美国官员财产申报制度构建的路径分析与启示

他山之石

美国官员财产申报制度构建的路径分析与启示

郇天莹

[摘

要 ] 20 世纪以来, 美国针对公职人员的家庭财产申报问题 进行了漫长而曲折的 探索, 最终建立 了立法形式的

财产申报制度, 其过程与实践经验颇为典型。分析美国官员财产申报制度形成的历史过程、现实条件和阻 力因素, 对于我国当前的廉政建设具有重要的借鉴意义, 对中国构建公务员财产申报制度提供了启示。

[关键词 ] 财产申报制度; 美国; 廉政; 反腐败 [中图分类号 ] D0351 2

[文献标识码 ] A

[文章编号 ] 1006- 0863 ( 2009) 02 - 0096 - 04

在美国, 政务官的财产 申报源起 于政党 选举, 而 事务

美国的官员财产申报 制度全 面系统, 堪称典型。 分析 美国官员财产申报制度形成 的现实 条件及 其过程特 征, 对 推动中国的财产申报立法进程具有较好的借鉴意义。

一、美国财产申报制度的形成与演进历程

美国财产 申 报 制度 从 提出 到 正 式创 设, 再 到不 断 成 熟, 经历了一个漫长而曲折 的发展 历程。大致 可分为 三个 阶段:

( 一 ) 财产申报制度的萌芽阶 段 ( 20 世纪 初 ) ) ) 20 世 纪 40 年代 )

美国财产申报制度的形成与 政党制 度的不 完善有 着千 丝万缕 的联 系。美 国 早期 的 政 党选 举 极不 规 范, 弊 端 丛 生, 贿选严重。各政党候选 人为了能 够当选, 极力拉 拢民 众的选票, 或许以官职、或 直接给予 金钱引 诱, 或给 予款 待拉拢。用钱买 选 票, 以 及 建 立 在此 基 础 上 的 / 政 党 分 肥 0 现象等均严重损害了民主 精神。于是, 国 会要求 各候 选人在正式选举结果公布后 必须按 照规定 申报, 并向 社会 公开其竞选过程中的各项费用开支 情况。 20世纪 初, 伴随 政府经济职能的强化, 无论 是议员 还是行 政官员, 在 经济 问题上的影响力越来越 大。于是, 一 些公司 企业、财 团法 人为了使政治候选人上台后 能够为 自己利 益服务, 转 而向 候选人进行大量的政治捐款, 也 就是一种 提前的 / 金 钱投 资 0。为制止此 种政治 捐款 行为, 美 国国 会出 台法 令规 定 候选人除申报竞选费用开支 外, 还须申 报收到 的各项 捐款 情况。如 1925年的 5腐败行为 法 6 ( Corrupt P ractice A ct) 就规定: 候选人对任何 一笔超 过 100美元 的捐款, 都 必须 申报。随后, 这种财产申报 制度获得 了进一 步地发 展。竞 选产生的官员不但要申报其 竞选费 用的收 支情况, 而 且需 要申报私人的财产情况。[ 1]

官的财产 申报 制 度则 相 对滞 后 一 些, 大 致起 始 于 二战 期 间。当时, 适应战争需要, 私人 公司派 出了诸 多雇员 协助 政府工作, 但他们仍然从原 来的雇 主那里 领取薪水, 只从

( 二 ) 财产申报制度的酝酿与形成阶 段 ( 20 世纪 50 年 代 ) ) ) 20 世纪 70 年代初 )

罗斯福政府之后, 美国历 届总统 都重视加 强廉政 的制 度与道德建设。从杜鲁门政 府起, 建 立联邦政 府的道 德标 准被看作是 反腐 败 的一 个 主 要措 施。 1951 年 9 月 27 日, 杜鲁门总统向国会提 出了 5行政 部门 道德 标准 6, 并 敦促 当选联邦官员、军事官员和某 些年薪 在 1万美 元以上 者的 可疑财产状况。但这遭到了 共和党 国会议 员的反 对, 这件 事情最终不了了之。[ 3]

