课程提纲（比较政治制度） 2

<比较政治制度>

导言

比较政治制度是一门主要运用比较研究的方法,对西方国家的政治制度和政府运作机制进行综合分析和研究的课程,研究领域涉及西方国家的宪政体制和国家机构体系,探讨国家元首\\立法机关\\行政机关\\司法机关\\政党组织和利益集团等政治实体的组成和运作规律,并比较各国相关制度之间的差

学习的意义:1、通过了解世界,借鉴西方国家政治制度的有益东西,推进中国政治的民主化、制度化。政治制度是人类政治文明的重要组成部分。学习、借鉴和吸纳西方政治制度的有益成分，对我国政治建设和政治体制改革，推进中国政治的民主化、制度化，建设有中国特色社会主义政治制度，具有重要的意义。

2、人类社会从分散到整体发展的历史必然。 一、政治

在西方，“政治”（P0litics）一词源自于古希腊语中的“城堡或城邦” （P0lis），意谓以城邦为中心的公共领域的生活；古希腊著名哲学家亚里士多德曾提出一个著名的命题：“人是天生的政治动物。”人们常常误解他的意思，以为他指的是人生来就是要搞政治的，其实不然。众所周知，古希腊的“政治”一词从一开始就与人类的伦理目标相关联，从亚里士多德的愿意来看，人类如果仅仅生活在他的私人领域中，便无法追求道德的至善，一个人只有积极地投身于城邦的公共领域活动中，不断与他人交往，才能获得有意义的生活并追求道德的至善。因此，人类的本性是倾向于公共生活的，城邦的公共领域为人类这一“政治动物”提供了伦理化理想生活的广阔舞台。 我国旧民主主义革命的伟大先驱孙中山先生曾经说过：“政，就是众人之事，治，就是管理，管理众人之事，就是政治。”他用浅显易懂的话语深刻点明了政治在当今社会中的重要内涵。只要有人群的存在，就需要过共同的生活,人类社会政治生活的开端,就是出于对共同的社会生活实行有序管理的迫切需求.

尽管对于”政治”一词的内涵还有很多不同的见解,但是,诚如古代伟大思想家孔子和亚里士多德,以及现代伟大的革命先行者孙中山先生对”政治”的理解,政治的目的是鼓励人们弃恶从善,追求理想的生活,建立完美的秩序. 二、政治制度

法国政治学家迪韦尔热给政治制度下的定义是政府机构的总和,是包含有政党制度\\选举方式\\决策模式和压力集团的混合体.美国政治学家阿尔蒙德则认为,政治制度是负责维持社会秩序或改变这种秩序的合法制度.

马克思主义学说认为,所谓政治制度，就是国家的政治体制和国家实施的行为规范。它是指取得政权的统治阶级为实现政治领导和政治统治而制定和实行的治理国家的方针、原则、方式、方法的总称。

三、西方学者研究政治制度的方法

在西方国家中，研究政治制度的大学、研究机构种类繁多，专攻比较政治制度研究的学者也人数众多，并发展出了多种多样的研究模式和研究方法。

在早期，人们的研究重视的是政治原则、政治价值，而不太重视对政治生活进行实证的考察。只是收集有关各国宪法以及政府体制的相关资料并对其进行直观的描述，或者提出主观判断和价值评价。研究侧重于静态。

比较研究的方法

第一讲:议会制国家_英国

二、国家结构

英国有关国家结构制度的规定,散见于许多宪法性法律中,比如说1972年的<地方政府法>,2003年的<大区议会(筹备)法>等.根据这些宪法性法律的规定,英国的国家结构制度属于单一制类型,1997年以后,英国签署和批准了<欧洲议会地方自治章程>,英国的国家结构制度正全面地朝着地方自治制度演变.一个地区就是一个地方自治单位.

英格兰地区,英格兰地区一级现在并未设立自治的立法机关,由英国的中央政府直接治理,现由副首相府来负责英格兰地区地方政府的有关政策.英格兰地区为英国中央政府直辖的局面,今后可能会朝向地方自治变化,因为2003年的<地方政府法>已经允许英格兰地区通过公民投票方式,决定是否建立本地区的议会.

英格兰地区的行政区划分为四个层级:大区,一共有9个,包括大伦敦\\英格兰东北\\约克郡等.目前只有大伦敦设有一级政府,由选民直接选举产生的议会和市长,实行地方自治。郡,都市郡\\非都市郡\\单一管理区\\大伦敦之下的伦敦市和伦敦自治市。区,城镇。民政区，是英格兰地区最低一级的行政区划。

威尔士地区，行政区划很简单，只有一级，22个单一管理区。1997年威尔士地区进行权力下放的公民投票后，次年，英国议会通过了《威尔士政府法》，成立威尔士议会，开始实行自治。目前还是有限度地行使立法权，如威尔士政府的财务预算仍是英国议会的保留权力。英国议会制定的法律也适用于威尔士。此外，英国内阁保留一名威尔士国务大臣，国务大臣可以参加威尔士议会，只是没有投票权。有权就威尔士地方政府事务制定规章，并监督政策的实施。

苏格兰地区，只有一级，32个统一的管理区。1997年举行全民公投，绝大多数苏格兰人赞成成立拥有税收变更权的苏格兰议会。议会的权力完全来自于英国议会于己于1998年所通过的《苏格兰法》，苏格兰议会超越该法的任何立法均无效。

三、英国议会

英国议会是随英国国家的形成而一道形成的。在中世纪时期，英格兰、苏格兰和爱尔兰三个地区均设有自己的议会。1800年通过联合法，形成联合王国议会，即今之英国议会。英国议会以英格兰议会为基干形成，追溯到央格鲁—撒克逊时期，那时的央格鲁—撒克逊国王通常由一个咨议院（贤人会议）来辅佐，咨议院的成员除了国王的儿子和兄弟外，郡守或各郡的行政长官，以及高级神职人员在其中也拥有席位。对后世产生一定的影响。1258年，在与国王抗争的过程中，贵族们甚至在牛津召开一个名为“议会”的会议，制定了《牛津条例》，确立该议会的常设性质，而且要求国王的高级大臣们必须向它和国王负责。牛津议会主要由贵族组成，后来经过下层的骑士和平民阶层的争取，下层代表也能参加议会，从而形成等级会议。1343年，等级会议分为两院分别开会，神职人员与贵族组成上院，骑士与自治市镇代表组成下院。此为两院制的肇因。

上院议事厅除为上院开会议事之用外，通常还会举行多种正式的典礼，其中最引人注目的是每个新会期开始时所举行的开幕大典。年会一般是在每年11月份开幕，于次年的10月份结束，会期170天。上院议员在议事厅内议事，一般都是按照“提出动议—正、反方议员先后发言—正、反方其他议员轮流发言—正、反方代表总结—表决”的流程来进行。

职权与功能，一是立法。权限与功能严重削弱的。绝大多数的立法案都是在下院提出来的。其次，上院无权提出税收或岁入的相关法案。对于所有由下院所通过的法案，上院最多可搁置12个月，但不可直接驳回。二是司法。上院作为英国最高上诉法院而存在。对于英国国内的绝大部分案件来说，上院都是最高上诉法院，其判决是终审判决。不过并非所有的上院议员都需要承担司法职能，而是仅由其中一批被称作法律贵族的议员来承担。《2005年宪制改革法》，上院的部分司法权将被

新设的英国最高法院所接管。这一改革生效后，实际上上院的职权与功能就仅限于立法了。上院是否还有存在的必要，这个问题在英国人当中引起热议，成为近年来英国议会改革的一个热点问题。

下院(Lower house)，平民院。议员是按地区由选民选举上来的，代表各个选区。一个选区选出一名议员。现有646名议员，下院议员有任期限制，五年之后下院就要被英王宣布解散而重新大选。

参选下院议员的资格条件。年龄满18岁，英国公民身份。任何上院议员不可参选下院议员，不可参加投票。高级司法官员、公务员、军队常规成员、皇室成员不能成为下院议员。平均每名议员每年可获得10-15万英磅的津贴。

职权与功能，一是立法和监督行政部门。如前所述，尽管上院也有立法的职权和功能，但现在已遭到严重地限制和削弱，所以立法就变成了下院的主要职权和功能。

二是监督以内阁为核心的政府行政部门。对内阁进行不信任投票。不信任投票动议通常会使用诸如“本院对女王陛下政府尽失信心”一类明确而不客气的语调。如果对内阁的不信任投票在下院通过，那么以首相为首的内阁就要集体辞职，这就叫倒阁。不过内阁对下院也有反制措施，即首相可以不选择内阁集体辞职，而是提请英王解散下院，提前举行大选。但除非对下院未来的大选抱有比较大的信心，使本党可以再次成为下院的多数党，否则首相也不轻易作出此选择。

英王是由英国宪法所规定的世袭的国家元首，而且名义上还是英国议会的首领、中央政府的行政首脑、法院的首领、联合王国全部武装部队的总司令、英国国教的世俗领袖和英联邦元首。英王个人享有崇高的荣誉和尊严，不得被侵犯，而且还有不纳税、不被起诉等特权。

英国国王是从英格兰国王演变而来的，从最早出现的英格兰国王算起，迄今英国总共经历了12个王朝。《王位继承法》的规定，国王是世袭的，继承者必须是新教徒。男性优于女性和长子继承的原则。如果王位在同一个家族的男性成员中传承时，一般就以该家族的姓氏来命名一个王朝，并沿袭不变。若王位传给女王的后代，由于国王的家族发生了改变，这时就会以新国王的家族姓氏或封地命名一个新王朝。

1688年“光荣革命”确立君主立宪制后，英王的权力受到了重要的限制，并且王权也被分割开来，英王转而主要掌握行政权，立法权交由议会掌握，司法权则由议会和法院共同掌握。18世纪以后，英王的行政权也逐步转移到以首相为首的内阁手中，从此以后，英王便丧失了实际权力，成为统而不治的虚位国家元首。具体来说，在法律上，英王享有任免首相、各部大臣、高级法官和各属地总督，召集、停止和解散议会，批准法律，册封贵族和授予荣誉称号，进行审判，统帅军队，宣战与媾和等广泛权力。但实际上这些权力大都由内阁和议会来行使，英王则只是在内阁的安排下，或者按照宪法惯例，象征性、礼仪性或程序性地行使这些权力。如，英王名义上是英国国教会的最高领袖，但实际上坎特伯里大主教才是国教会的精神领袖。

所以总的来说，尽管表面上英王的法定权力十分广泛，但实际上都是虚置的，当然这也就引起了人们对英王的功能作用的思考和争论。在英国就有一部分人主张废除国王，而将英国改制为共和国，不过绝大多数英国人还是坚持保留国王。的确，在英国废除国王的可能性不大，这不仅跟英国的保守主义政治文化有关系，实际上英国国王也确实具有一些不可替代的政治作用。比如说，英王作为国家元首，是国家统一和团结的象征，更何况任何国家也都需要有人去承担国家元首的功能；其次，尽管英王的活动多是象征性、礼仪性和程序性的，但在现行的英国政治制度下，这些活动正好起着润滑剂的作用，使英国的政治制度得以顺畅运作；最后，在某些特殊的关键性时刻，比如组阁困难或者面临重大决策的情况下，英王也可以通过其显赫的地位和声望而发挥作用，帮助解决一些难题。

五、中央行政部门

主要是掌握行政权的行政机关：

枢密院，是国王设立咨询机构来辅助其行使权力的。枢密院的成员叫做顾问官，一般维持在三百人左右。一旦英王驾崩，则枢密院将在六个月后自动解散，所有成员的会籍亦因此而告终。

职权与功能，1、英王在枢密院的建议下，发出枢密令，以行使其行政权力。枢密令的主要作用是制定简单的政府条规，或作人事任命。但是枢密令一般是由内阁所撰写的，对于英王来说，都只是一种形式的程序化的权力。2、枢密院的成员有权不受英王的干预而制定枢密院令。3、英王在枢密院的建议下发出王家特许状。特许状可赋予市镇以自治的地位。4、英王通过枢密院的司法委员会行使司法职能。枢密院的职权与功能与英王的存在分不开，这就在英国形成了一种政治惯例，就是当英王遵照枢密院的建议行事时，一般会冠以“国王会同枢密院”或“女王会同枢密院”的名义。

内阁，枢密院是英国中央政府行政部门的正式官署，但实际上行政大权早已转入内阁。由于枢密院规模太大，不能经常开会，所以一直以来英王都倚重于枢密院中的一小部分人，主要就是枢密院的外交委员会。英王经常与该委员会的少数亲信大臣聚集一堂，秘密开会，处理内政、外交等事宜。内阁一词源于法文，本意是小房间、密室，曾被用来指英王同亲信大臣们举行秘密会议的议事

内阁由首相及其挑选的最资深的大臣所组成。首相在组建或改换内阁时，需要使用作为英国特权的任命权，名义上所有的内阁大臣，包括首相在内，都是由英王来任免的，首相提供其他内阁大臣的人选。英王任免内阁也只是一个程序。内阁必须获得下院的多数支持，下院的多数党领袖为内阁首相。

内阁定期召开内阁会议，通常是每周四早上。现在的内阁会议更倾向于交流资讯和大致讨论日常的政治问题。实际上，内阁的主要决策是由内阁委员会，或非正式的团体—首相和某个国务大臣来商定，或者其所信任的顾问组成的智囊团。英国首相可以避开内阁的有效讨论而操纵内阁，而内阁又有能力支配议会的议程，这样一来，首相大权在握，象个独裁者，一些人称作“民选的独裁”。

在这些执行部门中，经由政府任命产生并承担政治责任的政务官，外还有在中央行政机关中的事物官，文官。事务官通过考试择优录用，无过错可任职至退休，严守政治中立，不能参加任何党派的活动，所以文官不负责政策的制订，不必承担政治责任，而只负责执行政策。

英国法院掌握司法权,基于司法独立的原则,整个英国范围内的法院都属于同一司法系统,都只服从法律,相互之间仅存在司法管辖权限的分工和层级,而不存在属于中央政府的或属于地方政府的法院之区分。

英格兰和威尔士地区的法院，基本上分为低级法院和高级法院两级。低级法院：治安法院、少年法庭、郡法院，负责普通刑事和民事案件的审理。高级法院：上诉法院、高等法院（重大民事案件）和皇室法庭（重大刑事案件）三大机构组成。

终审机构，设在中央的英国议会上院和枢密院司法委员会。法官共七级：不领薪的治安法官，业余法官；领薪的治安法官，可独立审理简易案件。记录法官，是高级律师兼任的业余法官。巡回法官，高等法院法官，上诉法官，上院中的常任上诉法官。

在英国，担任法官的资格条件十分严格，必须具有法律知识和经验以及判断和分析能力，有良好的决断与交流技巧，富有权威、道德和公正心，能理解普通人和社会，性格温和，有礼貌和尊严，对社会服务具有责任感。此外，除治安法官外，所有法官都只能来自于全国四个法学会的出庭律师，低级法院有至少七年的出庭律师的经历，高级法院至少十年，最高上诉法院至少十五年。

七、政治参与和宪政的保障 选举：

1688年”光荣革命”产生的<.权利法案>确定了英国的君主立宪制度,确立了以议会和选举为标志的代议民主制度。普选基本实现。现在英国的普选范围，除了议会下院的选举外，还有各级地方议会选举，甚至是地方政府行政部门领导人的选举（如大伦敦的市长），以及欧洲议会的选举。所以就选举的层面看，英国人的政治参与是比较充分的。

除选举外，组党和参与政党活动也是英国民众的一项重要政治权利，是英国民众的一个主要的政治参与途径。

在英国最先产生的政党只是议会党，在议会中因政见分歧而产生并且仅在议会中活动的政党。英国政党有近百个，五花八门，只是由于历史的原因，长期形成两党轮流执政的局面。保守党，可以称得上英国历史上最成功的政党，在整个人消费世纪，上台执政的时间占了2/3。工党。由工会组建而成。1868年，各行业工会联合成立全国性的统一组织—职工大会。1900年成立工人代表委员会并由其推选议员候选人，到1906年正式定名为工党。1924年，工党的领袖麦克唐纳组阁，这是工党第一次组阁。此后，工党取代自由党。工党现有约20万名党员。组织结构比较复杂。党员可以是个人党员、工会团体党员、合作社与社会主义者团体党员三种类型。形成议会工党、地方组织的选区工党以及占九成以上党员的工会三大组织力量，其组织结构复杂，权力比较分散。领袖选举，议会党团和地方党部各占30%，工会占40%。经费主要是四大工会的捐助UNISON等。2001年，四大工会就资助了3000万英镑，占其政治资金总额的2/3。

宪政的保障：英国没有一部整合起来的成文宪法，各种政治制度也不是经过通盘的思索和设计而形成的。但是英国还是堪称为近代以来世界上第一个宪政国家，是靠什么来保障的呢？

1、宪政的观念。宪政的观念是建立在承认人人皆具有天赋权利的基础上的。要保障天赋权利，不但需要建立政府，而且也必须限制政府的权力，建立有限政府的观念。

“宪政与宪法是不同的概念…只有宪法得到全社会的普遍尊重、重视和实施，惟有人民的权利和自由得到切实的保障，惟有政府的权力受到实际的制约和监控，惟有全社会在宪法的作用下整体上实现了自由、效率、平等、公正、稳定和发展，才能说到宪政。所以说宪政是宪法实施的结果。宪政是依宪治国所达到的理想状态。”

所以，根据宪政的基本观念，一国的宪政要能得到保障，那么该国的宪法就必须符合宪政的权利本位的观念。英国是很有传统的。“天有上帝，我有权利”。从中世纪以来，英国人就一直为捍卫自身权利不懈努力，最后形成一大批宪法性的文件，将人们的生命、人身、财产、宗教信仰等权利确定下来。尽管没有一部整合的成文宪法，但是其所有的法律性的文件都贯穿着相同的主题，就是要捍卫权利。

其次，要建立有限的政府，让政府保障权利。英国式的分权制衡并不是很规范的，但是在运行过程，同样能够起到限制政府权力。在英国政府中立法和行政部门最为强势。上院主要掌握司法权,但不是全部的司法权,下院主要是立法权,以内阁为首的行政部门掌握行政权,也掌握一部分司法权,还任命法官,甚至还分享一定的立法权。法院只掌握一部分司法权。英王在名义上是国家的主权者，掌握全部权力，但这只是虚有其名而无其实。

社会契约论，所有政府机构的权力，均来自宪法的授予。宪法就是人民所订立的契约，因此所有政府机构的权力，均来自人民的同意和委托（但人民并未将全部权力委托给政府，他们还有自己的保留权力。人民也有权收回所委托的权力）。

