行政组织理论 案例分析 教材

案 例

1、黄石市机构改革巡礼

[案例正文]

湖北省黄石市是经国务院批准确定的全国16个中等城市机构改革试点之一。从1986年5月开始调查研究、设计改革方案，到1987年7月，按照省委、省政府批准的机构改革方案组织全面实施，到9月底基本告一段落，新的机构开始运行。

机构改革前，黄石市共有县一级党政机关83个，工作人员3 414人。党政职能不分，政企不分，机构庞大，人员臃肿，效率不高等我国机构中的通病，在这里也得到了充分的反映。

在这次机构改革中，黄石市委、市政府的指导思想可以概括为16个字：转变职能，整体配套，精简统一，积极稳妥。具体做法是：

第一，以职能分解作为机构改革方案设计的起点。黄石市在机构改革前，具体地分析了各专业局工作的情况，认为各专业局所承担的各种任务大体上可以划分为5项职能，即党群管理职能、综合经济管理职能、社会管理及服务职能、企业经营职能，行业管理职能，并发现各项职能的工作量依次为25％、15％、15％、12．5％、32．5％。如某局17个科室共57人中，担负党群管理工作的8个科室共14人，综合经济管理工作的2个科室5人，社会管理工作3个科室14人，企业经营管理工作2个科室17人，真正搞行业管理的只2个科室共7人。通过对职能的分解，不但可以看出某一单位该管什么，不该管什么，而且可以看出其内部该设置些什么职位，不该设置什么职位。这就为制定机构改革方案奠定了基础。 第二，紧紧抓住政府职能转变这一环节。首先，按照党政职能分开的原则，市委不再设置与政府职能重复的经济部门。撤销了市委经济工作部。而且，企业党的工作开始实行属地化管理。其次，采取“撤局强委”的方式。通过撤销主管专业局，加强委办的职能，从过去的管理企业转变为管理行业，从直接管理为主转变为间接管理为主。具体来说，在工交系统，撤销了化工局，机械局、冶金公司、建材公司、纺织公司、医药公司，电子公司、一轻局、二轻局，加强了经委的综合管理职能，内设8个行业管理办公室，行业办是经委内的一个职能科室，由经委统一领导；在农业系统，撤销了农办、农林局、水利水产局、乡镇企业局，成立农委，在农委内设立农林牧、水利水产、乡镇企业、蔬菜等4个行业办公室；在财贸系统，撤销财办、商业局、粮食局、供销社，成立财政金融委员会，在财委内设立商业、粮食、合作商业指导等3个行业办公室；在城建系统，撤销了房地产管理局，合并了园林局与市政局，扩大了建委的职能。经委、农委、财委和建委内设的行业办公室都作为各委内设机构，主要行使行业管理的职能，而不是直接管理企业。这样，政府主管经济的部门由原来的委、局、公司三级管理，变为委、公司两级管理，减少了一级管理层次。同时，将产供销等生产经营职能下放给企业，将综合经济管理职能交给综合经济管理部门，初步达到了简政放权，转变职能的目标。

第三，遵循“精简，统一、效能”的原则，以提高效率为目标改革机构。总体来看，黄石市这次精简的幅度是很大的，全市县一级党政机关由原来的83个减少到43个。其中市委仅设6个工作部门，市政府设36个工作部门，人员由3 414人减少到2 387人，尚空编38名。同时，充实加强了政府的工商、税务、

金融等宏观调控机构，使政府机构设置更加科学化。黄石市从理顺关系，明确职责，建立统一的高效的行政组织出发，撤销了市科技干部局，其干部调配职能归市劳动人事局；市地方志办公室并入档案局；市体改办、市经济研究中心并人政策研究室；宗教侨务办公室并人市政府办公室；外事办公室并人外贸局，保留牌子；旅游局与市委、市政府接待处合署办公，三块牌子一套班子。 第四，不但在总的原则上实行党政分开，而且还对党务机构的精简下了大的功夫。不但撤销了市委经济部门，而且撤销了市委讲师团，其业务归到宣传部；撤销市委经部门，其业务归市纪委和市检察院；党史办公室划归党委办公室。 第五，把机构改革同合理安排富余干部结合起来。黄石市机构改革，富余干部一千多人，其中县级干部114名。做好这部分干部安置工作，是机构改革的一个大问题。黄石市采取果断措施，让一部分充实到工商、税务、银行、司法等急需加强的部门，一部分改行到了工厂企业，一部分下到了基层党政单位。虽然富余干部40％下到了基层，降职使用的也占41％(工资待遇不变)，但是，由于做好了干部的思想政治工作，结果富余人员的消化还是比较顺利。

第六，把机构改革与经济体制改革结合起来，实行整体配套改革。在完善企业承包责任制，进行金融体制改革、计划管理体制改革和建立生产资料市场过程中来进行机构改革。黄石市将税务、工商行政管理、审计、统计、物价、计量等部门从政府各委办中独立出来，作为政府的直属机构。这种配套改革，给政府职能转变创造了前提条件。

第七，准备充分，步子稳妥地进行改革。黄石市专门成立了机构改革领导小组，各个委办也成立了机构改革小组，其中又分监督小组、审计小组、人事安排小组、财务交接小组和办公室，严格制度，做到了顺利过渡；而且始终教育干部转变观念，服从大局，效果很好。 黄石市机构改革，在突破产品经济管理体制的旧框架上迈出了第一步，在精简、统一方面，也取得了一定的成就。它适应了新的经济运行机制的要求，又促进新的经济机制的运行，从而促进了经济的发展。方案于7月份出台后，7至9月虽然持续高温，历史上一般产值是要下降的，但这次却上升了。 当然，这次改革是在新旧体制交替中进行的，尤其是在上下都不动的情况下，不可避免地要遇到一些困难，比如如何真正建立完善的行业管理机制问题，仍需作进一步的探索。 [案例思考]

黄石市机构改革成功的主要经验是什么? [案例分析]

黄石市机构改革成功的主要经验有以下几条： 第一，机构改革一定要配套进行。既要与经济体制改革配套进行，又要与政治体制改革、于部人事制度改革配套进行。

黄石市机构改革之所以能进展顺利，重要的一条就是因为机构改革不是孤立地进行的。经济体制改革为机构改革奠定了基础。比如，企业普遍推行了承包制，物资市场体系、金融市场 体系等已初步形成，使企业有了较多的自主权和较好的外部竞争环境，企业不愿也可以不让政府包办一切，这就为政府转变职能提供了一个良好的外部条件。在干部人事制度改革方面， 黄石市制定了一系列规章制度，使干部能上能下，能进能出，这就为富余干部的安排找到了一条途径。

第二，机构改革一定要以转变职能为关键。职能不转变，机构改革只能在原来的圈子里转。黄石市成功之处就在于首先抓住了职能分解这一突破口，找到了现在政府机关职能方面

存在的问题，从而为设计未来政府职能目标打下基础。黄石市转变职能的具体做法就是“撤局强委”，通过裁撤专业主管局，加强政府委办的综合管理职能，从而真正做到了从直接管理为主到间接管理为主，从微观控制为主到宏观调控为主的职能转变。

