行政执法与刑事司法衔接机制研究

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行政执法与刑事司法衔接机制研究

●建立和完善行政执法与刑事司法衔接机制是健康有序的社会主义市场经济的自身、内在要求，也是维护社会主义法制统一，实现社会公正的必然要求

●存在的问题：衔接机制的组织保障体系尚未理顺；信息共享缺乏机制保障；认识和理解上的差异，制约了衔接机制的有效运转；刑事法律、司法解释的模糊规定，影响了对涉嫌犯罪案件移送标准的认定；检察机关的行政执法监督缺乏法律支撑；衔接制度效力位阶较低，缺乏强力保障

●完善建议：树立部门间协同理念，克服认识偏差；健全衔接机制的组织保障；完善信息共享机制建设；健全案件移送的协同工作机制；规范案件移送行为，推进法律适用的协调统一；充分发挥检察机关在衔接机制中的法律监督职责；完善相关法律制度，建立、健全衔接机制的制度保障；适时制定地方性法规

行政执法与刑事司法衔接机制研究?

顾问：沈国明、王则君

组长：黄钰

副组长：刘建平、刘晓明

成员：李瑜青、崔凯、龚培华、陈卫国、张本勇、夏春琴、赵德关、张勇、秦承新、张善根

管理：金苗林

前言

建立和完善行政执法与刑事司法衔接机制是健康有序的社会主义市场经济的自身的、内在的要求,也是维护社会主义法制统一,实现社会公正的必然要求。2001年4月国务院在《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中明确提出：“加强行政执法与刑事司法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制。” 接着，在2001年7月，国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，确立了行政执法与刑事司法相衔接工作制度的基本框架。对行政执法机关如何移送违法犯罪案件，公安机关如何审查立案涉嫌犯罪案件线索作出了较为具体的规定，并规定行政执法机关的移送活动，公安机关的受理和处理活动，应当接受人民检察院依法实施的监督。但是近年来在整顿和规范市场经济秩序的过程中，仍然暴露出了行政执法与刑事司法在衔接中的一些问题，突出地表现为在查处犯罪案件中的“四多四少”现象：即对破坏市场经济秩序的犯罪案件，实际发生多、查处少；行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少；判缓刑多、判实刑少。“四多四少”现象的产生除了破坏市场经济秩序犯罪本身的复杂性以及地方保护主义和利益驱动外，一个重要原因就是行政执

法与刑事司法相衔接的工作机制还不够完善，行政执法机关与刑事司法机关打击犯罪的合力还需加强。

本课题研究正是在这样的背景下进行的。从现有的研究成果来看，有关行政执法与刑事司法衔接问题的研究，主要是检察理论研究人员和检察实践工作者从检察监督的视角在制度层面对行政执法与刑事司法衔接对策的探讨，研究提出赋予检察机关备案审查权、移送通知权、违法纠正权和专项检查权作保障。1[*]我们研究认为，三大诉讼法对在诉讼活动中检察机关的法律监督作出了明确规定，但在诉讼活动之外检察机关对行政行为的法律监督在理论和实践中还存有很大分歧，这涉及到国家权力的分工与制约的基本问题。考虑到本课题作为实践运用性研究，重点在微观的工作机制层面开展实证研究，在宏观上我们拟不作深入探讨。为此，本课题将更加关注在工作机制层面如何畅通行政执法和刑事司法的衔接，主要集中于解决涉嫌犯罪案件主观不移送，客观移送难的问题。

鉴于课题研究的目标定位，市立法研究所成立了以市人大常委会法工委副主任黄钰为组长的课题组，课题组成员由市人大常委会法工委、市政府法制办、市公安局、市检察院、市高级法院以及市纪委和华东理工大学法学院等从事行政执法、刑事司法工作的同志和相关领域的学者组成。课题组以对本市行政执法与刑事司法衔接机制的实证研究为基础，立足于为解决上海市在行政执法与刑事司法相衔接过程中存在的困境提供依据，并对在国家层面健全行政执法与刑事司法衔接机制有所帮助。为此，先后走访了市整规办、市公安局、市工商局、市知识产权局、宝山区检察院以及浦东新区检察院和浦东新区法院等市和区十余家单位。在实证研究的基础上，课题组采用理论研究和比

较研究相结合的方法，分析了行政执法与刑事司法衔接机制的现状及存在的问题，并提出了研究建议。

需要说明的是，行政执法与刑事司法衔接机制可从广义与狭义两个层面来理解。狭义的衔接机制,只关注行政相对人的涉罪行为如何被吸纳到刑事司法程序中来,而广义的衔接机制,除此之外还包括国家工作人员的职务犯罪行为如何被吸纳到刑事司法程序中来。考虑到目前行政执法与刑事司法衔接机制主要是为了解决以罚代刑的问题，本课题所指的行政执法与刑事司法衔接机制指的是狭义上的衔接机制。

第一部分：行政执法与刑事司法衔接机制的现状分析

一、对我国现有行政执法与刑事司法衔接制度的考察2[?] 我国《行政处罚法》第七条第二款规定：“违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”这一规定为处理行政执法与刑事司法之间关系作出了明确规定。

2001年7月国务院又颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》( 国务院令第310号)，以行政法规的形式确立了行政执法与刑事司法衔接制度的基本框架,规定了行政执法机关向司法机关移送案件的法律依据、基本程序、时限、管辖和法律责任; 明确规定行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政处罚代替移送;行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受检察和监察机关的监督。

2001年12月，最高人民检察院制定了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，为行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，以及检察机关办理该类案件提供了具体的操作规范，明确了行政执法机关、公安机关和检察机关对涉嫌犯罪案件的移送、立案和立案监督的责任，对行政机关执法活动中向公安机关移送的犯罪线索和向检察机关移送的涉嫌职务犯罪线索分别作出了具体的审查程序和反馈规定。

2004年3月18日，国务院整规办和最高检、公安部、监察部联合制定了《关于加强行政执法机关、公安机关和人民检察院工作联系的意见》明确要求加强执法衔接各有关部门的工作联系,加强各级整规办在执法衔接工作中的协调作用，并提出“建立起行政机关与公安机关、人民检察院相互配合的长效工作机制”。

2006年1月，最高检又会同全国整规办、公安部、监察部发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，进一步明确了行政执法机关、公安机关、检察机关、监督机关在行政执法和刑事司法衔接工作中的具体职责，对一些工作规程进行了细化。如，行政执法机关对案情复杂、疑难, 性质难以认定的案件, 可以向公安机关、人民检察院咨询, 必要时可商请公安机关参与介入; 行政执法机关在查处违法行为过程中, 发现有贪污贿赂、渎职等违纪、犯罪线索的, 应根据案件性质, 及时向监察机关或人民检察院移送; 在查办违法犯罪案件工作中, 公安机关、监察机关、行政执法机关和人民检察院应当建立联席会议、情况通报、信息共享等机制。

为了保障上述规定的贯彻落实，有关国家机关还就特定领域的行政执法与刑事司法衔接问题作了暂行规定。如，公安部、国家版权局《关于在打击侵犯著作权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规

定》，公安部、海关总署《关于加强知识产权执法协作的暂行规定》，公安部、国家工商总局《关于在打击侵犯商标专用权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定》。

以上这些法律、法规和规范性文件，构建起了我国行政执法与刑事司法的衔接制度的基本框架，为检察机关加强与行政执法机关的联系，推动行政执法机关移送涉嫌犯罪案件提供了法律依据。

二、各地在行政执法与刑事司法衔接机制建设中的探索自国务院310号令发布以来，各地在行政执法与刑事司法衔接机制上作了很多探索，取得的一定的成效：一是思想认识进一步深化；二是探索建立规范案件移送的各项工作制度；三是移送案件数明显增加，一般增加15%以上。3[?]