2、政治文化的保障作用。英国的宪政运动发端于中世纪，几百年来，从未间断。英国的资产阶级革命是以妥协告终的,大量封建的因素,如王权、教会、贵族等封建保守势力在革命后继续存在。成为英国保守主义滋生的肥沃土壤。

保守主义的社会价值观念，使英国的革命是典型的“渐进式革命”。

保守主义使英国人尊重传统，所以历次宪政运动所取得的成果都得以保存和累积，这样使得权利意识和宪政观念逐渐地深入人心。不仅普通民众基于切身利益的考虑接纳权利和宪政观念，当权的政治家们，也承认和接受权利和宪政观念。充分展现了英国宪政文化的深厚。

第二讲:议会制国家_日本

一、日本及其宪政史

明治政府开始进行变革。1868年明治天皇颁布“五条御誓文”，其中第一条就提出“广兴会议，万事决于公论”，也就是说准备要实行议会制。1889年2月《大日本帝国宪法》正式公布。主要内容：（1）规定天皇具有至高无上的地位和权力，是大日本帝国主权之所在。有不受议会制约而行使的权力，特别是天皇拥有对军队的统帅权，陆海军不对议会负责。受限制的是，宪法规定，天皇应在国务大臣的辅助下行使权力。经过天皇的了解和许可后，内阁代为行使其权限（2）规定臣民享有一些天皇恩赐的权利，比如言论自由、结社自由和秘密通信等。（3）帝国议会实行两院制，贵族院和众议院拥有同等的权限。帝国议会只是辅助天皇进行立法的机关，因此在制定法律时需得到天皇的许可和国务大臣的署名，而且天皇还保留着发布紧急敕令和独立命令的权限。帝国议会也没有提出宪法修正案的权力。局限性：（1）该宪法并未以民众权利为本位，却将民众的一些权利视为天皇恩赐的。（2）该宪法在某种意义上确立了虚位的天皇制度，但代替天皇行使权力的内阁，却几乎不受限制。如军权，宪法规定天皇掌握军权，并且不对议会负责，就等于说，内阁掌握着不受限制的军权，就为日本走上军国主义道路埋下隐患。（3）帝国议会并无立法机关的独立地位，制定法律需要得到天皇的许可和国务大臣的署名。,这无异于内阁也掌握着立法权.(4)司法权是以天皇授予的名义而由法院行使的,内阁也就能依据此干预司法.总之,这部帝国宪法是以确立天皇至高高无上的地位和权力之名,权力实际上集中到内阁手里。

11月3日，《日本国宪法》正式公布，并于1947年5月3日施行。首先，宪法特别申明，由宪法所保障的日本国民的基本人权，是人类为争取自由经过多年努力的结果，这种权利已于过去几经考验，被确信为现在及将来国民之不可侵犯的永久权利。其次，该宪法宣称主权在民，取代了从前的主权在君的原则。三是，设计了议会制的政府制度。四是，为消除军国主义的祸害和隐患，宪法明确规定日本不保持陆海空军及其他战争力量，不承认国家的交战权。

现行日本宪法自颁行以来，一直未作改动。保守派和民族主义分子主张打算修改宪法，‘法案源自外国’，要日本化（修宪要两院全体议员的2/3以上赞成，方可向国民提出修宪案，必须在全民公投中获得半数以上赞成方能成立。）

二、国家的结构

日本是单一制国家，根据宪法的规定，实行地方自治制度。日本的地方行政区划分为两级。（1）全日本总共划分为47个一级地方行政区划单位，统称为都、道、府、县，即东京都、北海道、大阪府和京都府以及43个县。（2）都道府县之下又划分为市(人口五万以上且具备城市形态的地方)\\町\\村

日本

北海道 东京都 京都与大阪二府\\43县 市\\町\\村 26市和23特别区\\町\\村 市\\町\\村 三、中央政府制度

现行宪法只是说天皇是国家的象征。没有明确为国家元首。根据“二战”后所制定的《日本国宪法》，天皇是世袭的，具体的皇位继承制度，由议会制定的皇室典范规定。宪法明确规定天皇所能从事的国事行为，而且这一切行为必须基于内阁的建议和承认而作出，并由内阁承担责任。所能从事的国事行为包括：（1）根据日本议会的提名，任命内阁总理大臣（首相）；（2）根据内阁的提名，任命最高法院院长；（3）根据内阁的建议和承认，公布宪法修正案、法律、政令及条约，以及召集议会，解散众议院，公告举行议会的选举，确认国务大臣和法律所规定的其他官吏的任免全权证书以及大使、公使的国书，认证大赦、特赦、减刑、免除执行刑罚以及恢复权利，授予荣誉称号，确认批准书以及法律规定的其他外交文书，接受外国大使及公使，举行仪式。

日本宪法规定议会为国家权力的最高机关，是国家唯一的立法机关。日本议会实行两院制，由众议院与参议院组成。根据2000年2月日本议会所通过的《修正公职选举法》，众议院定员为480名，任期四年（但事实上经常中途解散，因此鲜有任满四年的情况）。至于参议院，其法定人数一减再减，2004年确定为242席了，任期6年，每3年改选一半。

议员的选举。众议员参选年龄，年满25周岁。按照两票制选举产生。一方面，全国划分为300个单选区，每个选区按照相对多数当选选出一名众议员（但当选者所得的票数不得少于总有效票数的1/6），从而选举产生300名众议员。另一方面，全国再划分11个大选区，北海道、东京、九州岛、四国等，每个大选区根据其人口数量分别拥有6-29个议员名额，选举产生其余的180名众议员。在大选区的选举中，政党提出候选人，拥有5名议员，或者拥有该大选区议员总数的20%，并在最近一次选举中获得2%以上选票的政党。才有资格提出候选人名单。2009年众议院选举，民主党单选区221席，大选区得87席。自由民主党单选区64席，大选区55席。

参议院，年满30周岁。两票选举产生。日本的都、道、府、县（47个）就分别是47个选区。每个选区分别拥有1-5个名额。在某个选区中获的最多票的候选人，依次当选，直到占满所有的名额。2008年日本参议院，民主党/新绿风会等联盟118席，自由民主党82席。

日本议会每年召开一次例会，一般是12月份开幕，会期为150天左右。内阁可以决定召集临时会议，一定数额的议员也可要求内阁召集临时会议。

日本议会掌握立法权，对政府的财政监督权、条约批准权、内阁总理大臣的提名、国政调查权，以及对法官的弹劾裁判权等。原则上两院享有同等的权力，除宪法另有规定外，一切法案经两院通过后即成为法律。不过较之参议院，众议院在立法、首相任免、财政预算以及国际条约和公约等方面具有优先决定权。当参议院否决或坚决要求修改经众议院通过的某项法案时，如果该法案被重新提交众议院并获得2/3与会众议员的批准，则该法案仍将成为法律。另外预算案必须先在众议院提出。众议院提出的预算案、内阁总理大臣（首相）的提名作出议决后，除议会休会期间，参议院在10日之内仍不作出议决，或者作出不同的议决，根据规定，举行两院协商会后也不能得出一致意见，这时就以众议院的议决作为议会的最终决议。

（三）中央行政部门

内阁是日本中央政府行政部门的核心决策机构。一般维持在14人以内。首相必须是议员，由议会提名并选举产生，再由天皇进行形式上的任命。首相及其他国务大臣必须是文职人员。

内阁行使行政权，执行行政事务，总理国务，处理外交关系，执行法律等等。具体的行政事务交由其下所设置的各种执行机构（省厅）来执行，由国务大臣领导。有内阁直辖的辅助部门，如内阁官房、人事院等，有总务省、外务省等等

四）法院日本宪法规定，一切司法权属于最高法院及据法律规定而设置的下级法院，不得设置特别法院，行政机关不得施行作为终审的判决。

在日本，最高法院被称作最高裁判所。最高裁判所的裁判官包括一名最高裁判所长官和14名最高裁判所判事。最高裁判所长官由内阁提名，再经日本天皇任命。最高法院的所有法官在其获的任命后的第一次众议院大选时，将被交付国民审查。以后每10年审查一次。在审查中，若选民以多数票通过罢免某法官的决议，则此法官被罢免。最高法院的法官70岁退休。

法官受保障，“在国家公职人员中仅仅减少最高裁判所法官的薪金是违宪的。”下级法院的法官在任期中也定期获得相当数额的报酬，且不得减额。法官任期10年，可以连任。

最高法院具有终审判决权。在审理上诉案件时，有权对法令进行统一的解释，有权宣布法律、国家法令或行政行为违反宪法。不过最高法院一般按照司法消极主义原则行事，对于议会和内阁的判断，即便持有异议也是比较谦逊的。

日本设有四种下级法院，分为三个层级，从高到低依次为高级法院、地方法院与家庭法院、简易法院。

日本政党最早出现于明治维新时期的自由民权运动。1940年，日本军国主义者解散了一切政党，成立法西斯组织“大政翼赞会”。“二战”后，各政党相继恢复、重建，这些政党几经分化组合，到1954年时形成两个主要的保守党，即民主党和自由党。1955年两党合并为自由民主党，自此以后，自由民主党长期执政。但是自民党内部派系林立，目前共有8个派系，清和政策研究会，小泉纯一郎，平成研究会，桥本，为公会，麻生太郎

日本宪法第92条规定，关于地方公共团体的组织及运营，根据地方自治的宗旨由法律规定之。日本制定了《地方自治法》及相关法律。

日本的地方行政区划单位被称作地方公共团体。分为普通和特别两种。普通包括道府县和市町村，后者包括特别区、地方公共团体组合、财产区以及地方开发事业团。普通地方公共团体和特别区是实行地方自治的实体单位。建立地方自治政府。

首先，各自治地方均设立议会，即政府的立法机构。地方议会由居民普选产生产生的议员所组成。现在在都道府县一级，议会均以40人为基数，人口在75万-100万，每增加5万居民就增加一名议员。人口在100万以上，每增加7万居民就增加一名议员。总数不能超过120名。地方公共团体的首长负责召集议会。一年定期召开四次例行会议，可以对所有的议案进行审议。当1/4以上的议员要求召开临时会议时，首长必须召集议会。地方议会对地方的重要事项拥有决议权。决议预算、审阅地方事务的有关文件等。不得制定那些仅适用于该地方公共团体的特别法。

其次，各自治地方还设置政府的行政机构。这些机构包括都、道、府、县的知事、市长、町长等。其首长由居民直接选举产生，任期四年。

三是，居民的直接参政制度。经1/3以上选民签名，居民就可以要求解散地方议会，经居民投票半数以上选民同意，议会即告解散。（要求免去议员、首长和其他官员的职务同样）1/50以上选民联名，可提出重新制定条例以及修改或废除现有条例的要求，但是有关地方税或使用费用等内容不在被要求的范围内。

日本地方的自治政府仅限于立法与行政，司法事务则归于全国统一的法院体系。

尽管日本宪法从一开始就明确地方自治制度。但实际上在很长一段时间内，日本中央政府对地方的控制都很严。一是，中央政府各省厅委任地方公共团体办理大量的事务，并对地方进行指挥、控制或监督。在都、道、府、县一级，机关委任事务就占到全部事务的七八成。二是地方交付税制度。地方财政，除地方税外，缺口通过地方债和中央政府拨付预算款弥补。通过内阁之下的自治省拨付资金。三是在人事方面，大多数的都、道、府、县的长官都出身于中央省厅，从中央派遣或转职到地方的官员也很多。日本从20世纪80年代末开始启动改革，议会还修改了《地方自治法》。

一是明确了中央政府和地方的职责划分。中央政府主要承担国际社会中的国家事务。以及那些以实行全国性统一规定为宜的事务，而有关居民日常生活方面的事务尽量由地方公共团体承担。机关委任事务制度和地方事务官制度被废除。自治省被取消，并入总务省。二是权力下放。通过个别法律的修订，将中央政府的权限转移到地方。三是严格中央对地方的干预。规定中央对地方的干预应被限定在法律或者合法政令所认可的范围内，而且法律允许范围内的干预应被限制在最小限度上，必须顾及地方公共团体的自主性和自立性。四是调整地方行政区划，促进市、町、村的自主合并，建立特例市制度。

小结:议会制国家的模式

不同国家的政治制度在各方面都存在差异，具有共性的，就是实行议会制模式的政治制度。 一、议会制的代表模式：英式议会制

近代的议会制从英国发源，许多国家都借鉴英国议会制的模式来设计本国的政府制度。除英国外，还有德国、日本、澳大利亚、印度和土耳其等国家。

一般认为，英式议会制的基本特点（全国政府），政府的权力一般分为立法、行政与司法三部分，分别由议会、内阁和法院所主要掌握。（并非权力的绝对分立，而只是意味着每种权力各为一种机构所主要掌握，但其他机构也分享着部分的其他权力，形成相互交叉的局面。分权制衡，是隐性的、消极的方式）司法独立，内阁由议会选举产生，向议会负责，受议会监督，一旦议会通过对内阁的不信任投票或者未通过对内阁的信任投票，内阁要么集体辞职，要么提请国家元首解散议会重新大选。，此外，内阁向议会负责并受其监督，内阁成员接受议会质询、调查甚至弹劾。这就是英式议会制的基本模式。

比较第一，国家元首，设立一个虚位的国家元首，与实际的行政首脑相分离。英国、日本和澳大利亚，国家元首是世袭的君主，德国、印度和土耳其，国家元首是总统，选举产生，有任期。在英国、澳大利亚、印度和土耳其，宪法规定国家元首同时掌握行政权，在形式上，国家元首兼行行政首脑，在内阁的辅助下行使行政权。在德国和日本，宪法没有授予国家元首形式上的行政权和行政首脑的地位，只是单纯的国家元首。

第二，两院制。土耳其是一院的。民选的下院职权比较大。

第三，内阁经议会选举产生。一般是由议会的多数党出面组阁，所以实际上在议会大选结束之时，内阁的产生便可以说已成定局。内阁的成员一般都是议员。日本和土耳其允许少量非议员人士进入内阁。

第四，司法方面，各国奉行司法独立原则。但是法官的任免制度方面有些差异。英国、澳大利亚、日本的法官由国家元首根据内阁的提名任命产生。德国，有一个专设的法官选任委员会参与提名。免职，英国、澳大利亚、印度，议会提出弹劾案。在德国，议会提出弹劾案，由宪法法院负责审理，作出免职判决。日本，有两个途径：一是议会的弹劾案，另一是国民审查。在第一次众议院大选时，每过10年。交付国民审查。

第五，违宪审查制度。英国的宪法是不成文宪法，没有建立违宪审查制度。日本、澳大利亚和印度，在最高法院掌握违宪审查权。德国、土耳其专设宪法法院，负责违宪审查。 二、议会制的一般模式

瑞士，联邦议会掌握立法权，联邦委员会掌握行政权，并且集体作为瑞士的国家元首，联邦法院则掌握司法权，保持独立地位。

瑞士联邦委员会作为集体元首，在全世界是罕见的。 联邦议会的两院地位平等，共同行使相同的权力。

联邦委员会由议会的两院联席会议选举产生，联邦委员不得兼任联邦议员。联邦委员会对两院负责，受两院监督。但是，两院不能对联邦委员会进行不信任投票，联邦委员会也不能解散两院。 法官是由联邦委员会提名，由两院联席会议选举产生。任期6年。

南非（总统为首的内阁掌握行政权，总统还是国家元首，国家元首和行政首脑合一。）、匈牙利（议会是一院）等国略。

第三讲:总统制国家:美国

总体来说，在全世界所有的宪政民主国家中，总统制国家比议会制国家所占的比例要小得多，而且主要分布在美洲。美国开创了总统制这种政体形式，是世界上的第一个总统制国家。

一、美国及其宪政史

由于美国是在英国殖民地的基础上诞生的,其民众的主体,最初也来自于英国,因此美国的宪政有一个比其他任何国家都优越的起点,即直接在英国宪政文化的基础上起步.所以尽管现行的美国宪法是于己于1787年制定的,但是美国的宪政却奠基于殖民地时期.

一是17世纪初,英国开始向北美殖民,并形成第一个殖民地弗吉尼亚.1619年7月，弗吉尼亚首次召集殖民地议会。当时的弗吉尼亚议会是一院制，议会的权力不仅限于立法，也兼及司法。议会由弗吉尼亚公司所指派的总督和参事以及由殖民地居民所选举的代表共同组成，共同作出决定。弗吉尼亚议会成为北美殖民地议会的鼻祖。

二是1620年，102名因受迫害而逃亡的英国清教徒乘坐一艘名叫“五月花号”的船，飘洋过海前往北美的新英格兰殖民地。11月11日，在临上岸之前，这批人中间的41名成年男子在船上制定了《五月花号公约》，同意创建并服从一个政府。《五月花号公约》中政府是基于被统治者的同意而成立的，政府必须服从契约，依法而治。这种观念随后在北美殖民地逐渐流传开来。

三是独立战争，1776年《独立宣言》的发表，是最重要的一刻。这个宣言不但宣告了美国的独立，而且也指明了美国的立国之本，宪政原则。

四是1787年联邦议会决定起草一部宪法。代替《联邦条例》。1789年宪法全面实施。这部宪法自生效后至今，总体框架未作任何变动，只是进行了个别的修改。1791年“信仰、出版、集会、示威自由”“携带武器的自由”，1795年“限制联邦法院对各州的管辖权”，1804年“总统选举办法”，1865年“废除奴隶制度”，1971年“保护18岁以上公民的选举权”，1992年“禁止随意改动议员的薪酬”

美二、国家的结构国实行联邦制，由50个州所以组成。还包括华盛顿哥伦比亚特区、海外领地美属萨摩亚、关岛等和海外军事基地。

联邦与各州的关系：由于联邦是经各州同意，由各州联合而组成的，是先有各州而后才有联邦。在美国，联邦于各州之间是分权制衡的关系。国家权力本来就属于各州及其人民，而联邦的权力则只可能来自于各州及其人民的同意和授予，这就界定了联邦与各州分权的基本原则。美国宪法第十条修正案：宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。那么各州及其人民究竟应该授予联邦什么样的权力呢？首先，既然各州同意联合成为一个国家，那么维护这个国家的整体性自然就是必要的，由此就应当赋予联邦相应的权力。美国宪法第六条规定“本宪法和依据本宪法所制定的合众国法律，以及根据合众国的权力已缔结或将缔结的一切条约，都是全国的最高法律，每个州的法官都应受其约束，即使州的宪法和法律中有与之相抵触的内容。其次，各州之所以同意联合成为一个国家，自然是因为如此将获得某些好处，而且这种好处是若不联合就不能获得的，所以为了获得这些好处，也必须将相关的权力授予联邦，比如共同的外交、国防、跨州商贸、交通、货币、度量衡等。”由于授予联邦的权力带有集中性，而各州所保留的权力带有分

