是实现政策目标的唯一途径。任何一项政策方案，无论制定的多么科学完美，在付诸实施之前，也仅仅是图纸而已，难以摆脱政策本身所固有的预测性特点。政策执行通过解释、宣传、试验、实施、协调与监控等方式，将政策方案的形态内容转化为现实效果，从而实现既定的效能。所以公共政策执行过程是公共政策制定过程的延续，是达到公共政策预期目标、解决实际问题的关键。

最后，公共政策执行研究能够极大的丰富政策科学的理论研究内容。以美国为代表的西方学者们提出了种种关于政策执行研究的途径、模式或理论，极大地拓展了政策科学的研究范围。执行研究对政策科学的贡献最初是“自上而下”和“自下而上”的执行模型，逐渐地政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程，并提出了一些新的理论。小奥图尔（O’Toole Jr.）6

【】（p.274-282）

对此进行总结如下：

一是制度分析。埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)和她的同事通过制度分析与发展（Institutional Analysis and Development）的方式改造了政策研究。他们认为执行研究与制度学紧密相关，政策执行已经远远地超越了官僚机构和市场这两个传统的中心，几乎所有的政策都取决于制度行为。沙普夫 (Fritz Scharpf) 则利用行动者中心的制度主义（Actor-centered Institutionalism）方法论结合博弈理论、福利经济学和制度分析提出了一种方式，对多种类型的政策相关的场景进行模型分析。他的方法提供了极富逻辑性和概念性的工具许多执行环境，从而能够清楚地阐释各种执行环境。

二是关于治理（Governance）的研究。有些研究者不是狭隘地关注执行本身，而是将执

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行看作是一个治理体系如何发生与政策相关的影响的更为广阔的课题。这一概念化的延伸与执行研究并不相悖，它是对制度主义的一种补充，结合了对有可能影响到执行效果的多层次行为和各种变量的更为全面的理解。其核心是以治理机制为中心，如：基金、和约以及协议等，而不是仅仅局限于政府的权威和制裁力。这一领域的代表人物包括斯托克（Robert Stoker), 林恩 (Laurence Lynn), 米尔沃德 (Brinton Milward) 以及普鲁梵 ( Keith Provan)等人。

三是网络与网络管理（Network and Network Management）。“自上而下”和“自下而上”的执行模型之间的争论实际是关于这样一个问题：政策是通过何种形式得以执行的？网络与网络管理研究正是对这一问题做出的回答。网络方式不仅在执行领域的研究上具有相当重要的意义，而且对理解和改善公共管理也是一种有益的分析探索。

三、影响有效执行的要素 1. 决策过程

政策的决策过程是政策执行的前提，科学合理、可行性强的决策是政策有效执行的根本依据。尽管在政策方案的设计上有很多实际问题并且许多政策也经常遭遇失败，但是公共政策的目的是为了实现它们的目标。因此政策的制定过程就应该包含预测执行将要面临的问题，并制定相应的策略。

公共政策要对某种行为做出假设，鼓励一种行为抑止另一种。从它所具有的目标导向、法律管制、利益协调、政治象征与社会发展等功能来看，在很大程度上，公共政策是追求一种结果的公正。也正是由于结果的公正才使得社会能够接受公共政策，使之具有执行的可能性和可行性，增加实现其目标的几率。一个公正、民主、科学的公共政策制定过程是社会广泛认同的基础，同时也是实现结果公正的保障。广义上讲，决策过程包括问题确认、政策分析、政策工具选择、咨询与协调、决策、执行和评估这样一个完整的政策周期。政策周期为决策者提供了一个行动指南，在决策过程中可以遵循的程序。同时也提出了一个问题：一个良好的政策周期能够产生良好的政策么？经验证明，一个良好的政策周期也许未必能够产生好的政策，但是糟糕的政策周期产生糟糕政策的风险却是很大。如同戴维斯和布里奇曼指出的“尽管有一些非常糟糕的政策是经由严格的程序制定出来，但是很少有好的政策是源自随

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意而偶然的方法”7 (p.32)。

具体到我国而言，建立并完善充满活力的政策制定机制，从而制定出高质量的公共政策对我们的市场经济建设以及和谐社会建设都是不可或缺的。但是，澳门大学的刘伯龙在他的文章中指出，在广大农村以及边远地区的县或乡级政府，还应该加强对其官员的培训。使他们认识到科学、民主、透明的决策过程对高质量政策的重要性。

当然政策制定中的高质量的思维分析也绝不是可以为好的周期所取代的。由于政策、政治与行政之间的相互作用往往是杂乱无序的，因而政策周期不可能掌握错综复杂的政策争议，也不可能完全调和充斥政治世界的种种价值观念。经验也同样证明，政策制定没有完全标准化的程序，政策周期的次序经常被打乱甚至是省略。 2. 信息沟通

