民事诉讼和行政诉讼交叉案件

民事诉讼与行政诉讼交叉案件的处理模式研究

一、 一则案例引发的思考 ............................................................................................................. 2 二、 民事诉讼和行政诉讼交叉案件的概况 ................................................................................. 2

（一） 民行交叉案件的界定 ................................................................................................. 2 (二） 产生原因 ....................................................................................................................... 3

1 公法和私法的划分 ....................................................................................................... 3 2 现代社会行政权的扩张 ............................................................................................... 3 3 审判制度的多元化 ....................................................................................................... 3 （三） 民行交叉案件审理中存在的问题 ............................................................................. 3

1、导致审判工作随意性，有损法律的统一性与严肃性 ............................................. 3 2、程序繁杂审限过长，阻碍公正与效率的同时实现.........................4

三 民事与行政交叉案件的主要表现形式以及类型 ..................................................................... 4

（一） 民事争议为主，涉及行政争议的案件 ..................................................................... 5

1、以行政许可为先决问题的民行交叉案件 ................................................................. 5 2、以行政裁决为先决问题的民行交叉案件 ................................................................. 5 3、以行政处罚为先决问题的民行交叉案件 ................................................................. 5 （二）行政争议为主，涉及民事争议的案件 ....................................................................... 6 四 民行交叉案件处理的司法和理论研究现状及存在的问题（2015年5月1号之前） ........ 6

（一）相关立法规定 ............................................................................................................... 6

1民事诉讼方面 ................................................................................................................ 7 2行政诉讼方面 ................................................................................................................ 7 3 其他相关司法解释 ....................................................................................................... 7 （二）司法实践中处理模式 ................................................................................................... 7

1 独立审理 ....................................................................................................................... 7 2 一并审理（合并审理） ............................................................................................... 8

五 对我国民行交叉案件处理的评价 ............................................................................................. 9

（一） 立法层次--法律依据缺失 ......................................................................................... 9 （二） 模式选择 ..................................................................................................................... 9

1 分开审理 ....................................................................................................................... 9 2 一并审理 ..................................................................................................................... 10 3 合并审理是最佳选择 ................................................................................................. 10

六 新行诉解释和新刑诉法对民行交叉案件处理以及评价 ....................................................... 10

（一） 修改之后条文 ........................................................................................................... 10 （二） 修改意义 ................................................................................................................... 11

1 明确了在行政诉讼中一并审理相关民事争议 ......................................................... 11 2 规定了一并审理的模式和程序 ................................................................................. 11 （三） 不足 ........................................................................................................................... 11

1 适用范围有限 ............................................................................................................. 11 2 对法官要求增高 ......................................................................................................... 11

一、一则案例引发的思考

自1989年4月,七届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》

( 1990年10 月1 日施行)之后，我国的刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼最终形成了与三大实体法相匹配的三大诉讼法，构成了法治国家司法制度的有机整体。

由于三大诉讼的任务、目的、性质和标的等不同，各类诉讼形成了自身的特点和特有的诉讼原则，所以按照法理而言，刑事争议，民事争议，行政争议应该各自按照自己的诉讼法进行争议的救济和解决。

“一个纠纷，两种诉讼，三级法院，十年审理，十八份裁判”1高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案的法律怪象的案件引发了对交叉案件的讨论。

二、民事诉讼和行政诉讼交叉案件的概况

（一）民行交叉案件的界定

自“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”引起交叉案件关注以来，在学界对民行交叉案件的性质及其相关理论研究已经取得一定的成果，但其概念如何定论在学界还尚未统一，存在有很多种说法。

第一种观点为民事行政争议关联案件说，“当有一个主体的行为分别损害了两个或两个以上法律部门所调整的社会关系时，就会形成两种或两种以上不同性质的法律关系，产生两种或两种以上不同性质的争议，这两种或两种以上的法律争议可能分别由不同的审判组织审理，因此就会产生审理上的谁先谁后问题以及将不同性质的争议合并审理”。“由于没有法律上的明确规定，理论上也没有达成一致，人民法院对行政争议与民事争议相关联案件的处理方式更是多种多样”。2