散性，所以这就在联邦与各州之间形成了一种相互制约的关系，由此达到平衡的状态，使之既不偏向于联邦的集权从而危害各州及其人民的权利，又不偏向于各州的分权从而危害国家的整合性。立法方面规定“一切进口税、捐税和其他税应全国统一。制定合众国全国统一的归化条例和破产法。制定治理和管理陆海军的条例”等/

国会被禁止的如“现有任何一州认为得准予入境之人的迁移或入境，国会不得加以禁止。国会不得中止人身保护状的特许，除非发生叛乱或入侵时，公共安全要求中止这项特权。”

各州被禁止的如“任何一州都不得缔结任何条约，参加任何同盟或联邦；通过任何公民权利剥 各州，美国各州均制定有自己的宪法。根据美国宪法之规定，各州宪法须满足如下条件：各州实行共和政体，各州宪法应服从联邦宪法、联邦法律以及根据合众国的权力已缔结或将缔结的一切

根据各州宪法规定，各州设立议会为立法机关，成立州政府，设立独立于联邦法院体系的州法院体系，各州设有最高法院，在此范围内享有终审权。各州实行直接选举，议会和州长、法官（有些州的法官由议会选举产生、有些州是州长直接任命）

市：美国是一个高度城市化的国家，其人口的80%左右都居住在城市或城郊，所以市的设置在各州是最为普遍的。根据州宪法，各市拥有程度不等的自治权。一般设有一个议会和由一位行政长官领导的行政机关。各州的市政府设置可以分为三种类型：一是市长—议会制，这是美国最古老的市政府体制，一直到20世纪初，几乎所有的美国城市都是通过此种政府体制来进行管理。二是委员会制度，其中一位委员担任主席职位，也叫市长，其实际权力和其他委员并无区别。三是议会-经理制，民众选举产生一个小型议会，但是民选的官员不一定具备专业的城市管理能力，所以议会就雇用一位“经理”来负责行政管理。县、乡镇、特别区（按照功能划分，如学区，水供应、消防、土壤保持等）

联邦直管辖的地区：华盛顿哥伦比亚特区。美国建国后，决定在美国南方离北方不远的地方，马里兰州和弗吉尼亚州的交界处，新建一个城市，作为首都。具体的位置是华盛顿总统决定的，以其名命名。这个特区没有州的地位，在参议院中没有代表，在众议院中有一名没有选举权的代表。

印第安人保留地，美国共有300多个保留地。分布于26个州，共占美国领土面积的2.3%,拥有准独立的地位。美国内政部印第安事务局负责一般事务外，保留地是由印第安人部落来自我管理，印第安人只需缴纳联邦税，遵守联邦法律。

总统产生是整个美国政治生活中的权力中心.美国总统是当今世界最有权力的职务之一. 美国的总统既是国家的行政首脑，又是国家元首。宪法第二条第一款规定，行政权属于美利坚合众国总统。第三款规定，他应接见大使和公使，这是国家元首的职责。

根据美国宪法第二条第一款的规定，只有年满35岁，在美国居住14年以上，且是“自然出生的美国公民”（通常被解释为出生时即为美国公民），或者是在宪法通过时为美国公民的人，才有

美国总统是根据选举人制度而由民间选举产生的，也就是说，选民首先选出总统选举人，再由总统选举人选举产生总统。每个州的选举人将分别组成选举人团。宪法规定，每个州的选举人团人数与该州在美国国会的参众议员的总人数相等，全国共计535人。1在各党提出正式的总统和副总统候选人以及总统选举人团名单后，各党的正式总统和副总统候选人便在各州展开竞选活动，以争取选民的选票。当大选日来临时，竞选结束，正式选举就开始了。正式选举阶段分为若干步骤：

（1）首先是针对各党在各州所提出的总统选举人团名单，（各党的选举人团人选通常是那些长期为本党服务的忠诚党员）各州选民投票选举产生出本州的总统选举人团。这一天在全国为同一天，称作大选日，定为选举年11月份的第一个星期二。为了避免大选日投票地点过于拥挤，目前美国大多数州都允许选民在大选日前的45天内提前进行投票。其实根据美国宪法的规定，总统选举人的产

生方式由各州议会自定。一是议会直接指派选举人。二是公民直接选举，现在所有州采取这种制度。各州的选票上分别载明支持不同总统候选人的各组选举人团名单，实际上许多州的选票上仅印有各位总统候选人的姓名而无选举人团名单。至于总统选举人的当选，除缅因州和内布拉斯加州外，其余48个州和首都地区均实行胜者全得的制度，即得票最多的选举人团名单，上面的选举人就全部当选，换句话说，该选举人团名单所支持的总统候选人就获得了该州的全部选举人票。

（2）总统选举人产生后，接下来就由他们投票选举产生总统和副总统。国会确定选举人投票的日期，在投票日这天，各州选举人在各州首府集会，投票选举总统和副总统。

在选举过程中，选举人候选人一般都须事先向选民承诺支持某党的总统候选人，并且大多数选举人在当选后，也会按照承诺投票。为了避免出现失信选举人，各州通常都通过立法来约束选举人的行为，比如规定选举人在投票前必须正式宣誓将票投给本党的总统和副总统候选人，否则他就将被撤换掉。规定选举人如违规投票，则其投票无效。规定失信选举人将受到罚款的处罚。

（3）当各州的选举人投票结果送达参议院议长后，参议院议长就在参众两院全体议员面前开拆所有的证明书，然后计算各位总统候选人的总的票数，其中得票超过所有选举人总数的半数者，即当选为总统。如无人获得过半数票，则众议院应立即从得票最多的但不超过三人的总统候选人中间进行投票，选举产生出总统。众议院在进行选举时，必须要有2/3的州各有一名或多名众议员出席方为合法，而且须以州为单位进行计票，每州代表只有一票的表决权，只有获得所有州的过半数票至少26票者，方能当选为总统。根据美国宪法的规定，当选总统在开始执行职务以前，应作如下宣誓“我庄严宣誓我一定忠实执行合众国总统职务，竭尽全力维护、保护和捍卫合众国宪法。”

宪法规定，总统任期四年，无论任何人，当选担任总统职务均不得超过两次。 （二）总统职权

根据宪法第二条第一款的规定，行政权属于美利坚合众国的总统。总统还是合众国陆军、海军和民兵的总司令。作为国家元首，总统委任合众国的所有官员。参众两院一致通过的每一项法案、命令、决议或表决，总统都有批准权，只有经总统批准后，这些议案才能生效。

广泛的行政权:宪法第二条规定:”行政权属于美利坚合众国总统”,总统应忠实地执行法律\\维护法律.根据这一条,政府的各部\\委\\局\\署等一切机构,都向总统负责,受总统的领导和监督.总统可发布对联邦政府有法律约束力的规则和政令,以领导和协调行政部门的工作.宪法第二条第二款规定:总统根据参议院的建议和同意,有权任命一切官吏.这表明美国总统还具有广泛的自由任免权,他可以选定所有行政部\\委\\局\\署等机关的首长,以及所有其他美国高级行政官员.总统的任命没有任何资格限制,即不管其人以前的职业\\学历\\功绩\\名望而自由任命,但总统的任命须经参议院简单多数的批准。

拥有事实上的立法权:虽然联邦宪法规定“一切立法权”都属于国会，但身为公共政策主要制定者的总统在立法的过程中占有重要的地位。首先，根据建议立法权，总统每年都向国会提出各种国情咨文，这些咨文通常就是一个全面的立法方案，国会的主要立法活动就是在总统的这些立法计划的基础上进行的。总统还可以采取由行政部门起草法案，委托议员提出法案的形式干预立法。其次，立法否决权是总统控制立法的另一重要手段。宪法规定国会通过的任何法案须经总统签署才能成为法律，如果总统认为某项法律不合适，可以正式否决、口袋否决、搁置否决。

司法权:总统的司法权力之一就是任命联邦法官，包括最高法院法官，但必须获得参议院认可。总统的另一司法权力是拥有赦免权和缓刑权，除了被弹劾者外，他可以对任何被判破坏联邦法律的人作完全或有条件的赦免。

军事权:宪法规定，美国总统是合众国陆海空三军以及被征集的服现役的各州民兵的总司令，拥有军事指挥权，他可以根据需要征召各州的国民警卫队为联邦服务。

外交权:是负责合众国和外国之间关系的主要联邦官员。他有权任命大使、公使和领事（须经参议院认可），接见外国大使及其他官员。

以政党领袖身份握有的权力:作为本党领袖的总统有领导全党的权力。在党内，全国委员会由他控制，其主席由他选择和任命；在议会两院内，他可以指挥本党的议员，委托他们代提政府的议案，并提出投票意向。

副总统

总统行政办公室：白宫办公厅、经济顾问委员会、国家安全委员会总统情报顾问委员会与情报监督委员会等。成员由总统最亲近的助理来主持。

（四）联邦执行部门：一是在总统领导之下的各部，国务院、农业部、商务部、国防部等。二是独立行政机构，由美国国会通过各种立法而成立的，但又直接向总统负责，其负责人也由总统任命。如中央情报局、国家航空航天局等。

国会是美国联邦政府的立法机关，由众议院和参议院两部分组成。 众议院，

组成与结构：1、议员：对于众议院的议席数，美国宪法只确立了一个原则，即每三万人选出的众议员人数不得超过一名，但每州至少须有一名众议员。宪法所确立的是一个按人口比例来确定众议院的总议席并据此在各州分配议席的原则。约430多名。众议员任期两年，无连任限制。担任众议员的资格条件是：年满25岁，成为美国公民七年以上，必须为所代表州之居民。各州均按照单选区制选举众议员，因此那些有两个及以上众议员名额的州，就要划分为多个单选区。就众议员的当选来说，几乎所有州都采取领先者当选的办法，也就是通常所说的简单多数当选制。

2、委员会：在众议院内，最经常运作的是20个常设委员会。包括农业委员会、军事委员会、国土安全委员会等。

3、职务：议长（有资格在副总统之后，继任总统）、政党职务（在众议院中拥有最多数席位的政党就是多数党）、非议员职务（众议院的秘书长等）

会议与议事：众议院的议事厅设在位于首都的国会大厦的南侧。传统上，以主席台面对方向为准，民主党议员坐右半区，共和党议员则坐在左半区。众议院议事厅不仅供众议院开会和议事之用，美国总统也在此宣誓就职并且每年在此对两院议员发表国情咨文。现在众议院的会期几乎贯通全年。众议院一般在周一至周五召开会议，一般也对公众开放，并对外播出。众议院最常见的议事方式就是进行辩论。对法案的辩论一般限制在一小时以内，如果辩论十分激烈从而引起多位议员都想发言，那么每位议员就可能只有一分钟甚至30秒的发言时间来说明自己的立场。众议院大多数以口头方式进行表决，回答‘赞成“或”不赞成“。众议院的议长和其他议员一样，也参加表决投票。当表决结果为平手时，议长无投决定性一票的权力，若表决结果为平手，则法案就未获通过。

参议院，

刚开始时，联邦国会为一院制，1787年制宪会议召开时，许多州代表就呼吁增设国会第二议院。最后制宪会议，通过一个折中的方案，被称为“伟大的妥协“。国会实行两院制，众议院按人口比例在各州分配代表权，参议院的代表权则各州均等。而且为了进一步保护各州的权益，规定参议员由州议会而非各州人民选出。到1913年，实现参议员由人民直接选举产生。

组成与结构：1、议员，根据宪法，各州在参议院中均有两位议员作为代表，因此共有100名议员。宪法第一条第三款规定，担任参议员者须年满30岁，至少在过去9年为美国公民，并且须于当选之前为其所代表州的居民。参议员任期6年，无连任限制，每两年改选约1/3的席位。几乎所有的州都实行简单多数当选制。

2、委员会：在参议院内，最经常运作的是16个常设委员会。包括对外关系委员会等。 3、职务：议长（由美国副总统兼任议长但无参议员的资格）、政党职务（在参议院中拥有最多数席位的政党就是多数党）、非议员职务（参议院的秘书长等）

会议与议事：参议院的议事厅设在位于首都的国会大厦的北侧。传统上，以主席台面对方向为准，民主党议员坐右半区，共和党议员则坐在左半区。参议院的会期几乎贯通全年。一般在周一至周五召开会议，一般也对公众开放，并对外播出。参议院最常见的议事方式就是进行辩论。参议员发言的时间长度不受限制，所以大多可以讲到自己满意为止，所以有时候，参议员就采取长时间演讲、无休止的辩论等拖延战术，来挫败某些议案和提案。1957年，参议员斯特罗姆。瑟尔蒙德为阻挡参议院通过民权法案，创记录地演说了24个多小时。参议院大多数以口头方式进行表决。表决结果打成平手时，副总统就有权投下决定性的一票。

两院的职权与功能，国会两院的职权和功能是存在一些差异，但大多数还是需要两院共同来行使和承担。

大多数立法案送交国会两院中的任何一个均可，但宪法规定，所有征税议案应由众议院首倡，对于这一类法案，参议院只有修改或驳回的权力，这就是两院在立法权上的基本差异。除此之外，两院的立法权并无不同，且所有立法必须经两院协作方可完成。

按照《国会法》的规定，国会的立法程序包括以下一些环节：提案—提案的编号和公布（公布在《国会议事录》上）—提案被送交各委员会—下属委员会举行听证会（包括行政官员、专家、与该项立法有关的行业代表、工会代表、学术界人士、公共利益团体、商界代表）—下属委员会审议提案—委员会审议提案—全院大会审议和表决提案—另一院审议和表决提案—总统签署法案或两院协商（协商：如果两院表决存在差异，则参众两院议长将任命一个两院协商委员会来解决分歧问题。如果协商委员会无法就提案达成一致意见，那么提案就此作废。如果协商委员会取得了一致意见，那么提案将送回两院再次投票表决，但不得再作修改。）总统签署：一是签字使之成为法律；二是在国会会期内不采取任何行动，进行拖延，提案在十天之后自动生效成为法律；三是在国会休会期间不采取任何行动，搁置否决，提案自动作废；四是直接否决提案。如果总统对提案行使否决权，那么国会两院各以2/3议员的支持，便可以推翻总统的否决意见，从而使提案成为法律。

2、制约联邦行政与司法部门

批准权：参议院掌握着重要的批准权，一是批准总统的人事任命。美国宪法规定，总统必须在得到参议院的建议和认可后进行人事任命。二是批准总统所缔结的条约。

两院都可以举行听证会来调查联邦行政部门的运作和行动。众议院可因“叛乱、贪污或其他轻重罪行”而弹劾所有的联邦文职官员（包括总统和副总统），参议院则独享有审判一切弹劾案的权力。如果是在任的总统受弹劾，那么由联邦最高法院首席大法官来主持审判。在弹劾案审判过程，参议员必须到场坐镇监视。经2/3在场的参议员赞同，参议院即可对被弹劾的官员作出有罪判决。只有两名总统曾遭到过弹劾1868年约翰逊总统和1999年克林顿总统。

两院还共同行使弹劾权，这是对联邦行政部门最严厉的制约措施。 五、联邦法院

美国的联邦司法部门包括联邦最高法院和下级联邦法院。宪法只对最高法院作了明确规定，其他的联邦法院，则授权国会通过立法来设立。1789年联邦的下级法院依据国会通过的《司法法》设立。

联邦最高法院，由9名大法官组成，均由总统提名，经参议院听证后批准委任。其中一名是首席大法官。最高法院对美国宪法拥有最终解释权，有权推翻违宪的法律。对各种提交的案件，9位大法官以简单多数表决的方法来作出决定。

下级法院分为普通法院（从下至上分为联邦地区法院和上诉法院）和专门法院。

根据宪法，包括大法官在内的所有联邦法官终身任职，除非自己要求退休或遭弹劾被罢免 六、政治参与和宪政保障

公民的政治参与，宪法第9条和第10条修正案确立了一个基本原则：宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或轻视由人民所保留的其他权利；宪法未授予合众国，但也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或人民保留。

政党:

有趣的是,在当初,美国很多制宪元勋都痛恨政党这个理念。在这些元勋们看来，政党只是一些私利团体，关心的是与对手竞争，从而维护小团体的利益，而不是整个国家的利益。所以这些元勋们希望公民能够投票给个体的竞选者，而不是政党组织。1860年，共和党人林肯当选为总统，由此确立了民主与共和两党竞争的格局，一直延续至今。实际上在美国还有上百个政党存在，只是几乎没有什么影响力。在美国，政党并不是一种具有某种坚定的意识形态目标和严密组织的集权团体，而是一种政见聚合机制和人们借以参与政治的途径。也就是说，人们是因为政见的改变或分歧而解散或退出政党，这完全是个人自由选择的事情。所以，各党也只有在举行各项选举的期间才表现为一个政党组织，才会成立一些组织机构，其成员也才具有比较明确的身份。而在平时，各党则几乎处于停顿状态，甚至连成员也辨认不清。绝大多数民众都是在进行选民登记时，才注册成为某个政党的成员，但这只是其选举意向（或者说政治倾向）的一种表态，而不意味着他将因此而具有什么特殊的权利或义务；而且即使在注册之后，选民在选举时仍然可以自由选择投票，而不限定于其所注册的政党，这就相当于自由地脱离了某个政党。所以，对于各党来说，只有在选举期间才有一大批党员存在，而平时，则几乎搞不清楚人们的党派身份，只有极少数人才积极介入政党政治，成为专职的党工或者职业政治家。民主党全国代表大会，也除非举行总统选举，否则全国代表大会也不会召开。共和党全国委员会负责组织和协调共和党的各种竞选活动。

美国政党不收党费，也无党产收入来源，所以其竞选资金就几乎全部依靠募集而来，由此形成政治献金。政治献金来源进行限制：不得接受外国人、和政府有契约关系的人、国家银行、公司、工会以及以第三者名义进行的捐赠。二是政治献金的数额受到限制。每次选举中，每个人对一位候选人的捐款不得超过2000美元，年度总额不得超过5000美元，向一个政党全国委员会的年度捐款不得超过2。5万美元。三是政党的收支必须公开。以一年度计，各党凡有200美元以上的收支，都必须向联邦竞选委员会报告其捐赠者的姓名、住址、金额、日期以及支出的用途、金额和日期等。

美国还会成立政治行动委员会一类的利益集团，向竞选者提供资金，影响政治过程。

自美国通过1787年的宪法而成为一个联邦制国家后，美国的宪政就日益巩固，迄今已有200多年，其宪政得以保障的原因或条件很值得我们思考。宪政保障：

美国宪法是世界上的第一部成文宪法，这部宪法明确地树立了公民权利的基础性地位，从而使这部宪法符合权利本位的宪政宗旨。特别是宪法第9和第10条修正案确立的基本原则“宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或轻视由人民所保留的其他权利；宪法未授予合众国，但也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留”。宪法第14条修正案规定：所有在合众国出生或归化合众国并受其管辖的人，都是合众国的和他们居住州的公民。任何一州，都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律；不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或

