《江苏省农村集体资产管理条例》解读

《江苏省农村集体资产管理条例》(以下简称《条例》)已由江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议于2018年5月31日通过，将于2018年10月1日开始施行。为了便于各地深入理解把握《条例》精神，把《条例》落到实处，现对《条例》作出如下解读：

一、江苏省政府1999年就已经颁布实施《江苏省农村集体资产管理办法》，为什么我省还要专门制定颁布《条例》?

我省1999年颁布实施的《江苏省农村集体资产管理办法》(以下简称《办法》)，对规范我省农村集体资产管理、促进农村集体经济发展发挥了重要作用，全省先后有38个县(市、区)被农业部认定为全国农村集体“三资”管理示范县，总数位居全国各省区第一。但是，随着时间的推移，《办法》已经不能适应形势发展的要求，迫切需要出台新的法规加以规范引导。一是庞大的农村集体资产亟需严格的法律约束。至2017年末，全省村级集体资产总额近3000亿元，村均1650万元，当年村均集体经营性收入174万元。出台《条例》，有助于管好用好农村集体资产，防止资产流失，增强农村集体经济发展活力，巩固党在农村的执政基础。二是我省新时期农村改革实践亟需法律保障。上世纪90年代，我省苏南农村就自发探索开展了农村集体产权制度改革。2005年，江苏省委办公厅、省政府办公厅印发《关于积极推进农村社区股份合作制改革的意见》。2017年，为贯彻中央文件精神，江苏省委省政府印发《江苏省关于深化农村集体产权制度改革的实施意见》(苏发[2017]32号)，推动全省农村集体产权制度改革进一步全面深化。在一系列政策的引领指导下，全省农村集体产权制度改革稳步推进。至2017年底，已有近50%的村完成改革。此次《条例》的出台，将为新时期全面深化农村集体产权制度改革起到保驾护航作用。三是农村集体产权制度改革方面的方针政策已经基本落定。党的十八大以来，中央高度重视农村集体产权制度改革，把它作为全面深化农村改革的重大任务进行部署。2015年在全国29个县(市、区)开展发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点。2016年，中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发[2017]37号)对深化农村集体产权制度改革作出全面系统的部署，改革的重大意义、总体要求、目标措施等一系列关键问题已经形成广泛共识，把农村集体产权制度改革的内容纳入《条例》调整规范范围的条件已经成熟。因此，此次我省农村集体资产管理法规由政府规章上升为地方性法规，不仅仅是提升法律效力，而且内容更加系统全面，既有集体资产管理方面的规定，还把农村集体经济组织、农村集体产权制度改革等内容纳入其中，具有很强的系统性针对性指导性。

二、《条例》的立法依据有哪些?立法思路是什么?

《条例》主要依据《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》等一系列法律，吸收了中央和省委的相关文件精神，借鉴了上海、浙江、广东等兄弟省(市)的立法经验，还总结提炼了我省的基层实践成果。

《条例》的总体思路主要有四个方面，一是坚持社会主义公有制为基础的基本经济制度不动摇，创新农村集体经济运行机制;二是坚定农村集体产权制度改革方向，积极稳妥推进改革;三是体现强村富民的工作导向，既要发展壮大农村集体经济，又要切实增加农民收入;四是坚持因地制宜、实事求是的原则，既要有效规范农村集体资产管理，又要充分尊重农民意愿和基层实践。

三、《条例》的主要内容有哪些?解决了哪些问题?

《条例》共有8章63条，具体分别为：

第一章总则(共6条)，主要明确《条例》的出台目的、适用范围、管理主体、农村集体经济组织与“村两委”的关系、政府部门的监管职责等。

第二章农村集体经济组织及成员(共14条)，主要明确农村集体经济组织的设立、名称、章程、登记、治理结构、申请解散的前提条件、成员认定和成员的权利义务等。

第三章资产权属与运营(共14条)，主要明确集体资产的范围、清产核资、权属调整和集体资产处置、权属争议的处理、资产分类管理、内部管理制度、经营方式、内控机制和风险防范、收益分配、集体资产交易和评估等。

