当前乡村治理几个问题的研究综述

当前乡村治理几个问题的研究综述

摘要:目前学界对影响乡村社会的自主性较有共识。关于乡村治理，有学者提出了不同的模式，但也有学者认为，最佳的乡村治理模式可能需要自下而上来完成。对宗族对治理的影响，有正面、负面和中性不同的意见。对两委关系及其对基层组织建设的影响，大家的认识基本倾向统一，认为现行的改革试验值得鼓励，也有学者提出应从重新厘定两委职责入手。对我国乡村治理如何更好地借鉴国外经验，现行研究围绕乡村公共品提供机制、政府间权责分配、规范化的程序和监督多方面提供了思路。

关键词:乡村治理;乡村自主;治理模式;宗族;两委关系;基层组织建设;国际比较

A Review about Rural Governance Research

ZHENG Yu-gang1 ,(Yichun University , Yi chun , Jiang xi 336000 , China)

Abstract :At present the academic community have the mutual recognition affects the village society independency . About rural governance , some scholars proposed the different pattern, but also the others maybe have different appoints. Toward the influence of patriarchal clan to the government, scholars have Positive, negative and neutral different opinions. To two committee relations and the influence which constructs to the primary organization, everybody can understand eachother, and thought the present reform experiment is worth encouraging, but someone advised to arrange two committee responsibilities. About how our rural self-government can profit from the overseas experience well, the present research on the village public afford mechanism, the intergovernmental power and responsibility assignment, the standardized procedure and the supervision system, has provided many helpful advice.

Key words : rural governance ; village independence ; governance mode ; patriarchal clans ; two committee relations ; primary organizational construction ; international comparison

一、哪些因素影响了乡村社会的自主性

传统中国乡里制度“除了具有安民联民的作用外，其主要性质是愚民、束民、害民和异化人民的”，其目的“不在使百姓得到安全、充实、丰富、自由和快乐，而是千方百计把百姓束缚在土地上相安无扰，只要封建统治稳固就行”，“不是令民开化，而是令民愚化，不是提高民的素质而是让民俯首帖耳，甘作奴隶”[1](P22)。一些学者在考量中国乡村的社会结构和权力关系后否认中国乡村自治之说。他们认为中国乡村从未出现真正的由全体村民共同参与的民主自治体[2]。因为乡民的消极与无知，操纵村事的自然是乡绅之类的人物，其利益往往与普通村民的利益相冲突，并不能代表整个村社[3]，而其在与官府打交道时,也是唯唯诺诺，没有任何合法渠道可依，更谈不上真正的自主[4]。地方乡绅担当着两个截然不同的角色:对内,主宰着当地村社的社会生活,村民被视同无知、怯懦之辈；对外,则只起到辅助官府的作用，按地方官的意志办事，极少与官府发生利益冲突[5](P70-72)。

陈洪生认为,乡村自治在很大程度上取决于国家控制乡村社会的意愿以及控制强度。“皇权不下县”的表面现象容易使人们以为传统中国的乡村社会是一个自治社会,但事实是,国家权力与乡村社会权力交锋所形成的权力中介领域，虽为乡绅所把持,但最终为政府所利用,继而为政府所改造,乡村自治限于形式而无实质。[6](P20-25)此外,通过回顾当代中国乡村治理过程

中政府主导嵌入乡村社会的历史可以发现,政府利益的诉求最终导致了政府主导乡村社会的总趋势。出于政治利益与经济利益的考虑,政府更倾向于加强对乡村社会的控制与主导,而这种倾向无疑将以牺牲乡村社会自主性为代价。[7](P86-90)

关于影响自主性的因素，陈洪生提出以下四点：第一，经济发展程度的高低严重影响着乡村社会自主性的生长进程；第二，乡村社会的利益分化是乡村社会自主性生长的最基本的前提条件；第三，农民与干部素质是制约乡村民主制度运行的关键性因素；第四，政府控制和主导社会力量的程度是首屈一指的要素。关于经济发展对自主性的影响，他认为，由于集体经济的脆弱，村庄精英和村民都会选择政治冷漠策略，基层政府靠使用更多的强力来控制乡村社会，完成上级政府硬性下达的各项任务，结果只能是增加乡村社会自治组织对政府的依附。与此形成对比的是，沿海发达地区经济的丰盈则导致村民高政治参与积极性并且乡村社会自治组织对抗政府控制的能力亦增强。[8](P218-222) 二、乡村治理模式的研究

