依法行政的组织环境

浅谈高州的依法行政及其组织环

梁小杰

（选题背景：就目前情况来看，高州要实现全面建设小康社会的宏伟目标，建设和谐高州社会环境，提高高州市的经济综合实力，以及提高高州人民群众的幸福指数，就必须在高州推进全面的依法行政条例，弘扬高州社会主义法治精神，建设良好的法治环境，这样才能实现高州市区的长久治安社会才能发展，人民才能幸福安康。但是，当前高州依法行政方面还存在一些问题，其中较明显的一个，就是，我市政府无论是法制意识，还是具体行政行为上都明显弱于中央政府，人民群众往往会“信中央而不信我市政府”，因此，我市政府依法行政已成为社会的呼吁，创建健康依法行政环境已经刻不容缓。）

摘 要:

依法行政是行政直发的基本要求和内涵，是现代法治国家的政府在行使权利时普遍奉行的基本准则。但由于受到传统行政思维的束缚于制约、现代行政环境中的利益冲突、职权交叉重叠、行政人员素质低下等多样复杂的因素影响，依法行政的进程受到很到的阻碍。为了进一步转变高州政府职能, 树立高州政府新形象, 建立适应我市依法行政需要的行政组织体制已势在必行。

关键词:

高州市；传统法文；阻滞力； 依法行政; 环境; 权限冲突

【前言】

我国是人民当家作主的社会主义国家，我市行政机关的权力来源于人民。行政机关由人民大表大会产生，对它负责，受它监督，行政机关是权力机关的执行机关【1】 。我市要实现依法行政是一项巨大的系统工程, 既需要了解传统法文对我市依法行政的阻滞力，由此有依据地制定完备的行政法律规范, 建立权威的法律实施监督机构和运行机制, 也需要创造良好的依法行政的环境。 【正文】

首先，我们了解下传统法对行政产生的一些阻滞作用。传统法对依法行政产生阻滞力。中国传统法文化对地方依法行政产生的影响是相类似的，因此，它对于高州市依法行政的环境也有影响。主要表现在几方面：

1、古代人治行政观念盛行，使得依法行政的理念难以在全社会树立起了。卢梭说：“统治者是法律的臣仆，他的全部权力都建立于法律之上，同时，由于他享受着法律的一切好处，他若强调他人遵守法律，他自己便更加严格地遵守法律。”我们可以从西方学者论述中看出法律至上原则的具体涵义和要求。任何人，任何集团都不得凌驾于法律至上。

2、“官本位”的行政特权思想根深蒂固，行政权大于法的现象比较突

出。许多朝代的法律都规定了对于贵族官吏司法机构不能擅自逮捕或者审问，除非得到皇帝的许可。这种思想反映到依法行政中，对行政官员而言，发展到极致，就是“我就是法”、“权大于法”，依法行政变成了依言行政，依上级领导的意图行政。不执行领导的的指示就会得罪领导、受到批评和指责，这种情况，执法人员宁可不执行法律，也要不折不扣的执行首长的意旨。

3、传统文化追求的依人情、依情理行政，导致行政法律被架空。父子、兄弟、亲朋、故旧等，方方面面的人际关系将人们置于“人情网”之中，谁也别想逃出这个网络。传统的重视人情价值观念使人们认识到“人熟是一宝”，“与人方便，与己方便”等。在各方人情压力之下，基层执法人员往往感到“人在江湖，身不由己”，最后只好“睁一只眼，闭一只眼”，任凭违法行为自由发展了。

4、传统社会的“无讼”法理念，使得行政诉讼制度难以有效运转。“无讼”思想最早是孔子在《论语·颜渊》中提出来的，这思想的提出，是为了维护儒家所设想的长幼有序、相互谦让、互不争讼、和睦安定的“和谐”社会。由于这思想迎合了封建主的统治需要，所以被大力吹捧和宣扬。在这些“无讼”思想的笼罩下，人们既然不愿意通过行政诉讼来解决纠纷，那么作为保障行政机关依法行政的人民法院也就无法对行政权的违法行为进行监督和纠正，从而使得依法行政流于形式。