第二种观点为附带诉讼说，基本又可分为行政附带民事诉讼与民事附带行政诉讼。具体又分为两种。行政附带民事诉讼是附带诉讼中较为典型的一种。“行政附带民事诉讼是行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度”。3与之相对应有人提出了民事附带行政诉讼的概念，“在民事案件的审理过程中，对于关涉民事裁判的行政行为的合法性通过司法途径一并作出审理的诉讼方式和制度。4

第三种观点为民事行政交叉案件说。江伟教授著作中的定义:民事诉讼和行政诉讼交叉案件指的是行政争议和民事争议的之间相互影响，交叉有牵连并相互产生作用的案件，即行政争议和民事争议在法律事实上相互有关联，在结果的问题上相互有影响或互为前提。5

还有观点认为是：“民事诉讼中的行政附属问题”，有的学者认为这是民讼

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中的“证据问题”还有的学者认为是民事诉讼的“先决问题”7诸如此类。

1

2

杨海坤、章态远:《行政诉讼法专题研究休评》，中国民平法制出版社，第670 页 马怀德、 张红:《行政争议与民事争议的交织与处理》，《法商研究》,2003年第4期 3

施金才、陈晓宇:《行政法理论与审判实务研究》，人民法院出版社，第751-763页 4

赵德铸、李秋弟:《民事附带行政诉讼探析》，《运城学院学报》2003年第4期，第65页 5

江伟:《民事诉讼法专论》，中国人民大学出版社，2005年，第41一42页 6

林荫茂:《民事诉讼中对行政认定事实应区别对待》，《政治与法律》，2004 (1) 7

羊琴、方世荣:行政行为作为民事诉讼先决问题之解决:从行政行为的效力差异进行分析》，《中国法学》，2005年第3期

对于上述观点，“关联说”是对民行交叉案件产生原因，处理方式的表象描述，并未涉及对其独特性和处理进行进一步研究。“附带说”主要是从司法处理的角度对交叉案件进行了描述，而对于交叉案件中两种法律争议或行为在诉讼中的效力、地位及相互关系等问题均未明确，因而亦未能很好地概括民行交叉案件的法律性质。同样先决说和证据说都存在以偏概全的问题。 而“民行交叉案件”是从法律关系构成要素的角度对这种现象进行了全方位的描述，更能囊括司法实践中的案件类型，所以本文采用此种观点。

(二）产生原因

1 公法和私法的划分

公法和私法是大陆法系国家对法律体系的基本划分。一般而言公法是指涉及国家组织结构、调整国家与公民之间关系的法律，宪法、行政法、刑法皆属此列;私法是指调整个体之间关系的法律，民商法是其主体部分。

然而英美法系国家没有公法和私法的划分，实行的是单一司法体制，所有类型的案件都是由同一法院审理。所以不存在民行交叉案件导致的审判权冲突的问问题。在美国，甚至也没有行政审判与民事审判之分，行政诉讼案件基本上也是按照民事诉讼程序进行审理的。所以在美国的民事诉讼中，既有“民告官”的，也有“官告民”的。 2 现代社会行政权的扩张 马怀德教授就认为，行政争议与民事纠纷相互交织关联主要是由于现代的权利扩张。在19世纪的自由国家(夜警国家)，由于自由放任的经济政策及观念的影响，国家的作用被认为只限于间接地保障经济性“市民社会”的自律运行秩序。在20世纪以后的现代社会，国家对市民社会的积极干预己经成为时代要求，而国民的口常生活对行政的依赖程度也越来越高。行政权己经日益扩张至国民生活的各个角落。而随着行政权的扩张，行政理念的转换，行政的作用领域、活动范围显著扩大，行政行为的方式也日趋多样化，除了传统的行政立法、行政合同、行政强制等行为之外，行政裁决、行政指示等新的行为方式逐渐被采用。以行政裁决而言，现代行政发展的一个明显特征是行政机关在行使职能过程中裁决与行政管理活动有关的民事纠纷。此外，某些行政主体所作出的鉴证、认定、确认、 证明等行政确认行为也总是会引发民事争议与行政争议，或在民事争议未能解决