蔺雪春指出,通过20余年的治理实践来看,实际运行中的村治与乡政,主要表现为合流与冲突的关系,并且村治与乡政的合流最终占据主导地位,使村民自治正在逐步丧失其本有的自治意义,在很大程度上衰变为“乡政”的统治。大致分为两种类型：其一是肯定乡镇机构政权性质、支持村民自治的，可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式,期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃；其二是对我国村民自治的实践和理论进行批判,甚至对乡镇机构的政权性质加以否定,进而提出总体上可称作“去村民自治”,准确地说应该称作“批判村民自治”的乡村治理模式。[9](P74-79)

具体讲,“理想村民自治”乡村治理模式主要有:1.县政·乡派·村治模式。乡成为县的派出机构,专门从事县政府委托的任务。乡长由县长委任。村民委员会的主要任务是搞好村民自治,村内公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定,村委会直接对本村村民负责。2.乡派镇治模式。把乡级政权改为县政府的派出机构,扩大镇的自主权,将镇改为市以下的基层地方自治单位。在此基础上考虑双轨制即县—乡—村、市—镇—社区体制的可行性。[10](P77-95)3.乡派镇政模式。在乡设立县级政府的派出机构,在镇设立一级政府,同时应提高现行的建制镇标准。达不到新建制镇标准的仍以农业为主的消费型镇则恢复为乡建制,将原政府改为乡公所或办事处等派出机构。[11]“批判村民自治”的模式主要有:1.乡镇自治模式。在目前实行村自治基础上实行乡(镇)民自治。认为目前撤销乡镇政权的时机已经成熟。其一是乡镇领域内事实上存在两个政府,机构重叠，由于县乡两级政权的设立原则为“县政权建设取实,乡政权建设取虚”,乡镇这级政权已经有名无实；其二，乡镇政权作为中国预算外收入的最大消耗者已变成纯消费性机构,撤销乡镇政权不仅可减少农民一大笔负担,并可由乡村农民自治体和农民组织填补其权力真空。[12]2.乡治·村政·社有模式。中国在未来应当实行两级地方自治,以现在的直辖市和地级行政建制为上级地方自治体(简称地方自治体),以市(非现在的县级市而是新设立的县辖市)、镇、乡、坊为下级地方自治体(简称社区自治体)。乡镇作为社区自治体,由地方自治体依法设立,其职能以社区服务为主,行政决策为辅。乡镇长由选民选举产生。在村一级设立乡镇政府派出机构——村公所，其成员由乡镇政府委派。行政村设立议事机关——村民代表会议，听取村长工作报告,提供咨询意见,议决村内公益事项,包括提出罢免村长的建议等。社有是指通过立法明确规定农村土地属村社所有。未来的中国村社是社区自治体(市、镇、乡)的一部分,是管理和依法处置其辖区内的农村土地(包括耕地和山林、水面等)及其收益的社区法人,但村社的职能只限于专门的土地管理和收益分配职能。村社设立村社大会和村社委员会(以村社委员会取代现有的村民委员会)；后者是村社的法人代表,其产生方式与现有的村民委员会完全相同；村社委员会成员为无给职,不脱离生产。[13] 关于以上几种模式，蔺雪春认为，村民自治首先是一种自发的治理模式创新,而后才被国家政权拿来作为整合及控制乡村社会的制度化工具。这种在特定区域自发协议产生的模式并不

一定就非常适合其他乡村地域。第二，实行“乡派”或“镇政”而未改变本不合理的激励约束机制并不能解决问题。无论“乡政”还是“村治”,“乡治”还是“村政”,抑或其他乡村治理模式，都必须科学合理地规置党组织及其运作体制，以及党组织与其他政权组织或非政权组织的关系，否则任何乡村治理模式都将成为蜃楼虚幻。对于什么样的治理模式才能促进乡村社会良性发展，作者指出当前尤要防止一种制度化陷阱，认为理想的乡村治理模式应当是自下而上自发形成的，而且也应当是多面相的。[14](P74-79)