第三，精简、统一、效能的原则是政府机构设置科学化的标准。光转变职能，政府机构仍不能达到科学化，只有把转变职能与坚持精简、效能、统一原则结合起来才行。黄石市对机构的裁减幅度是大的，在统一效能方面，该合的合，该撤的撤，该强的强，效果很好。 第四，机构改革一定要慎重稳妥，防止出乱子。黄石市的机构改革能顺利完成，离不开这一条原则。它们成立了专门的机构改革领导小组，监督、领导机构改革的各个环节，看来效果是很好的。同时，市委、市政府强调加强对干部观念转化的教育，加强思想政治工作，教育干部树立全局观念，不争权，不夺利，从而为机构改革的顺利开展扫清了思想障碍。

2、徘徊中的某市政府机构改革

[案例正文]

长期以来，我国县级以上政府中，专业经济管理部门分得过多、过细是政府机构膨胀的主要原因，改革或调整这些机构也是历次机构改革的内容，但我们始终没有摆脱“膨胀——精简——再膨胀”的恶性循环，其根本的原因是我们在历次机构改革中，囿于传统的计划经济管理体制，没有把政府的双重职能——社会管理者职能和国有资产者职能——分清，特别是随着社会经济的发展和科学技术的进步，产业部门越分越多，政府双重职能的混合加剧了政府机构尤其是专业经济管理机构的膨胀。某市1983年以来的机构改革是值得深思的。

该市在1984年机构改革时，比照省级机构改革的模式，将机械、冶金、电子、化工、轻工、纺织、建材、建筑工程等工业管理局改名为工业公司，试图向经济实体转变，分清政府管理经济的双重职能。但由于这种改革并没有明确原有工业管理局所属企业的资产与换牌后的工业公司的产权关系，也没有把原工业管理局的行政职能转向相应的政府机构。这就使得工业公司没有资产经营职能，难以向经济实体转化而且又使得原有企业主管部门与所属企业固有关系发生脱节。这在当时该市经济体制仍以计划管理为主的情况下，造成了经济管理许多环节的紊乱。对此，市政府不得不在维持行政机构序列的前提下，重新赋予上述工业公司行使原有的行政管理职能，并规定这些公司使用事业编制。行政的待遇和职能、公司的牌子这种体制，使得这些工业公司成为典型的行政性公司，从而不但没有分清政府的双重职能，反而强化了双重职能的混合。随着该市作为经济特区商品经济的发展，这样的体制越来越不适应改革开放形势的发展。在这种情况下，市政府着手重新研究转变职能的问题。

在中央关于清理整顿行政性公司的政策指导下，1988年该市在机构改革上迈出了新的一步：决定机械、冶金、电子、化工、轻工、纺织、建材、建筑综合总公司等7家行政性公司停止行使企业主管部门的职能，在3年内彻底向经济实体转变，并逐步发展为自负盈亏的综合性企业集团。撤销二轻管理局，组建市集体企业联社，列人事业单位，面向全社会，代行市政府管理市属集体企业的部分职能。原7家行政性公司和二轻局所属企业直接隶属经委，并在经委内设立机械冶金、电子、轻工、纺织、化工、医药、建材7个行业处，每个处编制4—6人；除少数重点企业外，其他企业党群组织关系归县区各有关部门；统计、财务管理、审计、技术档案、劳务工资、安全生产、环境保护、质量监督、计量等工作，分

别交由市有关部门归口管理。

这一改革为该经济特区建立“小政府、大社会”的新型经济管理体制，适应对外开放和国际合作，加强政府的综合调控能力和行业管理进行了有益的尝试。但由于改革缺乏一系列配套措施，政府的双重职能仍难以分离。主要表现为：将8个专业经济管理部门的职能转向经委等有关部门，只是政府原有双重职能在政府内部的转移，政府本身没有实现职能的转变与分离，整个经济管理体制没有发生根本的变化，只是从小的部门经济体制向大的部门经济体制的转变；撤销了政府专业经济主管部门，部分实现了“小政府”，但商品经济所必需的行业社团等经济中介组织没有建立起来， “大社会”没有跟上，使得一些从政府中分离出来的和新出现的社会管理职能没有承受的载体，导致了商品竞争的某些无序现象，使政府、市场、企业三者之间的关系发生某些脱节；经委内部原有的职能处室和新的7个行业处没有理顺关系，行业处主要作为与上级政府专业部门的对口关系而存在，没有明确具体的行业管理职能；政府的行业管理仍缺乏有效的组织机构；国有资产管理体制改革没有配套，政府管理经济的双重职能难以分离，把原专业经济管理部门的原有职能分解后转移给政府的其他部门，这在一定程度上又加剧了其他政府部门双重职能的混合；政府综合经济部门和经济监督部门的职能没有转变，不适应在没有主管部门管理的条件下对全社会所有的企业进行有效的宏观调控和监督；原有行政性公司转为实体后，名为工业公司，但实际上没有直属生产企业，仍然缺乏资产的投资经营职能。此外，上下机构改革不配套，上级机构不断对该市增加压力，并仍以双重职能混合的形式对待该市各部门，特别是该市实行计划单列后，由于上下不对口，已经造成了该市在国家统一计划管理下的某些资金、物资等方面的利益损失，这也进一步妨碍了该市政府经济管理职能的转变。

由于上述问题，两年多来，该市政府中主张重新恢复专业经济管理局的呼声此起彼伏，迫于压力，该市先是恢复了二轻局，最近有关部门又在拟议重建其他的工业管理局。这可能导致1988年的机构改革又重蹈1g83年以来改革的覆辙，不能不引起人们的关注。

[案例思考]

从某市政府机构改革的几次反复和徘徊看，政府机构改革的关键是什么?你以为某市应该怎样摆脱徘徊局面，推动政府机构改革?