财产；在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等的法律保护。宪法第15条修正案规定：合众国公民的选举权，不得因种族、肤色或以前是奴隶而被合众国或任何一州加以拒绝或限制。宪法第19条修正案规定：合众国公民的选举权，不得因性别而为合众国或任何一州加以拒绝或限制。最后，宪法第26条修正案规定：年满18岁和18岁以上的合众国公民的选举权，不得因为年龄而被合众国或任何一州加以拒绝或限制。

美国的宪政，宪法的稳定性很重要。宪法第五条规定，国会只有在两院各2/3的议员认为必要时，才应提出宪法的修正案，或者根据2/3的州议会的请求，召开制宪会议来提出宪法修正案。无论以哪种方式提出的修正案，都应获得3/4的州议会或者3/4的州制宪会议的批准，才能生效。所以，修宪的条件比较严格。

按照分权制衡的原则来设计政府制度，以限制政府的权力。联邦政府之间的分权制衡表现在： (1)在总统与国会之间:参议院批准总统关于行政和司法的人事任命案,国会可以推翻总统对立法的否决,国会监督行政部门的运作,国会掌管预算,国会可以弹劾总统,并且一旦作出有罪裁决既罢免总统;反之,总统可以否决国会立法,副总统同时担任参议院议长,并有权投下打破僵局的决定性一票。

（2）在总统与法院之间：联邦最高法院之首席大法官主持审判对总统的弹劾案。联邦最高法院可裁决总统的行动违宪；反过来，总统经参议院同意和批准，任命所有的联邦法官（包括大法官）。

（3）在国会与法院之间：参议院批准总统对联邦法官（包括大法官）的任命，国会有权弹阂并罢免联邦法官（包括大法官），国会还通过立法，规定联邦最高法院的规模和设立下级联邦法院；反过来，联邦最高法院有权解释宪法和联邦法律，并有权宣布国会立法违宪。

通过相互的分权和制约，各机构之间便达到一种平衡状态。

三是，有宪政文化的深厚基础和积淀。它的宪政文化来源于英国，是殖民时期植入、培育并积淀下来的。在此基础上，美国人也有意识地传承这种宪政文化。美国广泛的政治实践本身就是传承宪政文化的重要途径，不仅如此，美国人也十分注重教育的途径。美国大多数学校都会讲授《独立宣言》、《美国宪法》、《权利法案》等内容，让一代代的美国人了解和理解宪政的基本观念：天赋权利，法律面前人人平等，政府的权力应该加以限制，以免滥用权力从而危害公民的权利，政府应对公民负责，公民能够通过选举更换政府等。

“水门事件”—美国式的权力监督：弹劾总统

1972年6月17日晚，以尼克松竞选班子的首席安全顾问詹姆斯。麦科特为首的5名共和党人潜入水门大厦民主党总部安装窃听器时被当场抓获，并被指控在民主党全国委员会办公室进行窃听、偷拍文件和其他非法活动而被捕。案发后，尼克松和他助手们立即采取多种措施进行掩盖，以期息事宁人。在公开场合，尼克松等人一再声称，白宫对水门窃听一事既不知情也无干系。在暗地里，他们又用金钱收买被捕人员，向他们提供大量“支持”费用，要他们保持“沉默”，企图大事化小，小事化了。掩盖活动果然奏效，水门事件并未给共和党造成任何麻烦，尼克松异常顺利地赢得了1972年总统大选从而获得连任。

1973年麦科特承认了其行为。其后，成立水门事件调查委员会。尼克松的椭圆形办公室的录音系统的两盒录音带不见了。尼克松总统摄于众怒被迫交出部分录音带，但是带子上有大约18分钟的关键性录音谈话已被人洗去。后尼克松又被迫交出经过删节的1300页录音记录文本。联邦最高法院作出裁决，勒令尼克松交出传调的全部录音带和文件。尼克松山穷水尽，在他交出的录音带，有尼克松明确指示自己的助手不让联邦调查局调查水门事件的内容。这是尼克松本人直接参与并策划掩盖活动的确凿证据。

1974年7月30日，美国众议院司法委员会通过了弹劾尼克松的三项条款：阻挠对水门事件的公正调查；滥用总统权力；蔑视国会传调录音带的命令，破坏宪法政府。8月4日，该委员会又提出弹劾总统的报告。此时尼克松面临着要么立即辞职，要么被弹劾定罪两种选择。权衡再三，8月8日，尼克凇被迫发表辞职声明。成为美国历史上第一个被迫辞职的总统。

其实利用窃听获得情报这类非法活动在美国两党政治史上屡见不鲜，水门事件与过去大量发生的类似事件相比，只是小事。然而，却被搞成了美国政治史上最大的政治丑闻，以至于把一位声望达到高峰的连任总统撵出了白宫。原因何在？是不同势力集团之间的冲突产物。是民主党和共和党争夺国家控制权的一种特殊表现形式。

第四讲：总统制国家—法国

一、法国及其宪政史 宪政史：

法国的宪政之路极为曲折，不但发生过多次反复，而且变动剧烈，不稳定，直到1958年现行宪法通过后，法国宪政才算稳定下来。

二、国家结构

1、法国的欧洲本土部分划分为22个大区。科西嘉、法兰西岛、勃艮第等。

大区建制始于1960年，原本是作为经济发展大区，促进各个地区，尤其是落后地区经济的发展。现在大区已经成为法国最大的行政区划单位，其基本职能还是和地区经济发展有关。

每个大区下面都划分为省，全法国一共有96个省。

市镇是法国本土最低一级的地方行政区划单位。通常一个市镇就对应一个乡村或者城市。在法国的市镇中，人口最多的三个市镇，即巴黎、马赛和里昂。目前，法国本土，总共有32223个市

2、海外大区（海外省）

法国共有四个海外大区瓜德罗普（加勒比地区）、马提尼克（加勒比地区）、法属圭亚那（南美洲）和留尼汪（印度洋）。海外大区政府的建制与本土大区的类似。

3、海外领地

目前法国共有七个海外领地。分布在大洋洲、北美洲、加勒比地区。 三、总统

和美国一样的是，法国总统既是国家元首，也是实际上的行政首脑，实际掌握中央政府的行政权，但是根据法国宪法的规定，名义上以总理为首的内阁才是掌握行政权的中央行政机关，并向国会承担政治责任。这样一来，法国的中央政府制度就带有总统制与议会制的混合特征，俗称半总统半议会制。

总统：法国宪法第6条规定，总统由全民直接投票选举产生，任期5年，任何人连续担任总统不得超过两届。在现任总统任期届满前的20-35天之内，就应该举行新一届总统的选举。

根据法国法律的规定，参加总统选举投票的选民必须具备以下几项资格条件：年满18岁，拥有法国国籍，未被剥夺包括选举权在内的公民权，进行过选民登记。参加总统竞选的候选人则必须年满23岁，服过兵役，是拥有投票资格的选民。，并且须得到全法国至少500位民选官员（这样的民选官员在全法国总共约有4500位，其中约3600位是市长）的联署支持。这些作为支持者的民选官员至少来自30个省或海外领地，且来自同一个省或海外领地的不得超过所有支持者的1/10。此外，总统候选人还须向国库缴纳保证金方能参加竞选，如果候选人在第一轮投票中所有的有效选票不足总数的5%，则保证金将被没收。参加总统竞选的候选人必须向宪法委员会登记报名，由宪法委员会审查候选人的资格和品行，并在投票前15日公布正式候选人的名单。法国宪法第七条规定，总统候

选人必须获得绝对多数（即过半数）之有效选票，方能当选为共和国总统；如果没有候选人获得绝对多数票，则应于两周后举行第二轮投票，由在第一轮投票中得票最多的两位候选人进行竞争。在第二轮投票中，得票相对多者即当选为总统。自法国于1962年实行总统直接选举制度以来，还没有任何一位候选人在第一轮投票中就获得50%以上的选票而当选为总统的（包括戴高乐本人在内），因此每次都进行两轮总统选举。2007年法国总统选举产生了法兰西第五共和国的第九届总统尼古拉。萨尔科齐，第一轮投票是31。18%，第二轮投票是53。06%。

在无论什么原因导致总统缺位，就将由参议院议长暂时代理。若参议院议长也不能行使职权，则由内阁代行总统职权。

法国总统的职权：一是，作为国家元首所拥有的权力。有赦免权、向外国委派大使和特使，接受外国大使和特使。任命国家文武官员。在咨询总理和国会两院议长后，有权解散国民议会。宪法第11条还赋予总统将法案提交全民公决的权力，这是法国总统所拥有的一项特别权力。

二是，作为行政首脑所具有的权力。宪法第8条规定，总统任命内阁总理，根据总理的提议而任免其他内阁成员。第9条规定，总统主持内阁会议。第15条规定，总统为三军统帅，主持高级国防会议和国防委员会。

根据宪法第67条规定，法国总统并不为其行使职权的行动而承担任何责任；在其任期内，总统也有免于司法作证、被刑事逮捕、被控诉、被调查等特权，所有这些针对总统的司法行动和程序都要悬搁起来，只有在其任职期满一个月后才能对其采取或者重启这些司法行动和程序。此外，除非总统公然违反其职责，否则在其任期内就不得将其免职。根据宪法第9章的规定，当总统公然违反其职责时，这时国会就将作为高等法院，通过弹劾程序宣布将其免职。

四、内阁

宪法第20条规定，内阁决定和处理国家政策，拥有由其支配的公务员队伍和武装力量。法国的宪法是将行政权赋予内阁，将其确定为中央政府的行政机关。

内阁以总理为首脑，其成员还包括各部部长，共同组成部长会议（内阁会议）。总理由总统任命产生，再根据总理的提议而任免内阁部长。宪法第23条规定，内阁成员不得兼任国会议员、全国性的职业代表以及其他一切公职，也不得从事任何职业活动。在实践中，总统通常会任命国会第一大党的人士为总理，因此当总统所属的政党未能占据国会最多的席位时，总统对内阁，对中央政府的行政权的控制就将受到较大限制。这是法国政治的一个特色。

尽管总理是内阁行政首脑，但宪法第9条却规定，总统主持部长会议，而且第13条又规定，总统签署部长会议（内阁会议）所决议的条例和命令。

宪法第10章规定，内阁成员在任职期间，还将为其严重的或其他主要罪行而承担刑事责任。这和总统的待遇是不一样的。在这种情况下，他们将受到国家司法法院的审判。国家司法法院由15人组成，包括国会两院各选出的6名议员和3名最高法院的法官。

法国中央行政各部的设置变化不一，但是一般说来，经济、工业和就业部，内政部，司法部，国民教育部，国防部，外交部和运输部等部的设置比较稳定。各部的成员一般分为三个级别：部长、副部长、国务部长。

五、国会 （一）组成

法国国会实行两院制，由国民议会（下院）和参议院（上院）组成。 国民议会；

议员：根据法国宪法第24条规定，国民议会的议员总共不超过577名，现在也实为577名。议员任期5年。任期到第5年6月份的第三个星期二，既为任期届满之时。

国民议会的议员根据单选区两轮多数决制，由选民直接选举产生。法国各省和海外领地总共划分为577个选区，其中本土省555个，海外省15个，海外领地7个。由于实行单选区制，因此选区划分也分别意味着各地方所拥有的国民议会的议席名额。就各省而论，议席分配以人口比例为依据，但每省至少有两个议席，最多可拥有24个议席。

资格条件：凡年满18周岁的、享有公民权且有能力行使投票权的法国人，不分性别，均有选举权。凡年满23周岁且服满兵役的法国公民，不分性别，均享有被选举权。但是宪法委员会委员、参议员、内阁成员、法官、公务员、军人等没有被选举权。现任各省省长或离任不满3年的省长，在该省管辖范围内的选区里不拥有被选举权，现任或离任不满6个月的法官和各类行政官员，在其管区内的选区里也不拥有被选举权。

参加国民议会议员竞选的候选人一般都是由各党派提出来，每个党派在每个选区只能提出一名候选人。候选人参选时，须交付一定的保证金，除非在任何一轮选举中获得了5%以上的有效选票，否则保证金将被没收。在任何一个选区内，如果某一候选人获得了参加投票的选民半数以上的支持，且得票至少达到了登记选民总数的1/4，那么就当选为国民议会的议员。如果第一轮投票中无人当选，那么进行第二轮投票。，只有在第一轮投票中得票超过登记选民总数的12。5%才有资格参加第二轮竞选。在第二轮竞选中，获得相对多数票者当选。若出现得票相等的情况，则年长者当选。

参议员：根据法国宪法第24条的规定，参议员总数不得超过348名，以间接方式选举产生。各省326名，海外领地10名，侨居外国的法国公民12名。参议员的任期6年，每3年改选一半。各省是根据人口比例来分配名额。一般是3-5个。

各省、海外领地和国外侨民成立选举团，由选举团来选举参议员。其中，各省，选举团由本省的国民议会的议员、大区议会议员、省议会议员以及市镇议会代表所组成，其中市镇议会代表占据95%。通常，在人口少于9000的市镇，选举产生1-15名进入选举团的代表，9000-30000之间，29-69名代表。超过30000，每增加1000人，就增选一名代表。

资格条件：年龄是年满30岁，其他资格条件与国民议会议员候选人相当。但是，省长、大区长官、法官、中央高级行政官员等在当地掌握相当权力的人，在任期内以及离任后6个月至3年内，均不享有竞选参议员的权利。

参议员候选人的提名方式，即可以是个人名义参加竞选，也可以政党推荐。和国民议会议员竞选一样，参议员候选人也必须交纳一定的保证金，且只有获得一定的选票，保证金才会返还。

在实行两轮多数决制的地方，只有获得选举团50%以上的有效选票，且得票超过选举团人数的25%，候选人才能当选。如无人当选，则举行第二轮投票，得票最多者当选，如果得票相等，则年长者当选。

在实行比例代表制的地方，选举团只能对政党的名单投票，计票以政党名单为单位。在分配议席时，得票不足总投票数5%的政党名单，将被取消分配的资格，其余的政党分配议席。现在大约52%的参议员是根据比例代表制选举产生出来。

议员的特权和待遇。特权一是免责权，宪法第26条规定，议员在行使职权的过程中，其所表达的观点和所进行的投票，均不受司法追究。二是不可侵犯权，除非议员犯下重罪、被现场抓获的主要罪行或者确定无疑的罪行，否则未经各自议院秘书厅的同意，任何议员都不得被逮捕、被监控或软监控。除特权外，国会议员还享有各种丰厚的待遇。议员们每月津贴收入大约是7064。84欧元。

还有职务开销津贴每人每月6380欧元。议会助手津贴，每人每月9093欧元。免费使用交通工具。免费食物，提供选区住所和办公室的款项。

限制，在任职期间不能接受奖章，以免受惠于内阁。不得利用其职位来从事广告事务。进行财产申报限制。

委员会

6常设的委员会，国民议会共设6个，文化、家庭和社会事务委员会等。参议院共设6个。文化事务委员会等。1特别委员会，为审议某些专项法案而设立的，任务完成即撤消。2调查委员会3审查委员会4欧盟事务委员会5联合委员会

智囊机构，根据国会立法的授权，通过调研并发挥其专长，向国会作出报告和建议，以便于国会的决策。

国会代表团，在国会两院中都分别设置有相对应的国会代表团。国民议会现在有五个代表团，如情报之国会代表团，人口统计问题之议会代表团等。

国会办公室，是两院所共同组成的，是一种联合组织。如科技评估之国会办公室。等 主席协商会议,在国会两院中都是负责组织和管理会议与议事的机构。负责为议会召开会议做准备。安排议事日程。也是各政治党团、各委员会和内阁之间进行协商的场所。

管理服务机构，秘书厅，两院在宪法和法律的范围内，实行自主管理，设置日常管理机构。其中秘书厅最重要。国民议会的秘书厅由22人组成，包括议长、6位副议长、3名财务官和12名秘书。参议院的秘书厅，由议长、6名副议长、3名财务官和12名秘书。参议院的议长有权临时继任总统职位，因而是法国的第二号政治人物。

（二）会议与议事

两院分别设在不同的地方，国民议会设于波旁宫，参议院则设在卢森堡宫。

根据宪法规定，国会的一个法定会期开始于10月份的第一个工作日，结束于6月份的最后一个工作日。一个普通会期不超过120天。根据大多数议员或者总理在与相关议院的议长协商后，可以决定延长会期。内阁成员均有权列席两院的会议，并有权发言。，各院的会议一般也是公开的。

（三）职权与功能

1、立法：国会的立法只确定基本原则：国防，海外领地的自治、权力和财政收入，教育，环境保护，所有权制度，财产权，等。但是国会并不独占立法权。宪法第11条允许总统在国会的会期内，可以将一些内阁法案提交全民公决。内阁也分享了一部分立法权，总理有立法提案权，由此形成内阁法案。

提案（内阁法案和私议员法案）内阁法案，财政和社会保障财政法案，应首先向国民议会提交。处理海外领地的法案，应首先向参议院提交。私议员法案由议员直接向其所在的议院提交。——委员会审议——全院大会审议和表决（全院大会通过辩论的方式来进行审议）——两院协调（如果两院对法案的表决结果不一致，进行两院的协调，逐渐减少分歧，以最终达成一致的表决结果）——公布法律（经国会最终通过的法案，总统在15天之内公布该法案）

2、监督内阁：追究内阁的政治责任、质询、委员会的监督（两院中所设立的委员会来实施监督，各委员会对各部提出一系列质询，可以组织工作视察。）

六、法院

1、高等司法委员会

根据法国宪法的规定，高等司法委员会是辅助总统保证司法独立的机构，主要作用，是选任与监督法官和检察官。宪法第65条规定，高等司法委员会由总统担任主席，司法部长为副主席。高

等司法委员会由两部分构成。一部分管辖法官事务，另一部分管辖检察官事务。高等司法委员会召开全体会议。全体会议由法官部中的三位法官、检察部中的三位检察官以及国家委员会委员、大律师和六位杰出公民所组成。

2、法院体系

法国实行双重法院体系，即普通法院与行政法院分开设立。检察机关属于行政法院体系。 普通法院包括两类：一是民事法院，一是刑事法院。另外，少年法庭是一种特别的普通法院，兼理涉及青少年的民事刑事案件。