第四章财务管理(共6条)，主要明确农村集体经济组织财务会计制度、会计人员、财务票据、会计业务委托代理、银行账户开设、财务公开、资金管理、财务会计档案等。

第五章股份合作(共8条)，主要明确股份合作的含义、股份经济合作社的性质、股份合作制改革方案、股份经济合作社章程、股份转让和继承、股权管理等。

第六章保障监督(共8条)，主要明确对农村集体经济组织的审计监督、农村集体资产信息化管理平台、留用地、税费优惠和财政方面的扶持措施等。

第七章法律责任(共4条)，主要明确农村集体经济组织及其理事、监事、管理人员、政府部门的工作人员出现相关违法行为时应当承担的法律责任。

第八章附则(共3条)，主要明确对村行政建制合并、乡镇级或组级集体资产管理、村民委员会代行农村集体资产管理职能、村民委员会改为居民委员会等特殊情况下的规定，以及《条例》施行的起始时间。

《条例》主要着眼解决十个方面问题：一是农村集体资产管理主体缺失问题，解决好庞大的农村集体资产由谁管理、如何管理等问题。二是农村集体经济组织成员确认问题，解决成员确认的基本原则、成员的主要来源和确认程序。三是农村集体经济组织治理结构问题，解决治理结构不合理，民主管理和民主监督制度不完善等问题。四是农村集体资产权属与登记问题，解决好农村集体资产权属不清、登记制度不完善等深化改革的制约因素。五是农村集体资产股份合作制改革问题，重点解决如何依法推进集体经济和市场经济融合发展，并实现好成员对集体资产的权能。六是农村集体资产经营问题，构建农村集体资产运营机制。七是农村集体经济组织合并、分立、解散问题，切实防止农村集体资产流失和成员的合法权益受损。八是农村集体资产进场交易问题，明确县级以上政府对农村产权流转交易市场建设的责任，要求建立健全市场管理制度和交易规则。九是政府扶持缺少法律保障问题，将政府支持保护农村集体经济发展的政策措施上升到法律层面。十是指导监督机构不明问题，明确我省农村集体资产管理的主管部门和相关部门职责。

四、各地在贯彻落实《条例》过程中，有哪些方面需要特别引起关注?

在贯彻执行《条例》中要做到“四个结合”：

一是规范管理与促进改革相结合。《条例》除了对农村集体资产的管理运营作出明确规定，还把中央和省关于农村集体产权制度改革的政策，以及我省基层实践中一些成熟的改革实践经验以法律的形式固定下来，使《条例》为稳步推进农村集体产权制度改革提供了明确的法律依据，将对集体经济发展起到积极促进作用。

二是法治与自主相结合。《宪法》规定，集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。《条例》对农村集体资产运营管理、完善集体经济组织治理结构等必须由法规规定的事项做出明确规定，体现了法律刚性。同时，为适应农村基层千差万别、错综复杂的客观实际，充分尊重集体经济组织自主权和农民意愿，对于适合交由农村集体经济组织章程规定、成员集体讨论决定的事项，在规范民主决策程序的基础上交由成员集体民主决策，给集体经济组织应有的自主权，以便于基层操作，更好地维护广大成员的合法权益。但是《条例》同时规定，农村集体经济组织章程应当符合宪法、法律、法规和国家政策，不得有侵犯农村集体经济组织成员的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。总的来讲，是要在法律法规治理的总体框架下，推进完善集体经济组织民主管理，推动农村集体资产运营管理的法治化。

三是内部管理与外部监管相结合。《民法总则》规定，农村集体经济组织法人是特别法人。因此，农村集体经济组织应当具有市场主体地位，可以独立进行经济活动。虽然《条例》规定农村集体经济组织应当构建成员大会、成员代表大会、理事会、监事会等组织治理模式，但是由于农村集体经济组织总体仍然处于发展起步阶段，民主管理也面临成员分散、诉求多元的难题，非常需要政府部门加强服务指导和监督管理，因此，《条例》对农村集体资产管理的监督管理部门及其监管职责和监管方式也做了比较明确的规定。

四是坚持集体所有与维护成员权益相结合。按照“坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失;坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资产侵占”的要求，《条例》牢牢把握农村集体所有制这一底线，确保集体资产管好用好，同时又注重维护农民个体作为集体经济组织成员对集体资产享有的合法权益。

具体而言，有六个方面的问题要把握好：

1、关于《条例》的适用范围和农村集体资产管理的主体问题

《条例》规定本省行政区域内村集体资产的管理，包括村行政建制合并但原农村集体经济组织未合并的村集体资产的管理，直接适用本条例。村民委员会改为居民委员会后，属于农村集体所有的资产的管理，依照本条例执行。乡镇集体资产、组集体资产的管理，参照本条例执行。