[案例分析]

在有计划的商品经济条件下，政府管理国民经济具有社会管理者职能和国有资产所有者职能。综观案例中某市专业经济管理部门机构改革的实践，我们不难发现，政府的这双重职能的混合加剧了政府机构尤其是专业经济管理机构的膨胀。因此，政府机构改革的关键是政府职能的转变，其中包括管理国民经济双重职能的分清和分离。 我国的经济管理体制开始是沿用前苏联模式，采取一大二公的单一所有制形式，实行高度集中的领导和指令性计划管理。把企业按部门归口分级由政府的专业行政组织机构直接管理。这种部门管理体制适应于中华人民共和国成立初期国民经济恢复时期的社会经济基础。但在有计划的商品经济条件下，由于多种所有制企业的共同发展和国民经济产业部门的分化，特别是像某市这样商品经济比较发达的地区，再采取原有部门经济管理体制的模式已经不适应经济基础的需要。该市在1983年以来的机构改革中，把几个工业管理局改为工业公司，不但没有分清政府的这种双重职能，反而强化了二者的混合。1988年虽迈出了新的一

步，但还不够彻底，问题成堆，矛盾重重，甚至有可能重蹈1983年的覆辙，出现了徘徊不前的局面。其症结集中表现为政府的这双重职能没有分清和分离。在政府管理经济的过程中，政府应当更多地从社会管理的角度对全社会的工商企业实行统一的行政管理，加强国民经济的宏观调控，实现国民经济的总量平衡。应当把国有资产的所有者职能大部分转向国有资产投资控股公司或大型企业，才能保证市场竞争的公平和效益。

要改变某市机构改革徘徊不前的状况，推动改革的进程，应该注意四个方面：

第一，加强综合经济管理部门和经济监督部门，弱化专业经济管理部门。政企分开，分清政府管理国民经济的双重职能，树立政府作为社会管理者的权威。专业经济管理部门应从部门管理转向行业管理，这样，部门的设置宜粗不宜细。对现有众多的专业经济部门应进行分阶段逐步改造，分类指导。对国家垄断性的产业如邮电、电力、铁路等可实行政府主管部门双重职能合一的模式，推行行业总承包的经营管理体制。对计划和市场双重调节的一般性产业，如电子、机械、轻工、纺织等以及完全由市场调节的行业，其政府主管部门双重职能应逐步分离。这些部门的社会管理者职能也就是政府的行业管理职能，实施此职能的机构应当精简合并，只设几个大行业的政府机构。国有资产所有者的职能转向国有资产控股公司或大企业。作为过渡形式，一些部门可以在重新明确其全社会行业管理职能的前提下，继续行使一段时期国有资产所有者的职能。以后两种职能逐步分离，最后从机构上彻底分开，政府司政，企业全权负责国有资产的流动与增殖。

第二，建立商品经济的中介组织——经济社团。组织同业工会或行业协会，在政府部门的业务指导下，接受从政府中转移出来的一些社会管理职能，并可受委托承担政府的某些行政职能。

第三，建立健全国有资产管理体制。国有资产实行分级所有、多层管理的形式，中央、省、地(市)、县不同级国有资产一般不能平调，也就不对国有企业实行下放与上收的做法。但不同级和不同地区的国有资产可以采取合资经营的方式，按股分红、共担风险。各级国有资产由各级国有资产管理部门统一管理和监督，资产的投资经营职能由不同层次的投资控股公司或大企业行使，具体的生产经营活动由企业家负责。

第四，改革财政预算体制，逐步推行分税制和复式预算体制，分清各级政府的事权和财权。把各级财政预算分为经常性项目和资本项目。经常性项目用于公共财政；资本项目用于国有资产的投资经营。两项收支不能混同，从而保证各级政府在管理国民经济中行使双重职能行为的规范性。

此外，政府的机构改革应该上下配套，政府本身就是一个系统，只在一个市或县进行改革，会遇到系统内部的传统阻力，下动上不动，改革很难成功。

3、机构“传奇”

[案例正文]

1987年12月，分别寄自湖南和山东的两纸来函，就《人民日报》的一篇评论提出质疑。原来，早些时候《人民日报·每周评论》发表了一篇文章，说到某市为申报一个基建项目盖了745个公章；而这个市的另一家工厂为办成一件事，65天内赴京45次。文章的主旨在批评我们的机构重叠、手续繁琐、效率低下。不料，来信质问：“这745个公章如何盖法?哪来这么多单位?”来信认为：“这两个数字都是不可能出现的”，“读后令人难以相信”。 然而，令人难以相信的事情在实际生活中却并不罕见。《中国青年报》载湖南武冈县计划修建一座水电站，从县委、县政府打第一个报告起，前后共盖公章1 460个，有关公文和设计图纸重达170公斤，历时两年半才定下方案。

事实上，职责不清，政出多门，人浮于事，互相扯皮，官僚主义，效率低下，已经严重阻碍了社会生产力的发展，阻碍了经济体制改革的继续深化。正如邓小平同志所指出的：这无论在我们内部事务中，或在国际交往中都已达到令人无法容忍的地步。

我们的机构状况之成为“传奇”，问题的症结恐怕首先在于各级党委都设立了与政府职能相对应的机构。日常政务，行政一套班子，党委一拨人马，互相扯皮，谁也拍不了板，降低了工作效率，既打乱了政府工作秩序，也窒息了行政人员的责任心和积极性。

政府机构本身臃肿程度也很可观。我国政府部、委林立，这么多部门还是有很多事情没有人管，于是要设立许多临时性机构。办公室、领导小组名目繁多：以煤代油办、古籍整理办、海上安全办、贫困地区办、制止向企业摊派办、濒危物种进出口办、抗旱办、防汛办??举不胜举，层出不穷。盖了庙就要招僧，有的县仅仅一个“五四三”办就有二三十人。僧多无事，就找事打发时光，公文旅行，流水盖章便成了庄严的游戏。更有甚者，你放权，他收权，设关增卡，过手留油，搞得基层和企业苦不堪言。

有关部门提供的湖南某市的材料并不算极端。这个地级市定编40个局级单位，1 294人，实际上已膨胀到66个局，2425人。机构超编65％，人员超编近百分之九十!其中，科局两级干部就有1 413人，约占全体人员的三分之二，形成官多兵少的局面。在如此严重超编的情况下，一些部门还以种种名义从所属企事业单位借凋二百多人“帮助工作”。因此行政经费越来越紧张，每年要从当地企业加收二百多万元的管理费来维持开支。

政府机构臃肿的重要原因是政府直接管了许多本应由企业自己管的事情，产、供、销，人、财、物，样样都要管，政府部门不能不陷入批项目、分资金、分物资的繁杂事务之中。随着经济体制改革的深化，这样的机构状况已经变成了对政企分开的阻碍。而且，随着政企分开的实行，许多事情都不需要政府直接管了，这种臃肿也就更加显示出来。商业部原先管全国生漆生产的一位中年干部，熟知这方面产供销情况，可谓稀有人才。现在国家不再垄断生漆生产了，这个人就成为无经可念无事可做的闲僧。闲人并非是冗员，而是现行体制已经不适应变革了的经济状况。

此外，我国行政立法长期不健全，没有编制立法，预算约束机制，致使机构增加得不到应有的外在制约，膨胀也就在所难免了。 [案例思考]

我国政府机构臃肿的原因何在?为什么多次精简机构但每次都难以避免重新膨胀的结果?你对当前我国政府机构改革有何设想? [案例分析]

案例列举的事实，反映了政治体制改革前我国政府机构设置上存在的弊端，那就是机

构臃肿，人浮于事，效率不高。 为什么会出现这种情况呢?