霍恩和米特在他们的政策执行模型中明确地指出了组织间的沟通是影响执行绩效的一个因素 （参见图1）。在对美国1976年颁布的联邦法律《资源保护和恢复法案》(RCRA)的执行分析中，詹姆斯·莱斯特与小约瑟夫·斯图尔特发现在该法案执行上存在问题的各州，都存在州政府部门与联邦政府部门的信息沟通困难[8] (p.120)。

公共政策执行是公共政策信息的流传过程，既包括公共政策执行内部的信息传播与供给，也包括公共政策系统与环境的信息输入与输出。内部的信息传播理应包括做为最重要政策执行主体的各政府部门之间的交流。组织理论认为，政策执行是由各种要素有机组合而完成的。由于政府同时既是政策制定的主体又是政策执行的主体，因此其中最为重要的就是政

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府各部门间的有机组合。但是在政府内实现协调一致并非易事。政府的复杂性、其规模的庞大以及对专业知识的需求，使得任何一个人或甚至是委员会都不可能掌控所有的相关变量。对某一个部门来讲，制定政策所需要的大量成本也许会抵消政策所带来的收益。这些都会严重威胁到政策的有效执行。

克服这些缺点达到有机结合的目的的有效途径就是保障信息交流的畅通无阻。一方面是要保障政府部门间的横向交流。政策执行权利以及政策执行所带来的“政府人员利益”与“市场微观利益”的横向配置在科层制中往往不是均衡的，因此各机构经常各自为政、自行其是，从而导致一系列的诸如政出多门、政策相悖、政策失真等问题，进而影响到执行效果。另一方面是保障政府部门间的纵向交流。作为政策目标转化为政策现实的实践途径，公共政策执行实质上是一个“上令下行”与“下情上达” 的循环过程。在中央政府和地方政府之间、地方各级政府之间、以及同一组织内部各个层次之间，无论是上行沟通还是下行沟通都能够使组织成员理解政策意图，增进对组织的满意度和忠诚度，从而进一步使执行者有良好的意向。与之相反，如果这一循环过程屡遭阻滞，那么就会造成政策制定和执行权利过分集中、地方保护主义甚至政策曲解等现象。

《中华人民共和国宪法》、《国务院组织法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人

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民政府组织法》对我国各级政府的权限划分过于抽象和笼统，不易操作，9实践中造成了信息交流的阻滞。在这个问题上，澳大利亚的做法对我们极有启发意义。澳大利亚不但有完善的制度化的协调程序，而且还成立了协调部门间讨论的机制，如：澳大利亚政府参议会（Council of Australian Governments）与多个部属的协调委员会，将联邦政府、州政府以及地方基层政府的代表吸纳到了各种政策论坛（policy forums）。从而实现了全方位、多层面、立体式的信息交流，保证了有效信息交流的深度与广度。

标准与目标 组织间沟通和执行活动 政策执行机构特点 执行者意向(disposition of implementers） 执行绩效

3. 执行主体

政策执行的主体包括行政机关、立法机关、司法机关、政党、公众和利益集团等。在我国，行政机关和政党是尤为重要的两个执行主体。

⑴ 行政机关。 首先，根据威尔逊提出的政治与行政二分法原则，传统的行政学认为行政机关和官员负

资源 经济、社会和政治条件 图 1 霍恩和米特政策执行模型

资料来源：译自詹姆斯·莱斯特与小约瑟夫·斯图尔特，《公共政策导论》（第二版）（英文版），p.111，中国人民大学出版社，2004。

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责执行政治家制定的政策。所以执行机关的执行权利是否恰当、内部设置是否合理、内外部沟通是否协调、监督机制是否有效都将对政策的有效执行起到至关重要的作用。一方面，执行机关的权利分配和应用不足将会制约目标群体对政策的，尤其是强制性政策的，接受程度以及政策的贯彻力度。另一方面，行政机关的权利分配过大、权利应用过度，将会造成目标群体对政策的抵触也会制约政策执行的效度。在我国，尤其需要我们注意的是一些行政机关，特别是地方各级行政机关的权利过大。我国各级人大的法定权利亟须进一步落实到实处，行政机关的权利亟须必要的制约。这与我们提倡依法治国、以人为本的治国理念相辅相成。以埃尔默尔（R. Elmore）为代表的组织模型学派认为，承担和推动政策执行的就是行政组织。政策执行要靠组织来推动，而合理的行政机关的内部设置是达成政策目标的组织保证，因为它掌握着实施政策的方法、技术和资源，是连接政策决策者和广大政策对象的桥梁；合理的结构设置也是信息顺畅有效交流的保证，实现政策目标在不同部门间以及部门内外的相互认同。合理的结构设置还应该包含明晰的责任链、公平透明的人事制度和干部政绩的评估体系。这些因素的改善将大大缩短决策者和执行者之间相互适应与合意的过程，使政策得以准确执行。我国在这三个方面还有进一步改善的余地。比如在干部的政绩评估方面，由于我国推行的是“下管一级”的干部管理制度，就造成了评估主体单一的现象。因此一些地方领导着力于“取悦”顶头上司，而对中央的政策方针敷衍塞责。另外，考核标准单一呆板、操作性不强。比如以GDP作为领导干部政绩的主要指标，在政策执行过程中产生了形象工程、面子工