其次，我们需要了解现代社会下，我们高州市行政管理中存在的一些弊端现象。主要有以下几点：

1、市内不同政府部门利益化情况较严重。这主要有几点原因。第一，因为在行政主体资格上, 存在着一部分自费行政单位，它们在经费不足时，通过过度收费和罚款等手段弥补经费的不足, 成为自费行政单位。第二， 计划经济体制下的管理模式是高州市场经济环境下的变异。在高州市场经济条件下, 我市政府一方面自觉不自觉地放弃了一部分凭借国家权力建立和实行的垄断, 逐渐退出了一些生产部门和经济领域; 但另一方面, 我市政府又固守住一些应当而且可以放松的管制不放, 阻碍和限制着企业的平等竞争。市场经济要求减少行政干预, 而我市行政主体从利益关系出发, 为了保住其原有的利益, 而插入干涉，造成摩擦和冲突。第三，高州现经济下公务员收入的不平衡心理导致权钱交易、设租和寻租的双向互动。就目前情况而言，高州的公务员待遇不算很高，再加上社会整体消费水平的提高, 房改政策、子女教育以及社会保障体系的不健全, 使本市单位不得不为职工谋福利, 解决后顾之忧。

2. 在执法体制改革之前，我市曾经盛行委托执法。我市一些单位的行政执法权是由高州有关部门委托的，然而，委托关系又是短期的，而且权利不清，责任也不明，委托者与受托者在同一违法事件可能出现重复处罚、执法扰民的现象。职权法定的是行政执法机关实施管理时必须遵循的一个基本原则。任何行政执法机关只能行使法律明确赋予的职权，否则就是超越职权或者是滥用权力。所以，各个执法部门作为政府的组成单位和职能部门，理应为实现政府的管理目标而共同努力、相互配合、相互支持。然而，在具体执法实践中，行政执法的

状况却并非完全如此。

3、近些年来，我市行政执法机构的数量在不断增加，执法的权限也在不断扩大，由此导致了高州各执法部门职权的交叉、重叠，进而导致我市执法部门相互冲突的现象。造成职权冲突的原因, 从组织法的角度看, 是因为我市行政机关转变职能不彻底、不完善，行政机关职能部门的设置随需要而定, 没有严密的组织法规范。从法律上看，是因为法律、法规、规章确定的对同一问题的行政主管机关不一致, 职能分工不统一，造成权限冲突, “依法行政”变成了“依法打架”。行政机关各职能部门之间“争权夺利”, 则是造成职权冲突的主观原因。目前我市行政管理和执法中有权限冲突的另外一个重要原因是，职权交叉、重叠也常常表现为一部法律同时出现多个执法主体，一个事权涉及多个执法队伍，例如在我市的监察大队、建筑、市政公共事业、市容卫生、园林绿化、房地产、环境保护等机构和多支执法队伍存在。而在假冒商品的打击上，也有此现象，比如在销售假冒卷烟的，除烟草专卖局、工商局、技术质量监督局可以管理外，还有工商等部门可以管理，从而出现各执法部门职权的交叉、重叠甚至冲突现象。又例如，2008年9月，有一高州市深镇镇深镇沙南村村民 ,因和某人有纠纷7年未能得到镇政府的行政裁定(2003年已立案受理) 。就此事数十次崔促镇政府,三次向高州市人民政上访反映情况 ,7年了，但是还是没有相关部门为其解决。这种现象导致的结果是有利油水的事，大家都争着，对自己无利的事，却互相推诿，没人愿意去管。所

以，常常会出现一件事情大家争着去管，而有时对一件事又无人去管的怪现象。

4、我市公务员队伍良莠不齐和心态错误也在很大程度上影响了依法行政的正常进行。我市公务员制度推行以来, 公务员队伍结构不断变化, 素质不断提高, 一支高素质专业化的公务员队伍正在形成。但是, 也要看到, 这支队伍离“高素质”、“专业化”的要求还有很大差距, 公务员的法律素质整体上有待进一步提高。近年来, 由于行政执法任务不断加大,大量新成分补充到执法队伍里来, 代干和临时聘用人员( 如协税员) 占一定比例, 有相当部分人员对执行的法律一知半解, 不敢执法、乱执法, 不具备执法起码条件; 随着经济和各项事业的发展, 新的法律、法规大量出台, 客观要求更高的管理水平, 由于执法队伍培训跟不上, 影响了执法水平的提高。所有这些都严重制约了依法执法。据国务院法制办调查统计, 大城市的行政执法人员中具有大专以上文化水平的大致约20% , 县级不到10%, 经过系统业务和法律培训的为数很少。北京市6 万多个行政执法人员中, 经过系统培训的占一半, 受过大专教育的占22%【2】。据对东城区行政执法部门的调查, 全区法律专业毕业的大专以上学历的只有5%【3】。