从宏观上讲这是与高度集权的政治体制和高度集中的产品经济模式分不开的。在这样的体制下，必然党政不分、政企不分，党组织干预行政事务，政府直接管理企业的产、供、销，人、财、物，机构的重叠和庞大也就不可避免了。 从微观上讲这是违背了政府机构设置的原则的。行政学的基本原理告诉我们，政府机构的设置要遵循下述原则：目标原则，即按照一定的行政任务来设置机构；业务类同原则，即将同类事务交由一个单位完成；职责权相称原则，即负一定责任就赋予相应的权限；指挥统

一原则，即一个机构只对一个上级机构负责；合理的管理幅度和管理层次原则；协调平衡原则，即纵向层级之间，横向部门之间要保持平衡协调；管理回路原则，决策、执行、监督、反馈各环节之间要形成管理回路；弹性原则，即机构之间不能分工太细，要保持一定的伸缩性、应变性；精干效能原则，要合理地设置机构和人员，使之高效率地工作。违背这些原则，机构必然重叠臃肿。

对我国政府机构设置上的弊端，党和政府应该说是早有察觉，并多次下决心要克服它。中华人民共和国成立以来，小的调整不算，比较大规模的精简和改革就有3次，但每次机构改革的成果都难以持久，没过几年，政府机构和人员又再度膨胀起来，呈现出一种“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环往复。有人称之为机构改革的“怪圈”。为什么会出现这种状况呢? 首先，受到具有全局性的政治体制和经济体制的制约。高度集权的政治体制和高度集中的产品经济模式本身需要庞大的政府机构。

其次，没有抓住职能转变这一关键。政府不从微观管理、直接管理的羁绊下解脱出来，机构就精简不了。 再次，没有进行相应的干部人事制度的配套改革。当时的干部人事制度是国家对一切干部“统包、统配、统管”，干部能进不能出，能上不能下，干部待遇与职位挂钩。这样，政府工作人员就有扩张机构的内在动机。同时，精简下来的干部的出路也成了国家难以解决的问题。 当前，我国经济体制改革的深入和政治体制改革的开展，使政府机构设置上存在的弊端，更加明显地暴露出来，政府机构改革势在必行。同时，政治、经济体制改革也为政府机构的改革创造了必要的外部条件。总结历次政府机构改革的经验，我们认为当前正在进行的政府机构改革应该注意以下四点：

第一，抓住转变职能这个关键，把政府的职能从以微观管理为主，转变为以宏观管理为主；从以直接管理为主转变为以间接管理为主。适应这一转变，政府机构该撤销的撤销，该加强的加强。 第二，以经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构为改革的重点。把承担相同或相近业务的部门合并；把职能交叉重叠的机构撤销，组建新的综合管理部门；撤销综合部门内的对口专业机构，其职能由行业主管部门承担。

第三，完善行政组织法规，健全预算约束机制。把宪法和组织法中有关政府机构设置的原则规定具体化，制定机构设置法和编制法，用法规的强制力来控制机构的膨胀。同时，健全已开始试行的由编制部门控制工资基金的办法，用经济杠杆来约束机构人员的膨胀。 第四，相应进行干部人事制度的改革。在开展政府机构改革的同时，积极推进于部人事制度的改革，按照分类管理原则，把政府工作人员从干部队伍中分离出来，作为国家公务员，针对其特点，就其录用、任免、考核、晋升、待遇、奖惩以及退休等方面制定国家公务员法，依法进行管理。

果真做到这些，我国政府机构的改革必能跳出“怪圈”，走上健康发展的道路。案例所反映的我国政府机构设置上的弊端将得到克服，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的政府机构体系也就指日可待了。

4、红色的警告

-----大兴安岭特大森林火灾后的反思

[案例正文]

1987年5月，大兴安岭特大森林火灾燃烧了25个昼夜，焚烧了85万立方米存材，过火100万公顷土地，使我国宝贵的森林财富遭到了重大的损失。这场悲剧虽然肇衅于几个吸烟和违章作业的小伙子，但同时也暴露了我国森林行政管理体制的僵化、混乱和官僚主义的工作作风，大火向我们发出了红色的警告，也给我们留下了沉重的思考。

大兴安岭地区共有31万人口，是一个以木材和营林为主体的森林工业企业。它隶属于林业部，地方行政归黑龙江省领导，而版图又属内蒙古自治区，大兴安岭成了真正的“一仆三主”。每年的企业赢利除上缴黑龙江省地方财政几千万元外，还要上缴内蒙古几百万元的“土地使用费”，上缴林业部几百万元管理费。 1985年国务院规定，大兴安岭可以从企业赢利留成中提留近五千万元作为育林基金，就是这笔经费也要被七折八扣，最后用于森林保护的只剩9％，其中真正用到森林防火中的已经所剩无几了。

道路，是林区的神经和血脉，它既能作为防火隔离带，又能为快速扑灭山火提供交通条件。大兴安岭林业局关于修建道路的报告连年呈到林业部，林业部推到国家计委，国家计委又推回林业部；林业部的计划司推到森林保护司，森林保护司又推到计划司，人人都当“二传手”，谁也不肯掏腰包。解决袢子城(即生活用烧柴堆)问题，既是节约木材，减少浪费的一个渠道，又是解决防火隐患的重要措施。以煤代木是一个高明的办法，而且当地的古莲煤矿可提供大量的工业用煤，但也苦于没有道路。林业局领导下定决心挤出钱来修路，但林业部又以“无此文件”规定为名横加阻拦。同样，森林了望塔是森林的眼睛，由于经费不足，大兴安岭的了望塔仅是伊春林区的1/3，缺少了望，无法判断火灾的方位。“五七”大火中，由于方位判断的失误，400名森林武警指战员辗转奔波了4天，竟 然没有找到可扑的火头，真是“三个和尚没水喝!”

由于大兴安岭的管理体制缺陷所决定，防火工作也是先天不足。防火指挥部归属地方政府，森林武警属于武装森林警察部队，空降灭火队则属东北航空护林局。三家各有各的经济利益，很难形成一个协调的战斗整体。

漠河县是我国最北部的一个县，经济效益相当可观，县上花钱大手大脚，可是在防火投资上，他们却抠得令人瞠目。按理，这里应该建一座气象站，哪怕建一个气象哨也好。可是，他们舍不得花这笔钱，也没有人操这份心。条块分割的部门所有制，造成了这样一种怪异现象：平时不肯对森林保护多投资，而到发生火灾，却丢了大本钱。

因使用割灌机在林区造成了多次火灾。当年春天，大兴安岭林业局发出通知，防火戒严期间，禁止使用割灌机作业。部署是部署了，可没有检查、督促。通知到了地区防火指挥部一位副科长手里，8个林业局中，他只通知了5个，恰恰是那惨遭损失的北三局没有被通知到。

5月5日，漠河县防火办公室的电话记录上清楚地记载着地区气象台的大风预报和高温警报：5月7日大风达“火险级”，气温将升到23℃。此刻，较漠河境内出现的两处火情早一天，较大火吞没漠河县城早两天。如此重大的气象变化，居然没有触动县防火办主任那麻木不仁的神经。他没有向主管负责同志汇报，而把这个预警截留在他的办公室里。