（一）上海市在行政执法与刑事司法衔接机制建设上的探索——以构建信息共享平台为重点

为贯彻落实国务院关于整顿规范市场经济秩序的决定和国务院310号令，上海市在推动行政执法和刑事司法衔接方面进行了积极探索。

一是制定工作制度。2004年8月，市整规办、市检察院、市监察委、市公安局和主要行政执法部门共14个单位联合制定《关于建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的办法》，对“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、公安机关接受涉嫌犯罪案件、人民检察院依法监督的职责和程序以及联席会议制度”等内容作了明确规定，全市检察机关、公安机关和行政执法机关进一步加强了工作联系。

二是组织业务培训。2005年8月，市整规办、市检察院联合举办“行政执法与刑事司法相衔接业务研讨班”，市和区县两级的整规办、

检察机关、公安机关、行政执法机关的有关人员参加学习研讨，各部门进一步统一了思想认识，完善了“两法衔接”工作的有关程序和具体操作办法。

三是建设信息共享平台。2005年6月，浦东新区积极探索创新，在全国率先开发建设“浦东新区行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台”。该平台于2005年6月在新区正式投入使用，平台以提升执法管理能力为核心，以加强市场经济领域内涉嫌犯罪案件的执法衔接为重点，依托电子政务信息网络，使整顿和规范市场经济秩序工作在管理模式创新、信息资源整合、执法衔接紧密、打击合力强化等方面得到了有效提升，成为解决案件移送的及时性、部门协作配合的规范性、信息互联互通的准确性的有效手段。2005年9月市检察院、市整规办及时总结经验，在各区县作了推广。经过一年左右的努力，全市19个区县已经全部建成行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台(以下简称“区信息共享平台”)，并进行了正常运转。

为进一步加强本市行政执法与刑事司法相衔接工作，促进和规范“行政执法与刑事司法信息共享平台”的建设和应用管理，2006年2月，市整规办、市检察院联合印发了《行政执法与刑事司法信息共享平台的应用管理暂行办法》，对平台的专人专机登记、信息及时输入以及案件流程处理、结果反馈等作了明确规定。

浦东信息共享平台的成功开发和应用得到了国务院、高检院和全国整规办领导的充分肯定和高度评价，在2006年10月24日至26日召开的“全国行政执法与刑事司法衔接工作座谈会”上，高检院副检察长赵虹在会上指出：上海检察机关与行政执法机关运用现代化手段，建立信息共享平台取得了良好的效果。各地检察机关要学习、借鉴他们的做法和经验，积极同行政执法机关、公安机关协商，建立起

经常性、实时性的信息共享机制，这是推进有效衔接、完善衔接的有效途径，应当抓紧抓好。国务院副秘书长徐绍史在总结讲话中三次提到上海的信息共享平台，称赞该信息共享平台不仅建立了执法衔接的全新模式，也为执法衔接提供了长效机制，是对政府管理方式的有益探索，它不仅能确保“两法”的有效衔接，而且对行政执法机关严格依法、规范执法起到积极的推动作用，上海浦东运用信息共享平台开展执法衔接工作的成功做法，值得很好总结、认真加以推广。

推进“两法衔接”机制建设后，尤其是各区县建立“区信息共享平台”后，本市行政执法机关、公安机关、检察机关的工作联系得到进一步加强，对破坏市场经济秩序违法犯罪的打击力度有了明显增强。2006年10月至2007年4月，全市各行政执法机关主动向公安机关移送涉嫌犯罪案件252件，同比上升69．1％。2006年，全市检察机关通过与行政执法机关实行互联互通的信息共享，共建议向公安机关移送涉嫌犯罪案件71件130人，公安机关立案侦查67件125人，分别比上年上升36．7％和89．4％。4[§]

市信息共享平台建设工作从2007年6月起正式开始，经过需求调研、软件开发等工作，目前平台开发建设工作已基本完成，进入了试运行阶段。市信息共享平台项目建设的牵头单位是市整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室，项目建设的法人单位是市人民检察院。信息共享平台的市级层面的联网成员单位是：市整规办、市监察委、市政府法制办、市检察院、市检察院一分院、市检察院二分院、市公安局、市工商局、市质量技监局、市食品药监局、市税务局、市安全生产监管局、市卫生局、市文广影视局、市知识产权局、市版权局、市文化市场执法总队、市房地资源局、市烟草专卖局、市发改委（物

价局）、市农委、上海海关，共22个单位。行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台的主要功能模块是：（1）案件移送（抄送）：各单位按规定对应该移送的案件进行移送，并抄送给法定单位。（2）案件通报咨询：行政执法机关对案情重大、可能涉嫌犯罪的案件向公安机关、人民检察院进行通报和咨询。（3）立案监督：行政执法机关建议人民检察院进行立案监督，人民检察院主动进行立案监督。（4）监督移送：人民检察院向行政执法机关提出查阅案件或建议移送。（5）行政处罚共享案件：行政执法机关对不需要移送的，并已办结完毕的行政处罚案件交换到信息共享平台。（6）查询统计：移送案件和行政处罚案件的综合查询。（7）动态信息：各单位的专项整治及执法工作动态。（8）法律法规：汇集有关法律法规方便查阅。

（二）其他省市在行政执法与刑事司法衔接机制建设上的多元化探索

其他省市在行政执法与刑事司法衔接机制上，也作了许多有益的探索。

湖南省检察院联合公安厅与行政执法部门联合发布了《关于加强工作联系建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的意见》，探索通过会签文件制度，为检察机关开展立案监督活动提供了良好的执法条件。

北京市探索建立行政执法机关与刑事司法机关之间重大案件信息通道，使刑事司法力量尽早介入到案件审查中；探索建立行政执法机关主动向检察机关报备《涉嫌犯罪案件移送书》和《行政处罚决定书》制度，避免检察机关一头对多头走访各机关，出现力量分散、劳而无效的弊端，使检察机关更容易地获得有价值的案件线索。

湖北省检察院与该省公安厅，以及监察厅等１４家行政执法机关联合发布了《行政执法与刑事司法衔接工作机制规定》，探索建立“１（检察院）＋１（公安局）＋１４（行政执法机关）”模式，形成了对经济犯罪的打击合力。

