行政听证制度研究最后

行政听证制度浅析

内容摘要：行政听证是行政程序法的核心制度，目标在于对日益扩张的行政权加以控制，使公民通过参与行政来保障自己的权益。行政听证制度的完善是现代程序法发展的必然要求，是实现法治政府的基本制度设计。本文从行政听证的概念，听证程序的原则及听证的具体制度介绍行政听证制度，并就我国行政听证制度的完善提出了一些建议。

关键词：行政听证；概念及发展；原则；具体制度；完善

一、行政听证的概念及发展

听证制度其内涵是指，听取当事人的意见，尤其是在作出不利于当事人的决定前，听取当事人的意见、给以其质证和辩护的机会的程序，以体现行政程序的公正。

听证一词最初源于英国的“自然公正原则”，基本含义为“听取当事人的意见”。后在英国普通法上，它包括两个最基本的程序规则：（1）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；（2）任何人或团体不能作为自己案件的法官。上诉自然公正原则的第一个程序规则直接构成行政听证的法理基础。美国的“正当法律程序原则”深化了这一法理，并制定了最完备的听证制度。在美国听证是公民的宪法性权利，美国宪法修正案第5条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产”。听证程序是正当程序的最低限度要求。听证制度最初适用于司法程序，要求法官在作出裁决前，必须通过公开程序听取双方当事人的意见。大陆法系国家如德国、法国通过确立法治原则，纷纷将对行政权的控制主要由司法监督转向事前控制。20世纪之后，社会生产趋于高度社会化，社会生活也变得日益复杂，社会、经济问题日益复杂和多变，需要政府不断加强其对社

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会生活的干预，维持正常、良好的社会、经济生活秩序，因而行政权迅速扩张。人们认识到如果不能对行政权进行有效监控，公民的权利就难于保障，通过事先的、外部的程序控制行政权力的需要日益强烈。大陆法系国家如德国、法国通过确立法治原则，纷纷将对行政权的控制主要由司法监督转向事前，事中的程序控制。各国纷纷制定行政程序法，从程序上的规范以控制行政权力的滥用，保障行政相对人的权益，听证制度在行政程序中得以确立。正如英国行政法学家韦德所言：“随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才能变得让人能容忍”。①而行政听证制度是现代行政程序法的核心，是保证行政程序公正，保障公民权利的主要制度。我国著名行政法学者章剑生教授认为“如果行政程序法不确立听证制度，则该法不足以称为行政程序法”。②

二、听证程序的原则

听证制度原则是指在实施听证程序时所必须遵守的基本原则，是贯穿于听证程序全过程的、指导其他听证具体制度和规范的根本规则，反映了听证的目标和根本价值理念。

（一） 公开原则

公开原则是与行政听证听取对方当事人意见以保障当事人权利，控制行政权的目的相一致的。英国功利主义思想家边沁认为：“没有公开性，其他一切权利制约都无能为力。和公开性相比，其他各种权利制约都是小巫见大巫。”③行政权具有天然的扩张性，和司法权相比行政权涉及面广，具有主动性，单方性，因而干预、侵犯公民权益的可能性大。所以行政听证更需要公开。公开原则能防止“暗箱操作”，防止行政腐败，克服官僚主义，是保障当事人权益的最有效途径，是行政听证程序的生命。正如英国弗兰克斯委员会在行政裁判所和公开调查的报告中所说的，为了做到裁判上的公平，一切裁判活动必须以三个原则为指导，即公开、公正和无偏私。在这三个原则中，公开原则列为

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转引自宋雅芳：《行政程序法专题研究》，北京：法律出版社，2006，第135页 章剑生：《行政程序法原理》北京：中国政法大学出版社,1999年,第93页

转引自胡锦光、刘飞宇著:《行政处罚听证程序研究》，北京：法律出版社，2004，第85页.

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③

第一位。①公开原则是保证实现听证控制行政权，保障民主的最基本原则。

这一原则的具体制度包括：告知和通知制度；听证程序公开举行制度； 案卷查阅制度；获得听证决定制度。

（二） 公正原则

所谓公正，指公平正直，无偏私。确保公正是设立听证程序的初衷。法律的生命在于公正，行政程序当然也不例外。行政听证程序的公正有利于保证行政决定的做出获得充分信任，有利于树立行政机关的自身威信，程序的公正还可以增加行政当事人对行政决定的可接受性，使其自觉履行行政决定。行政听证作为一项行政程序性制度，渗透着民主主义精神，它所追求的主要价值目标是社会公正。②行政听证的精髓就在于改变行政执法中行政机关独断的局面，而形成行政相对人也参与行政过程的双向制约及监督机制。