继任的艾森豪 威尔 总统 继续 推 动建 立政 府道 德标 准。 1957年, 众议院通过由其提出的 5政府工作人员十 项道德 规范 6。 1958年, 总 统助理 谢尔 曼 # 艾 德姆 斯受贿 , 推动 了参议院正式通过了该道德 规范。这 是美国历 史上首 次以 国会参众两院决议的形式建 立道德 规范, 尽管 当时并 无法 律约束力, 但政府雇员和国会 成员必 须遵守这 项决议 中规

政府部门象征 性地领 取每 年 1美 元 的报 酬, 即所 谓的 / 1 美元人 0。为了避免 这些 / 1 美 元人 0 利用 公 职为 自己 和 雇主谋取私利, 罗斯福政府要求战时生 产署 ( the W ar Pro- duction A dm inistra tion, W PA ) 实 施基 本的利 益冲 突清 理制 度, 即要求为政府服 务的 / 1美元 人 0 和无补 贴的人 公开 查。[ 2]

二战以后, 美 国 出 现 了经 济 大 危 机, 凯恩 斯 主 义 盛 行, 政府对社会经济的管 制、监督 职能大 幅增长, 政 府机 构和人员相应 增加, 官 员对 社会 管 制的 权力 也相 应增 加, 由此滋生了大量的腐败 现象。于是, 美国政府 开始酝 酿和 制定相关的反 腐败 法 律 法 规, 研 究 在现 代 市 场 经济 条 件 下, 政府官员究竟可能会从哪些方面 / 下 手 0 谋取个 人私 利, 对此政府部门又该如何 加强防 范和监 督。作为防 范腐 败和监督官员的重要手 段, 财产申 报制度 呼之欲 出, 不仅 是政务官要申报财产, 而且事务官也要申报。

其所 有 的 证 券 财 产, 并 对 这 些 人 的 背 景 进 行 广 泛 的 审 国会通过立法, 要求公众揭 发所有 总统任 命的官 员, 包括

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定的行为 标准, 其中 重 要的 一 条 就是 向 社会 公 众 公开 财 产。

1965年, 约翰逊总统以行政令的方式提出了 5行 政官 员道德准则 6。 这一命 令争 议最大 的 条款 就是, 要 求总 统 提名的官员定期地、秘密地 申报本 人家庭 财产。这一 条款 也赋予文官事务委员会一项命令 其他联 邦雇员 照此行 事的 权力。财产申报的条款要求改变 了对联 邦政府 道德方 面的 管理。所有被任命的高级官员都 被要求 把财产 申报交 文官 委员会主席备案, 由该主席 审查其 中的利 益冲突, 并 同其 他官员一起解决冲突问题。虽然 高级文 官申报 财产的 制度 很少受到阻力, 但对其他 1万名 联邦雇 员申报 财产的 要求 受到了争论, 这迫使文官委员会 缩小了 要求申 报财产 的对 象。[ 4]尽管如此, 这 个行政 令迄 今仍 然是 美国 联邦 政府 官 员遵循的重要的道德标准。

在此基础上,

1968年参众两院各自要 求议员公布 自己

的财产状况。此后, 美国的立 法、司法、行 政三 大系统 均 对本系统内高级官员的财产 申报问 题加以 规范和细 化。美 国财产申报制度基本形成。

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政府也加快了财产申报 制度建 设的步 伐。并且, 各州 的财 产申报制度立法实践要早于联邦政府。自 1972年始, 加利 福尼亚州、华盛顿州、佛罗里 达州等 陆续制定 了财产 申报 法。截至 1979年 1月 5政府 道德 法 6 正式 实 施, 美国 已 有近 3 /4的州制定了本州的财产申报法。

此后, 美国历届政府, 特 别是联 邦政府道 德署又 制订 了一系列配套法规, 最终形 成一套 较完善 的制度。美 国现 行的财产申报制度是历次修订的产物。

二、美国财产申报制度构建的条件分析 ( 一 ) 民主政治运动的发展

在反腐败问题上, 美国的 政府改 革和民间 运动是 两股 重要的推动力 量。美 国的 民主 化运 动可 以追 溯到 19 世纪 中期。当时, 美国正处于建 国以来 腐败最 严重的时 期。政 党分肥制度模糊了官员的道 德准则, 急速膨胀 的公共 开支 又使道德低下的官员们获取 了大量 谋取私 利的机 会, 各种 利益集团轻易地收买官 员。这种情 况下, 美国 出现了 进步 主义运动和人民党运动, 使 政府面 临强大 的改革 压力。运 动的结果是分肥制的结束和 / 利益冲突 0 概念的 建立。浩