重庆市检察院总结出了一套工作机制：信息共享机制——由各级检察院与行政执法机关、公安机关为及时反映工作动态，通报案件的办理情况而建立一个信息平台；联络员机制——由检察机关与行政执法机关、公安机关等单位确定具体联络人员，建立一个相对固定的监督联络员网络，负责日常信息沟通和具体案件的协调，把信息共享机制落到实处；联席会议机制——检察机关与行政执法机关、公安机关通过定期或不定期地召开联席会议，研究解决办理案件中遇到的重大问题和带普遍性的问题；落实责任机制——检察机关在行使经济犯罪立案监督权的过程中，发现行政执法人员徇私舞弊，对依法应当向公安机关移送的案件不移送或者以行政处罚代替移送的，及时移送自侦部门查办，追究行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件的刑事责任。

在具体做法上，目前很多地区和部门都建立了联席会议、信息通报、案件移送、监督制约等工作制度，明确了立案、会商、移送、反馈等工作程序，大胆探索对这一涉及检察监督的新领域进行的创新和实践。特别是全国各级检察机关与行政执法机关、公安机关共同研究贯彻落实的具体措施，对行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件、向检察机关抄送备案以及公安、检察机关审查案件的具体程序、期限等，都作出了进一步的规范。

三、浦东新区检察院和市工商局执法衔接工作的实证调查

本课题组在实证调研过程中，先后走访调查了上海市、区两级十余家行政执法和司法部门，现摘取市工商局和浦东新区检察院执法衔接工作的情况作简要介绍。

（一）浦东新区检察院开展行政执法与刑事司法衔接工作情况 1、加强信息共享平台建设，创新做法逐步辐射延伸

一是积极贯彻上级要求，着力优化平台自身建设。该院根据全国整规办、高检院及市整规办、上海市检察院关于将“信息共享平台”向“执法衔接工作平台”转化的要求，以及高检院、全国整规办、公安部、监察部联合下发的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》及市整规办和市检察院制定的《〈行政执法与刑事司法信息共享平台〉应用管理暂行办法》的规定，通过对平台应用情况的总结和执法衔接工作深化的需求调研，会同软件公司完成了对平台的升级开发。着重完善了平台的功能设臵，强化了涉嫌犯罪案件移送和平台应用情况的监督管理，在实现执法衔接信息化的基础上，强化了管理信息化、辅助决策信息化等功能，进一步扩大了平台的应用效能。

二是加强制度保障，健全监督管理机制。根据《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》和市整规办、市检察院下发的《行政执法与刑事司法信息共享平台应用管理暂行办法》，结合《浦东新区行政执法与刑事司法相衔接工作办法》以及平台的应用实际，制定了浦东新区《行政执法与刑事司法信息共享平台应用管理实施细则》，明确了监察委和整规办的监督管理职责，将平台的应用情况纳入政务效能监察的工作范畴。根据“实施细则”，监察委在每季度对该区各行政执法机关应用平台的情况进行专项监察，并纳入对各单位工作考核范围；整规办加强了对该区平台应用情况的检查监督，发挥在执法衔接工作中的监督管理职能，强化了对平台应用的日常管理，确保执法衔接工作各项要求地贯彻落实，更好地发挥平台的实际效用。

三是加强督促检查，促进平台规范应用。为了切实推动衔接工作机制的运行，按照相关规定，由区整规办、监察委、信息委和该院派员组成专项检查小组，每季度对各单位运用平台开展执法衔接情况进行专项监察。专项检查小组通过检查，进一步了解了各单位平台实际应用情况以及依法行政情况，对检查中发现的问题提出对策后及时向区政府领导报告。同时，将检查结果纳入对各单位工作考核范围，对应用好的单位予以通报表扬，对执行不力的单位及时督促整改。定期专项检查有力地推动了各成员单位的平台应用工作，也推进了全区行政执法与刑事司法的有效衔接。

2、发挥信息共享平台效用，推动执法衔接深入健康发展

一是促进立案监督工作的新提高。平台的推进和深化，有效地拓展了立案监督的信息渠道，通过应用平台获取信息，加大了督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的力度。2006年以来，该院建议行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件线索9件33人，纠正行政执法机关以罚代刑案件3件6人，公安机关均已立案侦查；对所发现的17

件42人涉嫌犯罪的案件向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》后，公安机关已立案侦查15件40人。该院还被高检院和市院评为“打击制假售假、侵犯知识产权犯罪专项立案监督活动先进集体”。

二是推动联合执法工作的新发展。平台的深入应用，使检察机关与监察机关、公安机关以及行政执法机关之间联系更加紧密，行政机关主动移送涉嫌犯罪案件线索的自觉性有了提高，联合执法的力度加大，为实现行政执法与刑事司法的有效衔接提供了有效的载体，对行政执法机关严格依法、规范执法起到积极的推动作用，对整顿和规范市场经济秩序起到治本的作用。2006年以来，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件线索66件，开展联合执法15次，促进了依法行政，依法维护了新区的市场经济秩序。2006年7月，在参与由浦东新区药监局牵头，工商分局、公安分局和北蔡镇政府等单位参加的取缔浦东新区北蔡镇非法猪肝交易点联合执法活动中，发现两名经营者销售的200斤猪肝含有“瘦肉精”成分，该院遂建议新区药监局将该涉嫌销售有毒、有害食品案件移送浦东公安分局，公安机关迅速立案侦查，从而有力地打击了犯罪。同时该院针对发现的问题，提出了建议对策并得到上级采纳，促进了市场流通环节的净化。

（二）市工商局开展行政执法与刑事司法衔接工作的情况 1、梳理职能范围内涉嫌犯罪案件的主要领域

根据《刑法》和《最高人民检察院公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》等文件的规定，经过初步整理，起码有31个罪名与工商行政管理机关在职能范围内查处的违法行为有关联。

从市工商局2005年至今移送司法机关的案件类型看，当事人涉嫌犯罪案件的主要领域为：虚报注册资本等“三虚”类案件、商标侵权类案件和非法经营案件。

2、市和区县工商行政管理部门参与“行政执法与刑事司法相衔接工作机制联席会议”情况

作为“行政执法与刑事司法相衔接工作机制联席会议”成员单位，市工商局始终认真推进和做好行政执法与刑事司法的衔接工作。首先，抓好培训落实，2005年3月组织全局公平交易科长、检查支队队

长和办案骨干进行有关行政执法与刑事司法衔接工作专题培训会，之后各分局也纷纷举办了相关的培训。其次，把行政执法与刑事司法衔接工作作为考核办案部门依法行政的指标，“对既触犯行政法规，又可能涉嫌犯罪的行为一定要移送司法部门”，是市局对各分局行政执法的具体要求，也是考核办案部门依法行政的指标。再次，积极支持各区县分局逐步与辖区内的司法部门建立了行政执法与刑事司法信息共享平台。