最高上诉法院是最高级的普通法院。对于一切上诉案件，最高上诉法院只审理法官的判决，而不审理案件的事实。

七、宪法委员会

在法国，宪法委员会是进行违宪审查和实施宪政保障的机构。根据法国宪法第7章以及相关组织法的规定，宪法委员会应由9名成员组成，总统、国民议会议长和参议院议长各任命3名成员。共和国的前任总统是宪法委员会的当然的终身成员。宪法委员会的成员任期9年，不得连任，每3年更新1/3。担任宪法委员会的成员，不得有其他的重要兼职，不得担任内阁成员、国会议员等。

职权：一是，拥有咨议权。当总统决定行使宪法所赋予的紧急处置权时，必须事先与宪法委员会进行磋商。

二是掌握选举投票的监督权。包括审查候选人的资格条件，候选人的财产申报情况，宣布选举结果，裁决对国家竞选帐目和政治献金委员会的投诉。

三是宪法委员会有权裁决立法之争。当内阁认为议员法案或者修正案不具有立法的意义而提出反对意见，从而导致与相关议院的议长发生意见分歧时，内阁或者相关议长均可提请宪法委员会来作出裁决，而宪法委员会则将在8天之内作出裁决。

四是宪法委员会掌握对立法的违宪审查权。根据法国宪法的规定，一切组织法在未颁行之前，一切议员法案在提交全民公决之前，以及国会两院的议事规则在生效之前，都必须提交到宪法委员会来审查其合宪性。在要求审查合宪性的时候，宪法委员会必须在一个月之内作出裁决。

宪法委员会以全体会议的形式来作出决定，必须要有7位委员出席才算合法有效，当投票出现平局时，则主席将投下决定性的一票。宪法委员会进行商议的过程和内容均不予公布，只有当保密期限（60年）过后才会公开。

八、政治参与和宪政保障

根据宪法规定，法国公民享有多种政治权利，比如选举、结社、请愿、公投等。比如选举，法国公民享有多层次、多方面的选举权利，包括各级地方选举、全国性选举，选举的对象有各种议员、市长，也有总统。在公投方面，法国公民主要是在全国层面进行投票，包括对国会的立法案进行投票，对宪法修正案的投票等。

（一）政党，法国是个多党林立的国家，政党的分化组合比较频繁，但总的说来，这些政党都可以根据其政治倾向性而归属几派：（1）右翼政党。最大的右翼政党就是法国现在的执政党，人民运动联盟。它现在既是国会两院中的第一大党，也是法国总统所属的政党。该党的前身是2002年总统大选中为支持希拉克而成立的竞选联盟，后来竞选联盟保留了下来，并正式命名为人民运动联盟。奉行开放的经济政策，重塑社会市场经济的理念，推动欧盟建设。2004年，萨科尔齐当选为人民运动联盟主席。人数21万人。

（2）左翼政党。最大的左翼政党，也是现在法国的第二大党和最大的反对党，是社会党。社会党的前身是1905年成立的工人国际法国支部，1920年发生分裂后，多数派另组共产党，少数派

则保留原名，并于1969年改组成立社会党。1971年在密特朗的领导下，社会党还与其他一些左翼政党合并，从而成为现在的社会党。社会党现有党员约13万人。社会党对内主张维护劳工利益，对外主张维护法国独立的核力量，推动欧洲一体化建设，并加强南北对话。2002年在总统和国会选举中接连败北后，社会党内派系斗争日趋激烈，实力受到较大的削弱。法国共产党是第二大的左翼政党，现有党员13万人。

法国各党的内部组织结构大体相当，即在全国层面均设有一个由一名主席或者总书记所领导的全国办公室或者全国委员会，该机构多由其全体党员选举产生；在地方层面则成立支部或者小组，并联合成省联合会，也由其党员选举产生。政党的经费，党费、经营收入、私人捐助都是非常少的。私人捐献，人均不得超过4600欧元。政党主要依靠国库所给予的公共资助。2007年，法国政府资助73，283，613欧元，在40多个政党或政治团体之间进行分配。

（二）宪政的保障

法国的宪政之路如此反复曲折。君主制不断复辟。直到第五共和国，政府制度设计存在的问题才得到解决。

二战胜利后，1945年11月戴高乐担任法国临时政府总理。但新政府成立不久，戴高乐就与制宪议会内各政党之间爆发了一场激烈的冲突，这场冲突的实质是在法国实行何种政治体制问题。戴高乐主张在法国建立一个强有力的类似美国总统制式的中央政府。而制宪议会内各政党则坚持主张法国实行议会共和制，由议会掌握国家最高权力，控制政府。双方各持己见，互不相让，戴高乐被迫于1946年初辞去临时政府总理一职，回乡归隐。

1958年5月13日，法国驻阿尔及利亚殖民军总司令萨朗发动军事叛乱。5月24日，法国科西嘉岛的中下层军官发动政变夺取当地政权，并扬言向巴黎进军。军队的骚乱激起了法国左翼政党、工会和广大民众的强烈愤慨，他们纷纷走上街头，举行大规模示威游行。弗林姆兰政府束手无策，完全陷于瘫痪。

戴高乐重新上台组阁。6月3日，议会以350票对161票的绝对多数通过决议，授予新政府修改宪法的权力。7月中旬，完成了新宪法草案文本的起草工作。新宪法草案，最主要的特点是，扩大了总统的权力，削弱了议会权力，降低了总理和内阁的作用。总统由选民选举产生，对选民负责。总统为国家元首，有行政、军事、立法、外交等大权。总统有权直接任免总理和高级官员，解散议会，并可撇开议会行使“非常权力”等。对于这一政治体制，有人称之为“没有议会权力的议会制度”，戴高乐则称这一制度“既是议会制，又是总统制”。实际上使法国由原来的议会制变为半总统制。

1958年9月28日，全体法国公民正式就新宪法草案投票。赞成票为79。25%，反对票约20。75%。表明在国家危难时刻绝大多数法国公民都拥有关心国家前途和命运的高度使命感。戴高乐完成了对法国政府体制的改造。

一是，有符合宪政宗旨的宪法，第五共和国的宪法也是一部权利本位的宪法。序言中说明“法兰西人民郑重宣告，恪遵一七八九年宣言中所明定的以及一九四六年宪法序言中所确认和补充的人权和国家主权原则”，1789年《人权宣言》第16条“凡无权利保障规定和分权规定的社会，就无宪法可言。”为保障公民权，第五共和国还设立了保民官制度。任何个人，只要认为他的权利受到侵犯，就可以按照法定的方式，向保民官进行投诉。保民官向总统和国会负责。

为了维护宪法的稳定性。第五共和国宪法还规定了严格的修宪程序，从而使其成为一部刚性的成文宪法。第89条规定，一切修正案获得两院通过后，还必须交付全民公决通过后才能生效。如

果总统决定将有关修宪的内阁法案提交国会两院所组成的修宪国会来审议，要有3/5的绝对多数议员赞成，才能通过。此外，宪法还明确规定，法国政府的共和政体形式不得作为修宪的议题。

二是，实行分权制衡的政府制度。第五共和国的宪法提升了总统的地位并强化了他的权力，借此来维持政局稳定，保护宪政秩序，导致其政体转化为总统制。同时，并存以总理为首的内阁向国会负责并受其监督的议会制因素。所以，法国政体之复杂性。在法国，分权制衡是在总统、以总理为首的内阁、国会两院、法院和宪法委员会等多个机构之间展开。

总统，宪法赋予总统许多实质性的权力，有权将国会立法提交宪法委员会审查，否决国会立法而要求国会复议，将法案提交全民公决，解散国民议会；有权任命内阁成员，主持内阁会议并签署内阁的决议文件，有紧急处置权等等。但是其权力还是受限制的。总统行使所项实质性权力，都需要内阁相关成员副署，总统通过高级国防会议而行使军事统帅权；总统通过高等司法委员会行使司法权。总统须在咨询总理和国会两院议长后，才能解散国民议会。

国会主要掌握立法权，并监督内阁，国民议会可以通过信任或不信任投票而倒阁；以总理为首的内阁在总统的最高领导下主要掌握行政权，向议会负责并受其监督，但又分享着立法权。法院主要掌握司法权，但又受高等司法委员会的监督。

三是，宪政文化的积淀。早在启蒙运动的时候，宪政文化便开始在法国传播。法国启蒙运动是十八世纪法国资产阶级领导和发动的一次波澜壮阔的思想解放运动，它的斗争对象是封建专制制度和它的精神支柱——天主教派反动邪恶势力。启蒙运动是法国大革命的前夜，它在政治上、思想上和理论上为西方后来的经济社会高速发展奠定了坚实的基础，对整个西方近代文明产生了深远的、关键的影响，最终使法国走进现代文明发达国家行列。运动的中心在法国。

自大革命以后，法国人，特别是他们的政治精英，不管经历多少反复和曲折，始终坚持宪政的目标和方向，坚持开展宪政运动和实践。比如说，在第三共和国初期，正是依靠共和派顶住君主派的压力，第三共和国才得以巩固和延续。确定了宪政的方向。

第五讲:总统制国家——俄罗斯

二、国家结构制度俄罗斯实行联邦制，由各种联邦主体所组成，目前有21个共和国、9个边疆区、46个州、1个自治州、2个联邦直辖市和4个自治区。各联邦主体之内的地方行政区划均分为两级，第一级，是区、市、市镇，第二级，包括村、镇和城/乡居住区。

根据俄罗斯联邦宪法的规定，总统是国家元首。是行政首脑，经国家杜马同意后任命联邦内阁总理，根据总理的提议任免副总理和部长，同意内阁提出总辞职的决定，也可以直接决定内阁总辞职。有权主持内阁会议，掌握联邦的外交政策。是联邦武装力量的最高统帅。

总统由全民直接选举产生，任期6年，连任不得超过两届。凡年满35周岁、在俄罗斯居住不少于10年的俄罗斯公民均有资格当选为总统。候选人由政党提出，必须有5万以上的党员，在联邦83个主体中半数以上的地区设有分部。候选人由选民提出，需要征集到200万份选民签名。

四、内阁

根据俄罗斯宪法的规定,内阁行使联邦行政权.内阁成员包括总理\\副总理和各联邦部长。总理是由总统征得国家杜马同意后而任命的。如果国家杜马三次否决总理人选，则总统可直接任命总理，并解散国家杜马而重新选举。

总理应根据联邦宪法和法律以及总统法令，决定内阁活动的基本纲领，并组织其工作。总统有权主持内阁会议，但通常是由总理来主持。总统代表可以出席内阁会议，各联邦主体的行政长官也可以列席会议。

内阁的职权主要有：制定并向国家杜马提出联邦预算并保障其执行，确保在俄罗斯实行统一的金融、信贷和货币政策；确保俄罗斯在文化、科学、教育、卫生、社会保障和生态领域实行统一的国家政策。等

五、联邦国会联邦国会是联邦政府的代议和立法机关，由联邦委员会（上院）和国家杜马（下院）两院组成。

1、联邦委员会，由各联邦主体分别选派的两名代表组成，共有166名委员。

联邦委员会的职权主要是：批准联邦主体之间边界的变更；宣布举行总统选举，审理总统弹劾案；任命联邦宪法法院、联邦最高法院和联邦最高仲裁法院的法官。任免联邦总检察长。复审由国家杜马所通过的、涉及及联邦预算、联邦税收和收费、金融、外汇、信贷与关税调节、货币发行、国际条约等。

2、国家杜马，由450名议员所组成，任期5年。根据2005年国家杜马议员选举法的规定，全部议员均由选民按照比例代表制直接选举产生。选举以全国为单一选区，各政党以名单方式提出候选人，并按得票比率在各政党之间分配议席。当选议员不得改变其政党归属，否则就将自动丧失议员资格。国家杜马的主要职权是：同意总统对总理的任命，决定对内阁的信任投票；任免中央银行行长，任免审计院主席，对总统提出弹劾指控。等

六、司法体系俄罗斯的法院体系包括联邦法院和联邦主体法院。

联邦的法院分为普通法院和专门法院两大类。普通法院分为联邦最高法院——共和国、边疆区和州的最高法院，以及直辖市、自治州和自治区的高等法院——区法院

联邦主体法院：联邦宪法法院，是宪法的监督机关。由19名法官所组成，由联邦委员会根据总统的提名而予以任命。凡品行端正、受过高等法律教育、有15年以上的法律工作经验、在法学领域具有公认的高级专业技术职称、年龄在40岁以上的俄罗斯联邦公民，均有被提名的资格。

七、政治参与制度政党，目前俄罗斯有多党存在，但大党却寥寥可数，同时政党的分化组合也比较频繁。

统一俄罗斯，目前是第一大党。该党不仅占据着国家杜马最多的议席（达到70%），在联邦委员会中也占据最多席位。创建于2001年12月，由统一党和祖国-全俄罗斯两党合并而成。有150多

俄罗斯联邦联邦共产党，是目前俄罗斯的第二大党。成立于1990年，拥有党员18万多人，该党一般被认为是苏联共产党和布尔什维克的继承者。奉行爱国主义、共产主义、民主和社会主义政

小结:总统制的一般模式

即政府制度设计遵循分权制衡的原则；作为国家元首的总统同时掌握行政权，是宪法明确规定或未明确规定的最高行政首脑；总统由选民直接或间接选举产生，但一定不是由掌握立法权的国会选举产生的；总统有任期限制，并受立法、司法等其他政府机关的权力制约，但无需对作为立法机关的国会负责。

1、在总统制国家，总统既是国家元首，又是掌握行政实权的行政首脑。在有些国家，比如法国、俄罗斯和韩国，总统之下还设有以总理为首的行政内阁，但是总理是行政首脑，那只是相对于其他内阁成员或各部长来说的，他只是首席阁员或首席部长。总统作为最高的行政首脑表现在许多方面，总理均由总统来任命的，其他阁员则由总统根据总理的提议而任免，俄罗斯总统甚至可以直接决定内阁总辞职；在这些国家，总统均有权主持内阁会议。法国总统有权签署由内阁会议所决议的条例和命令；俄罗斯总统有权发布总统令，规范内阁的基本活动和组织，并有权废除由内阁制定的违反联邦宪法、联邦法律或总统令的行政法规和命令；韩国宪法则直接规定，行政权授予以总统为首的政府行政部门，总统全权领导内阁。可见，总统作为最高行政首脑的地位和权力还是很明确和清晰

2、所有总统制国家的政府均按照分权制衡的原则，除设置掌握行政权的总统外，还设置作为立法机关的国会。从国会的设置、权能与运作各方面来看，总统制国家与议会制国家的差别并不大。差别是：总统制国家的国会不掌握有令以总统为首的整个政府行政部门对其负责的权力，比如令其作报告，对其进行信任或不信任投票等等。/在所有的总统制国家中，国会均掌握有弹劾总统的权力/所有总统制国家的总统均有立法否决权，俄罗斯总统甚至还有立法提案权，法国、俄罗斯等国总统还有解散国会下院的权力。

3、在司法方面，所有总统制国家均奉行司法独立原则，由法院掌握司法权。存在的差异：美国、巴西等联邦制国家，设有联邦和各州两套法院体系，相互之间基本独立。法国，是普通法院与行政法院分开，自成体系。在法官的人事管理上，美国等总统掌握法官的任命。法国，以总统为首的高等司法委员会在法官的人事管理方面具有重要的作用。

4、各总统制国家均建立了违宪审查制度。美国等国家由普通法院承担违宪审查的权能，法国、俄罗斯等国则建立了专门的违宪审查机构，即宪法委员会或宪法法院。违宪审查制度是西方国家确保国家法制的统一，维护宪法的尊严，防止权力滥用，监督法律的实施，审查各项法律法规是否符合宪法的一项重要法律制度。具体是指，国家通过一定的程序（多为司法程序）来审查或裁决国家的立法（法律）和行政（法令）或者国家机关领导人的行为是否符合（违反）宪法的一种基本制度，是一种为防止违宪而设立的专门制度。

第六讲：代议制度比较

代议制度是一种间接民主的形式，是人类政治发展和政治文明的主要成果之一。代议制度发端于欧洲，英国、美国、法国等国家资产阶级革命胜利后相继建立了代议制度。其后三百多年中，代议制度逐渐被世界其他国家所认识和接受。在当代，绝大多数国家建立了代议制度。正如密尔在19世纪指出的那样，“一个完善政府的理想类型一定是代议制政府”。列宁也认为，“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主”。

一、 代议制度及其相关范畴 代议（representation）就其词义而言，就是“代表商议”、“代表议事”，是指某个代议员代表某些特定个人或某一特定群体，同另一些代表其他特定个人或特定群体的代议员，就彼此共同面临的事务进行讨论、协商，必要时共同作出决定。这种决定，对于代议员所代表的特定个人或群体有约束力。

“代议”是人类处理共同事务的一种方式。它产生的历史相当悠久。当人类进入到有组织的社会后，随着家庭、私有制的出现，社会成员和社会组织面临着不同的利益选择。如何避免损失或争斗，追求共同利益，就成为事关特定个人或群体的重大问题。由于群体规模越来越大，使得由全体成员一起直接参与对共同事务的讨论变得困难，特别是面临突发的具有紧迫性的临时事物时，全体成员直接参与决策尤为困难。当家庭和父权制形成后，家庭成为有组织的社会的最小单元，成为氏族、部落和部落联盟等更大社会组织的组成部分。每当较大社会组织面临急需处理的紧急事务时，家长自然而然地作为家庭的代表，由家长们在一起商议并作出决策。这种自然形成的“代议”活动，由最初偶然的、临时性的行为，逐步变成频繁的、相对固定的行为。日常的共同事务的增多以及集会成本的考量，推进着“代议”形式的发展。这种趋势发展到部落联盟时，除了设立体现原始直接民主性质的“人民大会”机构外，还设立了以代议方式处理日常事务的、具有间接民主性质的“议事会”。“代议”因此而成为人类社会处理共同事务的一种制度性程序。国家产生后，“代议”在政治领域经历了一个漫长的发展演变过程。从古希腊城邦国家、古罗马国家的议事会、元老院，中世纪城市共和国的议事机关，英国的贤人会议，到英国的等级会议，法国的三级会议，都把代议作为一种制度性程序，用于处理有关国家事务。资产阶级革命胜利后，“代议”就正式成为代议制度，成为一种国家制度。

代议制度，是近现代国家广泛实行的政治统治形式。在这种制度下，公民通过选举产生的代表组成国家权力机关，行使管理国家事务的权力，履行对国家事务的管理。代议制最早形成于被认为

是议会之母的英国。此后，美国、法国等国家通过资产阶级革命，也先后确立了代议制度。代议制度作为新的国家政治制度，逐渐在欧美其他国家开花结果。第二次世界大战后，随着法西斯政权的毁灭和西方殖民体系的崩溃，亚非各国也相继在自己的国家政治制度中采用了代议制度。因此，代议制度成为现代国家普遍采用的政治制度。只不过资产阶级国家代议制普遍采用议会制度的形式；社会主义国家废除了旧的议会制度，保留了代议机构，形成各具特色的社会主义代议制。我国的人民代表大会制度就是代议制度的一种形式。