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程、弄虚作假等严重的不良结果。10而公务员的考核标准又存在过于抽象主观、缺乏量化标准的不足，于是实践中就出现了简单地以单位人数为计算依据、以简单的优秀与合格两个评估等级，将公务员的工作评估敷衍了事的现象。决策者和执行者的自利行为是导致政策失败的重要原因，强有力的监督机制是规避这种行为的有效途径。另外，公共政策在执行过程中有较大的弹性空间，监督机制还能避免执行者滥用自由裁量权。

其次，执行人员本身的思想素质和业务素质也对政策执行产生直接影响。绝大多数公共政策最终都要靠执行者来实施，因此政策执行者的价值取向、利益倾向会直接作用到他们对政策的认同和对执行行为的投入上，而这些又恰恰是政策得以有效执行的必要条件。执行者的业务素质能够影响到执行机关的运作效率、运作成本等方面。总之，执行者良好的工作能力、高尚的职业道德等因素，对政策目标群体能否接受政策产生有利的影响；反之，执行者消极的工作态度、极差的工作能力则很难使目标群体产生对政策的认同感，损害政府形象，浪费政策成本，甚至会造成对政府或社会的不满情绪。

⑵ 政党

在现代社会中,政党常常履行着某种“利益聚合”的功能, 即将社会中人们的特定要求转变为一般的可供选择的政策方案。政党尤其是执政党是政策主体的一种核心力量, 公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。在我国, 中国共产党是最广大人民根本利益的忠实代表,党的方针政策一切以实现人民的根本利益为基本出发点和最终归宿。尤为重要的是，党的方针政策在宏观上能够为其它政策的有效执行创建良好的政治、经济和文化氛围，因而提高中国共产党的执政能力是建立和谐发展的根本所在。另外，按照“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针建立起来的我国各党派之间的合作关系，是我们在推行各项政策时与其他国家相比所拥有的独一无二的优势。 因此进一步坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，不仅仅是政策有效执行的政治保障，而且也是制度保障。首先，可以保障各党派之间的信息交流畅通无阻，促进社会各阶层人士的诚信友爱、融洽和谐，从而进一步确保政策能够在稳定祥和的社会环境中得以推行，提高政策成功的几率。其次，民主党派起到的监督作用，可以有效的改善目前由于我国监督机构同时受到同级党委和政府的指导所造成的监督力度不足的现状。

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4. 资源投入

资源投入可以分为财政资源、人力资源和管理资源三个部分。

财政投入是政策执行的基础性物质资源。在政策执行过程中，必要的财政资源有助于实现执行各个环节的最佳组合和效果。反之，财政资源不足，物质基础薄弱，必然会造成执行不力和效果不良的后果。当然财政投入和执行效果二者间的关系不是简单的正比例关系，绝不是投入越大，效果约好。尤其是在当前建设节约型社会的趋势下，要注意避免造成财力浪费的现象。要做到财政资源投入恰到好处，科学有效的预算、会计和审计制度是根本途径。瓦尔达夫斯基曾经说过，预算程序是争夺对公共政策控制权的竞技场，是政治的子系统。它将政治、政策和管理紧密得结合在了一起。可以使处于优先执行的政策和需要加大执行力度的政策活动经费倾斜。而会计和审计制度则是确保执行经费合理利用的唯一有效的监督手段。

人是社会活动和政治活动的基本主体。人力资源投入是政策执行的必要前提。但是人力资源的投入度不仅限于执行人员的数量，执行人员在知识、能力、道德水准、年龄、性别以及性格等各方面上的互补也在不同程度上影响政策执行的效果。