3、日常工作中，市工商局与公安、检察等司法机关的互动情况市工商局与公安、检察等司法机关尚未建立定期的案件通报制度，但经常会就某一类案件的查处不定期地开展讨论和信息互通，在必要的情况下对一些重大案件开展联合执法。特别是在打击传销等违法行为方面，市工商局联合查处了多起在全国有重大影响的案件。如：2006年工商、公安密切合作、成功查办了被列为全国传销大案的上海伊美生物科技有限公司传销案，受到公安部和国家工商总局的表扬和肯定。伊美公司从2005年5月始利用互联网采用“双轨制”发展传销会员，至去年4月案发，已经在全国28个省（自治区、直辖市）发展“代理商”700余人，会员1万余人，传销金额达3195万元。伊美公司被工商部门依法没收971万元违法所得，罚款200万元，并吊销其营业执照。司法部门对相关责任人员追究了刑事责任，程××、陈×等传销骨干已被判处8至5年的有期徒刑。

2005年至今，市工商局系统移送司法机关案件204件，其中，涉及三虚案件144件，商标侵权案件41件，非法经营（无许可证经营）案件6件，传销案件5件，经销不合格商品案件3件，虚开增值税发票案件2件，商业贿赂案件1件，合同欺诈案件1件，其他类型案件1件。

三年具体情况：

2005年移送司法机关案件情况：共24件，其中商标侵权案件12件，三虚案件8件，非法经营案件（无许可证经营）2件，虚开增值税发票案件1件，合同欺诈案件1件。

2006年情况：共64件，其中商标侵权案件15件，三虚案件36件，非法经营（无许可证经营）案件4件，传销案件5件，经销不合格商品3件，商业贿赂案件1件，其他案件1件。

2007年116件，其中三虚案件100件，商标侵权案件14件，虚开增值税发票案件1件，非法经营（无许可证经营）案件1件。

四、行政执法部门、公安机关以及检察机关对于行政执法与刑事司法衔接机制的不同要求

行政执法与刑事司法衔接机制是一种由各有关方面共同参与的动态衔接，畅通的衔接机制有待参与各方在认识上的协调统一。为此，我们在实证调研的基础上，对行政执法部门、公安机关以及检察机关对于行政执法与刑事司法衔接机制的不同需求作了深入分析。（一）行政执法部门对行政执法与刑事司法衔接的要求

行政执法部门认为，在影响衔接机制畅通运行和需要着力解决的方面主要是：

1、明确涉嫌犯罪案件移送的时间结点、材料范围和具体手续移送涉嫌犯罪案件的时间不明确。行政执法部门的办案人员在行政执法过程中对“涉嫌构成犯罪的，要移送司法机关追究刑事责任”这点是很明确的，但对既触犯行政法规又可能涉嫌犯罪的行为，该在何时移送，却一直很有争议。归纳起来有以下三种观点：第一种观点：在作出行政处罚前，直接移送。第二种观点：在作出行政处罚后，再移送。第三种观点：在作出行政处罚前，还是后移送，要根据具体情况。执法实践中，公安机关、检察机关认为有些案件（特别是涉嫌非

法经营罪的案件）应该要由行政管理部门先认定为违法行为才能接收，这实际就是要求行政执法机关参与办案过程。

移送的具体材料和手续不明确。行政机关的移送仅指案件材料，还是包括所有与案件相关的材料，如强制措施扣留的物品等。司法部门往往只要求移送案卷材料，在没有确定立案，或者案件查处没有一定结果的情况下，对强制措施扣留的物品不予接收，造成执法部门在具体处理中，案件已经移送，但强制措施尚未解除的情形。因此，急需明确移送的材料范围和移送的具体手续。

2、明确涉嫌犯罪案件移送标准

刑事责任追诉标准的不确定性。主要表现为公安部门、检察部门内部掌握的立案的标准与行政机关所能掌握的追究刑事责任的标准不相一致。尽管《最高人民检察院公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》有相应规定，但是该追诉标准制定于2001年4月，且未考虑不同地区的差异性，有些追诉标准非常低，有的规定不够清楚，操作性差。在执法实践中，司法部门并未严格按照该标准执行。因此，有些案件行政机关移送之后，公安部门不予立案退回，几次下来之后，碰到类似的案件，行政机关就不再移送。但在事实上，案件没有移送有可能会被认为“以罚代刑”。这类案件在工商的执法领域里面就大量存在，主要表现为虚报注册资本案、非法经营案、商业贿赂案、传销案、非上市公司股票的转让案。

3、明确涉嫌犯罪案件移送的证据要求

行政执法部门向司法部门移送涉嫌犯罪案件的证据要求应该全部查清，还是部分查清，以及涉嫌犯罪的线索是否可以移送？在行政执法实践中，由于行政执法部门的调查手段有限，有些案件尽管发现当事人有涉嫌某一犯罪的情况，也获取了部分证据，但尚未获取全部

证据、查清全部事实的情况下，行政机关在移送时往往会发生司法部门认为证据不足而拒收的情况。

（二）公安机关对行政执法与刑事司法衔接的要求

公安机关认为，在影响衔接机制畅通运行和需要着力解决的方面主要是：

1、认识不统一，影响执法力度

行政执法部门对区分罪与非罪的标准认识不统一，或因受部门利益的驱使，该移送的案件不移送，不该移送的移送，或者擅自处理，以罚代刑。此外，对公安机关能否直接立案查处行政执法部门管辖的案件，行政执法部门在认识上也不尽一致，造成一些行政执法机关对公安机关办理未经行政执法部门移送的涉嫌犯罪案件的调查取证工作配合不够。

2、案件移送不规范，案卷材料不齐全

按照国务院310号令和《关于加强行政执法机关、公安机关和人民检察院工作联系的意见》，行政执法机关向公安机关移送案件时必须随附涉嫌犯罪案件移送书、涉嫌犯罪案件情况的调查报告、涉案物品清单、检验报告或鉴定结论以及其他有关认定涉嫌犯罪所必须的材料等5类材料，但实践中有的行政执法机关未按照规定提供必须的材料，造成公安机关无法在规定期限内作出立案与否的决定。同时，由于行政执法与刑事执法中对于取证要求不同，行政执法机关提供的证据往往达不到公安机关的要求，贻误打击破案时机。 3、法律、司法解释规定不一致，造成实际执法困难

比如，在办理侵犯知识产权案件中，高院、高检的相关司法解释中规定有3种计算侵权品价值的计算方法，但运用不同的计算方法得出的结论相差悬殊，造成对认定行为人是否构成犯罪直接产生影响，

也造成公安机关与行政执法机关认定案件性质产生分歧。此外，法律对公安机关接受行政执法机关移送的案件线索后，应当进行“形式审”还是“实质审”也未作出明确规定，容易使双方产生意见分歧。（三）检察机关对行政执法与刑事司法衔接的要求

检察机关认为，在影响衔接机制畅通运行和需要着力解决的方面主要是：

1、认识不统一，执法水平有待提高

有的办案人员对《刑法》规定的一些罪名的法律适用不够清楚，分不清“罪”与“非罪”的界限，凭经验办案，导致一些案件以罚代刑或不了了之，甚至发生定性不准、处罚失当的问题。有的办案人员证据意识不强，贻误收集、保全证据的时机，影响了对案件的查处。有的执法人员对业务不够熟悉，办案能力不强，影响了对违法犯罪案件的查处。