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的同时引发新的行政争议。 3 审判制度的多元化

台湾学者张特生教授认为，导致民事诉讼与行政诉讼冲突的原因有四:一是审判制度的多元化。在司法一元化国家，如美国、英国以及二次大战后的口本，行政诉讼案件与民事诉讼案件都由同种法院来审判，虽然在程序上仍然有区别，象日本的行政诉讼就不能向简易裁判所提起，但不至于发生管辖权限冲突问题。而在司法审判多元化国家，象德国、法国、意大利等欧洲国家，他们分别设立民事法院和行政法院，二者管辖权限不同，分别行使审判权，权限冲突的问题自然难免。

（三）民行交叉案件审理中存在的问题

1、导致审判工作随意性，有损法律的统一性与严肃性 对于民事、行政关联案件的审理顺序一直存在不同观点。各地法院在审理案

8

王韶华:《民事诉讼制度和行政诉讼制度比较研究》，中国政法大学博士论文，2004年5

件时没有明确法律可依，而且法官在法律认识上存在差异，导致法院在处理关联 案件中存在较大的无序性和随意性，最终“导致法院的民事判决和行政判，经常 出现法律适用所生结果的悖论”9。

2、程序繁杂审限过长，阻碍公正与效率的同时实现 根据现行法律，当出现民事行政交叉案件后，应当由民事和行政审判庭分开审理，分别立案，分别参加庭审。如对判决结果不服，提起上诉还要经上级法院分别立案，民事和行政审判庭分别审理。由于民事和行政相互影响，导致一个简单的纠纷，却几经周折，当事人不停地来回于法院，重复诉讼，循环诉讼。审理期限过长，不仅加重当事人的负担，引发诉累，而且阻碍了“公平与效率” 这一司法要求的实现。

此类案件涉及到的问题是对于行政机关在实施行政公权力中作出的行政行为，法院依据法律规定仅仅只有监督权，只能审查具体行政行为的合法性，对于认定为不合法的，法院只能决定撤销行政机关的行政行为，并不能对争议作出实体判决。虽然撤了具体行政行为，但双方的争议仍未能解决。民事争议问题可能仍然留给行政机关再次处理或进入民事诉讼程序。对于行政机关的再次处理，当事人可以提出复议、诉讼;对于民事判决的结果，当事人可以进行上诉、申诉。于是陷入循环反复的怪圈。

三 民事与行政交叉案件的主要表现形式以及类型

由于社会发展的多样化，各种民行交叉案件大量涌现，所以为了更好研究

民行交叉案件的现象，就需要对案件类型化研究是认识的最好办法。

在学界很多学者提出了不同看法。 有的根据民事争议、行政争议之间的交叉关系，把它们划分为三类，分别是:以民事争议为主，涉及行政争议的案件;以行政争议为主，涉及民事争议的案件;行政争议与民事争议并重的案件，即由同一法律事实引发的民事争议与行政争议之间相对独立的案件10。

有的学者认为应该将其划分为两类:即以行政争议为主要争议附带民事争议的案件以及以民事争议为主要争议涉及行政争议的案件11。

还有的学者以行政行为类型来划分12。 司法实践中民行交叉案件种类繁多，单一的划分标准很难概括，但观察司法实践中被经常提起的民行交叉案件来看，这些案件大都有“先后（即先决问题）”--- 先决问题的概念最早是来源于国际私法中关于先决问题的论述，早在1932年德国学者梅西奥和汪格尔就在国际私法领域提出了先决问题的概念，其本来的意思是指:国际私法中某些争议问题的解决以另一个问题的解决为前提条件，该争议的问题被称为“主要问题”，而需要事先解决的问题则被称为该主要问题的“先决问题”。’由于该先决问题的概念能够很好地描述在法律适用过程中，某种问题的解决依赖于另一问题的解决的情形，所以此概念逐渐超出了国际私法的范畴，广泛应用到了其他法律理论之中。）有“主次”。