彭智勇和王文龙按区域对乡村治理模式进行了比较研究，并划分了三种治理类型。第一种,高度自治型。主要以温州模式和泰和模式为主,存在明显社会分层。温州模式存在着高大威猛的经济精英，泰和模式存在着高大威猛的宗族精英，都有为村庄做贡献欲望,名誉机制与传统道德起着重要作用。自治过程中应该注意程序操作的规范性与合法性,防止贿选等情况的出现。第二种,政府高度介入型。以阜阳模式和孝感模式为主,缺乏社会分层,精英流失严重,需要国家的强力介入,促进社会分层,培养高大威猛精英,才能为真正的村民自治创造条件。第三种,政府辅助型。以吉林金村和江苏如皋为主。金村的问题在于社会分层不明显,难以形成高大威猛的社会精英,使建设性功能丧失，因此解决金村问题主要是发展经济,形成高大威猛精英。对于如皋农村,既要进一步发展经济,也要促进村民利益共同体意识的形成。[15](P73-75)

三、宗族与乡村治理及选举的关系

关于现代化背景下宗族究竟是在重建还是消退，王朔柏与陈意新基于对安徽三个村庄的研究，认为农村宗族在共和国前期并没有被革命政权所打碎,而是在改革中遭遇了历史性瓦解。因为改革给予农民经济自主、乡村选举、进城劳动等现代权利,开始了其“公民化”进程,使得宗族在大量年轻人离乡后失去了后继力量,宗族与农民的血缘关系被国家与公民的社会契约所取代[16](P180-193)。这一点在笔者对江西省宜春市彬江镇船坊村的调查中也得到了证实。该村郭家、梁家组内各有一个有百年历史的老祠堂，新农村建设中在没有任何阻力情况下就被拆除了。谭必友对湘西都吾村的调查也表明，“农村宗族不但不可能复兴,其实正处于衰退以至消解之中”[17](P123)。与此相反，认为宗族正日趋活跃的观点则稍显更多。如唐军通过对河北省P县下冀村恽姓家族建国以来变迁的考察,发现当前北方农村家族表现出一种“新家族主义”形式。它首先是平等、民主意识，其次是一种关系模式,个人利益成为一切利益的基础,家庭利益是建立在独立个人利益基础上的小群体利益,家族利益则是建立在独立家庭利益上的大群体利益。最后,它是一种组织方式，实行的是能人统治，家族的实际首领已由一些年轻的社区经济精英或政治精英来担当[18](P141-144)。对于“瓦解论”和“重建论”，肖唐镖认为，双方均没说清如今农村的宗族状况究竟怎么样。“瓦解论”依据的仅仅是极个别的宗族或小区域案例,其论证力有限。另一方面“重建论”尽管有国内多个地方的事实支撑,但这些事实也仅是来自各地的个案,同样不具有推论性。肖唐镖将宗族与乡村治理关系作了“正面论”、“负面论”和“中性论”三种分类。[19](P156-163)

王旭认为,宗族可能会以利益集团的形式刺激选举的竞争程度,提高选举的透明度，未必对民主形成障碍[20]。相反，更多的人倾向对宗族的影响进行负面评价。国家信访局在分析村民自治中的村民上访情况时,便将宗族作为干扰选举的因素之一。[21]刘良群通过对江西省XJ县40个村的调查,分析了当地宗族与村级公共权力的互动关系,进一步验证了在有着深厚的家族道德文化支撑的村庄,宗族凭借姓氏结构的不均衡性,依托强族大房的实力优势,通过血亲网络、姻缘网络等方式,影响村级社区权力的构成与分配,影响“两委”的治村决策和村务管理及制度执行,影响村干部的工作方法和工作作风,影响村庄资源的分配和使用等等,从而实现有利于本族、本房的利益。同时,他的研究对宗族在杂姓村与一强众弱、数强众弱村的不同影响和作用作了有益的区别[22]。美国学者Gregory A. Ruf 对四川省眉山县桥楼村的研究,也发现相近的情况:该村集体企业的主要管理职位大都由与村支书和村干部有关系的人员