让我们再来看看这个县的防火、消防工作。过去，漠河县驻扎着由七十多名干练的小伙子组成的武装森林警察，主要负责富克山的森林防护工作，当然也协助西林吉林业局扑灭过不少次山火。然而，这支被群众誉称为“森林卫土”的森警队伍竟因“碍手碍脚”而被“请”出境了。县领导拍着胸膛保证“撤了森警，

护林防火工作由我们统一管理，保证管好”。县里虽然成立了一支由30人组成的快速扑火队，可是，第一，没有一台风力灭火机，第二，没有进行过一天的专门训练。大火烧过后，人们才又怀念起森警来。

消防工作也是一样。去年春天，县糕点厂着了火，消防车拉着警笛来了，水枪手端起水枪摆起架势。谁想，消防车的水箱里没有一滴水。平时，消防车多用来接送客人，有时接送客人竟也拉起警笛。久而久之，人们习以为常，消防车再叫，也没有人当回事了，这就叫烽火戏诸侯啊! 由于某些干部玩忽职守，由于对特大森林火灾放松了戒备，在大兴安岭早已埋下了灾变的火种。

5月8日凌晨2时至4时许，从古莲火场烧起来的火焰在民宅中肆虐之时，县里还分层次召开县常委扩大会、副科级以上干部会，一开就是两个多小时。此刻，回头的火焰又从容地吞噬了一大批民宅。

类似的会议在另一个火区——塔河县盘古林业公司以同样的节奏召开着。这天夜晚，大火从三面包围着拥有全国最大贮木场的盘古林业公司，形势异常严峻。21点30分，被誉为“红孩儿敢死队”的大兴安岭森警空运一大队及时赶到。乡亲们欣喜：这下子盘古有救了。谁知，一下车，教导员张国华就被县领导叫去参加会议。23点45分，几位县领导仍围绕“从哪里打，怎么打，打不灭怎么办”等问题在争论。屋外，狂风大作，火光已经烧红了夜空，手持风力灭火机的上百名森警队员望着即将进镇的大火急得直跺脚。屋内张教导员被那种没完没了的会议激怒了说：“你们研究，我们打火去了!”他率兵冲向迎面烧来的大火，此刻，大火离弹药库只有几十米远了??

大火对官僚主义的办事效率是不留情面的! 当然，我们的大多数党员、干部以其坚强的党性和高度的组织纪律性在为抢救群众和国家财产而奋战，有的甚至献出了生命。然而，在同一时刻、同一地点，有的人在自觉不自觉地扮演着另一种角色。

5月7日，古莲火场起火，火借风势，轻而易举地向远方推进，而担任火场指挥的县委李副书记却撇下大家钻进小轿车，一溜烟地奔回县城。有人看到，这位年轻的干部赶在大火进城前，将自己的家人转移到安全地带。

灾后，漠河县城凄凄凉凉的废墟上，奇迹般矗立着一栋红砖瓦房，这里住着4产人家，其中东头是漠河县县长兼西林吉林业局长高家，西头是县公安局消防科科长秦家。据群众反映，这栋房是秦科长用消防车和推土机保下来的。当时推土机先是绕着秦家那边推了一圈，接着又去推倒紧靠高县长家的两栋好端端的房子，美其名曰，为高县长家打防火隔道。然后，这4台消防车和大推土机便呈“品”字形卫护在高、秦二宅的周围。

当大火推近到县城西侧山梁的时候，县委王书记强烈地意识到自己的职责，必须立即采取行动!她抄起电话，通过广播电视下令出击。当然，她也难以接受哪怕是失败的可能。这天，地区每隔一小时来一次电话询问火情，县里都未能如实的汇报。昨天，图强林业局已经集结了百余精壮的扑火队员准备前来支援，也被谢绝了。即使刚才，106名稚气未脱的中学生都被动员上山打防火隔离带的时候，她都未向图强求援，也没有向地区防火指挥部请调空运灭火队，她过于相信自己的力量了。

今天，大火虽然熄灭了，然而，灾难留给人们的教训却是难以磨灭的。 [案例思考]

从行政管理的角度来考察，大兴安岭特大森林火灾发生的原因是什么?接受

这场大火的教训，我们应该从哪些方面改进行政管理工作? [案例分析]

大兴安岭特大森林火灾作为一段震撼人心的史实，留在1987年中国的以及人类同大自然相互征服的史册上。它向我们发出了红色的警告，也给我们留下了沉重的思考。 总的来看，它暴露了我国行政管理体制的种种弊端，即行政机构设置的不合理和组织制度的不完善，具体表现在：

第一，条块分割，多头领导。行政组织建立的原则之一，就是指挥要统一。一个单位只能接受一个上级的指挥，不能多头领导。在实行双重领导体制的情况下，也要明确以谁为主。而大兴安岭是林业部直属的森工企业，地方行政却归属黑龙江省，而版图又属内蒙古自治区，这种“一仆三主”式条块分割、多头领导的管理体制，必然造成各级领导有利都管，无利都不管的局面，形成指挥紊乱，使下级无所适从。在防火工作中也是这样，防火指挥部归属地方政府，森警属于武装森林警察部队，空降灭火队则属东北航空护林局，这种三足鼎立式的组织结构，根本无法统一指挥、统一调动。

第二，信息不畅，监督不力。我们知道，行政管理的过程是一个从行政信息的输入到输出的过程，这个过程构成一个封闭的管理回路，它要求各个行政组织之间的信息沟通渠道要畅通，能经常互通情报，加深整体意识，达到协调行动的目的。然而，大兴安岭地区在信息沟通上障碍重重，防火戒严期间禁止使用割灌机的通知被部分截留，大风和高温的警报则全部被中断，因而也就丧失了防患于未然的机会。对信息传输中的这些障碍，以及漠河县领导没有落实“一定管好”护林防火工作的保证，这些反映了大兴安岭地区行政沟通和行政监督机制极不健全，对行政决策的执行完全听其自然，由此而出乱子也就难以避免了。

第三，官僚主义，效率低下。这场大火确实暴露了大兴安岭地区一部分领导机关和干部中纪律松懈、制度不严、忽视安全、玩忽职守以及官僚主义作风等现象非常严重。比如，他们不重视解决袢子城的问题，不事先修隔离带，不积极建森林了望塔，不理会气象台提供的科学情报等等。他们不善于适应情况的变化采用恰当的领导方式，在大火已危及国家和人民生命财产安全的紧急情况下，不是采取集中统一指挥的领导方式，立即行动，而仍然一如既往，层层开会商量，结果贻误了战机，未能把大火消失在萌芽之中。

第四，干部素质偏低，不能适应新时期的要求。革命化、年轻化、知识化和专业化是新时期干部队伍建设的根本方针，大火考验了大兴安岭地区的干部，证明多数干部是符合四化要求的。但也暴露了少数干部私心太重，离革命化要求相距甚远。李副书记置严重的救火任务不顾，而溜回去疏散家人；高县长、秦科长在大火来临的时候，不管群众死活，先保自己的房子，都说明了这个问题。此外，县委王书记盲目自信，隐瞒灾情，缺乏实事求是的科学态度，使火灾未能及时扑灭，也反映了干部的水平不能适应新时期的要求。

大兴安岭特大森林火灾给予我们的教训是深刻的，也是多方面的。从行政管理的角度考虑，我们应接受哪些教训，在哪些方面改进工作呢?