代议制度的特有的规定性主要体现在它的具体运作形态——代议机关上。其一，代议机关是行使国家权力的机关，不是社会团体和组织。代议机关通常行使立法权、财政权、监督权等国家权力。其二，代议机关的组成人员主要由选民选举产生，这为代议机关及其活动提供了合法性。代议机关的组成人员，特别是两院制代议机关的下院，主要是由选民选举产生的。其三，代议机关有法定的任期。各国代议机关的任期长短不一，但都有法定的时限。每届议会任期届满，都必须重新选举，组成新的代议机关。其四，代议机关通过会议，依照法定程序行使权力。代议机关的组成人员在法律上是完全平等的，所有议案都必须由议员以会议的形式讨论和审议，按法定程序通过议案和决议。其五，代议机关与其他国家机关的关系由宪法和法律规定。立法机关、行政机关和司法机关的权力、义务及相互关系，都由宪法和法律加以规定。非依法律规定和法定程序，它们的关系不得更改。 二、中国的人民代表大会制度和西方国家的议会制度，（代议制和议会制的区别：代议制属于民主的大范畴体系，体现的是公民和国家之间的关系。议会制属于政体的范畴体系，考察的是议会和政府之间的关系。代议制是世界上绝大多数国家实行的一种国家制度，而议会制只是部分国家实行的一种政体。代议制国家可以采用议会制、总统制、人民代表大会制。/议会制也不等于议会制度。议会制度是代议制的一种具体形式，涵盖了所有以议会作为代议机关和国家立法机关的制度。）都是代议制度的具体形式。但是，中国的人民代表大会制度和西方国家的议会制度都是历史条件和现实因素作用的结果，之间存在着很大的差异。

1、两种制度的本质特征不同。西方国家的议会制度经历了300多年的历史，至今不衰，根本的一点就在于它符合资本主义国家的国情，符合资产阶级统治的需要。首先，它调整统治阶级内部关系。议会制度为资产阶级内部不同利益集团通过非暴力方式解决彼此间的矛盾提供了可能，实现权力在统治阶级内部和平的、平稳的移动，在一定程度上整合统治阶级的利益。也调整了资产阶级与其他阶级关系。议会制度这种形式上的民主不仅能够满足统治阶级各集团及其大多数成员的政治需要，也能一定程度上满足其他阶级的需要，相比专制制度和法西斯制度。

中国的人民代表大会制度的本质，特征在于它是人民民主专政国家的理想的政权组织形式，是中国共产党人把马克思主义与中国实际相结合，在吸收人类优秀政治文明成果的基础上创造的符合中国国情的根本政治制度，是为中国各族人民服务的。首先，全国人民代表大会是由人民选举产生的，我国宪法规定“人民是指全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者。 “他们广泛享有宪法和法律规定的公民权利，是人大制度的坚实基础。就民主的基础而言，人大制度较之西方国家的代议民主制更加广泛。全国人民代表大会行使人民授予的权力，向全国人民负责，接受人民监督。与此同时，人民代表大会通过不断发展、完善和创新，能够适应人民的需要、未来的需要，保持国家和社会的活力。

2、两者的主体身份不同

中国全国人大的主体是全国人大代表，西方国家议会的主体是议员。西方国家议员大多数是专职的，只有少数两院制中上议院议员不是专职的。为了保证议员的专职性，西方国家规定了种种措施，包括任职资格、职业不相容和生活保障制度等。中国全国人大代表绝大多数是非专职的，只有全国人大常委会组成人员中的部分常委是专职的。全国人大代表都有各自的职业，绝大多数是来自各行各业的工人、农民、干部和军人。

3、两个机关的结构不同

西方国家议会采用的是一院制或两院制。中国全国人大采用的结构，既不是两院制，也不是传统意义上的一院制。特点是在人大一院制的基础上设立代议机关的常设机构——人大常委会。有人称是“一院双层“结构。

4、代议机关与其他国家机关的关系不同

西方国家议会与其他国家机关，特别是与行政机关的关系存在多种政体模式，如议会制、总统制、委员会制等形式。在议会与政府之间，存在着比较规范、严格的分权和制约关系，是双向互动

中国的全国人大与其他国家机关的关系不存在多种模式的问题。全国人大是最高国家权力机关，其他国家机关由它产生并对它负责，受它监督。其他国家机关与全国人大只存在分工，不存在分权和制衡的问题，双方的关系是单向度的。

5、代议机关与政党的关系不同

西方国家议会里通常是多党共存，通过议会党团及其领袖在议会内活动，党与党之间不存在领导与被领导的关系，议会政治与政党政治紧密结合。在两党制国家，两大政党在议会中起主导作用；在多党制国家，议会中多党林立，政党间的合作与斗争、联合与分裂不断。

中国全国人大在中国共产党领导下进行工作。中共和其他8个民主党派都有全国人大代表，但是这些代表并不是由党派产生的；他们在全国人大的活动也不是按党派来展开。

三、西方国家议会制度的发展变化

“英国人说过这样的话：英国的王权等于零，但是没有王权的话，议会的权力大厦就要倒塌；英国的议会没有大的作用，但是没有议会的话，政治结构的大厦就要倒塌。”经过漫长的历史发展阶段，议会不断地从幼稚走向成熟，尽管在他的发展中有过无数的挫折和反复，经历了与行政权力一次次的妥协与较量，其力量虽有所削弱，但议会制的理念却历久弥新。历史证明，议会制度有着它存在的必然性，而且随着民主制的不断发展，议会制度仍将在现代国家的政治权力架构中占有重要的一席之地。

19世纪是议会政治的“黄金时代”，那时的议会不但是宪政体系的核心，也是国家权力的实际拥有者。但是在100多年后的今天，议会的权力已不断弱化，它所拥有的传统的立法权和监督权已经受到许多限制，特别是随着政党政治的不断发展，许多国家的议会已受到执政党的强力支配。作为政府首脑的政党领袖拥有了依靠内阁政府来左右议会的权力。从形式上看，议会立法支配一切的原则仍然受到尊重，议会作为代表着“人民主权”的重要机构，仍然拥有着高于政府和法院的政治地位,然而,议会事实上已经丧失了它曾经有过的高度的独立性，议会的各种权力在行政部门的强力挤压下已日渐萎缩。即使是最为传统的“掌握国家钱袋的权力”，也在现代复杂的预算制度和行政部门设置的重重障碍之下不断失去传统的领地。不过，以美国为代表的议会并不愿在行政部门的重压下坐以待毙，它们仍利用一切可能的机会顽强地捍卫自己的神圣权力，并努力把宪法赋予的制衡机制继续维持下去。

当然，现代议会的决策模式与日益发展起来的社会经济文化事务的复杂性相比，已显得越来越缺乏相容性。一个人数众多、代表利益各异、必须经过繁琐的程序才能通过最终决议的议会决策方式，在当今国际形势瞬息万变、国内矛盾日趋复杂的情况下，已显得越来越不合时宜。议会决策模式的缺陷已经导致其立法功能的不断萎缩，国家机关权力的不断膨胀导致议会传统权力的逐渐流失。从19世纪末以来，议会权力的重心先是从上院移到下院，又从下院移到内阁，再从内阁移到行政首脑。难怪有些学者要说，议会民主已经被“首相民主”和“总理民主”所代替。

正因为如此，不少国家的议会开始尝试着通过内部机构的改革来适应复杂多变的外部形势。如美国国会为适应现代社会的挑战，针对诸如信息的管理与运用、立法审议中专业知识的要求、议会政治活动的公开化等问题，对国会委员会体制、辅助机构设置、议员助手的配备、议员经费开支等方面进行改革；英国工党为削弱有投票权的上院世袭贵族势力而发动的上院改革，从1968年起，历经挫折，直到1999年，终于通过了废除有600年之久的上院议员世袭制度的上院改革法案。这些改革虽然内容和方式不尽相同，但实质上都涉及立法与行政的权力关系。谁都明白，要想让政府交出手中已有的重要权力，回到只管“法律与秩序”的传统身份中去已完全不可能了。议会改革的方向不是要把自己变成像政府那样去决策和管理，而是要使自己有权力去监督和控制政府的决策和管理，努力维持国家权力体系的平衡，防止政府权力的极端膨胀，才是议会肩负的神圣的历史使命。

西方议会制度的变化主要表现： 1、议会地位有所下降。议会的地位，是指议会在整个国家机构中所属的位置，也就是议会与其他国家机关的关系，主要是指议会的政府的关系。19世纪末、20世纪初以来，由于资本主义从自由竞争发展到垄断阶段，科技的迅猛发展，社会公共事务的大量增加，国家公共管理职能的不断强化，逐渐地改变了议会和政府之间的关系。一方面，议会因其立法程序僵硬烦琐，信息相对滞后，党派互相钳制，明显不能适应经济、社会变化和发展的需要；另一方面，政府权力高度集中，直接面对大量经济、社会矛盾，被迫而且能够及时地制定政策、有效地加以处理。因而，在不同的西方国家，不同程度地出现了国家权力重心从立法机关向行政机关转移的现象。

2、议会民主基础扩大。首先表现在选举权的普及和普选权的获得。选举权上的种种限制，包括财产、种族、性别等限制的取消，是经过广大人民群众在19世纪、20世纪前半叶不断斗争的结果。英国上院是贵族特权的直接体现，但贵族上院的权力也以有利于下院的方式受到很大限制。20世纪末，英国议会已经就上院改革进行了立法，取消部分贵族的上议院议员资格。

3、议会制度不断改革和完善。为了使议会能够更好地适应新的形势，二战以后，特别是20世纪60年代以来，西方各国议会纷纷进行调整和改革。

其一，议会内部的组织更趋完善，有关立法活动的专门组织有所增加，机构设置更为合理。美国国会的委员会，在建国之初只设有法案审查和选举两个专门委员会，以后尽管有所增加，但主要都是在20世纪增设的；20世纪70年代，众议院设有22个常设委员会，参议院设19个常设委员会；在众议员和参议院各常设委员会下又分别设有189个和112个小组委员会。国会的辅助机构和服务人员也大增。议会内部的这种变化，有利于及时处理各种法案和议案，提高议会工作的质量和效率。其二，议会的议事规则日渐完善。西方国家议会为了克服立法程序僵硬烦琐、立法效率低下等弊病，改革和完善了议事规则，如公平分配发言时间和发言次序，议会辩论公开等，有助于提高议会工作效率，优化议会形象。

其三，公民创议权和复决权得到发展。尽管公民个人的立法创议在西方国家还未普及，但在地方立法中已屡见不鲜。在瑞士、北欧一些国家，公民复决已经成为国家决定重大事项的重要手段。瑞士关于是否加入联合国、英国等国关于是否加入欧元区等，都是通过公民投票复决的。

尽管西方国家议会制度正经历着国家权力重心由议会转向行政部门的过程，但不能因此而断言议会衰落了，过时了。议会面临着巨大的挑战，但也面临着更新的机遇。议会制度的变化，也许正是适应新的形势变化的结果。

四、中国人大制度的完善途径 1、提高代表的素质与执政能力 2、加强和完善全国人大常委会 3、健全专门委员会体制

4、加强财政审议权力的运用

第七讲：行政制度比较

“行政”，国家行政机关等行政主体为实现国家目标和统治阶级利益，依照宪法和法律的规定，组织和管理国家政务、社会公共事务和自身内部事务的执行性活动。

“行政制度”，是国家为了有效地执行宪法和法律，实现国家的行政职能而依法规定的有关国家行政权限、行政组织、行政领导体制、行政活动及行政监督等方面的制度。

一、国家元首制度

自从国家产生以来，国与国的界限除了以明确的疆域、不同的民族和人种为标志外，还有一个重要的区别，即每个国家都拥有自己国家的最高代表者。这个代表往往被称为国家元首。是国家对内对外的最高代表，是国家的象征，是国家机构的重要组成部分，由于各个国家的历史传统及政治制度存在差异，因而，其国家元首制度也就各不相同。“元首”一词，在中国始见于古代典籍《尚书.益稷》:“元首明哉，股肱良哉，庶事康哉”，元首即君主之意。

（一）西方国家元首的分类

按照国家政体的不同，分为：君主制国家元首为世袭制，终身任职；共和制国家元首由选举产生，有一定的任期。现代西方国家之所以存在君主制国家元首制度，一个重要原因是资产阶级革命不彻底，在革命的过程采用了君主立宪制政体，如英国、日本、荷兰、比利时、丹麦、挪威等国

按照组织构成的不同，可以分为个人国家元首和集体国家元首。在世界150个国家中，实行个人国家元首的约有147个，其中由国王或其他世袭君主担任国家元首的有23个，由总统等担任国家元首的有124个；实行集体（如最高委员会等）国家元首的有3个。

按照实际行使权力状况的不同，可以分为实权国家元首和虚位国家元首。前者存在于总统制国家（如美国、法国等）以及封建色彩比较浓厚的二元君主立宪制国家（如科威特、沙特、尼泊尔等）；后者则存在于议会内阁制国家（如德国、西班牙、意大利、希腊等）和一元君主立宪制国家（如英国、日本、荷兰等）。

（二）西方国家元首的职权 公布法律权、发布命令权、召集议会、解散议会权、外交权、统帅军队权、任免权、赦免权、荣典权

（三）西方国家元首制度的演变趋势

从国家元首制度现有的发展格局看，存在着两种截然不同的演变趋势：一是随着民主制度不断向纵深发展，民众的政治参与热情持续高涨，政治参与渠道日益完善，作为民意表达机构的议会获得了更大的发展空间，国家元首和政府机构在权力框架中的原有空间被不断压缩。随着国家元首和政府首脑职能的日益分开，政府作为行政权实体的地位将得到加强。因而，从长远看，虚位的国家元首将会增多，国家元首所拥有的行政决策权会不断流向政府，政府首脑在制定政策的过程中将会发挥越来大的作用；

二是随着现代科技的不断发展和经济全球化趋势的日益增强，国与国之间的竞争日趋激烈，区域性国家组织不断涌现，各国为了在全球化的竞争中处于优势地位而不断进行体制内的权力重组，在情势的逼迫下，立法机关因其缺乏效率而日显疲弱，而行政机关则因其行动迅速而成为政治生活的主导。随着二战以后西方国家行政集权趋势的不断增强，加上美国作为经济与军事强国在世界上的影响力日趋增强，美国总统制政体必然会在后起国家中产生一定的示范效应，不少新成立的国家采用了类似于美国总统制的形式，把国家元首和政府首脑两重身份集于总统一身，赋予其独立处理国内外重大事务的权力，由于这些国家普遍缺乏民主制与分权制的传统，因而从权力的实际运转过程看，大权独揽的总统已成为国家权力的中心。从这个角度分析，融合了政府首脑职权的国家元首的权力将呈现出一种不断增强的趋势。

（四）中国的国家元首制度

新中国成立后，国家元首制度的发展历程大致可以分为以下几个阶段：1949年-1954年，由中国人民政治协商会议选举产生的中央人民政府委员会，对外代表中华人民共和国，对内领导国家政

权。1954年至1975年。1954年宪法，在全国人民代表大会之下设立全国人大常委会和中华人民共和国主席。刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合行使。我们的国家元首是集体的国家元首。1975年至1982年。取消国家主席的建制。1982年至今，恢复国家主席的建制。现行的国家主席制度与1954年宪法所规定的国家主席制度基本相同。因此，中华人民共和国的国家元首仍然是集体元首。现行宪法规定，中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量，中央军委实行主席负责制，而没有规定国家主席统帅武装力量。现行宪法规定国家主席每届任期为5年，可以连选连任，但不得超过两届。国家主席由全国人民代表大会选举和罢免，从属于最高国家权力机关。

二、中央政府制度

西方国家中央政府的类型有内阁制政府（英、日、德），特点是由内阁总揽行政权并对议会全权负责的一种政府组织形式。第一，内阁制政府体制下，议会是国家的最高权力机关，掌握立法、组织内阁和监督政府的权力；而国家元首通常由“虚位元首”担任。第二，政府通常由在议会中占多数席位的政党或政党联盟的领袖受国家元首的委托所组成，表示政府必须取得议会多数的支持；第三，内阁首脑和有关大臣（部长）应定期向议会报告工作，并在国家元首颁布的法律和命令上副署，表示内阁对议会负责；第四，内阁成员通常都必须同时是议会的议员，他们一方面在政府担负行政工作，一方面在议会参加立法工作，议会的一切重要法律提案都来源于内阁，议会的立法工作实际上是在内阁指导下进行的；第五，内阁对它所执行的政策由内阁全体连带向下院负责，议会对内阁通过“不信任案”时，内阁应总辞职，或提请国家元首下令解散议会，重新选举，以决定原内阁的去留。

总统制政府（美），特点：总统制是由总统担任国家元首和政府首脑，行使国家最高行政权力的政体形式。总统制于18世纪末起源于美国，但与过去相比，今天美国的这一制度已经在很多方面发生了显著的变化。除美国外，亚洲、非洲、拉丁美洲的许多国家也实行总统制。第一，总统独立于议会之外，不由议会产生，一般由公民直接或间接选举产生，总统的选举与议会的选举分别举行。所以，总统只对选民负责而不对议会负责。政府由在大选中获胜的总统组织，无须获得议会多数的支持。议会中的政党对总统并不产生直接的决定性的影响，总统所属的政党不一定是议会中的多数党。国家最高权力分别由总统和议会共同行使。第二，总统既是国家元首，又是政府首脑，这种元首是实权元首，行使宪法和法律所赋予的权力。总统与政府各部部长组成中央政府，总统本人是政府首脑，一切行政大权都集中在他一人之手，他掌握着国家最高行政权，统率全国的武装力量；所有政府成员由总统任免，他们都是总统的僚属，由总统领导并向他汇报工作。第三，政府与议会完全分离。政府成员不得同时兼任议员，不能参加议会立法的讨论和表决。议会中各种立法提案都由议员提出，在形式上政府不能向议会提出法律案或预算案。总统可以用咨文的形式向议会陈述意见和报告工作，议会通过的法案须送交总统签署，总统有权加以否决。第四，政府不向议会负连带责任，政府成员只向总统负政治上的责任，而总统要向选民负政治上的责任。议会不能对总统投不信任票，而总统亦无权解散议会。

委员会制政府（瑞士）。委员会制又称委员制或合议制，指国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中，而是由议会产生的委员会集体行使。第一，议会是国家最高权力机关，它不仅拥有立法权，而且还拥有行政政策决定权，议会是委员会的上级机关，对委员会工作享有监督权，可以变更或撤消委员会的决定和措施。委员会无权解散议会，议会也无权推翻委员会。第二，国家元首是虚位的，由委员会成员轮流担任。联邦委员会主席虽然是国家元首和政府首脑，但他除