担任。企业办公人员中的48 %来自村支书所在的郝姓家族,28 %属于与郝姓家族联姻的人员。在剩下的10个办公人员中,有一半是与村支书有紧密关系的人员。[23](P144-P147)江西省宜丰县新庄乡、安源区青山镇、乐平市镇桥镇3个乡镇53个村党支部中,有44个村的支部书记来自最大姓最大族，9个来自小姓小宗。而在这9个由小姓当支部书记的村中,只有5个能够比较顺利地开展工作。[24]龚志伟据此认为，在宗族利益与公民权益、宗族情感和民主正义之间，宗族势力与公共权威或多或少的存在冲突，并常常使公共权力的权威性受到侵蚀。在族民们看来,选一个“亲官”也许比真正的民主来得更加实际。这样一来，当村民仅仅只将自己视为某一宗族房派之中的族民，而不是国家法律认可的公民时，村民自治就有可能变为族民自治。“民主”的范围仅限于宗族范围内，而不是全体村民的民主。[25](P66-69) 四、对农村基层组织建设的思考与探索

农村基层组织建设一个值得探讨的重要话题就是农村两委关系及其各自职能定位。王金红认为,“两委矛盾”提法混淆了村党支部与村委会两种不同组织的性质与角色以及党支部书记和村委会主任个人与组织的区别，忽视了两个组织在人员构成上交叉重合的事实，因而不可避免地要陷入党支部与村委会“矛盾、冲突、对抗”的思维陷阱，忽视两者之间妥协、协商与合作的可能性。[26]对于村委会与党支部关系，有人总结了三点:其一,村委会需在党支部领导下工作，由基层党支部发挥核心作用，村委会越发展，村民的民主意识越强，越要强化党支部的领导；其二党支部与村委会可以是“一套人马,两块牌子”,同时发挥党支部的领导作用与村委会自治作用，组织设计是党支部副书记兼任村委会主任，保证党的领导与村民自治的结合；其三，实行村自治，削弱党的领导，村民自治与党的领导具有相互矛盾的关系。[27]对于两委关系，徐增阳和任宝玉认为，农村两委关系体现的是一种特殊类型的党政关系,是目前中国政治体制的一个缩影,事实上也是多重关系的交汇点。在村庄政治层面，村支部不仅仅是对村庄公共生活进行政治领导,即实现政治领导权,更重要的是扮演了国家行政机构的角色,行使的是国家行政权力。因为几乎所有上级下达的任务,即“政务”,如计划生育、征兵、征购粮入库、收缴税费等都是由村支部组织实施的。乡镇与村里每年签定目标责任书的第一责任人往往都是村支书。乡镇干部下乡布置或检查工作也是直接与村党支部书记打交道。[28]实行村委会直选后,村委会干部特别是村委会主任的当家人角色意识和维护村民利益的保护人角色意识明显增强,而支委会特别是支部书记还更多地扮演着上级政府“代理人”和“赢利型经纪人”角色，村干部双重角色的矛盾和冲突外化为村两委特别是书记和主任间的矛盾和冲突。因此从某种意义上讲,两委关系的实质又是国家行政权力与村民自治权力的关系,是政务与村务的关系,是国家和农民的关系，两委冲突的实质就是上述紧张关系的外显。[29](P114-117)

关于两委冲突对农村自治造成的影响,郑风田和李明认为,乡镇政府为了完成各种行政指标与任务,将行政压力进一步下延,造成村民委员会向行政化与官僚化转变,村干部成为上级与村民的“中介人”。名义上,村民委员会仍然是自治组织,但实际却主要承担行政工作,这加剧了村民与村干部之间的矛盾,对村民自治的基础造成危害。[30](P126-134)对此,陈洪生指出,村民自治实质上是党领导下的村民自治,是党的一元领导下的多层次分权治理模式。这样的政策安排导致了村庄二元权力结构的形成。为协调好农村两委关系，政府的策略无疑倾向于将村民委员会置于党支部领导之下，赋予党支部在村级政治中不可挑战的领导地位，以实现党对乡村社会的政治领导与国家控制。他形象地将这种党一村二的权力位序排列结构称之为“鸟笼型村民自治模式”。他评价说，这种模式可以说是我国政府政治系列中党政关系在乡村政治中的一种投影与延伸。所谓的两委关系，应表述为党支部领导村委会的上下级关系，无论是“一肩挑”还是“两票制”甚或是如上述的“一套人马,两块牌子”的模式，都是建立在村党支部领导村委会的最为基本的现实基础之上的。关于这种“鸟笼型村民自治模式”的缺陷他认为，村民自治呼唤村民自治权力,而党的领导强调领导与控制权力。这集中体现在党