首先，应理顺领导体制。在行政组织结构中，要从纵向、横向两个方面进行科学的分析，建立合理的管理制度和管理层次，实现领导、指挥的统一。就大兴安岭林区的管理而言，为了避免政出多门，指挥不一，大兴安岭林区应明确以林业部为主要领导，建立一条明确的指挥路线；就防火系统来说，应建立一个“护林防火中心”式的非常设机构，隶属于大兴安岭林管局，使之成为一个统一组织、

统一调动、统一指挥、装备现代化、战斗力强的灭火队伍。

其次，建立和健全强有力的信息反馈和行政监督机制。要从组织机构、人员配备、经费保障等方面强化信息系统和监督部门，使决策和执行都置于完善的控制和监督之下，使信息沟通渠道畅通，有问题能及时发现并加以纠正。做到防患于未然，决不能让大兴安岭特大森林火灾这样损失重大的灾变再次发生。

第三，建立岗位责任制，克服官僚主义。为了改变工作互相推诿、不负责任等官僚主义作风，应在国家行政机关普遍推行行政机关岗位责任制，明确规定每个工作岗位的任务、职责和权利，并制定考核的办法，按岗位责任制的要求定期进行考核，把考核的结果作为奖惩、升级的依据。只有这样，才能避免和减少不负责任的官僚主义。

第四，实行国家公务员制度，提高干部队伍的素质。把行使国家权力，执行公务的政府工作人员从干部队伍中分离出来，作为国家公务员，制定法律规章依法管理。明确划分国家公务员为政务和业务两类。前者依照宪法和组织法进行管理，实行任期制；后者按照国家公务员法进行管理，实行常任制，特别是在国家公务员的选拔和任用上，一定要坚持德才兼备的标准和“四化”方针，决不能让那些缺德少才的人混进国家公务员队伍，只有这样才能从根本上提高国家公务员队伍的素质。

5、非常设机构为何撤而复增?

[案例正文]

1986年12月；，A县县委、县人民政府根据中央、国务院关于清理非常设机构的通知精神，决定对县级机关的委员会、领导小组、办公室等非常设机构进行一次清理，该合并的合并，该保留的保留，该撤销的撤销。决定一作出，由县委办公室、政府办公室牵头，组织县委组织部、县编办等有关部门，立即行动。通过查阅1980年以来所有的档案卷宗，把历年来建立起来的各种非常设机构全部列了出来，共有60个，其中有12个非常设机构已是名存实亡。

县委、县政府对清理工作十分重视，经常委会议和常务会议认真讨论研究，逐个分析，将60个非常设机构砍掉了40个，并分别将这些机构承担的职能落实到有关部门去承担，保留了14个，合并了3个。关于撤销一大批非常设机构的通知一出台，各乡(镇)政府、各个部门和各企事业单位的干部职工深感县委、县政府转变职能，加强服务，提高效率的决心之大。

但是，时隔不久，麻烦却来了。首先碰到的是退伍军人和军队离休、退休干部要从部队转到地方，安置任务特别繁重。以前遇到这种情况，一般都是以县政府的一位领导为首的领导小组负责。这次非常设机构被撤销，这项工作交由县民政局和劳动人事局负责以后，带来了一系列问题，而且这些问题都牵涉到不少县级部门。比如，离休干部建设住房所需的基建指标和经费，分别涉及到计委和财政局；建房所需的“三大建材”涉及到物资部门；离、退休干部转业按规定随迁的家属、子女的户口和工作安排涉及到公安部门；随迁子女的转学、升学需要教育部门帮助落实；离退休干部的粮油付食品供应少不了商业、粮食和供销社等部门；医疗保健等又涉及到卫生局。如此大量的工作，要通过这么多的环节，光靠民政、劳动人事两个部门实在难以招架，更何况这两个部门与其他局都属同一级别。于是，民政局、劳动人事局便要求恢复县退伍军人和军队离退休千部安置领导小组。报告送到县政府，领导只

得同意。

紧接而来的是地方病防治领导小组，省里有这么一个机构，且每年握有一大笔经费。县里领导小组一撤销，上级就发来通牒，声称如果没有这一机构，每年给县的经费就停止下拨。这样一来，县委、县政府又不得不考虑该机构的命运，经酝酿再三，还是决定恢复。 恢复非常设机构的口子一开，不少单位要求恢复临时机构的报告纷至沓来，有的甚至通过各种关系找到县领导。各自都有充分的理由，总的说无非是自己职能部门的权力有限，且难以协调与同一级的其他部门的关系。另外，随着形势的变化，要求新设非常设机构的报告也接踵而来，什么职称改革领导小组、改革工资制度领导小组、颁发居民身份证领导小组等等。县委、县政府办公室一再把关，都无济于事。有的是因为省里有明文规定，有的是根据省里某一次会议精神或领导讲话，有的是因为有突击性任务。非常设机构正是越撤越多，所不同的只是名称改换了一下，有的有牌无委，有的只是在某一职能部门挂一块牌子应付上面。 就这样，A县自1986年清理整顿以后至1988年10月，县级机关的非常设机构从17个增到55个，增加的非常设机构中7个是恢复的，31个是新成立的。尽管现在又感到非常设机构越来越多，需要抑制和整顿，但几经研究，觉得还是应该尊重现实，以不动为好。尤其是曾经办过此事的同志更是心有余悸，认为与其兴师动众，辛苦一场，还不如节约一点人力，听之任之。 [案例思考]

在政府机构中为什么要设置非常设机构?A县非常设机构为何撤而复增?为解决非常设机构膨胀问题在设置非常设机构时应遵循哪些原则? [案例分析]

非常设机构作为政府机构体系的重要组成部分，其设置不仅是不可缺少的，而且是十分必要的。

首先，当代各国政府工作部门(常设机构)基本上是按照职能或者是按照行业和产品来设置的，在这种情况下，当政府面临某些跨部门的社会事务，非一个部门所能单独完成，需要几个部门共同承担的时候，在部门之间的横向关系的协调上就会发生矛盾和困难，这时就需要设置非常设机构，以协调各个部门之间的关系，实行统一安排和调度，随时解决部门之间的矛盾，促使各部门互相配合，和谐运转，共同努力实现对跨部门社会事务的管理。案例中退伍军人和军队离退休干部安置领导小组，就是适应这种需要而设置的。 其次，政府工作部门一般是根据行政管理的经常性、长期性或可预见的基本职能来设置的，但是，行政管理的实践表明，社会事务的广泛性和复杂性，使人们对政府基本职能的设计很难周全，因而政府常设机构的设置也很难十全十美，往往会有一些新的或临时性的任务，是现有常设机构所难以承担的。同时，由于社会生活的复杂性，常常有一些意想不到的事情发生，诸如地震、大火、交通事故等突发性事件，要求政府在短时间内组织各部门力量，全力以赴，使事情得到迅速妥善处理。这些情况都使非常设机构的设置成为必要。