所以本文采用两分法研究交叉案件的处理，所以对于“同一法律事实引发的民事、行政争议的相对独立的争议，则不列入本文民行交叉案件的研究中。综上

9

彭诚信、彭贵才:《民事行政纠纷竞合之诉讼问题研究》，《吉林人学社会科学学报》2001年第3期 参见薛刚凌.处理行政、民事争议重合案件的程序探讨，法律科学，1998；张晓茹.多种法律关系引起的纠纷与诉讼程序的适用，河南省政法管理干部学院学报，2002年第3期 11

黄江：《民事关联诉讼问题探讨》，政治与法律，2001年第5期 12

何海波：《行政行为对民事审判的约束力》，中国法学，2008 年第5期

10

分为两种类型。

（一）民事争议为主，涉及行政争议的案件

此类案件的特点是：行政争议虽然不是诉讼标的，但它决定着民事诉讼的性质或者处理结果。第一:其诉讼标的是民事法律关系，诉讼双方当事人是平等主体;第二:行政行为的争议是民事争议能否得到解决的前提:第三:行政争议大多是关于行政行为合法性的争议，一般作为证据被提起，且在诉讼中无法回避该问题。13

在实践中，这样的案件广泛存在，从行政法律关系的角度，又可分为以下几种。

1、以行政许可为先决问题的民行交叉案件

根据我国《行政许可法》的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或 者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

这类行为是行政机关对民事主体行使某些权利的资格和条件进行检查，然后给予其合法性的证明。行政许可是国家管理社会秩序的重要手段之一，很多经济、民事活动的开始都是以得到行政许可作为其法定前提，比如特征经营许可、建筑施工许可等。

在司法实践中，很多民行交叉案件往往都是因为得到行政许可的经营活动给他人造成了损害，引发民事纠纷，而被告则会以已经有行政许可作为抗辩理由导致民行交叉案件产生。我国行政许可的范围宽、事项多，且大多与民事关系联系密切，使得民事争议和行政争议容易交叉在一起。 2、以行政裁决为先决问题的民行交叉案件

行政裁决指的是行政机关根据法律法规的授权，对当事人之间发生的与行政 管理活动相关的，与合同无关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行政行为。

学界对行政裁决的划分主要有四类:

第一为侵权纠纷的裁决。如商标侵权案件、专利侵权案件等，当事人可以就侵权纠纷要求行政机关进行裁决。

第二为权属纠纷的裁决。例如当事人对于草原、森林等自然资源的权属问题纠纷，可向相关行政机关提出确认请求，并作出裁决。

第三是对补偿纠纷的裁决。常见的有房屋征收、土地拆迁等问题，当事人如果不同意补偿事项，可以向行政机关请求进行行政裁决。

第四是对损害赔偿纠纷的裁决。在发生侵权行为或责任事故时，受害人可以向行政机关申请行政裁决，从而认定责任归属及赔偿金额。如果当事人对行政裁决决定不服转而提起行政诉讼，同时又因赔偿金额等问题向法院提起民事诉讼，就造成民行交叉案件的产生。

3、以行政处罚为先决问题的民行交叉案件

行政处罚指的是行政主体在行政相对人违反了象征法律法规的要求时，对其所作的行政制裁。

根据《行政处罚法》第八条的规定，行政处罚主要有:没收违法所得、责令停产停业、暂扣或吊销许可证等方式。它是行政行为里比较传统也是应用得最广的一种，在实践中经常出现。

该类民行交叉案件主要有三种:

第一种是涉及以行政处罚认定的结论和事实为依据所致的民事侵权损害赔

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杨怡：《民事诉讼与行政诉讼交叉问题研究》，2013年复旦大学

偿纠纷;第二种是涉及行政处罚行为的合法性的关于民事法律关系及民事行为效力判断的纠纷;第三种是行政处罚作出后，当事人要求变更或者撤销该决定，且附带民事赔偿问题也一并裁决。

现实生活中，如环境污染的案例，当事人如果不服环保主管部门对致污方所作的行政处罚，可以向人民法院提起诉讼，这样就造成了民事争议和行政争议的交叉案件。

（二）行政争议为主，涉及民事争议的案件（民事争议先决问题）

这类交叉案件中，民事争议是行政诉讼解决的前提，民事争议是先决问题， 行政争议为主诉。

一般情况是平等主体之间的争议由于行政行为的介入造成了民行交叉案件，主要产生于行政确认行为。

行政确认本身不创设权利义务关系。行政相对人的权利义务关系取决于其民事实体法律关系而不是行政确认。

行政确认是依申请行政行为，行政机关根据法律规定审查相对人的申请，这 种审查多为形式上的，只要相对人提交完整有效的材料，且不涉及法律限制性或 禁止性规定，行政机关就予以确认。这样的方式并不能确认相对人提出的申请实 质内容是否合法，如果该确认进入到行政诉讼程序，涉及到的民事法律关系的合 法性问题就成为了诉讼解决之关键。

在司法实践中容易导致民行交叉案件发生的行政确认行为主要为:

一是对权属的确认。比如商标、著作权等权属的确认，或是对自然资源的使用权进行确认;

二是对当事人法律地位进行确认，比如婚姻关系、学历学位证明等; 三是对法律事实的认定。比如伤残等级鉴定。 四是对当事人法律责任的确认， 比如在交通事故中的责任认定等。

行政确认行为虽然不能直接创设当事人的法律权利及义务，但它由国家授权，能产生间接法律效力，并直接影响到当事人的权利、责任、身份等，所以容易引发民行交叉案件。

除了上述几类行政行为外，还有行政救助、行政给付、行政执行等行为也会引发民行交叉案件，但数量相对较少。实践中约有95%的民行交叉案件是由前文提到的四类行政行为引起的14。

无论遇到哪种类型的民行交叉案件，一旦进入诉讼程序，先要解决两种争议的先后次序问题，然后要判断该案应由民庭还是行庭审理，这看似简单，但在实践中，当事人各方面的要求、对利益的维护逐渐趋向多元化，使得法院在审理这类案件时往往有更多的考量，协调多方面的权益。

四 民行交叉案件处理的司法和理论研究现状及存在的问题（2015年5月1号之前）

（一）相关立法规定

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参见湖南省高级人民法院，关于建立完善行政、民事交叉案件审理机制的调研报告.

1民事诉讼方面

民事诉讼法（1982年）第118条（4）；

民事诉讼法（2012年）是《民事诉讼法》第136条:“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案没有审理完成的，人民法院应当中止该民事诉讼。” 第150条有下列情形之一的，中止诉讼：（5）本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的。 2行政诉讼方面

1990年行政诉讼法，没有规定。

2000年刑诉法解释一：第51条规定“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”，法院应当中止行政诉讼。61条规定:“被告对平等民事主体之间的民事争议所做出的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。 3 其他相关司法解释

1988年《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见(试行)))中第49条:”个人合伙或个体工商户经工商部门错误登记为集体所有制企业的，仍然按个体工商户或个人合伙对待。

该规定就使得法院在民事诉讼中可以对工商部门的登记行为进行是否合法的审查。除此之外，在《专利法》、《商标法》、《森林法》等领域中也能找到一些相关的处理规定。 以上规定，是目前查到的诉讼法及其相关司法解释方面仅有的处理行民交叉案件的法律依据，不仅数量少的可怜，没有形成系统的机制来处理民行交叉案件，使得法院在司法实践中面临许多难以解决的问题；并且也没有触及这类案件深层次的特殊性。