支部与村委会的关系上，即社会权力与国家权力的冲突。由于上级组织与村党支部因历史与体制原因所结下的天然同盟，不管权力冲突有多么激烈，两委关系除开极少数例外一般总是以党支部所行使的国家权力战胜村委会所运用的自治权力而告终。“村党支部好比是母体与胎儿相连的脐带，把国家权力与基层自治权力链接起来了，政府通过这根脐带将国家行政嵌入了乡村社会。这样的政策设计无疑要在一定程度上抑制乡村社会的自主性，因而与村民自治的政策原则相违背”。[31](P99-102)

对两委关系的矛盾及对农民自治造成的影响,民政部和中共中央组织部也都认识到了。对此，中冈玛丽指出，作为村民委员会的上级主管部门的民政部,以“如何排除村党支部的干涉”为工作中要解决的课题,而组织部门则以“如何确立党支部对基层组织的领导”为党建工作的课题,并提出了“如何确立能与日益获得村民信任的村民委员会进行对抗,并处于领导地位的正当性”等关系到党的存亡意义的问题。村党支部为强化自身的领导,采取的方法是罢免“不合格”的村民委员会成员。组织部门也必须在遵守《村民委员会组织法》的基础上,确立对基层组织的领导。在这一点上,可以说进入了一个新阶段。但是,党支部在乡政村治结构中遇到的困难,即在完成来自乡镇下达的任务时,所面对的最大问题并没有消失。所以,党支部面临的问题只能在党支部内部解决,如果在村一级去寻找解决的办法,那是得不到根本解决的。中冈玛丽认为在村一级别解决不了的情况下,由乡镇派遣的人才或村内部的集团经济组织的成员为主,组成新的党支部等[32](P245-246)，这种尝试能否形成新的乡村间的人才回流，创造出新的乡村治理体系，是否能够强化上级对现行乡政村治体系的管理，还有待进一步考察与研究。[33](P23-28)

关于农村党支部和村委会关系的调整方式，包括作为非党员的村民参加党支部书记选举推荐过程的“两票制”,一个人同时兼任村党支部书记和村委会主任的“一肩挑”,基于先党员后群众的原则,党代会和村民代表大会参加村民事务的决定的“两会制”等。2002年8月19日人民日报转发了中共中央办公厅与国务院办公厅的联合通知，通知上提出拟推荐的村党支部书记人选要先参加村委会选举，获群众承认之后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。学界的评论对此则不一。景跃进认为一肩挑“消解(缓和)了两委关系的矛盾与冲突,使两委关系在新的基础上再次达到平衡”。[34]顾斐泠也认为两票制在选举村党支部书记时，先由全体村民投票评出候选人，再由党员投票选举产生，这样更有利于党员干部自觉代表群众利益；两会制则按照先党内后党外、先党员后群众的程序，由党员会议和村民代表会议共同决策村级重要事务。它们相辅相承，较好地解决了基层民主政治运行、民主政治发展中最重要的两个问题，即干部问题和决策问题，对农村基层党组织建设的影响非常积极。[35]韩冰认为，各地探索实行的支部书记、村委会主任“一肩挑”,以及支部、村委会委员相互兼职的做法,尽管还存在值得商榷和不足之处,但它简化了乡镇与村庄关系,降低了行政成本。更重要的是,它从结构上解决了两委冲突的组织基础,特别是在实施“一肩挑”时引入了“两票制”这一机制,解决了合法性问题。在没有找到更行之有效的做法之前,需要进一步巩固和完善这一改革成果,为村民自治奠定一个良好的组织基础。在机制构建方面,他提出建立健全“四大民主”机制,认为它是体现“村民自治”精神的根本标志,是完善村民自治的关键。首先,民主选举是村民自治的基础和前提条件，包括选举委员会制度、直接提名制度、半数以上选举有效制度、差额选举制度、秘密写票制度、公开计票制度、罢免制度等；其次,民主决策是实现村民自治的根本；第三,民主管理是实现村民自治的重要内容。主要包括两个方面：一是共约式管理制度,制定自治章程和村规民约,任何人不得违背；二是参与式管理制度,村委会在进行日常管理中,要广泛吸收村民参与,听取各方意见。第四,民主监督是村民自治的保障。对村民委员会的监督一般有两种方式,即党支部监督和村民监督。完善村民民主监督制度,主要包括民主评议制度和村务公开制度,特别是财务公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等问题,应在实践中加以具体化。对于如何构建现代乡村治理

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