既然非常设机构的设置是必要的，那么，是不是可以任意设置呢?答案当然是否定的。任意设置非常设机构必然带来政府机构臃肿、重叠，常设机构与非常设机构职责不清、互相扯皮，助长某些领导干部挂空名而不干实事的官僚主义作风，以及加剧“文山会海”等等弊端。目前正在进行的我国政府机构改革的重要任务之一，就是对非常设机构进行清理，克服非常设机构设置过多、过滥的弊端。 A县县委、县政府从本县的实际情况出发，根据中央和国务院关于政府机构改革的精神，对非常设机构进行清理，是完全正确的，也取得了显著成绩。后来，之所以出现“撤而复增”的现象，从主观上来考察，主要是对非常设机构设置的原则缺乏全面的掌握，对非常设机构设置的必要性缺乏足够的认识，撤了一些当前行政管理中十分必要的非常设机构，因此，这些非常设机构的恢复也就难以避免了。至于新建的31个非常设机构，哪些是必要的，哪些

是多余的，则要根据非常设机构设置的原则来分别进行考察和甄别。然后，保留必要的，撤销多余的，使县政府机构实现精简、统一、效能的目标。 那么，非常设机构的设置要遵循哪些原则呢?

第一，科学化、合理化原则。这就是说非常设机构的设置要根据工作需要，它必须是对现有常设机构的补充，而不是重复或增加领导层次。同时，非常设机构的规模和人员要与其工作任务相适应，使其能够有节奏地、有秩序地、高效率地工作，做到人尽其才，才尽其用。总之，要科学地设置机构，合理地使用人才。

第二，机动性、灵活性原则。非常设机构的设置完全是根据工作需要而设的。因此，不应追求大而全的规范化组织模式，更不必形成上下对口的系统，而应根据其工作特点，采取机动灵活、多种多样的组织形式，它没有级别，一般也没有编制，其办事机构放在有关的职能部门里，并从有关部门临时抽调人员，负责日常工作，一旦任务完成，机构即行撤销。这样，设置起来比较简单，撤销的时候也比较容易。

第三，程序化、法制化原则。由于非常设机构的设置具有不必经由权力机关通过，可以由政府决定的特点，为了避免机构设置的随意性，防止过多、过滥，必须严格审批程序，制定规章制度，使之逐步法制化。设置非常设机构，一般应首先由有关部门提出报告，经编制部门审核并提出意见，然后由同级政府办公会议讨论决定。而不能哪个部门想设置就设置，也不能由政府领导人个人说了算。只有这样，才能把非常设机构的设置纳入法制化轨道，避免A县出现的非常设机构“膨胀、精简、再膨胀”的恶性循环，使非常设机构的设置既满足行政管理任务的需要，成为常设机构的必要补充，又不致过多、过滥，造成种种弊端。

6、怪哉!盖章也搞“承包”

[案例正文]

某省S局自80年代初组建以来，一直承担极为繁重的工作任务。可是该局组建至今，将近九年了，却一直没有自己的办公楼和职工宿舍。开始他们靠在招待所租房办公和住宿，后来，由于中央一再强调压缩行政开支，他们不得不从招待所搬出来，在省领导的关心下，挤进了省直某单位的办公楼大会议室。以后，省政府统一调整省直机关办公用房，他们又从借用的大会议室搬出一部分，分别挤进省直另两个单位腾出的几间办公室。从此，S局一个单位分在三个地方办公，过起牛郎织女般的生活。

1982年，为解决分散办公后遇到的问题，S局的领导经集体研究后，给省委、省政府有关领导呈送了申请建办公楼及宿舍楼的报告。以后，又根据有关情况，多次给省委、省政府呈送了类似的报告。据统计，从1982年初到1987年底，S局共打建房报告15份，终于感动了上帝，同意S局建办公楼一幢，职工宿舍一栋，由省计委列入1988年的基建计划，投资从1988年开始，分三年拨给。这样，S局领导前后近七年的辛勤奔波终于有了结果。 然而，好事多磨。S局的建房报告虽经省委、省政府批准，并由省计委立项了，但房子是不是就能建了呢?不行。因为，建房要有地皮，而省里自己是拿不出地皮给S局盖房子 的。于是，S局又围绕着征地的问题，演出了一场悲喜剧。

本来，省委、省政府所在地原有一个小区的地皮，是由市委、市政府同意划归省政府统一使用的。后来，随着经济体制改革的需要，省会所在城市被国务院列为全国经济计划单列市，于是，省和市之间的关系就出现了微妙的变化，市里亦以各种理由，收回了省政府对省直机关所在地的土地直接使用权，使省直单位的征地用地，!必须到市政府及有关部门审批。这样，S局就不得不为征地而进行“万里长征”了。

首先，S局行政处主管基建的副处长拿着省政府的批文到市政府找管城建的负责人，这位负责人说，省府所在地的地皮，要根据市政建设的需要，纳人市政建设中统盘考虑，因此，该地区的土地征用，必须先经过市规划局批准后方可考虑。于是，S局行政处副处长就又到市规划局，规划局说：省府所在地的建设，已列入市城建局的小区建设规划中，在该地区征地建房，必须得到城建局的同意后才能研究。S局的副处长无奈，只得又跑到市城建局。城建局说，省直机关的用地是由市委、市政府直接控制的，必须由市委、市政府的领导统一研究批准后才行。这样，S局的征地建房报告又被送回到市政府有关同志的手里，他们说等研究一下再决定。至于何时研究不得而知。

一个星期过去了，没有消息；一个月过去了，还是没有消息。S局的领导着急了，只好请省委、省政府有关领导出面关照。又过了一段时间，省有关领导告知S局，市委、市政府已研究同意，请S局去找有关部门办手续。S局得知这个信息，即由局长亲自出面找市规划局、城建局领导落实此事，但他们说要等市里的批文下达后才行。希望之舟又一次搁浅。 怎么办?S局决定由一名副局长挂帅，组成一个专门的班子，分头去市有关部门做工作，并备有专车候用。这个专门班子在副局长的领导下，开展了卓有成效的工作。他们调动了各个方面的积极性，采用各种各样的手段，利用各种各样的关系，经过近三个月的努力，终于取得了有关主管部门的批准，在省直机关所在地区外围某小区征地建房。真是一个了不起的胜利。