从 20世纪 60年 代开始, 美 国的民 权运 动、黑人 运动 等相关运动都强烈要求 政治公 开化、透明 化。这些运 动推 动了行政部门结构性的变化, 使政府 改变了公 共事务 的管 理方式。人们意识到 / 腐败对宪法 秩序和民主 社会的 价值

后还须按月申报。对财产 申报资 料的接受 、保管办 法、保 存期限、公开方式、查阅手 续、审查以 及对拒 绝申报 和虚 假申报的处罚办法也都作了详细规定。

伴随联邦政府财产申报 制度实 践的不 断发展, 各 地方

( 三 ) 财 产申 报制 度 的完 善 与发 展阶 段 ( 20 世 纪 70 大的民主运动使美国摆脱了最严重的腐败。 年代 ) ) ) 至今 )

美国财产申报制度刚开 始时, 是以 一种政 府对其 官员 和雇员道德要求的形式 出现的, 还不是法 律。后来, 适应 政府管理制度化、规范化的要求,

1978年美国出台 了 5政

府道德法 6 ( the E thics in G overnm ent), 对政府官员的 道德 和行为提出了法律制约。该 法对立 法、行政和 司法三 大系 统人员的财产申 报问 题 分别 进行 了规 定。在该 法实 施前, 官员的财产申报制度只是行 政命令, 并 且只需 向各机 构内 部申报, 因此 不能 有效 地对其 进行 监督。 5政 府道 德法 6 则对财产申报问题作了全面 而系统 的规定, 堪 称世界 财产 申报立法的典范。依据该法成 立了 政府道 德署 ( the O ffice o fG overnm ent Eth ics), 其基本职责是主 管政府 高级官 员的 财产申报事务和监督政府官 员的道 德行为。该 署的总 监由 总统任 命, 但 须经 参 议院 的 同 意。总 监向 总 统 和国 会 负 责。不征得国会同意, 总统 无权免除 总监的 职务。政 府道 德署在联邦政府的主要部委 设立有 代表机 构, 一般称 为道 德准则办公室。 5政府 道德法 6 规定 了美国 财产 申报制 度 的基本框架。

在财产申报制度实践不 断深入 的同时, 美 国政府 还对 其进行了不断地完善。 1989年, 美国又颁布了 5政府 范围 道德法 6 ( the G overnm entW ide Ethics A ct) , 提出 对立法、 行政和司法三个 系统中 的官 员实 行统 一的 财产 申报 制度。 自此, 总统、副总 统、国 会 议员、 联邦 法 官, 以 及 行政、 立法和司法三大机构的工作 人员, 必须 在任职 前报告 并公 开自己以及配偶的财务 情况, 包 括收入、个 人财产 等, 以

构成了一种威 胁 0 [ 5] , 从 而人们 决定 用民主 的方 法反 对腐 败。民主化运动使得如下观 念得以 确立: 公职 人员的 隐私 权和财产权应受公职职位透 明度义 务的限 制。任何人 出任 公职, 都必须部分地放弃普 通人所 能享受 的基本 权利, 承 担政府公职人员所必需的道 德义务。 这也可以 叫做公 务员 个性的法定自我丧失, 正是 这种个 性的法 定自我 丧失, 为 官员财产申报制度奠定了合法性基础。

( 二 ) 文官制度的确立和完善

美国政府 寄 希望 于 靠英 国 的文 官 制 度来 解 决道 德 危 机。美国的文官制度确立于 1883年 5彭 德尔顿 法 6 ( C iv il

Serv ice A ct o f 1883 ) 的 颁 布。该 法 案 奠 定 了联 邦 政 府 以 / 才能 0 制度为原则的 文官 制度 的基 础, 并 成立 了文 官事 务委员会, 确 立了 / 考 试制 0 , 规定 公务员 的录 用公 开竞