农村集体经济组织是农村集体资产管理的主体，但在我省很多农村社区，目前仍由村民委员会代行农村集体资产管理职能。而且，由于我省农村集体经济发展水平地区间差别很大，既有年收入上百万上千万的经济发达村，也有“空壳村”，因此对设立农村集体经济组织不宜搞“齐步走”、“一刀切”。无论是中央和省委文件，还是此次的《条例》，对是否专门设立农村集体经济组织、设立什么样的农村集体经济组织并没有强制性规定，主要还是立足基层实际，把选择权交给成员集体。但是，对于村民委员会代行农村集体资产管理职能的，为了防止一些外来人口较多的农村社区将社区居民等同于农村集体经济组织成员，使后者利益受损，《条例》规定，应当根据集体土地所有权归属和集体资产产权归属情况，尊重和体现集体成员意愿，保障和维护其合法权益。

实践中还要注意区分农村集体经济组织和村民委员会的民主管理职能，妥善处理好农村集体经济事务与基层社区事务的关系。对于村民委员会和农村集体经济组织都已设立的村，推动村民委员会事务与集体经济组织事务相分离，突出村民委员会的公共服务功能，剥离其在农村集体资产管理运营方面的功能，村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，保障集体经济组织的合法权益。

关于集体经济组织的设立应当由谁来组织实施，这是基层在操作中必然面临的问题。由于中央和省现有的文件都没有明确规定，为了便于操作又规范统一，《条例》规定，设立农村集体经济组织，在农村基层党组织领导下，可以由村民委员会成立工作组，制定设立方案，拟订章程草案，在乡镇人民政府指导监督下组织实施。

2、关于农村集体经济组织治理结构问题

《条例》对农村集体经济组织应当构建成员大会、成员代表大会、理事会、监事会的治理模式作出规定，以充分保障集体经济组织成员的知情权、参与权、决策权和监督权，推动集体经济组织成为管理规范、运行高效的市场经济主体。但同时，考虑到我省村集体成员少则几百人，多则几千人甚至上万人，召开成员大会比较困难，为了保证组织运行的可操作性和效率，《条例》赋予成员代表大会与成员大会同样享有对农村集体资产重大经营事项、收益分配以及关系全体成员利益的重大事项的决策权。成员大会、成员代表大会的主要职责、权利义务、议事规则，以及成员代表产生和代表具体人数等事项，由成员大会、成员代表大会审议通过后以章程形式固定下来。

3、关于农村集体经济组织成员身份确认及权利行使方式问题

目前，我省近一半的村已经完成农村集体产权制度改革。在成员身份确认上，各地标准不一，一些地方甚至一村一策、一组一策。鉴于这种情况，《条例》只对成员身份确认的原则，以及现实中争议较小，一般应当作为集体经济组织成员的几种情形作出规定，立足解决成员身份确认的共性问题，个性问题则交由集体经济组织自主决定。县级人民政府可以制定成员身份确认的指导性意见，明确必要的程序和标准。

成员(代表)大会是集体经济组织成员行使权力的重要途径。《条例》规定，农村集体经济组织成员(代表)大会会议表决实行一人一票制。这是因为，农村集体经济属于公有制经济，实质是合作经济，改革后的村(社区)股份经济合作社仍然是集体所有、合作经营、民主管理、服务成员的农村集体经济组织，其公有制和合作经济的属性也保持不变。而在股份制公司，股东按其持有的股份对公司事务进行表决，这与股份经济合作社成员享有完全平等的民主管理权利有根本的不同。

为了便于成员行使民主权利，《条例》规定，成员(代表)大会会议表决事项可以采用纸质或者手机信息、电子邮件等方式实名投票。有条件的地方应当运用信息化等多种手段，方便农村集体经济组织成员行使权利、履行义务。

4、关于农村集体经济组织的经营风险防范问题

农村集体经济组织法人是特别法人，虽然是市场主体，但是不能破产倒闭，这是区别于一般市场主体的特别之处，所以，防范风险也是农村集体资产管理的重点。《条例》规定，农村集体经济组织应当定期开展集体资产清产核资工作，重点清查经营性资产、未承包到户的资源性资产以及现金、债权债务等，如实登记资产存量以及变动情况，建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行动态管理，做到资产明晰、账实相符。农村集体经济组织因合并、分立需要调整农村集体资产权属，或者因解散需要处置农村集体资产的，应当在县级农村集体资产主管部门的指导和监督下，制定具体的实施方案，经成员(代表)大会表决通过。农村集体经济组织对其独资、控股、参股的企业或者其他经济组织，应当通过制定、参与制定该企业或者其他经济组织章程的方式，建立权责明确的内部监督管理和风险控制制度，维护本集体经济组织及其成员的权益。农村集体经济组织应当加强债权债务管理，严格控制债务规模，定期向本集体经济组织成员公开债权债务情况。县级农村集体资产主管部门应当对农村集体经济组织的债务规模设置警戒线;乡镇人民政府应当按照警戒线标准，对农村集体经济组织及其成员发布预警信息。农村集体经济组织及其管理人员，不得以农村集体资产为其他单位或者个人的债务提供担保。