2、案件信息渠道不畅通

国务院310号令中虽然明确规定检察机关是案件移送的监督机关，但是由于行政执法具有相对封闭性的特点，检察机关由于缺乏信息来源，难以对行政执法领域进行监督，如对于行政执法机关是否履行职责、应当移送案件线索而未移交等情况无从得知。即使在建立信息共享平台以后，行政执法机关对这项工作重视程度不够，存在信息上网不及时、不全面，使检察机关不能够及时全面地掌握相关信息，无法主动筛选和确定有价值的线索，介入案件的阶段相对滞后，检察机关无法发挥法律监督的作用。

3、检察监督机制不完善

行政执法与刑事司法如何相互衔接这一论题，关键在于如何保障构成犯罪的行政违法案件能够顺利移交刑事追究。当前行政执法机关

在查处经济违法犯罪中存在思想认识不统一，信息传递不通畅，线索移送不规范，查处力度不理想的实际情况，检察机关发挥法律监督作用存在制度缺失。宪法和法律对检察机关进行行政执法监督只有原则性的规定，极为抽象，行政机关是否严格执行这些规定全凭自觉和对案件移送的认识。有检察实践工作者研究提出赋予检察机关备案审查权、提前介入权、调卷审查权、移送通知权、违法纠正权和专项检查权作保障。

4、一些法律规定不够完善，执法中存在不少困难

法律制度的不完善也是造成行政执法与刑事司法衔接不力的主要原因之一。刑法或者司法解释中有些规定相对滞后或过于原则，执法实践中操作困难。如刑法关于“偷税罪”的规定中如何理解偷税数额、应纳税额及其比例，“二次行政处罚”是否有时间限制，“又偷税”是否要求必须达到偷税罪的数额加比例标准等问题，有关部门常常产生认识上的分歧，影响对犯罪行为的及时查处。

由此可见，各方对影响行政执法与刑事司法衔接因素的看法并不相同。行政执法部门强调涉嫌犯罪案件移送时间、标准和证据要求方面的技术因素；公安机关强调涉嫌犯罪案件移送缺少规范和法律、司法解释内在的不协调；检察机关强调案件信息的不畅通和检察监督机制的不完善。

第二部分行政执法与刑事司法衔接机制存在问题的

原因分析

全国各地探索建立的行政执法和刑事司法衔接机制，虽然取得了一些成效，但总体效果并不理想，尚未在根本上实现行政执法和刑事

司法的畅通衔接。综合分析行政执法和刑事司法衔接现状和衔接各方的不同要求，我们认为影响行政执法和刑事司法衔接机制畅通的因素主要有下列方面：

一、各方认识和理解上的差异，制约了衔接机制的有效运转从我们实际调研情况分析，执法人员的心态，影响了行政执法和刑事司法的有效衔接。在实践中明知应移送而不向公安、检察机关移送,一个重要原因是行政机关人员受多一事不如少一事的思想影响，对于应当移送的案件如果移送则需要其费力准备材料；如费时费力的移送后而未被接受，反而影响对当事人的处理，也会影响对自己的考评。在这种情况下,行政机关人员容易形成退缩避让的消极态度。

与执法人员消极心态相比，行政执法部门、公安机关以及检察机关在具体刑事规定理解上的差异，也严重影响了案件移送和衔接机制的有效运转。

一是在移送涉嫌犯罪案件时间的理解上尚有差异。对国务院310号令第十一条规定“未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪案件”的理解，就存在质疑。

二是行政执法部门与公安机关对涉嫌犯罪案件移送的证据等要件的理解尚有差异。行政执法与刑事司法中对于取证要求不同，实际上，行政执法部门限于手段，提供的证据往往达不到公安机关的要求。

三是执行刑事追诉标准和实际情况的衔接也有差异。比如，按照《刑法》对危害税收征管罪的追诉标准，偷税数额占应纳税额的10%以上不到30%并且偷税额在1万元以上不满10万元的，就可处3年以下有期徒刑或者拘役。但从目前实际情况看，按此追诉标准可能案件较多，公安机关难以如数立案侦查。因此，有些案件行政机关移送之后，公安部门不予立案而退回，当行政机关几次碰到类似的情况就不

愿再移送。但在事实上，没有移送的案件有可能会存在“以罚代刑”的情形。

上述方面，都需要各方认真研究，统一认识和理解尺度。二、行政执法与刑事司法衔接机制的组织保障体系尚未理顺从目前各地的实践探索来看，由检察机关牵头召集各行政执法机关建立衔接机制有“一头热”之嫌，权威度不够，衔接的各项措施难以真正落实到位。检察机关作为法律监督机关，虽然对行政执法和刑事司法衔接工作积极性很高，但根据国家权力框架体系，检察机关对行政权力的影响力和约束力极为有限。在同级政府及其众多的行政执法机关面前，检察机关往往是心有余而力不足，没有党委及政府的强力领导和推进，检察机关以一已之力独自撑起衔接工作显然力不从心，衔接的各项措施也难以真正落实到位。

在现行衔接机制中，“整规办”与检察院的功能定位不够清晰，应该由哪一家主导还不明确。我国行政执法体系复杂，部门分隔，条块分离，监督管理体制存在特殊性。在本课题组实证调研过程中，对于衔接机制主导部门的承担主体问题认识不一。有的行政执法部门认为，“整规”部门在基层行政体制中地位不高，工作权威和力度不够，机制、体制的问题影响工作推进，与税务、工商等执法大户的衔接不够紧密，因此建议设立专门的联席会议机构或由更权威的机关部门负责衔接机制的主导工作。有的检察机关认为，行政执法和刑事司法信息共享平台应是由整规办牵头管理、政府部门予以监督实施的政务工作，检察机关虽是发起单位，在该工作起始阶段起了关键作用，但是与公安机关及各行政机关同样均系“两法”衔接机制中的成员单位，不适合作为主导部门，因此，由检察机关牵头各项工作，则显得“名不正言不顺”，不易理顺工作机制，同时也无法引起各部门的重视。

从行政执法与刑事司法衔接机制的建立和运行实践及其效果来看，各级“整规办”作为衔接机制的牵头部门，总体负责各个参与主体的指导、管理和综合协调工作，是其应有的职责，具有主导和核心地位。但从目前实际情况来看，各级“整规办”作为议事协调机构，缺乏权威性和执行力，不利于衔接工作的顺利有效地开展。

由此可见，理顺和完善衔接机制的组织保障体系，是行政执法与刑事司法衔接工作首先要解决的问题。

三、信息共享平台虽然建立，但信息共享缺乏机制保障信息共享机制虽然建立，但未能做到实时、全面掌握行政处罚案件情况，导致检察、公安机关无法及时、全面发现行政处罚案件中有涉嫌犯罪的案件。分析全国各地开始推行的衔接机制，无一例外地把工作重点放在信息通报、协作与配合、制约与监督上，虽然这些举措很大程度上改善了行政执法机关与刑事司法机关的配合协作关系,但并没有解决两个关健性问题：其一是检察、监察机关如何及时知悉行政处罚案件中有符合刑事立案、追诉标准、涉嫌犯罪的案件；其二是检察机关有什么手段和措施监督纠正行政执法机关不及时、全面移送涉嫌犯罪案件甚至以罚代刑的问题。