（二）司法实践中处理模式

因为在法律层面，我国缺乏对民行交叉案件的有效处理规定，但司法实践中，该类案件又层出不穷，法院不得不受理。

在没有直接法律依据的情况下，法院一般都是针对具体案件的情况来处理，这就会出现不同法院有不同的处理结果，有时候甚至同一个法院也有不同的处理结果。

根据庭审形式的不同把法院解决民行交叉案件的方式分为独立审理和合并审理。

1 独立审理

（1）独立审理的定义

是指行政诉讼与民事诉讼分别进行，由不同法院的审判庭或同一法院的不同审判庭进行处理。按照民事与行政审判的分工进行审判，即对于民事争议，应当由民事审判庭进行审理，而涉及到行政争议的，则应当由行政审判庭进行审理，两个庭之间各自独立审理。 （2）法律依据

最高人民法院《关干执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称行诉法解释)第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”

民事诉讼法第136条则规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件分别处理的

法律依据。

当民事诉讼与行政诉讼分开审理时，首先要考虑的一个问题，即是先进行行政诉讼还是先进行民事诉讼，即两种争议的审理先后问题。笔者认为行政诉讼与民事诉讼二者并没有确定的“先行后民”或“先民后行”的模式，二者之间的关系应当做个案处理。 （3）案例展示：

大多数案件的当事人经法院告知，会待行政诉讼中止后，再另行提起民事诉讼，但也有特别抵触的个例:比如之前有一房屋登记案件15，被告曹某甲与原告曹某乙系姐弟，其父曹某有住房一处，曹某立下遗嘱将该房屋留给女儿曹某甲一人，在曹某在世期间，曹某甲就持该经过公证的遗嘱去县房产管理局将房屋过户到自己名下，曹某乙认为该房产继承无效，因此以县房产管理局为被告提起行政诉讼，要求撤销给曹某甲的房产证。因为颁证程序中确实有违法之处，所以一审法院做出了撤销该房屋登记的判决，曹某甲不服提出上诉，二审法院认为当事人间的纠纷实质上是继承纠纷，继承是否有效关系到曹某乙是否符合起诉条件，同时，即使经过行政诉讼，双方仍然要通过民事诉讼解决房产继承的争议，因此二审法院依据《房屋登记规定》第八条将该案中止，告知曹某甲、曹某乙先去进行民事诉讼，但曹某甲认为县房产管理局在父亲未去世的情况下就将房屋变更到自己名下，行政行为肯定存在问题，且如果民事上把房屋的产权大部分判给自己，曹某乙还是占有一小部分份额，这样民事诉讼过后再进行行政诉讼还是免不了撤销自己的房产证，因此就一直拖延，不去进行民事诉讼。而曹某乙认为中止适用的法律不准确，《房屋登记规定》第八条规定的是在当事人已经提起民事诉讼的情况下，而自己并未提起民事诉讼，同时民事诉讼成本高，就算民事上胜诉自己对房子占有的份额也不会太多，不如直接撤了曹某甲的证。所以曹某乙和曹某甲两人在两年多的时间内均未提起民事诉讼，二审法院跟两人多次进行沟通，在催促无果的情况下，只好恢复行政案件的审理并做出了裁判结果。在这一案件中，法院本意是通过民事诉讼，对曹某乙是否符合行政诉讼起诉条件做一个确认，但因法律规定的不明确和当事人的不配合，虽案件经历过中止，但未取得预期效果，反过来也证明不明确的中止规定形同虚设。 2 一并审理（合并审理） （1）一并审理的定义

一并审理指的是法院在受理民行交叉案件后，把民事争议和行政争议在同 一个诉讼程序中一并解决。即主诉讼附带关联诉讼，就是说在审理民事行政争议关联案件时，应根据民事争议与行政争议相互关联的不同情形，以主争议性质确定主诉讼程序，由审理主诉讼的同一审判组织对两个争议一并进行审理和裁判，诉讼参与方一起参加诉讼。 （2）一并审理的种类