争、择优录用, 还规定了职 位分类、 功绩考核 等文官 制度 的一般原则。美国公共人事 管理现 代化进 程由此 开始。随 着文官制度的建立, 职业公共 管理在 全国的层 次上确 立起 来, 并扩大到州和地方政府。

1978年, 美国国会通过了 5文官 制度 改革法 6 ( C iv il Serv ice R efo rm A ct o f 1978), 确立了功绩制的九项原则。该 法撤销了具有 96 年历 史的 文官 事务 委员 会, 而 代之 以三 个新成立的机 构: 人事管 理总署 ( O ffice o f Personne lM an- agem ent) OPM ), 功绩制保护 委员会 ( M erit System P rotec- tion Board) M SPB ) 和 联邦劳 工关 系局 ( Federa l Labo r R e- lation A uthority) FLRA )。 5文官制 度改 革法 6 还 设立 了相 对独立的 高级 文官 ( Sen io r Executive Serv ice) 系统 。也正

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是这一年, 5政府 道德法 6 正式出台。 文官制 度的确立 和 完善为财产申报打下了良好的制度基础。

( 三 ) 政治领导人的决心与能力

美国是一个总统制的国 家, 总统是 高度集 权的行 政领 导者, 也是政治领袖。强有力的 总统和 他的政 治决心 是美 国政府制度变革的重要推 动力量。 在美国 人看来, 理 想的 总统要具有 勇气、 诚实 、正 直、经 验、远 见、政 治 能力、 服务精神等等特质。美国历任总 统为赢 取民心 也要尽 量展 示自己的上述特质。大打 廉政牌, 推 动公共 道德立 法, 建 立官员财产申报 制度 无 疑是 一剂 妙方。从 罗斯 福到 里根、 布什, 无不积极突破重重 阻力, 推行 财产申 报制度。 尽管 由于个人魄力和能力的不 同, 努力 的效果 也不尽相 同。但 总统们都有改革的政治决心, 为 财产申 报制度 的法治 化打 下了政治基础。

( 四 ) 丑闻和危机是改革的催化剂

促使杜鲁门政府建立道德标 准的是 公众对 政府腐 败问 题的严厉批评。杜鲁门在任期间 曾由于 政府丑 闻而声 誉大 跌。批评者说, / 密苏里帮 0 (密苏里是 杜鲁门的 家乡, 杜 鲁门曾是来自该州的参议员 ) 的成 员利用其 同总统的 密切 关系中饱私囊。[ 6]

约翰逊政府时期, 助理 商业部 长赫伯 特 # W # 克洛 茨 ( H erbertW. K lo tz) 被指控依 靠内部 消息购 买了 得克萨 斯 海湾硫磺公司的股票。在克 洛茨购 买股票 之前, 该公 司已 经在一个地区 发现 了价 值 20 亿美 元 的锌、铜 和银 矿藏 储 量。他所购买的股票价值在上述 发现被 宣布后 从最初 的每 股 29. 7美元一 下子上涨到大约 70美元。克洛茨事后否认 他得知了具体的情报。虽然 没有为 克洛茨 定罪的证 据, 但 1965年 4月 , 克罗茨 向约翰逊政府提出 了辞呈, 而媒 体报 道说是约翰逊政府要求他辞 职。这最终 使约翰 逊政府 意识

[ 7]

约翰逊总统提出了 11222号行 政令 ) ) ) 5行政 官员道 德准

则 6。

1972年发生的水门事件, 是美国历史 上最不光彩 的政 治丑闻之一, 直接导致了尼 克松政 府的垮 台。在此期 间副 总统阿格纽 被控 在 任马 里兰 州 州 长和 副 总统 期 间 接受 贿赂, 被迫以辞职作为撤销进 一步起 诉的交 换条件。几 乎与 此同时, 国会也爆出了 / 朝鲜门 0 丑闻。 1970年, 尼 克松 政府准备从南朝鲜撤走两万 名美军, 遭 到南朝 鲜总统 朴正 熙的强烈反对。为阻止美国 撤军, 朴正 熙便策 划通过 南朝 鲜商人朴东善对华盛顿政界 进行大 规模的 贿赂活动。 朴东 善将 85万美元的现金和礼物送给了 115名国会议员。丑闻 被揭露后, 美国人民掀起了 反对受 贿国会 议员的浪 潮。一 连串的丑闻和政治事件引发了人 们对政 府官员 从政道 德的 广泛关注, 加快 了美 国 道德 立法 的进 程, 推 动 了 1978 年