浦东新区开创的信息共享平台建设，确实能在一定程度上增强行政执法机关与刑事司法机关之间便捷、规范、高效的信息沟通和工作协作，形成打击犯罪合力。但通过该平台，检察机关、公安机关不仅无法实时、全面掌握行政执法机关的所有行政处罚案件信息，也无法监督执法机关是否把所有涉嫌犯罪案件信息均放在平台上。事实上，放多少信息、具体放什么信息在共享平台上完全由行政执法机关自行把握。由此导致浦东平台开通一年多以来，行政执法机关放在平台上的信息也只有约200条，与真实的行政处罚案件及涉嫌犯罪案件数量

相去甚远，浦东检察院的立案监督工作离预期的目标也尚存在一定的差距。

四、刑事法律、司法解释的模糊规定，影响了对涉嫌犯罪案件移送标准的认定

刑事法律、司法解释的模糊规定，主要体现在下列方面：一是对法律、司法解释规定的差异性，造成实际执法困难。例如在办理侵犯知识产权案件中，“两高”司法解释中规定有3种计算侵权品价值的计算方法，但运用不同的计算方法得出的结论相差悬殊，造成认定行为人是否构成犯罪的不一致。

二是法律规定本身不明确，造成行政执法和刑事司法上的困惑。现行行政实体法规常用“情节严重”、“影响恶劣”等词语将行政相对人的违法行为区分为一般违法行为与刑事犯罪，有时定量不准，导致罪与非罪界限模糊，影响对犯罪行为的及时查处。

三是司法解释中的规定也存在模糊的情况。如“非法经营数额”、“违法所得款”、“直接经济损失”等法律专有概念，司法实践中对区分罪与非罪的标准认定起来相当困难，在行政执法机关与司法机关理解不一致时，常常使案件拖延，不利于侦查取证，在很大程度上影响了行政执法和刑事司法衔接机制的进一步完善。

四是行政执法与刑事司法中证据转换与收集难。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第四十三条之规定，审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。也就是说，依据我国现有法律，刑事犯罪中的证据收集必须是法定的三类人员，而行政执法过程中固定下来的由行政执法人员收集的证据不能作为刑事犯罪证据来使用，必

须予以转换。而由于证据收集的时效性，往往造成行政执法与刑事司法中证据转换与收集难。

上述方面，需要国家立法和两高司法解释的完善。五、检察机关的行政执法监督缺乏法律支撑

宪法和法律对检察机关进行行政执法监督只有原则性的规定，极为原则与抽象，对于具体监督权限的规定更是鲜见。

从实践中看，人民检察院对行政执法的法律监督工作尚属薄弱环节。究其原因，主要有以下两点：

首先，人民检察院对行政执法机关的监督缺乏强制力的保障。从人民检察院与行政执法机关的关系来看，由于行政执法机关并非刑事诉讼主体，一个案件也只有在司法机关立案后才进入刑事诉讼程序，如果出现行政执法机关应当移送而不移送涉嫌犯罪案件的情况，《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中规定“可以提出检察意见”，但检察意见的效力无法保证，实践中也很难顺利操作，并且人民检察院如何与行政执法机关联系以获取立案监督线索，目前也缺乏可以遵循的具体规范。

其次，在立案监督的方式和途径上缺乏具体和完善的措施和规范。虽然检察机关有立案监督权，但这种权力的行使却没有调查权和调卷权的保障，侦查监督部门在行使立案监督权时，没有调查和核实情况的权力，不能随时介入有关执法活动对其进行检查监督；更没有调阅有关行政执法机关相关材料的权力，侦查监督部门所能看到的材料只能是行政执法机关愿意提供的材料。有时候，出于部门保护主义，行政执法机关向侦查监督部门提供的材料往往很有限，甚至是片面的。依据这些材料，侦查监督部门无法很好行使自己的立案监督权。对于这种情况，侦查监督部门由于没有处罚权，无法对这些滥用职权

而又尚不构成犯罪的违法责任人给予相应的处罚，刑事立案监督难以达到很好的效果。最终使得犯罪分子逃脱法律的惩罚。因此，缺乏有效介入机制，检察机关在如何发挥对行政执法机关的监督方式、手段及法律后果方面也没有明确规定。

六、衔接制度效力位阶较低，缺乏强力保障

目前，行政法规与刑事司法衔接的制度规范基本上是行政性质，缺乏司法属性。首先，行政执法所依据的行政法规与刑事司法所依据的法律及司法解释的效力位阶高低是不同的，国务院的“决定”属法规层级，高检院的“规定”属内部工作规定，不属严格意义上的司法解释，对行政执法机关没有强制效力。由于缺乏法律法规的明文规定，为解决当前破坏社会主义市场经济秩序犯罪而进行的整治专项行动只能算是权宜之计。其次，检察机关与各行政执法机关联合发布的各种规则、办法、会签的文件，在《立法法》上的效力位阶较低，没有严格意义上的法律约束力，也缺乏固定的制度和有效的实施细则，更缺乏对行政机关责任的规定。如高检院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，是原则性很强的务虚文件。如该《意见》规定检察机关向行政执法机关查询案件情况，需“经协商同意”，明显缺乏实际执行的刚性。其三，行政执法形成的证据的法律地位缺乏规定。《国务院关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》是考虑比较周全的规范，对移送案件的条件、基本程序及工作时限、违规责任都作了明确规定，甚至少许有涉及司法实体规定。但案件移送到刑事司法阶段，对行政执法形成的证据法律地位没有也不可能作出规定。刑事诉讼的过程实际就是证明的过程，在当前以审判为中心的诉讼模式下，证据审查是诉讼的核心，如果不解决证据法律地位及证明

规则问题，显然不利于行政执法案件进入司法程序。其四，有些行政执法机关还未参与到“衔接机制”中来，衔接机制还不具有普遍适用性，而参与到“衔接机制”中来行政机关是否严格执行这些规定全凭自觉和对案件移送的认识，这就使得这些规定的效力大打折扣。所以，要建立法制化的行政执法与刑事司法执法衔接机制，应解决“两法”衔接的法律规范问题，如仅有行政规范而没有法律保障，显然是不够的，不能适应我国经济社会迅速发展和打击刑事犯罪的需要。

第三部分完善行政执法与刑事司法衔接机制的思考

由于行政执法与刑事司法衔接机制是一种由各有关方面共同参与的动态衔接机制，因此，衔接机制不只是事务性衔接，更重要的是程序性衔接。针对上述行政执法和刑事司法衔接机制的现状和存在的问题，我们提出如下进一步完善的建议：