由上述我们可以知道，中国历史上的人治、“官本位”等错误倾向，也了解了几千年来的封建社会下的中央集权制的严重弊病，主要是由于没有依法行事而引起的。而现代的行政管理也还存在很多的弊端。因此，我们要在高州创建一个依法行政的健康组织环境，积极培养公务员的法律意识，推进高州组织管理的法制化、解决行政管理

上的职权职能法治问题、行政权的控制与维护问题和行政管理法制化问题等，做到政党权力和人民权力有机统一。

依法行政环境, 包括社会经济、历史文化以及国际环境等外

部环境和行政组织系统的内部环境。依法行政组织环境是依法行政的内部环境, 指行政管理体制本身对依法行政的影响和制约, 包括行政组织的职能、行政机构的设置和职权划分、行政组织间的关系、行政领导体制, 以及行政机关工作人员对组织的依存关系等。建立适合于依法行政的行政组织体系, 是依法行政的组织保障【4】。

我们国家的行政管理以宪法和法律为依据。《中华人民共和国宪法》序言所规定的的原则精神，行政管理工作都必须遵守。行政管理有个职权范围问题，要求作为中央人民政府，最高国家权力机关的执行机关的国务院行可以使哪些权利，地方各级人民政府和民族自治地方的自治机关可以行使哪些权利。为了创建更好的行政管理组织环境，我们应该由果溯因，根据政府在执行过程中出现的问题作出解决方案与方法。我就以上几点问题为我们高州市行政管理及其组织环境方面提出以下几点建议：

(一)、对于市内不同政府部门利益化问题，为确保行政机

关的办公经费, 严格实行收支两条线, 保障政府行政公正性。国务院总理朱镕基政府工作报告中也曾明确指出: “各级政府部门必须坚决按规定与企业和中介机构彻底脱钩。进一步采取有力措施, 认真落实行政性收费和罚没收入‘收支两条线’ 的规定。实行综合财政预算和部门预算, 保证各部门依法行政和严格执

法的必要财政开支。”

（二）、对于我市行政管理领域当中多头执法、委托执法、

权力交叉重复、执法机构膨胀、效率低下、执法扰民等问题，一直是理论界和实务界十分关注的焦点问题。1996年3月17日，第八届全国人民代表会议通过了《中华人民共和国行政处罚法》，并于1996年10月1日起正式实施。该法律严格按照“精简、统一、效能”的原则，深化行政管理体制改革、转变政府职能的一项重大举措，促进了行政执法职能切实转到市场监管、社会管理、经济调节、公共服务上来，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政执法管理体制。2013年新华网北京11月15日电 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要优化政府组织结构。优化政府组织结构，转变政府职能必须深化机构改革。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。

前不久召开的十八届三中全会改革方案也有提出与行政

管理相关内容。大会总报告指出了“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合” 有助于我国实现2020年全面建成小康社会的新要求和完成全面深化改革开放的新任务

【5】

。

其中的八个领域的改革，即为行政管理体制，垄断行业的改革，土地政策的改革，金融领域的改革，财政体制的改革，国有资产的管理体制改革，创新体制的改革，对外开放的改革。这八个重点领域，以依法行政、公开透明、大幅度实质性减少行政审批为重点，深化政府行政管理体制改革。转变发展方式、推进社会转型，迫切需要转变政府职能。应抓住当前深化改革的有利时机，推进各项职能转变，大幅度实质性减少行政审批，提高政府决策科学性，增强政府运作透明度，尽快使依法行政取得实质性进展。为更好实现上述要求，应该做到以下几小点

【6】

（1）有针对性地调整或完善政府基本职能。减少贷款规

模、土地指标、产能数量等行政性直接干预手段，主要运用货币、财税等总量手段改善宏观调控。调整市场监管重心，减少行业进入的前置性审批，加强质量、安全、环保、节能、技术标准等方面的一线监管。加大反垄断和反不正当竞争执法力度，维护公平竞争环境，对监管不作为造成重大损失的，相关监管部门和人员需承担相应法律和经济责任。积极鼓励和扶持社会力量参与提供公共服务，扩大政府购买服务范围，促进公共服务多元化供给。 （2）采取得力措施，大幅度实质性减少行政审批。对国务院机构改革方案中已明确要清理和减少的行政许可、行政审批，必须按期完成。对仍需审批的项目，规定审批时限，到期不批复视为同意。对不涉及国家安全和企业秘密的审批，在网上公布审批流程、条件和进度，接受企业和社会公众的质询。建立审批事项