公正原则的具体制度主要有：职能分离制度；回避制度；质证及辩论制度；案卷排他性制度。

（三） 效率原则

效率与公平历来是行政程序法领域的两个核心价值。由于行政听证程序具有复杂性和严密性，需要投入大量的人力、物力。任何资源都是有限的，行政资源的稀缺性要求必须考虑提高行政程序的效率。在社会生活日益复杂的情形下，行政权更应体现及时的原则，只有这样，行政机关才能对社会生活进行有效地管理，才能与行政机关作为执行机关的性质相适应。迟来的正义非正义。③提高效率是现代行政管理的核心问题。效率原则体现在听证程序中就是要求听证组织机关在保证听证合法与公正的同时，尽量快速、简单地实施听证程序，节约程序资源。

效率原则在听证程序中主要体现为以下具体制度：时效制度；委托代理人制度；听证主持人员专业化；简易程序。

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王名扬：《美国行政法》，北京：中国法制出版社1995年版，第438页。 胡锦光、刘飞宇:《行政处罚听证程序研究》，北京：法律出版社，2004，第78页。 宋雅芳：《行政程序法专题研究》，北京：法律出版社，2006，第15页。 杨惠基:《听证程序概论》，上海：上海大学出版社，1998年，第42页。

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三、听证程序的主要具体制度

（一）行政听证的适用范围

尽管行政听证能够保障行政的公开和公正，有利于相对人的参与及自我防卫，防止行政机关偏私。但由于听证需要投入大量的人力物力，不利于行政效率的实现。因而各国都对行政听证的范围做了限制。确定行政听证适用范围的标准有两个：行为标准和利益标准。

1.行为标准

行为标准主要指根据行政行为的性质和类型来规定行政听证适用的范围。①大多大陆法系国家都制定了行政程序法典，适用的是行为标准。一般来说只有那些对当事人产生重大不利影响的行政行为才适用听证。如日本《行政程序法》规定，正式听证程序仅限于撤销许认可、直接剥夺相对人资格或地位、对董监事等做出解职这三种“不利益处分”；德国《行政程序法》第28条第1款规定：“在颁布影响参与人权利之行政行为之前，应给参与人陈述对有关决定为重要事实的机会。”

2.利益标准

利益标准是指根据行政相对人在行政程序的不同利益来确定行政听证程序的适用范围。②依该标准确定听证范围的大多为普通法系国家。在这些国家，最初时听证程序仅适用于剥夺公民个人财产和侵犯公民自由的行政决定；60年代后，除了公民财产权利受到侵犯外，其他法定权利受到侵犯时，法院判例也认为必须适用听证程序；70年代后，随着“合理期待”概念的出现，适用听证程序的范围继续扩大。期间，公民财产和自由的概念也是不断扩大的。因而，行政听证的适用程序的范围是不断扩大的。

（二）行政听证主持人制度

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杨惠基:《听证程序概论》，上海：上海大学出版社，1998年，第64页。 杨惠基:《听证程序概论》，上海：上海大学出版社，1998年，第64页。

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听证主持人，是指在行政听证程序中负责听证组织工作的调节、控制和指挥作用的人，在行政听证中居于核心和主导地位。对于与正当程序的保持一致的听证程序，显然一位公正无私的决策人是必不可少的。①听证主持人把握着听证程序的进展，其活动和地位决定着行政听证程序及结果是否公正。

1.保证听证主持人的中立的制度设计

（1）职能分离制度。职能分离要求在听证程序中调查职能和决策职能的分离。是英美普通法上的传统制度。自然公正原则的一项重要含义就是任何人都不能作自己案件的法官，这是支配司法机关同时也是支配行政机关的一项重要程序规则。事前追诉的人参与裁决，必然着重以它所调查的证据作为裁决的基础，而忽视当事人的证据和反驳。②

（2）禁止单方面接触制度。是指禁止一方当事人与决策官员的联系，发生于记录之外。单方面接触会极大地损害对方当事人的利益，破坏正当程序裁决的公开、公平原则。一方当事人与决策人单独讨论案件可能是决策人形成先入为主的判断，导致偏听、偏信，影响裁决的公正。

（3）回避制度。如果决策人对诉讼当事人怀有个人恶意或在采证之前已对案件事实有了定型的看法行政听证将毫无意义可言。回避制度的功能在于保障因听证主持人在争端各方之间保持一种中立的、无偏私的态度。

2.行政听证主持人的任职制度

从各国的规定来看，法官的选任有两种方式：一种是美国的行政法官制。行政法官是行政机关内专门主持听证的官员，在一定程度上独立于所在的行政机关。行政法官在任命、工资、任职方面不受所在机关的控制，而受文官事务委员会的控制。除非经过听证程序并基于正当理由行政法官不能被罢免。一种是由行政机关的首长或指定的人员担任，采用这一方式的国家和地区占绝大多数。 （三）行政听证笔录制度

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[美]欧内斯特·盖尔霍恩，罗纳德·M．利文：《行政法和行政程序法》，黄列译，北京：中国社会科学出版社，1996，

第141页 ②

宋雅芳：《行政程序法专题研究》，北京：法律出版社，2006，第155页。

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