后, 信用消费开始成为美国 经济的 一个重 要组成 部分。到 1960年, 信用消费在美国人的文化中 已是根深 蒂固, 现金 的使用大大减 少。 20世 纪 70 年代, 信 息技 术开 始用 于个 人信用数据的收集整理和信 用报告 的编制。遍 布全美 国的 2250多家信用报告机构通过合作、兼 并和收购, 逐 渐形成 几家全国性的大公司以及 1000多家与其合作的小公司, 他 们建立了庞大的信息资 料库, 自发 汇总到 信用局。信 用局 有偿向消费者本人或者法律规 定的合 法机构和 个人提 供信 用报告。

信用报告包括四个方面的内容:

11 个人识别信息, 除通常的个人 信息外, 还包 括社会 保险号、工作、职务以及雇主信息;

21 公共记录信息, 包括个人破产 记录、法院诉 讼判决 记录、税务扣押记录和财产判决记录;

31 个人信用信息, 包括每个信用 帐户的开始 日期, 信 用额度和贷款数量、余额, 每月 偿还 额, 以及 过去 7 年的 贷款偿还情况;

41 查询记录, 包括查询人的名字以及查询目的。 庞大严密的个人信用系统 为实现 官员个人 及家庭 财产 的审查提供了可能性, 是美国 财产申 报制度得 以建立 的技 术基础。

三、美国财产申报制度构建的阻力因素分析 ( 一 ) 政党的利益之争

美国的选举历来就是金 钱政治 的产物, 需 要大量 的资 金来宣传、运作。但财产申报 制度要 求各政党 公开竞 选期 间各项政治捐赠的基本情况, 公开各 项竞选费 用的开 销情 况, 这无疑堵住了大规模政 治献金 的入口, 必 然会遭 到部 分政治候选人的反对。另外, 由 于 / 国会成员 的权力 和影 响是由其所 在的 政 党是 否 掌控 了 众议 院 或 参议 院 来决 定 的 0 [ 8] , 议员们往 往选择 对所 在的 政党忠 诚, 而 忠诚 的表 现之一就是在讨论重要议案时 团结一 致抵制另 外一党 的议

5政府道德法 6 的出台。

( 五 ) 个人信用系统为财产申报制度提供 了技术保障 1860年, 第一家民营的信用局在美国 纽约布鲁克 林成 立, 美国个人信用市场从此 发展起 来。第二次 世界大 战以

官员的利益, 而这些人正是 政策的 制定者, 因 而很难 得到 采纳和实行。即使总统或是部 分议员 试图对当 时的制 度进 行变革, 也会遭到其他人的 竭力压 制而难 以推动。这 个既 得利益者和改革推动者的博弈 过程贯 穿于美国 财产申 报制 度构建与发展的始终。

( 三 ) 关于隐私权的顾虑

尊重个人隐私、限制执法 和情报 单位过度 地监视 美国 公民, 是美国的政治文化传 统, 也是 民主党和 共和党 共同

员。政党之 争 严重 阻 碍了 财 产 申报 制 度的 立 法 进 度。例 如, 在杜鲁门总统向国会 提出 建立 5行政 部门 道德 标准 6 时, 共和党议员担心民主党想 要利用 这些措施 来使选 民相 信它要清扫门户, 因而竭力阻挠, 最终迫使提案流产。

( 二 ) 既得利益群体的反对

任何制度 的 变迁 都 很难 使 所有 的 人 都得 到 正的 纯 收 益, 并且往往它还可能会使一些 人的利益 遭受损 失 ( 至少 在短期内如此 )。官员 财产 申报制 度显 然就 是这 样一 种制 度。由于它涉及的是立法、 行政、司 法三个系 统全体 高级

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到有必要进 一步 建 立关 于利 益 冲突 的规 则。 1965 年初,