了享有一些礼仪性和象征性的权力外，其他权力与其他委员会完全相当。第三，国家最高行政权由委员会集体行使，实行集体负责制原则，每个委员虽然分别担任一个部的部长，但无权对本部的重大问题单独做出决定，任何决策须经联邦委员会集体讨论决定。第四，在重大立法过程中实行直接民主制的形式，即通过全民公决的方式决定宪法修改问题以及国家的一些重大决策，全民也有权对议会的立法进行最终的认可或否决。

半总统制政府（法、俄罗斯）。指具有总统制的实质，但在形式上保留了议会制，而且总统作为国家元首又掌握着行政大权，内阁的地位较稳固且议会权力相对缩小的一种政府形式。第一，实行二元领导体制，亦称为政府行政的双头制，总统和总理的地位和权力由宪法规定，他们分别是国家元首和政府首脑，共同行使行政权，但两者的权力并不平衡。总的说来，总统的权力大于总理，行政大权主要由总统掌握，总统是事实上的行政首脑，其特征是强总统、弱总理。第二，总理一般由议会多数党领袖或多党联盟领袖担任，由总统任命。总理领导政府的工作，负责国防，确保法律的执行，向议会负责。如果议会通过对政府的不信任案，总理必须代表政府向总统提出集体辞呈。第三，总统由全民普选产生，是国家真正的权力中心。他是国家元首兼武装部队的统帅，是国家权力的“保证人和仲裁人”。除判国罪外，总统对其执行职务的行为不负责，总统也不对议会负责，他只对全国选民负责，不受议会的弹劾。总统还有权解散议会或跳过议会直接把法律草案交全民公决通过生效。半总统制政府在实质上是总统制。

西方国家政府职权的扩展与机构改革趋势：

战后，西方国家政府的职权呈现出一个扩大和分化的过程，管理的事务越来越多，不但政治职能没有减少，社会经济事务方面的职能也在不断扩大。

西方国家先后对其行政制度进行了重大的改革，以期适应外部环境和内部条件的发展和变化。各国中央政府机构的数量增长迅速，许多国家设立了公共服务部门和社会福利部门，公共教育、公共卫生和住房与城市发展部门也不断出现。随着政府职权的日益分化，机构设置越来越趋于分工专业化。许多新设置的政府部门都是专门管理某个方面事务的，诸如科学部、能源部、环境部等，它们各自行使某项专业管理方面的职能，分工既专业又明确。同时，随着全球化趋势的加强，各国之间的信息交流越来越频繁，各国政府所面临的共同问题也越来越多，处理的方式也日益呈现出相同的面貌。比如，在20世纪70年代，各国主要对政府和市场的关系问题进行重新定位；在80年代，则普遍关注基层组织运行机制的有效性，提出了“重塑政府”的口号；到了90年代以后，在政府体制改革上不再局限于固定的模式（如分权、私有化等），而是以效率、效能、回应性和责任性为导向和选择准则，探索政府机构的运作和公共事务的管理模式，追求实现“良好治理”的目标。

随着“新公共管理”理念的不断普及，各国政府开始奉行“以人为中心”的行政管理模式，以及非官僚制、民主决策和行政过程的分权，目的是为了更有效地为公众提供所需要的各种公共服务。建构在这种追求公平的新公共管理理念基础上的政府治理范式是一种企业型政府范式，其目标是建立一个“企业型政府”。这种企业型政府是与传统的官僚型政府相对应的，它要求政府部门由一群富有企业精神的公职人员组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。因此，推进政府行政职能的市场化管理，成为20世纪80年代以后西方各国政府行政体制改革的重大举措。各国中央政府纷纷把原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会，推向市场，从而减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。此外，各国政府还纷纷缩小政府的行政范围，分散政府的行政行为，这既表现为中央政府与地方政府之间的分权，又表现为中央政府行政组织内部层级之间的分权。尽管各国在这次改革中取得的成效不一，但这种

治理理念与治理范式的变革代表了政府体制改革的新方向，并在今后相当长的时间里继续发挥重要的影响。

综合起来看，西方国家政府机构改革主要有以下趋向：

1、政府在维护社会秩序，保障国家安全方面的传统职权并未弱化。

在冷战结束以后，以美国为首的西方国家纷纷调整了国家安全战略，军费开支不但未明显的减少，反而在原有基础上稳定增加。2001年“9.11事件”发生后，美国更是联合世界各国建立反恐联盟，同时增设了国土安全部，通过阿富汗战争和伊拉克战争大力推行其单边主义政策，大大扩展了政府在政治方面的职权。

2、政府的经济职权运行方式发生了显著的变化

在20世纪80年代以后，西方国家纷纷开始推行国有企业私有化改革，使国有企业在整个国民经济中所占的比例大幅度下降。如英国在实行私有化以后，国有企业的产值占国民生产总值的比重由1979年10%下降到目前不足1%，近100万原国有企业的职工转为私有企业的职工。在公共服务领域，各国也相继实行了“合同出租”的改革模式，即通过投标者的竞争和履约行为，将原先垄断的公共产品的生产权和提供权向私营公司、非营利组织等机构转让，完成公共服务领域的“准市场化经营”，从而大大提高公共服务的效率。在其他经济管理领域，政府的职能机构也纷纷进行了角色转换，由经济活动的参与者变为经济活动的监督者和裁判员，与此相应，政府的管理理念也在向企业化方向发展。

3、政府在社会方面的职权不断增强

二战后，各国继续推行大范围的社会保障计划，把越来越多的领域纳入到社会保障体系当中。为弥补政府财力和服务能力的不足，不少国家还通过制定优惠政策，吸引和鼓励私人资本投入到政府包揽的社会保险、退休保障、中小学教育、医疗服务等公共事业领域中。在环境保护和生态平衡等领域，越来越多的国家政府加大了投资力度，增强了对污染源的整治，并为保护地球环境进行了政府间的交往与合作，这一切都意味着政府在社会管理领域中职权的强化。

4、政府对外职权不断扩展

随着全球化趋势的日益加强，各国在政治、经济、外交、贸易和军事领域都开展了全方位的合作，政府日益成为进行国际合作的主体和纽带。由于当今世界国际经济贸易活动已把各国的经济生活紧密联系在一起，各国经济的增长都有赖于世界经济发展的总趋势，因此，西方国家的对外职权已从传统的政治和外交领域扩大到经济贸易领域，且形成了政治外交为经济贸易服务的新格局。

5、政府机关的人力资源结构发生了重大的转变

改变了过去选拔行政人员时只根据个体的考试能力择优录用的方式，而是开始考虑政府部门人力资源综合结构的优化，如既强调对行政机构中改革与创新人才的培养，也强调对普通办事人员的系统培训和选拔。政府部门除了吸收管理人才和法律人才外，还大量吸收心理学、经济学、金融学、生态学和其他科学技术领域的专家。在西方国家还出现“技术官僚阶层”，如政府网络工程师及电脑病毒控制专家等，这些人才的引进，从根本上提高了各国构建电子化政府的能力。因为越来越多国家的政府清醒认识到，只有努力借助信息科技技术不断提高政府的服务效率和治理质量，才能真正有效地应对信息社会的挑战，这也是21世纪科技的发展对政府管理模式和管理理念的重大挑战。

6、电子政府的新范式开始出现

由于现代西方国家正处于新经济时代，信息技术的不断发展不仅改变着社会和经济，而且也在改变政府自身。因此，加速政府信息化进程，以网络和信息技术为基础构建电子化政府，已成为各国政府再造的战略性措施。电子政府的实质是政府利用信息和通信技术，通过不同的信息服务设施

（如电话、网络和公用计算机站等），对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，更好地履行其职能，更有效地达成治理目标，更好地为社会和公民提供公共服务。电子政府是以优质服务和知识管理为核心的新型政府，采用网络等手段为公众服务能够更好地提高政府组织的反应能力，提高政府政策制定的质量，提升政府对内对外沟通的效率，也能够保证政府向公民提供更快、更便捷的服务，促使政府决策和执行过程更加透明化和公开化，从而全面提高政府服务的效率。

三、地方政府制度

地方政府是一种机关，以决定和执行国内较小地区的事务。地方政府，在单一制国家，是中央政府的分支机构，在联邦制国家，是成员政府的分支机构。

中央政府与地方政府的关系：通常说来，无论联邦制还是单一制国家，都是中央政府高于并领导着地方政府，但中央政府要把其法律和政策行之于民，就必须且只有通过地方政府才能进行。中央政府只有通过地方政府才能保障其权利，才能对社会经济和教育文化事业实行有效的管理和监督。一方面，中央政府必须从政治、法律、行政、财政及军事上对地方政府实行控制；另一方面，中央政府还应该得到地方政府的支持，因为它所有的资源要靠地方政府来提供，它必须积极发挥地方政府的作用才能完成这一点。如此一来就形成了一对矛盾，各国由于处理这对矛盾的方式不同，所以出现了千差万别的政府体制。法国是着重加强中央对地方的控制。美国侧重于在充分发挥地方作用的前提下协调中央与地方的关系。依据“人民主权”的原理，中央的权力是地方让予的，中央的权力是列举的。而地方的权力是保留的。

地方政府组织形式的发展趋向：

20世纪80年代以来，英、美、法等国分别进行了地方行政管理制度的改革，合理划分中央政府与地方政府的职责权限。在英国，撒切尔夫人上台后，采取强有力的措施控制地方政府的开支，从而开启了英国中央与地方关系中的中央集权化时代。中央政府一是减少地方开支，二是改变地方政府职能，缩小地方公共部门的范围和规模。这些措施的实施，在一定程度上使中央和地方关系出现紧张的态势。在美国，1981年里根总统明确提出“还权于州”的主张，希望把教育、社区发展、交通、社会福利等领域内的43项联邦分类补助计划连同支付这些计划的资金逐步转移给州，但各州和地方政府的态度比较消极，最终没能真正得以贯彻实施。在法国，1982年颁布《关于市镇、省和大区权利和自由法》，法国政府积极改善中央与地方的关系，充分发挥地方的积极性，使法国在维护单一制国家结构的前提下，逐步向分权管理方向发展。

1、县的管理形式正向市的方向发展。

随着都是化趋势的不断发展，大片的农村地区逐渐被城市所取代，随着城市社区的不断规范和发展，很多西方国家开始取消原先主要在农村地区设置的县级政府，代之以城市政府，并相应地赋予其较大的权限以带动城市经济与社区文化的发展。

2、“市经理制”形式不断推广。

西方国家城市管理主要有三种行政管理体制，市长——议会制、委员制和市经理制。“市经理制”与现代社会发展相适应的“管理职能的职业化”，必须具备两个基本条件：一是要有相应的行政法规作为保障；二是要有一支庞大的职业经理人的队伍。担任市经理的人要有为公益服务的精神，要有强烈的社会责任感。

3、地方政府组织有联合的趋向。

各国随着经济一体化的发展，不断地涌现出大量跨行政区域的社会组织，以达到互利互惠的目的。法国政府制定了一系列法律法规，积极鼓励市镇实行联合，组合成较大的联合体，即市镇发展

成“市镇组合”，城市发展成“城市共同体”，省发展成“经济大区”，以实现国民经济发展中规模效应的优势。

四、中外行政制度比较1、制度性质不同中国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家的一切权力属于人民。这就决定了中国行政制度具有人民性质。中国的人民政府及其工作人员是人民的公仆。宗旨就是全心全意为人民服务，维护全体人民的根本利益和社会主义制度，不断改善和提高人民的物质文化生活质量，实现共同富裕。

西方国家的资产阶级政权，使其行政制度具有资产阶级性质。西方国家资产阶级的政府是由少数有钱人组成、主要是为少数有钱人即垄断资本家服务的政府，其目的在于维护资本主义制度。以美国为例，富兰克林.罗斯福总统任命117名政府高级官员中,70%是大企业家;艾森豪威尔政府的272名高级官员中,有150人是大垄断资本家,另有122人也都与资本家有密切关系,其内阁成员分别在86家大公司担任董事等职务.

2、依循原则不同中国的行政制度是依据“议行合一制”原则而建立和运作的。它根本不同于西方国家政府所实行的“三权分立制”原则。“议行合一制”是指立法权和行政权属于同一个最高权力机关，或者行政机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政权形式和政权活动原则。基本特征是：由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力；国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。在中国，作为人民的代表机关——全国人民代表大会，其权力是最高的、统一的，不可分割的。当然，它与行政机关和司法机关在职能上适当进行分工。全国人大履行立法和监督的职能，国务院担负行政管理的职能，最高人民法院和最高人民检察院分别担负审判和法律监督的职能。议行合一制实质上是“无分权，有分工”。

3、政党制度对行政制度的影响不同中国共产党在国家政权体系中处于领导地位。对政府的领导主要是通过政治领导、思想领导和组织领导等途径来实现的。民主党派对政府的影响主要是通过政治协商、民主监督和参政议政等方式来实现的。这与西方主要国家实行两党制或多党制、各党派之间相互攻击，政党间接地、有限地控制政府的情形不同。

4、目标不同中国共产党所建立和领导的人民政府，把实现人类最美好的社会制度作为自己活动的目标取向。夺取政权只是万里长征走完了第一步，朔造人类美好未来的崇高目标远未实现。而西方资产阶级政党所操纵的政府，则以掌握政权为目的。资产阶级政党的全部活动就是为了竞选。除了提出竞选纲领、筹措竞选经费、争夺选民票额以外，它甚至不需要固定的纲领、组织和成员。尽管由于300多年的统治使资产阶级政府体制越精致，管理经验越丰富，但它没有也不可能担当起规划人类美好未来和社会发展崇高目标的历史责任。

第八讲：司法制度比较

司法，是指依法享有司法权的国家机关，依据法定的职权和程序处理诉讼纠纷的活动，（1）它是与立法相对应的活动，即执行立法机关制定的法律法规的活动（2）是专门的机构从事的适用法律的活动；（3）是司法机关依法解决具体争议和冲突的活动；（3）它是以依法公正裁决纠纷为目的的活动。

一、司法制度及其相关范畴司法权，是国家司法机关依照法律规定和法定程序行使，解决各种法律关系主体之间发生的各种争议的权力。我国的司法权包括审判权和检察权两部分。中共十五大报告明确指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”在西方国家，关于检察权是否属于司法权，不同的国家体例不一。在英美法系国家，检察权仅仅是侦查权和公诉权，检察机关直接设立于司法行政机关，专门担负提起公诉的任务，不属于司法机关。在大陆法系国家，如法国虽然检察机关的机构设在法院，但属于政府派驻机构。检察机关隶属于司

法行政机关，受司法行政机关的领导。一些国家的宪法明确把司法权归属于法院。美国联邦宪法规定：“合众国的司法权，属于最高法院和国会规定和设立的下级法院。”德国联邦基本法规定：“司法权赋予法官，由联邦宪法法院、本基本法规定的联邦法院和各州法院行使。”

在民主法治国家，司法权是维护法律实施和社会正义的一道防线，是公正地解决各种法律关系主体之间所产生的各种纠纷的重要手段。司法制度，是一个国家政治制度的重要组成部分。是关于司法机关的性质、地位、职权、任务、组织、人员以及活动原则和运行程序等各方面制度的总称。包括了司法机构设置和司法权力配置，还包括司法人事制度、司法活动制度及活动程序制度等。司法制度具有广泛的社会作用：它维护特定阶级的利益和服务特定的政治体制。它巩固和发展特定的经济基础。二、司法原则司法原则，西方国家的司法原则：（1）司法公正。公平和正义是人类社会永恒的主题之一，也是法的基本价值之一。中国的“法”，古体“ ”，从水，平之如水。从去，触不直者去之。也显示了法的公平和正义。古罗马时期，就流传着“正义只有通过良好的法律才能实现”，“法律是善良和正义的艺术”等法学格言。西方国家法院的标记大多是一把宝剑和一架天平，宝剑代表国家权力的威严，天平代表不偏不倚和绝对的公正。许多西方国家把法院直接叫做公正法院或正义法院（2）司法独立。司法独立原则是18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠在阐述三权分立的学说时提出来的。他认为，一个国家有立法权、行政权、司法权三种权力，为保障公民的政治自由，必须实行三权分立。“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了。因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”1787年美国宪法规定，司法权只属于各级法院。1946年日本宪法规定，一切司法权属于法院，所有法官依良心独立行使职权，只受宪法和法律的拘束。1949年德国《基本法》规定，法官具有独立性，只服从法律。（3）法律平等。是近代资产阶级在反对封建专制主义的斗争中提出来的。西方国家，法律面前人人平等原则并没有也不可能全面实施。本身受到财产、性别、种族等方面的限制。1789年的法国《人权宣言》第6条首先宣布：“法律对于所有的人，无论是施行保护或处罚都是一样的。在法律面前，所有的公民都是平等的。”（4）审判公开。一是审理和判决应当公开，二是犯罪的证据应当公开。但不是无限制的。出于个人的隐私或公共利益的法庭可以决定不公开审理。

中国的司法原则：（1）以事实为根据，以法律为准绳。司法机关及其工作人员在审理案件时，只能以客观存在的案件事实作为依据，不能以主观想象或推测为依据。（2）司法机关独立行使职权。1982年《宪法》明确规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。行政机关、社会团体和个人无权干涉人民法院的审判工作。国家权力机关、检察机关、执政党，则可通过合法途径对法院的审判工作进行干预。我国的“司法机关依法行使职权”原则与西方国家的“司法独立”是有区别的。（3）公民在适用法律上一律平等。（4）审判公开。有关国家秘密或个人隐私的案件，不公开审理。未成年人的犯罪案件、离婚案件、当事人申请不公开等不公开审理。（5）诉讼以民族语言文字进行。各民族公民有权使用本民族的语言文字进行诉讼活动。

三、各国的司法程序和司法人员 （一）英国的司法程序及司法人员 司法程序的特点：

第一，实行“无罪推定”原则。在庭审中，举证之责完全由原告承担，即原告必须提供被告有罪的证据，而被告则有权反驳，并且不得被强迫提供于己不利的证据，即自认其罪。

第二，实行“辩论主义”原则，即庭审中原告和被告双方互相对质抗衡，通过双方律师的辩论来澄清事实。

第三，实行陪审制度。在西方国家中，英国的陪审制度是最发达的，一个陪审团通常由12名普通公民组成，他们是根据居住地或选民登记无需法律资格而选任的。陪审团的作用主要是在重大的案件中参与法官的审理，并且最后进行投票，若决定被告无辜，则立即释放；若定为有罪，法官再依法量刑。