本着既方便农村集体经济组织参与市场经营活动，又便于部门实施监督管理的目的，《条例》规定，农村集体经济组织只能开设一个基本存款账户，用于办理日常转账结算和现金收付;除土地补偿费专门账户外，不得开设其他专用或者临时账户，禁止多头开户。乡镇有关机构代理两个以上农村集体经济组织会计业务的，应当以农村集体经济组织为独立会计核算主体，分设银行账户。

5、关于农村集体产权制度改革中的股权设置与管理问题

为了确保农村集体经济长久稳定和公有制性质，防止内部少数人控制和外部资本侵占，《条例》对集体资产股份权能、股份转让实行封闭运行、单个农户家庭持有股份实行上限控制、“量化到人、固化到户”等方面作出规定。《条例》规定，折股量化到农村集体经济组织成员的农村集体资产股份，作为成员参与集体收益分配的依据。农村集体资产股份不得向本集体经济组织成员之外的人员转让。本集体经济组织成员之外的人员通过继承取得股份的，不享有表决权，但章程另有规定的除外。每个农户家庭持有的农村集体资产股份，占本集体经济组织总股份的比例不得超过章程规定的最高比例。本条例施行前已经超过规定比例的部分可以继续持有，但不得再增加持有的比例。法律、行政法规另有规定的，从其规定。农户家庭的股份总额一般不随户内人口增减而调整。

6、关于对农村集体经济的支持保护问题

《条例》重点从四个方面对农村集体经济的支持保护作出规定：一是加大财政扶持。县级以上地方人民政府应当按照统筹城乡发展的要求，加大对村级组织运转、村级公共事业以及基础设施建设与管理维护的转移支付力度。以政府投入推动的农村公共设施建设和城乡基本公共服务均等化项目，不得强制农村集体经济组织安排配套资金。任何单位和个人不得强制农村集体经济组织捐助，不得向农村集体经济组织摊派。财政资金投入农村集体经济组织形成的经营性资产归农村集体经济组织所有，在股份合作制改革时可以纳入折股量化的资产范围。二是实行税费优惠。农村集体经济组织通过接受政府拨款、减免税费和社会捐赠等途径所形成的资产，属于农村集体资产。农村集体经济组织享受国家和省规定的税费优惠。三是推行征地留用地制度。农村集体土地依法被征收为国有土地的，作出征收决定的人民政府除依照法律、法规规定的标准给予补偿外，有条件的地方可以按照被征收土地面积的一定比例，为被征地村安排集体经济发展留用地，或者以留用地指标折算为集体经济发展资金。具体办法由设区的市人民政府制定。四是加强外部指导监督。明确管理权限，明确乡镇人民政府、辖有村、涉农社区的街道办事处加强对本辖区内农村集体资产管理的监督，明确相应工作机构和工作人员负责监督、指导服务和权益维护;农村集体资产主管部门依照有关法律、法规的规定，负责本行政区域内农村集体资产管理工作的指导、协调、服务和监督;县级以上地方人民政府相关部门依据各自职责，对农村集体资产的管理、经营给予指导、扶持和服务，并依法开展监管。强化事前指导，县级人民政府可以制定成员身份确认的指导性意见，明确成员身份确认的必要程序和标准;开展股份合作制改革的实施方案应当报乡镇人民政府进行合法性审查。农村集体经济组织合并、分立、解散需调整、处置集体资产的应当在县级集体资产主管部门指导监督下制定具体实施方案。注重过程监督，县级农村集体资产主管部门、乡镇人民政府负责组织审计人员或者委托有资质的第三方审计机构对辖区内的农村集体经济组织进行审计;农村集体资产主管部门应当建立农村集体资产管理监督平台，为农村集体经济组织登记、集体资产登记、产权交易、成员信息、股份台账等管理提供服务，并对农村集体资产运营管理进行监督。强调事后监督，对农村集体资产权属有争议的，由当事人协商解决;协商不成的，可以向乡镇人民政府或者县级农村集体资产主管部门申请调解，对违反《条例》的行为追究法律责任。

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