该观点主张建立行政附带民事诉讼制度或者主张建立民事附带行政诉讼制度。至于两种附带诉讼的如何选择，则要根据主诉的性质来确定，主诉讼就是在某件审理中是光决条件，起着决定性的作用。当光决条件是民事诉讼时，就采用民事附带行政诉讼，当先决条件是行政诉讼时，就采用行政附带民事诉讼。 （3）法律依据

行诉法若干解释的第61条规定:“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决

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参见德州市中级人民法院(2012)德中行终字第4号行政判决

违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”

但是对其解读也不同。 有些学者认为，这条规定了可以一并审理行政争议和民事争议，即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。但有些学者认为“人民法院可以一并审理”并不等于“行政审判庭可以一并审理“，即不等于在行政审判中可以合并审理民事争议，只是在法院内部要由行政审判庭和民事审判庭分别审理，而且有当事人的请求为前提。 （4）示例子

在司法实践中也不乏成功适用行政附带民事诉讼方式审理案件的例子，最高人民法院在浙江省法院系统率先开展了行政附带民事诉讼试点工作。2010年10月22日，浙江省宁波市郸州区人民法院审理了全国首例行政附带民事诉讼案件。案情如下:原告徐某1966年插队落户郸州，并根据国家政策分得的一套安置房居住。按政府文件，自1980年起这套房子应该归徐某所有。然而2000年，郸州区政府未经审查，将这套房屋的所有权证颁发给盛某。于是，徐某将郸州区政府及盛某告上法院，要求撤销盛某的房产证。盛某作为第三人提出民事诉讼，要求及盛某告上法院，要求撤销盛某的房产证。盛某作为第三人提出民事诉讼，要求对该房屋进行权属确认。荃日州区人民法院对盛某提起的民事诉讼和徐某提起的行政诉讼，以行政附带民事诉讼方式予以合并审理，最终判决撤销郸州区政府颁发给盛某的房屋所有权证，同时驳回了盛某要求确认房屋所有权的诉讼请求。16

五 对我国民行交叉案件处理的评价

（一）立法层次--法律依据缺失

根据我国现有的法律体系，行诉法与民诉法的规定不一样，两者实行的是行政民事平行制度，解决民事争议和行政争议应各自适用各自的诉讼法程序。这两种程序“在立法宗旨、诉讼当事人、举证责任和审判方式等方面均存在很大的差别”17当一个案件同时涉及行政诉讼和民事诉讼两种不同性质的法律关系时，究竟应适用何种诉讼程序，我国目前并没有相关的法律规定，从而导致民事与行政诉讼程序之间缺乏衔接机制。

两者在审理方式、程序、证据规则等法律适用上均不一致，再加上立法制度欠缺、司法制度不完善、法律解释等方而不足，经常会出现裁判结果相互矛盾的情况，从而导致民事判决与行政判决相互对立的局面，使法院工作陷入困境，以至于法院在审理行政与民事关联案件时，出现了同一或不同法院却对同一纠纷作出互相矛盾的民事判决和行政判决的情形，甚至出现过“一个纠纷，两种诉讼，三级法院，十年审理，十八份裁判”18高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案的法律怪象。 （二）模式选择 1 分开审理 （1）优势

通过分案审理来解决交叉案件中的争议，既尊重了法院内部的职能分工，又

16

徐琼辉陈雷:《全国首例行政附带民事诉讼案在郸州法院公开庭审》，2010年9月21日， http://nhyzfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=1427, 2012年1月8日 17