重大失误责任追究制，对审批失当造成重大损失的，追究相关人员责任。

（3）提高政府决策效率和科学性。改进政府决策协调机制，将部门会签制度改为牵头部门负责制。对涉及公众利益的重大决策，决策前应组织相关机构、智库等进行必要论证，有的要举行听证会；事中要有跟进评估、反馈调整；事后应组织包括第三方机构在内的有关方面评估政策效果，并公布评估结果。 （4）提高政府运行透明度。扩大各级政府在三公经费、转移支付等领域的公开内容，详细公布各级政府财政收支和政府间转移支付的计算方法。建立人民银行、统计部门、审计部门向全国人大定期汇报制度，凡不涉及国家安全的统计数据及其计算方法，应及时公开。总结有关地方经验，完善地方政府定期向人大汇报工作机制，推行电视、网上直播等做法，有效提高政府运行透明度。

（5）真正落实依法行政。引导、鼓励公民、法人和其他组织依法行使行政诉讼手段，维护自身正当权益，监督行政机关依法行使行政职权。选取“民告官”典型判例，进行适当宣传。鼓励公益诉讼，允许集体诉讼，以减少上访和群体性事件。 （6）完善公职人员薪酬体系。根据经济增长、物价变动和社会平均收入水平，合理确定政府部门和公立机构职工收入水平及其增长机制。建立廉洁年金制度，公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的退休后方可领取。规范岗位权责，减少政府官员自

由裁量权，构建“不能贪、不敢贪、不愿贪”的防腐机制。率先从公共部门及国有企业领导班子和新提拔干部做起，加快官员公布个人财产进度。

（四）对于我市公务员队伍的心态问题，可以通过加强培训练、树立正确的依法行政观念等努力提高公务员队伍的整体素质。依法行政要求公务员必须懂法, 通晓与其专业相关的各种法律知识等, 并且要求公务员能够在复杂的社会环境中恰当地运用法律规范, 即有依法办事的能力; 依法行政还要求公务员必须严格依照法定的权限、法定的程序和方式作出行政行为, 并自觉地维护法律的权威与尊严。因此, 提高公务员的法律素质及依法办事能力刻不容缓, 这对于担任领导职务的公务员显得尤为重要。我们要下大力气加强对公务员的法律培训, 特别是行政诉讼法、行政处罚法以及与其专业相关的法律培训。培训时要从实际出发, 着眼于培养其依法办事的能力; 同时, 要加大考核力度, 法律考核不合格者不能上岗。在国家公务员录用考试中, 应加大行政法和与其申请职位相关的法律知识以及申请者依法办事能力的考核分量。

另外，我从市法制局了解到，广东省人民政府发布了《广东省依法行政考评办法》后，茂名市从2013年开始，依法行政考评工作已经全面展开。从此，县级以上人民政府每年组织一次对下级人民政府和本级人民政府所属各部门、各直属机构的依法行政考评，因此，高州市的行政管理有望越来越规范化和法制化。

只有切实做好上述要求，我们才有机会扭转我市行政部门利

益化、委托执法、职权交叉、公务员素质低下等现存的不良局面，才能转变政府职能, 树立高州政府新形象, 建立适应依法行政需要的高州行政组织体制。也只有这样，我们高州市才能完成十八大的要求，才能实现高州社会的和谐发展，国家的长久治安，实现我们共同的中国梦。

参考文献：

【1】《中华人民共和国宪法》第85条。

【2】培英、陈宇本:5东城区依法行政工作调查报告6,5法制建设6

2001 年第1 期。

【3】刘嘉林:5开展MPA 教育, 开发公务员人才资源, 努力建设高素

质专业化的公务员队伍6 ,5中国行政管理6 2001 年第7 期。 【4】燕善敏，论依法行政的宪政基础与制度构建，淮海工学院报，

2011，（11）

【5】近平《紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义学习宣传贯彻党

的十八大精神》，《求是》2012第23期。

【6】《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》第12页。

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