一、树立部门间的协同理念，克服认识上的偏差

一种制度在实际工作中得到畅通运行，需要各方在认识上要有足够的自觉。行政执法与刑事司法衔接机制在运行过程中的问题主要聚焦于行政执法部门对涉嫌犯罪案件不移送或难以移送。而原因在于各执法部门与司法部门之间缺乏整体意识，并在不同部门中对部门协同的认识有一定的偏差。因此，我们有必要确立部门协同观念，克服工作中主观认识上的某些不足。

（一）树立全局意识，克服认识偏差

一要克服部门利益的执法倾向。执法在于为民，而不是通过执法牟取部门利益。但有些地方政府和执法部门从局部利益出发，打着解决经费不足的旗号，把是否为本部门谋取利益作为衡量标准，明确给

下级执法部门下达罚没收入指标，并将完成任务的情况作为考核干部的重要内容，对于为本单位“创收”的，即使构成犯罪也不愿移交司法机关制裁。这导致一些执法部门为完成任务而争夺案件管辖权。有些地方财政对上缴的罚没款收入，变相或按比例返还给办案单位，客观上助长了各执法机关对有利益的案件争着管、无利益的案件不愿管甚至互相推诿的不良风气。

二要克服行政执法人员本位主义思想。执法在于为民，但很多行政执法人员受传统执法理念和本位主义思想束缚的驱使，对开展执法衔接存在模糊认识和思想顾虑，应用平台的主动性和积极性不高，成为推进执法衔接工作的重要阻碍。部分检察机关对开展法律监督认识不到位，监督意识不强，存在畏难情绪。这些都需要行政执法人员克服本位主义思想，树立大局观念和正确的法治理念。

（二）加强业务培训，规范执法标准

提升执法理念必须加强执法队伍建设，以培养执法人员的法律意识和法律素养，但其首要的前提是加强业务培训。因此，需要有针对性地对行政执法机关与司法机关的工作人员应开展培训工作，提高执法、司法人员的业务水平。行政执法机关与司法机关通过举办业务座谈、工作经验交流、法律法规学习、执法知识培训，相互学习业务知识、技能，不断总结办案经验，提高执法水平，增进相互间的理解、信任。开展行政执法与刑事司法衔接工作的业务培训。组织运用信息平台应用软件的业务培训，组织开展市、区两级有关行政执法部门的学习有关法律法规的研讨活动，进一步提高本市行政执法与刑事司法衔接的效率和水平。

（三）克服部门间条块分割，建立协同理念

在当前国家机关按照条块分割设臵的情况下，各部门在纵向合作较多，而横向衔接较少。也使得在同一区域内的各部门制度性合作较少，并形成各自封闭的观念。但作为一个有效的政府，作为一个良好运行的法律制度，必须是建立在部门间的协同基础之上。而在我国机构体制尚未改变的情况下，首先要确立部门协同理念，只有建立起部门协同理念，才有可能正确认识部门间合作的意义与价值，才有可能在不同的行政机关之间及其与司法机关之间建立起行政执法与刑事司法相衔接的机制。比如，各部门都认识到了信息传递不畅是制约两法衔接机制良性运作的一大顽疾，为此，上海各区县已经建立了行政执法与刑事司法衔接的信息共享平台，但由于执法部门对信息公开在思想认识上还不统一，缺乏协同理念，不愿及时充分地将本部门的有关信息放到平台上，信息共享平台上的案件信息很少，未能真正起到畅通信息传递渠道的作用。

二、健全行政执法与刑事司法衔接机制的组织保障

“以罚代刑”不是一个简单的社会现象，其反映的是一个深层次的国家权力配臵问题。从理论上说，衔接机制的目的在于依法追究犯罪分子的刑事责任。侦检一体化理论认为,侦查与起诉在刑事诉讼中均属控诉职能,侦查是起诉的必要前提,起诉是侦查的必然归宿,侦查隶属于起诉,起诉是整个控诉职能的核心,在控诉职能中居于支配地位。5[**] 因此,案件信息流最终应当汇总到刑事起诉部门，这一点是确定的。行政执法与刑事司法衔接机制的组织保障应当围绕这一目标，督促行政执法部门将涉嫌犯罪案件及时移送刑事司法部门。

需要说明的是，我们认为要根本解决行政执法与刑事司法的衔接，只能依靠相关部门提高对这一问题的认识，依靠在立法上和司法

解释上有更明晰的依据和标准，依靠执法人员的责任心和执法水平的提高。因为要解决协调问题，在现有的机构设臵上叠床架屋增设机构，并不是根本解决问题的办法，也不符合精简机构的总体目标要求。但是就目前而言，作为一种过渡性的措施，却不失为一个好办法。

从各地衔接机制运作的实践和效果来看，有了得力的组织保障措施，行政执法和刑事司法相衔接工作才不会是空中楼阁，流于形式。从目前实践来看，行政执法与刑事司法衔接机制的组织模式可以分为三种：

一种是由检察院为主导的模式。检察机关虽然是国家的法律监督机关，各地在衔接机制建设探索上检察机关起到了积极主动的作用。但理论界和实务界对检察机关行使行政执法监督的性质和方式的认识上是有分歧的。实践中检察机关对诉讼活动之外的行政行为的监督也是乏力的。同时，衔接机制作为跨越行政和司法两个领域，由作为司法机关的检察院来主导的合理性也值得考量。从各地实践来看，很少采用这种组织模式。

一种是由整规办为主导的模式。但从目前实际情况来看，各级“整规办”作为政府整顿和规范市场经济秩序的议事协调机构，缺乏权威性和执行力，不利于衔接工作的顺利有效开展。从各地实践来看，绝大部分采用这种组织模式。

理论界还有一种观点是成立一个由党委领导的协调机构，以此来协调跨越行政和司法两个领域的衔接，发挥党协调各方的作用。但这涉及到机构编制问题，不容易解决。从各地实践来看，没有采用这种组织模式。

就上海而言，一直采用由“整规办”为主导的模式，在主持衔接行政执法与刑事司法中起到了重要的作用。但问题也是存在的， “整

规办”在市级层面设有办事机构，能够承担具体的日常事务。但作为真正解决问题的基层，在区县层面“整规办”并没有一个常设性办事机构，没有特定的法定职能，在工作中缺乏抓手，难以确保行政执法与刑事司法衔接形成一个制度化的机制。

综上分析，我们认为，从机制的稳定性和现实性考虑，“整规办”为主导的模式是比较可行的。但需要增强“整规办”的权威性和健全“整规办”在基层的办事机构，强化“整规办”在两法衔接中的协调职能，逐步扩展“整规办”的协调面，充分发挥以分管副市长牵头的市整顿市场经济秩序领导小组及其以“整规办”为常设性机构的作用，促进行政执法与刑事司法相互衔接的制度化。