王达:《房地产纠纷处理中行政与民事关联问题的正当程序》，载《行政执法、行政审判》，法律出版社2007年版，第74页 18

杨海坤、章态远:《行政诉讼法专题研究休评》，中国民平法制出版社，第670 页

遵守了正当程序原则。 （2）弊端

存在诸多弊端，因为确定行政诉讼与民事诉讼的先后关系时应当遵循“谁为前提谁优先的原则，首先审理构成另一诉讼前提条件的那一个诉讼，然后审理另一诉讼，简单概括来说，是作为先决条件的那个诉讼，就应该优先审理。当然由于有时认识上的不统一，也造成对哪个诉讼构成前提性诉讼的意见不一致。

另一个比较突出的问题就是判决之间相互矛盾，审限过长，导致案件久拖不决的问题。“迟到的正义不是正义”，中止民事诉讼的审理，让当事人另行提起行政诉讼，等待行政诉讼作出裁判后，再恢复民事案件的审理，这无疑会严重迟延对当事人合法权益的保护。’”同时，若当事人不同意，又如何解决，这也是我们必须面对的问题。而且若作为先决条件的诉讼一旦启动再审程序，则整个民事行政程序都需要重新审理，会陷入循环诉讼。例如：轰动一时的高永善焦作房产纠纷案，三级法院审理了十余年，先后作出十余份裁判文书，出现了民事裁判与行政裁判不相一致甚至相互抵触的情形，行政机关对法院的判决置之不理，多次重复作出处理，导致该案至今未结，既侵害了当事人的诉权，也有损司法权威。 2 一并审理 （1）优势

合并附带审理说最大的利益是对所有问题一并解决，审判庭可以统筹安排对案件的审理;当事人不用担心案件的诉讼时效超过，也不会连续遭遇诉讼被驳回而不知所措。从提高诉讼效率的角度来考虑，一并审理也是具有可取之处的。 （2）弊端

但由同一个合议庭行政争议和民事争议适用民事和行政两种程序，审理民事和行政两种不同的法律关系，确有难度，而且现行法律也没有同的诉讼程专门对此作出规定。

3 合并审理是最佳选择

分开审理和合并审理各有优势和劣势，但是从我国现有的司法解释第61条的解读和我国搞的“行政附带民事”的试点，可以知道还是倾向于合并审理。

六 新行诉解释和新刑诉法对民行交叉案件处理以及评价

（一）修改之后条文

1《行政诉讼法》（2015年5月1生效）

第61条： 在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。

2《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（2015年5月1号生效） 第17条 公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

第18条人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。

审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。

第19条人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。

当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。

行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。

（二）修改意义

1 明确了在行政诉讼中一并审理相关民事争议

在过去，行政的归行政，民事的归民事，铁路警察各管一段，造成互相推诿，

相互扯皮，甚至相互矛盾，相互否定，表面上行政行为得到了审查，但争议往往

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得不到解决，所以在新《行政诉讼法》引入了一并请求相关民事争议制度。

2 规定了一并审理的模式和程序

明确了在了在行政诉讼中一并审理相关民事争议，还明确了：提出请求的

时间；民事争议单独立案和适用民事诉讼程序；同一审判组织审理即由行政审判庭一并审理更具有操作性。

（三）不足 1 适用范围有限

从法条解读可以判断，在行政诉讼中一并审理民事争议有以下4类：涉及

行政许可；涉及登记；涉及征收征用和涉及行政机关对民事争议所做的裁决的案件，即行政裁决案件。20

2 对法官要求增高

由于采取一并审理，即使得行政审判庭变成行政暨民事审判庭，使得行政法官变成了“行政，民事审判法官兼行政执法官”集三官于一体。21 此法的修订，是根据现存问题的出现而进行的针对性的立法，所以对于还没有出现的纷争，怎样处理？以及由于新法刚刚实施颁布，具体使用效果还需要时间和司法实践的证明，以观后效。

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最高人民法院行政庭负责人就《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》答记者问 2015.04.28发布 20

中华人民共和国行政诉讼法（2014修正）释义，北大法宝 21

《行政法司法解释》逐条细读解释，新浪。

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