的主张。但财产申报制度需要相 关利益 主体如 实地公 布个 人财产和相关资料, 尤其是 申报家 庭成员 的有关情 况, 不 可避免地会触及这个问题 的底线。 在竞选 过程中, 很 容易 成为一党攻击另一党的 口实, 进 而影响选 情。因此, 无论 是民主党还是共和党, 主动地提 出有关 该问题 的政策 建议 都会比较谨慎。而且, 这也是美 国财产 申报制 度建立 初期 往往 得 不 到 真 正 有 效 执 行 的 重 要 原 因。 约 翰 逊 总 统 的 11222号行政令就因此在很长时期内没有得到落实。

四、启示与借鉴

美国的政治文 化中 一直 隐含 着对 权力 不信 任的 思想, 因而美国人崇尚用制度管人, 对 腐败的 事先预 防重于 事后 惩治。我国自 20世纪 80 年代开 始对财 产申报 制度进 行探 索,

1994年将 5财 产收 入 申 报法 6 列 入 立法 计 划,

2007

年 9月国家预防腐败局副局长屈 万祥表示 / 一 直在抓 紧研 究财产申报制 度, 在适 当时候 将建 立财 产申 报制 度 0。虽 然中美两国的政治、文化、 制度背景 差异很 大, 美国 的经 验教训仍然可以给我们一些有益启示。

( 一 ) 分步实施构建

首先, 建立统一 的 5公 务员道 德准 则 6, 以制 度的 形 式规范公职人员的行为; 其 次, 有选择 地在地 级市以 下进 行试点公务员家庭财产申 报; 最后, 以 法律的 形式在 全国 铺开。分步骤实施、渐进式 改革可以 减小一 些阻力, 不至 于一下子产生太大的震荡和 冲突。美国 的财产 申报制 度也 是采取这个策略最终得以建立的。

( 二 ) 范围逐步扩大

财产申报应该从高级公 务员也 就是领 导干部开 始。然 后, 结合公务员职位分类管 理原则, 按 照职位 说明书 核定 普通公务员中需要进行申 报的职 位, 按职 位申报。由 于中 国公务员队伍庞大, 全员申 报要新 增设不 少机构编 制, 涉 及巨大的人力物力, 成本 过高。并且, 对机关 内设机 构的 普通公务员进行申报也没 有太大 意义, 因 此, 笔者不 主张 搞全员申报。在美国, 目前联邦 政府需 要申报 的仍然 是高 级官员, GS15以下的普通雇员不需要申报家庭 财产。这样 也可以赢取一些普通公务员的支持。

( 三 ) 建立和完善个人信用系统

措施包括: 实行个人终 身独立银 行帐户 制度, 对 现金 的支取额度作出严格限制, 全面 实行信 用卡支 付和银 行转

他山之石

制 [ 9] 。在实名制基础上, 建立和完善个人信用系统。

帐支 付 制 度, 变 储 蓄 实 名 制 为 真 正 意 义 上 的 金 融 实 名

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( 作者单位: 北京 大学政 府管 理学 院博 士研 究生 , 北京 100871)

Estab lishm ent and Im-

provem ent o f Ch ina 's F am ily Property R eporting System.

[ 9] 王 明 高, 胡 祥勇 . 中 国家 庭 财 产 申报 制 的 建 立与 健 全

( 责任编辑

文

硕 )

Path Analysis and Imp lication s of Construction of P rop erties D ec laration Sytem in Am erica

H uan T iany ing

[ Abstrac t] T he U n ited States has established its leg islative property declaration sy stem after the long- lasting and arduous exp lora-

tions on the subject ever since 20th C entury, of which, the process and practices are qu ite represen tative. T he analysis of the historical process, practical conditions and res istance facto rs in the form ation ofU. S. governm ent o ffic ia l property de- claration system brings valuable lessons and expe riences to the current clean governm ent bu ild ing o f our country, so does

it shed new lights on our construction of the sam e in Ch ina.

[ K ey word s] properties dec la ration system, Ame rica,

integr ity, anti- co rruption

[ Author]H uan T iany ing is Ph. D. Cand idate of Schoo l o f G overnm ent, Pek ing U n iversity, Be ijing 100871

2009年第 2 期

总第 284期

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