我们认为，“整规办”作为议事机构，随着行政管理体制改革的深入，其不确定因素很大。从长远目标而言，“整规办”为主导的模式毕竟具有自身的局限性，因其仅局限于市场经济秩序领域，不能涵盖环保、土地、金融等执法部门，不宜成为终极性组织模式。课题组认为在条件成熟时，可考虑由政府监察委员会负责这项工作，这主要是由于监察委员会在行政执法与刑事司法相互衔接的平台建设中也是组成部门之一，而且监察委员会本身就具有监督职能，其职能覆盖面广，能够有力的组织、协调及监督各有关行政执法部门，及时向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件。

三、完善信息共享机制建设

目前,信息传递不畅的问题是制约衔接机制良性运作的一大顽疾。信息共享平台最为必要的改进措施就是平台要和各行政执法机关现有的执法系统互联互通，让衔接工作各方能实时掌握行政执法机关所有行政处罚案件信息，而不是被动地由执法机关将案件信息放在平台上，放多少信息、具体放什么信息在平台完全由行政执法机关把握。

这将大大改观目前监督不力状况，促使行政执法机关不能、也不敢以罚代刑，更不敢徇私舞弊不移送涉嫌犯罪案件，而检察机关的立案监督工作也可借此平台大有作为。

为此，本市的行政执法与刑事司法信息共享机制应注意以下几个方面的建设：

（一）加快市级“信息共享平台”建设

为了进一步搞好本市“两法衔接”工作，保持并扩大“信息共享平台”建设的先发优势，在“区信息共享平台”的基础上，应当抓紧进行系统的全面升级，启动建设“网上衔接、信息共享，区县连通、覆盖全市”的“市信息共享平台”。

（二）扩大“信息共享平台”主体

目前，参与信息共享平台的主体是有关行政执法机关、公安机关和检察机关。法院、行政监察机关和部分行政执法部门还没有参加到信息共享平台中。我们认为，实现行政执法与刑事司法的工作衔接，不仅包括行政机关向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件，也应该包括刑事司法机关向行政机关移送那些虽未给予刑事处罚但需要给予行政处罚的案件，或已经给予刑事处罚但还需要给予行政处罚的案件，这应该是实现“信息共享平台”功能的应有之义，也是整顿和规范市场经济秩序的需要。同时，充分发挥行政监察机关的行政监督作用，督促行政执法部门及时有效地将涉嫌犯罪案件移送刑事司法部门。扩大衔接机制中行政执法部门的范围，将环保、土地、金融等尚未纳入平台的执法部门逐步纳入平台建设范围。

（三）实现案件信息共享

行政执法机关与刑事司法机关间应尽快消除各自职业壁垒，共同融入经济建设大局。衔接机制信息共享平台要和各行政执法机关现有

（一）完善刑事法律、司法解释，消除立法上的歧义和模糊性一是对刑事法律、司法解释规定的内容要协调统一，消除立法上的歧义给执法造成的无所适从。

二是刑事法律、司法解释规定的内容要明确具体，消除立法上的模糊性给执法造成的困惑。

三是建立行政执法与刑事司法程序中的检验鉴定衔接机制，解决行政执法与刑事司法中证据转换与收集难问题。建立行政执法与刑事司法程序中的检验鉴定衔接机制，就是法定的检验鉴定机构出具的检验鉴定无论是在行政执法程序中还是在刑事司法程序中都具有证据之效力。这就要求规范检验鉴定机构，并通过法律赋予检验鉴定机构该项职能。那么在行政执法程序中做出的检验鉴定在刑事司法程序中就可以直接作为证据使用。实践中一些司法解释中也已经有了这样的探索，如最高人民法院《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2003年5月16日）第六条规定，破坏性的开采方法以及造成矿产资源破坏或者严重破坏的数额，由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论，经查证属实后予以认定。故建议立法机关可以出台法律，建立行政执法与刑事司法程序中的检验鉴定一体化机制。

（二）制定统一的衔接机制单行法律

现有的关于衔接机制的立法规定尽管位阶不高,但数量并不少,只是这些规定存在涉及面窄、权威性差、内容含糊、制约薄弱等弊端,影响了衔接机制的运作效果。当务之急是统一立法,为此,可首先整合现有规范性文件,而整合的机关应是国务院和最高人民检察院。因为这两个机关分别系行政机关和检察机关的最高领导,不仅有权对各自

的执法领域进行规范,而且可通过联合行文对整个衔接机制的事项做出规定。在条件成熟时,由全国人大常委会制定相应的法律。

（三）完善财政制度，抽离执法部门以罚代刑的经济动因现有的财政制度基本实现了各机关部门收支两条线，在某种程度上防止了各机关利用法律权力为部门牟利。但这一制度并不是很彻底，主要表现为行政机关对相对人的处罚行为尤其是罚没财物并没有完全脱离处罚机关的控制范围，而是与财政共享。即执法机关的罚没款在上交财政后可以按照一定比例返回。因此，现有的财政制度并没有完全切除违法行政的经济动因，使得以罚代刑成为许多行政执法部门的潜规则。因此，需要进一步完善财政制度，抽离执法部门拒不移送案件的经济动因，真正杜绝执法机关的违法行政，以罚代刑。

（四）建立问责制度

为了使衔接工作机制得以全面充分的落实，即产生应有的约束力，需要进一步完善考核制度，明确奖惩激励机制，建立问责制度，将行政机关是否按规定移送案件信息的情况列为对该机关及其主要负责人政务考核的重要评价指标。

八、适时制定地方性法规

在国家对两法衔接未能及时修改完善之前，地方立法可以在立法法规定的权限内，适时制定地方性法规。根据两法衔接的实际需要，在与法律、行政法规不抵触的前提下，完善行政执法与刑事司法衔接的程序性规定，重点规范案件移送机制。我们研究认为，地方立法可以对案件移送机制作如下立法完善：第一，明确行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的职责和程序，妥善保存并固定所收集的证据，对公安机关不立案，可以提出复议，也可以建议人民检察院立案监督；第二，

明确公安机关接受移送涉嫌犯罪案件的职责和程序，对于移送的证据公安机关应履行相应手续并妥善保管，对不予立案的涉嫌犯罪案件要说明理由并报检察机关备案；第三，明确检察机关依法监督的职责和程序，及时跟踪执法机关移送涉嫌犯罪案件，对公安机关作出不立案决定的进行立案监督，对立案后久侦不结的案件进行督促。

附件目录：行政执法与刑事司法衔接机制研究分报告

1、上海市工商行政管理局关于行政责任与刑事责任衔接的有关情况报告

2、公安机关立案与行政执法相衔接的实证调研分析

3、上海检察系统探索行政执法与刑事司法相衔接工作机制的主要做法及成效

4、人民法院在行政执法与刑事司法衔接中的作用

5、检察机关审查起诉与行政机关执法衔接工作机制的基本架构 6、检察院不起诉与行政机关执法衔接情况的实证调研分析 7、商标侵权案件中行政执法与刑事司法的衔接问题及完善

课题参考资料目录

一、参考的文献资料（一）政策法规类 1、中华人民共和国宪法

2、中华人民共和国刑事诉讼法 3、中华人民共和国刑法

4、国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》 5、最高检《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》 6、最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定（节选）

7、公安部、国家版权局关于在打击侵犯著作权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定