管理资源的投入是作为一个系统工程的政策执行的根本保障。人类社会，生活和实践的每一个领域每时每刻都在发生前所未有的迅速变化。空有财力和人力，而没有科学的管理思想指导、严格的管理模式遵循，政策目标也难以实现。管理资源的投入实际上是指在执行过程中运用精辟而深邃的管理智慧，以适应正在经历革命性变革的时代需求。经济体制转轨与加入WTO使我国的公共管理提出了严峻的考验，各项改革政策能否有效执行，信息能否及时反馈，都取决于我们的管理思想能否跟的上瞬息万变的形势。比如西方国家进行的新公共管理运动，就值得我国在公共管理领域内借鉴，这是因为我国目前的情况与新公共管理思想提出的背景有很多相似之处。首先，我国经济连续多年保持高速发展，人民的生活水平、教育水平都有大幅度的提高，因而公众的诉求发生了重大的转变，逐渐呈现追求多元价值的趋势。公众由单纯地追求物质利益，变为同时也更注重实现自己的社会价值，主人翁意识不断增强，参与政治生活的热情空前高涨。其次，经济全球化促进了公共行政功能的转化。僵化的官僚体制受到人们的普遍怀疑，重新审视政府与市场的关系，防止政府职能过分膨胀，将市场体制引入到公共管理领域等以为人们普遍接受。最后，新技术革命是管理改革的催化剂。一方面，信息技术的高速发展为建立灵活、高效、透明的政府创造了可能性。另一方面，信息技术也打破了长期以来政府对公共信息的垄断，公民和社会团体更容易参与公共管理活动，因此也就给公共管理改革带来了压力。当然，在借鉴新公共管理思想的同时，我们也应该结合中国的实际情况，不能完全照搬，否则不但不能改善政策执行，还会造成新的问题。但是，新公共管理运动所倡导的去管制化、市场化、绩效预算、鼓励竞争等理念，都将会对我国的公共行政产生实质影响。

5. 外部环境

“根据系统论的观点，公共政策执行本身是一个系统，而这个系统又处在一个更大的系

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统中，这个更大的系统包括的更多的内容就是公共政策执行的外部环境因素”，11(p.211)包括政治环境、经济环境和社会环境。政治环境与政策执行之间的关系是统一的，政策执行依赖于政治环境。良好稳定的国内政治局面、民主的政治体制会增强到目标群体对政策的接受和认可程度，使公众能够自觉的服从，促进执行的顺利实施。政治是经济的集中体现，政策执行最终服务服从于特定的经济利益主体。不难理解，当公众处于不良的经济状况，生存面临问题的时候，与政府、政党等决策主体和执行主体之间的矛盾必然突出，势必影响人们对公共政策的认识和情感，从而恶化执行环境。与之相反，良好的经济状况将有助于政策的有效

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执行。社会环境是指公众的心理态势和心理承受能力。当前社会不同的利益集团和群体的界限日益明晰，政策执行面临着与计划经济时期迥然不同的社会环境。因此，张国庆建议“应当增强和提高包括适用群体在内的广大民众的心理承受力，通过广泛的政策宣传和舆论导向，使他们相信政策的实施会带来的成就和利益，提高人们的满意度，并将这种心理转化为自觉的行动”。[12] (p.229) 另外，国际外部环境也是一个不可忽视的要素，因为全球化进程不可逆转，国内问题国际化、国际问题国内化的特点越来越显著，因此有悖于国际政治、经济和社会环境的政策必然难以执行。

在政策执行的研究过程中不同的学者出自不同的角度，运用不同的理论对影响政策执行的要素进行了丰富的总结。比如盖恩提出了最优政策执行的十个前提条件：1.无外部环境羁绊；2.时间和资源投入充足；3.各执行阶段资源投入适当；4.因果关系理论依据正确；5.因果关系直接；6.只有唯一的执行机构，或者至少是一个处于统治地位的执行机构；7.对政策目标有充分的理解并且达成共识；8.详尽说明政策任务；9.最优化的沟通与协调；10.最优化的服从。[13](p.120) 总之，结合具体情况，笔者认为前文列举的决策过程、信息沟通、执行主体、资源投入与外部环境等要素在我国当前更具研究的现实意义，因此而进行了粗浅分析。

参考文献:

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[5] 赵 家 祥. 理论与实践关系的复杂性思考--兼评惟实践主义倾向[J]. 北京大学学报（哲学

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[8] [美] 詹姆斯·莱斯特与小约瑟夫·斯图尔特. 公共政策导论（第二版）（英文版）[M]. 北

京: 中国人民大学出版社. 2004。

[9][10] 吕志奎. 公共政策执行失控问题的制度分析[J]. 行政论坛. 2006. (2).

Analysis of Factors Influencing Public Policy Implementation

Qi Yong

(Faculty of Management and Economics, Shandong Normal University, Jinan. Shandong,

250014)

Abstract: The past two decades witnesses that the study of policy implementation has swung in and out of fashion. Through various perspectives, scholars from the US and Europe induce a number of factors that influence policy implementation. Whereas, considering overseas experiences and China’s status quo, among them, policy cycle, interagency communication, policy implementers, resources investment as well as external environment are the ones that are of practical significance.

Key words: public policy, policy implementation, public management, policy cycle

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/g2ho.html