第四，“司法独立”原则。即强调为保证法庭工作的正常进行，任何人都不得干预、扰乱法庭工作。

律师，在司法程序中扮演着极为重要的角色，他能决定诉讼的胜败。同时，法官的任命也主要从具有多年司法经验的律师中选拔，而不是依靠大学培养。一名律师必须经过多年的司法实践，甚至十几年的司法实践，才可能升入更高的等级。

法官，英国的法官地位极高，报酬丰厚，大法官的年薪甚至超过首相，从而保证了英国法官在执行其法律时具有较高的素质。

（二）美国的司法程序及司法人员

美国的诉讼程序是一个极为复杂的过程，概括分为三个基本阶段：庭审前阶段、庭审阶段和上诉阶段。刑事诉讼在庭审前一般要经警察机关的侦查，如果警察机关确认嫌疑成立便把案件交给检察官准备起诉。在美国，检察官提出公诉的证据必须由大陪审团加以审定，如果大陪审团认为证据不足，案件便被撤消；反之便由检察官向法院提起公诉。民事诉讼中，庭审前阶段，法院可以进行调解，如果调解成功，诉讼便不再进入下一阶段。

庭审阶段是诉讼的关键阶段，首先要宣读起诉书，接着由被告律师陈述意见，然后进入法庭调查，包括讯问证人，裁定证据等，在双方辩论结束后，根据陪审团认定的事实作出最终的法律判决。

上诉，是由于一方当事人对法院判决不服而提起的。复审法院主要考虑判决是否合法，并作出法律问题上的裁决。

律师，美国是律师和律师制度最发达的国家，要取得律师资格必须通过严格的律师资格考试，可取得律师工作执照。20世纪以后，律师业务范围的重心已由以非经济活动的法律事务为主，向经济活动的法律事务转移，从诉讼业务为主，向非诉讼业务、尤其是商事活动中各种非诉讼的咨询和代理业务转移。其中，最有影响力的还是给政府做法律顾问。

（三）法国的司法程序及司法人员

法国的法官实行终身制，法官一旦任命并宣誓就职，非经弹劾，不得被罢免、撤职和强制提前退休；非经本人同意，不得调动和升迁。法官犯有叛国罪、贿赂罪或其他严重的罪行才被弹劾。法官不得兼任公职，不得兼任议员，不得兼任获取报酬的职务，不得从事职业性的活动，也不得以党派身份从事政治活动。法官一般都在全国司法学校中经过严格的培训，具有较扎实的法学知识和较高的文化素质。

（四）德国的司法程序及司法人员

德国《基本法》第104条对司法程序作出了基本的规定，采取四级二审，辅之以复审的制度。第一审视案情轻重分别由地方法院和地区法院担任。对第一审法院判决不服而向第二审法院提出。

德国，取得法官资格必须经过两次考试，在第一次考试之前，必须先在大学里进行3年半以上的法学研究，其中至少有4个学期致力于法官法规定的裁判权研究，第一次考试通过后，再进行为期3年以上的实习，然后参加第二次考试，通过后便正式取得从事司法工作的资格，具有此类资格的人在担任法官3年后可被任命为终身法官。

（五）日本的司法程序及司法人员

日本采用的是四级法院三审制度。从案件在高等法院、地方法院、家庭法院、简易法院提起诉讼，进行第一审开始，如果对一审判决不服者，可以向上级法院提出诉讼，要求进行二审判决。还可以向最高法院提出上诉，要求进行第三审判决。

日本法院法官不实行终身制，但是可以连任。

日本历来对律师资格的要求极为严格，必须经过司法考试合格，司法进修生修业完了，才能取得律师资格。此外，要具备律师资格还必须加入律师协会，在全国律师组织中注册登记后，才能正式取得律师身份。

四、中西司法制度的主要差异：1、建立的基础不同。中国的法的理论以“人民民主专政”的学说为基础，“议行合一”原则。西方的法的理论维护资产阶级统治，以“三权分立”原则为基础。2、司法制度的性质和目的不同。我国的司法制度，是为人民民主专政的国家政权服务的，也是为统一的，多民族的社会主义国家和占全国总人口最绝大多数的广大劳动人民群众服务的。而西方国家的司法制度，实质是为资产阶级统治的国家政权服务的，是维护资产阶级对工人阶级和广大劳动人民进行统治的暴力工具。3、司法原则及其具体内容有所不同。4、司法机构的职权有所不同。在西方国家，除法律有特别规定外，法律解释权一般属于法院及法官，其法院的法律解释对于法律的改进和法律的发展具有重大的作用。而我国法律的解释权一般属于国家权力机构，法院和检察院行使的是司法解释权，并且法律的改进和法律的发展主要是依靠立法和行政机关制定、修改和废除法律法规。5、司法系统的内部关系不同。西方国家上下级法院彼此独立，上级法院不能干涉下级法院正在进行的具体审判。我国，上下级法院之间是监督与被监督关系，上下级检察院之间是领导与被领导关系。目前，我国上下级法院之间通行疑难和重大案件等向上请示与向下指示的制度。当上级法院在审案件有重大影响时，可主动加以指导、指示，下级法院须依指示对案件进行审判。6、司法机关与执政党的关系不同。中国共产党作为执政党，与司法机关是领导和被领导关系。西方国家，不对执政党负责，有的还不对总统负责。7、法官的职位与薪金保障有所不同。西方国家的法官，除违法被依法弹劾之外，不可更换，高薪养廉及严格的执业规范。8、法官的责任追究方面不同。西方国家的法官只要依法办案，即使办错了，只要不是法官本身违法，如接受贿赂等，不承担法律责任。中国是错案追究责任制度，对作出错案的部门或者有关责任人追究其行政和经济责任，严重违法的还要依法追究刑事责任。

五、西方国家司法制度的改革，西方国家在资产阶级革命取得胜利之后一直到现在，长期致力于司法改革。（1）两大法系审判制度日益相互接近。英美法系国家的制定法日益增多，判例法相对减少；大陆法系国家也日渐重视当事人在诉讼中的辩论权利，许多判例所体现的法学原则有相当部分已通过立法变成了制定法，参考判例进行审判也有所存在。

（2）陪审团制度日渐衰退。目前，西方国家多数对陪审制度持否定态度。主要理由在于：一是陪审员大都不懂法律又没有审判经验，审案效率低，浪费时间，手续繁琐；二是现在法官素质较高，加上法律等因素的制约，法官们不太容易出现主观专横的现象，用不着陪审团来加以牵制。

（3）法官制度日益健全。在法官的任职资格和条件方面，要求法官的素质高于其他司法人员。任命法官的主体层次高，通常由国家元首、总统或政府首脑以国事行为方式任命。任命程序严格，一般都要经过多次司法考试和长期的司法实习，要求有律师工作经历。确定了完备的法官保障制度。各国大多规定了比较完备的法官培训制、严格的法官考核制、弹劾罢免制等。（4）检察机关的职能在不断加强和扩大。现代各国检察机关增加了诉讼监督职能、一般监督职能、干预民事及行政诉讼职能、保护公民权利职能等权力，体现出国家权力对有关社会生活领域干预的加强。（5）司法行政机关职权日渐扩大和强化各国的司法行政机关是其政府中专司司法行政的职能部门，一般也是政府

的法律顾问。有的实行检司分署，如法国、德国等；有的实行检司合署，如美国、加拿大等。但无论是检司合署，还是检司分署，司法行政机关的职权都非常广泛，而且日渐加强。（6）司法考试制度日趋严格和完善。西方各国都建立了一套严格而又完善的司法考试制度。

六、中国司法制度存在的主要问题和改革建议

在当代中国，司法制度经历了建立—破坏—恢复的曲折历程，至今尚不完善，存在的主要问题 第一，司法权的运行存在阻力。我国司法行使机关的人、财、物受制于其他国家机关和组织，严重影响了司法独立，特别是地方司法机关在财政、人事安排等方面受制于地方政府、地方权力机关和地方党委，由此导致了司法权的地方化。在实践中，执政党和其他国家机关对司法工作的干预

第二，司法腐败现象严重。改革开放以来，由于各种腐朽思想影响，加上我们放松了管理，监督不力，司法队伍中的腐败现象严重泛滥，主要表现在：以权代法，以权卖法；办“关系案”、“金钱案”，索贿受贿；违法查封，扣押财产，违法办案，违法执行；参与搞地方保护主义，偏袒本地当事人，损害外地当事人的合法权益；司法人员吃、拿、卡、要；用人唯亲，搞‘近亲繁殖’；乱收费、乱拉赞助，诉讼费管理混乱；司法人员违反审判法纪，泄露审判机密，为律师介绍案件，为当事人推荐律师，从中牟利；对当事人的态度生硬、冷漠，耍特权、耍威风；以罚代法等

第三，对司法机关的制约和监督乏力。一是由于缺乏具体的制度和操作规程，致使国家权力机关无法对司法机关的司法行为进行有效的法律监督；二是司法系统内的监督机制疲软；三是政党监督、媒体监督、群众监督等未能充分发挥作用。

第四，司法机关管理区域与行政管理区域完全重合，不利于司法独立。司法机关的管辖区域与地方党委、地方权力机关、地方行政的管理区域完全重合，故而强化了司法权的地方化。在现行的体制下，统一的司法权被地方党委、地方权力机关、地方行政区域所分割，各级地方司法机关已演变为“地方的”司法机关。

第五，司法机关不遵守程序约束的想象相当普遍。与西方社会所奉行的“程序优先”这一法律理念不同，我国有重实体、轻程序的法律传统，往往把法律程序视为纯形式的东西。实际上，在我国司法错案的发生，出现在程序法的执行不严格和程序法本身不完善上。

第六，司法责任制不完善。在我国的审判实践中，有相当一部分法院由审判委员会或庭务会以集体负责的名义行使对案件的裁判权，无论该案件是否重大或者是否疑难，均由审判委员会或庭务会讨论决定。独任庭、合议庭只对案件事实负责，失去了应有的职能作用。

第九讲：政党制度比较

一、政党制度及其相关范畴

政党，是代表一定阶级、阶层或集团根本利益的一部分最积极分子，为了通过执掌或参与国家权力，以实现其政治理想而结成的具有政治纲领和组织章程、组织体系的政治团体。它既是一定阶级的一部分，又是其群众进行政治、经济等斗争的组织者和指挥者。

政党一般具有这样的共同特征：一是政党一般都有特定的意识形态和政治纲领，其中有的既有长远纲领又有阶段性的行动纲领，有的只有竞选纲领或施政纲领。二是政党都争取执掌国家政权或参与对国家权力的控制，以实施其纲领和政策，影响国会的发展。三是政党都有组织章程和依次产生的组织系统和组织机构，并以一定的组织原则和纪律来维系其存在、发展和从事政治活动。四是政党一般都由有经验、有权威、有影响的精英集团主持，有一批骨干力量作支撑，有稳定程度不同的党员队伍。五是政党都与特定的阶级、阶层、集团的群众相联系，代表他们的根本利益和意愿，直接或间接地为其利益的实现服务。

政党制度是国家法律规定或实际政治生活中形成而为社会认可的、关于政党执掌政权或参政和影响国家政权的政治形式。包括：政党与政党的关系；政党与政权的关系。

二、中西政党制度的主要差异：

主要差异：1、政党执政权获得方式不同。西方国家政党制度是议会民主的产物和组成部分。这就决定了政党取得执政权的方式是和平的、平等的竞争，即由政党出面，积极投入竞选，一旦获得议会多数席位或当选总统，就成为执政党，获得组阁权并实行组阁，建立本党政府，行使执政权力，以实现本党的纲领和政策意图，为所联系的阶级、阶层和集团利益服务。特点是，政党以竞选和组阁为中心任务。

当今中国执政党执政权力的取得，是一种由历史形成、宪法规定和间接选举确认的形式。这种执政权力的获得，是一种非竞争性的、间接选举的、充满政党之间民主协商的过程和形式。

2、执政党执政权限和方式不同。西方执政党作用范围比较有限。由于实行权力制衡，执政党执政权力的横向关系主要限于控制行政大权和部分议会立法权，而不能直接管理司法权。纵向关系主要限于中央一级，不涵盖地方权力机关。执政党在执政期内，对政府乃至社会的各方面起不同程度的领导或指导作用和影响，但一般都采取间接的，即由总理、总统出面的、隐性的形式，而没有采取执政党组织直接出面，向政府或其他国家机关、社会团体发出指令的形式。

中国执政党作用范围广泛，纵向从中央到地方各级政权机构；横向广及立法、行政、司法、社会团体，从而形成一种一元化的高度集中和强制性的有效网络。执政党通过党委和党组的机构，以直接和间接的方式，多渠道、多途径地领导人大、政府和其他国家机关。

3、政党互动关系不同。西方各政党不存在谁是领导党、谁接受谁领导的问题。这种平等的竞争机制必然导致政党之间是执政党、在朝党同在野党、反对党的关系，即以对峙、争斗为主的、有时也有一定合作的关系，其核心是“你下台我上台”，手段是扬自己的优势，揭对手的短处，以争取选民和广泛的社会支持，达到击败对手和自己上台执政的目的。

中国的政党关系，宪法规定中国共产党是社会主义现代化事业的领导核心。民主党派同其他一切社会政治组织一样，都接受中国共产党的政治领导，中国共产党是法定的执政党，民主党派参加国家政权，参与国家大政方针及国家重要领导人选的协商，参与国家法律法令的制定执行，参与国家事务的管理，是参政党。

4、政党制度的性质与作用不同。西方政党制度本质是资本主义的，构建于资本主义私有制的经济基础上，与资产阶级的国体和政体相联系，体制内的政党及政党制度都是为资本主义政治、经济根本制度的存在和巩固服务的。

中国的政党制度是社会主义性质的，建构于社会主义公有制为主体，多种所有制经济共同发展的经济基础上，中国共产党是工人阶级先锋队，各民主党派是社会主义性质的政治力量。

三、西方国家政党面临的挑战：

1、西方政党政治的弊端和政党功能的萎缩带来选民支持率的下降。特别是金权政治正愈演愈烈。各政党随着对权力的追逐和腐败，领导权大多操纵在少数领袖、党魁人物的手中日趋寡头化、政客化。民众的信任下滑。美国的大选投票率，20世纪以来就呈下降的趋势，60-80年代最高不过60%，90年代降到50%以下，而且兼投两党候选人的选民人数不断上升。

2、利益集团的大量涌现，对政党制度也是一种冲击。这种与政党有密切联系的经济利益集团，往往越过政党和政党活动制度，径直提出自己集团利益的诉求，在一定程度上削弱政党的重要地位。

3、随着科技发展带来的社会利益和社会意识的多元化，促使社会阶级、阶层不断分化、组合，出现了新的政党组织。以环保主义为核心的组建的新党，绿党等也获得相当多选民的支持，成为大选的黑马。这对西方国家的政治制度也是新的挑战与麻烦。

发展的方向,继续稳定和演变发展：

第一，它以自由度较大、民主手段多样和相互制约的特点，赢得不少人的支持，拥有较深厚的社会基础。这种以公开、平等竞争执政党地位为基础的政党制度，使各政党都有上台执政的机会。同时，政治制度的整体运作比较规范，在议会内外都有诸多手段予以制约、监督，使执政党依法行政而不能为所欲为。而且，执政党组织以间接方式干预政府行政，党政职能分开，更利于显示民主和提高行政效率。特别是二战后西方各国都扩大了民主的范围，基本上实行普选制，更多的人们能以平等投票的方式表达自己的意愿。特别是这种法律上的平等掩盖着事实上不平等的竞争机制，至少在形式上为不同阶级、阶层的人们提供了多种政党选择的空间，即人们拥有更多的利益表达渠道和参政的形式，因而也就在心理上、意愿上产生一种民主、自由的满足感。在此情况下，人们在政党竞选中必然采取支持某个政党及其政策而反对某个政党及其政策的立场，从而，也就不仅成了一定的政党的选民队伍，而且也成了特定政党制度得以继续存在和发展的相当稳定的社会基础。

第二、体制内政党之间在政策主张乃至意识形态方面保持差别，又出现彼此靠拢的趋势，有利于政党争取选民和扩大生存空间，并避免或减轻引轮流执政而可能引起的震荡，从而使政党政治得以继续发展下去。各政党代表不同的阶层或集团的利益诉求，同时要照顾在长期的竞选活动中形成的相对稳定的“选民领地”，故不会抹去本党与别党不同的特色。然而，二战后出现了政党之间在意识形态、纲领乃至政策上日益相互靠拢和趋同的新情况。这是由于彼此都是维护资本主义制度的政党，在根本上有着共同的利益，必然导致纲领、政策上的一致性。同时，为了维护政局稳定，需要在政策上保持连续性，即新上台的执政党不完全排斥上届执政党的若干基本政策，或者在竞选时保持政策的区别并进行激烈争论，但一上台执政，便又继续推行上届执政党的政策。再者，由于阶级的分化和“中间阶层”的出现，各政党为争取他们的支持而使自己的纲领、政策趋向中间立场，从而形成彼此靠拢、相近似甚至一致的局面。而且，有的大党还吸收小党的政策主张，从而赢得更多的选民。第三，政党林立与政党走向联合或两极化现象并存，既显示了政党活动的自由，又防止政局过分动荡的不良后果。这在实行多党制的法国和德国，表现尤为突出。二战后，一些政党联合成两个较有实力的政党联盟，构成左右两极，而主导性的政党成了联盟中的核心。在竞选时其他小党左右分化，向两极靠拢。这样，无论哪一联盟上台执政，都一改过去政坛纷争不已的现象，使政局走向长期的稳定。第四，社会党的政策在选民中获得支持并由此而纷纷上台执政，使它成了西方现行政党制度稳定发展的重要支柱。由于欧洲社会党历史悠久，自称代表工人群众利益，特别是二战后推行社会福利保障政策，并为工人争得了扩大民主的权利，从而在工人群众和工会组织中产生了很大的影响。在西欧18个国家中先后执政，少的执政10余年，多的执政已50余年。它们实行的这种在不改变资本主义制度条件下的改良政策，缓解了阶级矛盾与斗争，获得了资产阶级的认可与赞赏，对两党或多党制的稳定起了重要的整合和维护作用，有力地支持西方现行政党制度的继续运行。第五，政党制度的法律化和规范化进程，也为政党制度的稳定运行提供了法律保障。二战后，西方国家在政党政治问题上，日益重视立法。许多国家的宪法和法律对政党及其活动都作了明确的规定。有的国家（德国）甚至制定了专门的政党法，对政党的权利、义务、地位、功能、活动方式、内部组织、党员资格、党的经费等，作了具体的规定和说明。即使没有专门政党法规的英国和美国，也用法律惯例和最高法院裁决的方式规定政党的行为。这样，政党和政党制度便在国家政治生活和国家政治体系中有了明确的法律地位，受到法律的保障和监督，使政党的活动规范化、制度化。

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