然而，万里长征到这里才走完了第一步。因为，市有关部门虽然同意S局在某小区征地，但要把这块地征下来，还要从市，到区、到乡、到村有关部门盖三十多个公章才行。这三十多个公章所属部门分别是市区两级管城建的、管规划的、管土地的、管公用设施的。例如管城建的有：市规划局、市城建局、市城市房屋建设开发总公司、市小区建设领导小组；管土地的有：市土地管理局、市国土规划办公室、市节约征地用地领导小组、市打击非法征地用地领导小组；管公用设施的有：市自来水公司、市煤气公司、市供电局、市公路局等。除市一级的外，还有与所征土地有关的区、乡、村三级的主管部门。

面对着如此多的关卡，没有关公过五关斩六将的本领是不行的。S局以副局长为首的基建领导小组，又进入新的长征路，开始爬雪山过草地了。可是，经过半年多的艰苦跋涉，征地报告上的公章还差二十多个。眼看到了年终岁尾，即将进入新的一年，一期工程的拨款将因没有动工而冻结。在这危难之际，局的头头脑脑们真是脑汁绞尽也无计可施，他们只好召开了一次全局职工大会，向大家道歉说：原来许诺今年可以动工的办公楼和宿舍楼，由于他们工作不力和种种原因不能如愿了，请大家原谅并请大家一起想办法，怎样盖完这些公章。会上顿时议论纷纷。有个同志说：“不是说‘包字’万能吗?我们何不来个盖章承包呢!我们可以发动全局的职工，把盖章的事承包下来，调动各种关系去打通关节。我们可以实行有奖承包，盖一个公章奖100元，盖10个就奖1 000元，如果奖金没有地方开支，我们全局的职工可以均摊。” “盖章承包”，这真是个绝妙的主意!局长当即拍板：“行!”于是全局的职工就开始为盖章的事忙了起来。 [案例思考]

某省S局征地建房困难重重原因何在?案例对于我们改革政府机构有什么启示? [案例分析]

机构重叠臃肿，行政效率低下，是我国某些地区政府机关的通病，它严重地阻碍了社会主义现代化建设事业的顺利发展。《怪哉!盖章也搞“承包”》这则案例典型地反映了这方面问题。从本案例看，造成这种状况的原因，一是违背了行政组织设置的基本原则。政府机构的设置要做到科学化，就必须遵循行政组织设置的基本原则，其中包括业务类同原则、弹性原则和精干效能原则。而某市政府机构的设置恰恰违背了这些基本原则。对于省直S局征

地建房一事有市、区、乡、村四级的三十多个单位插手，使行政效率在这诸多机构的相互钳制中削弱。同时，对于国有土地的管理，市级就设置了土地管理局、国土规划办公室、节约征地用地领导小组、打击非法征地用地领导小组等四个部门来管理，这不可避免地导致部门林立，机构臃肿。实际上后三家完全可以合并到土地管理局去。二是缺乏行政机关责任制。职责不清，互相推诿。省直S局征地建房一事到底由谁首先审批?由于职责不清，没有明确的行政机关责任制，因而谁也弄不清楚，于是市政府推给市规划局，市规划局又推给市城建局，市城建局又推回市政府，使S局的副处长像皮球一样让他们踢来踢去，这当然大大降低了行政效率。三是官僚主义严重，工作作风拖拉。省直S局为修建办公楼和职工宿舍，在6年时间内向省委、省政府打了15次报告，才获批准。它充分反映了我们某些领导同志公仆思想淡薄，官僚主义作风严重。本来，如果确实需要而又条件具备，就应及时批复，如条件还不具备，就应向下级解释清楚，待条件具备时再解决，大可不必让下级三番五次打报告。由于省级领导如此，于是上行下效，使S局在市、区、乡、村的三十多个公章时又遇到了同样的官僚主义，跑了半年多才盖十来个章，其余二十几个还不知要等多长时间。 针对这些情况，我们应从如下两方面来医治政府的“机构病”。 首先是按照行政组织建立的基本原则来改革政府机构。合并一些业务性质相同或相近的部门，如该市国土规划办可合并到土地管理局，市小区建设领导小组可并入城建局。对于区一级机构更要简化些，因为城市具有集中性和整体性，愈到基层某方面的任务愈小，故不必要求区政府机构完全与市政府对口设置。同时，要撤销一些不必要的临时机构，由于临时机构具有临时性和跨部门性，它们的设置不必履行审批手续，故容易造成随意性，设置一些多余机构，像该市的节约征地用地领导小组和打击非法征地用地领导小组都是多余的，他们担负的任务完全是所挂靠的土地管理局的日常工作，应由土地管理局去完成。当然，精简的同时，为了简化手续，协调行动，更好地服务基层，可采取有关单位合署办公的方法。如该市为解决征地建房问题，可由规划、土地、城建、公用事业等管理部门抽调人员规定时间来合署办公，这就可改变那种部门分割状况，大大提高行政效率。

其次，健全行政组织法规，推行行政责任制，使行政组织法制化。我国已经制定了《国务院组织法》和《地方各级人民政府组织法》，这些组织法规对我国行政机构的设置作出了原则规定。由于这些规定都比较笼统，还需要具体的法规来充实、完善，这样才能使我国政府机构改革的成果巩固起来，使行政组织的设置逐步走向规范化、法制化。为此要抓紧制定 《编制法》、《国家公务员法》、《组织法实施条例》等组织法规。同时，要在政府系统逐步推行行政责任制(包括行政机关责任制和行政机关岗位责任制)，明确划分各个行政部门和各个行政岗位的职责权限，并据此进行严格监督和考核。这样，就能从法律、制度上杜绝机构臃肿、部门林立、敷衍塞责、拖拉扯皮等不良现象。

7、“菜篮子工程”与机构设置

[案例正文]

生猪、蔬菜价格放开，是农副产品产销体制的第一步改革。在新旧体制交替时期，“菜篮子”问题一度是市长头疼，市民骂娘的实际问题。青州市政府在搞好“菜篮子”，设立行政管理机构上是经历了苦，辣、甜的过程的。 蔬菜价格刚刚开放时，只涨不落，给市民补贴吧，财力有限，不给补贴吧，群众“骂娘”，市长为此极为苦恼。为了解决这一问题，经市长办公会议决定，成立“青州市蔬菜局”，负责发展蔬菜生产。当时的指导思想是：只要生产发展了，价格自然会下落。然而，事与愿违，

蔬菜局为官办，吃行政“皇粮”，隶属于农牧局管理；而销售为蔬菜公司管，隶属于商业 局，蔬菜公司为企业，有它的经济利益，有些事情难以协调，市长也感到棘手。蔬菜局的成立，没有达到群众、市长的期望。

决策的失误，引起市长们新的思考。于是他们决定，由市政府办公室牵头，会同政策研究室、农办、财办、体改办、有关街道办事处组成联合调查组，从生产的村组、村民到销售环节的职工、市民，广泛进行调查、征求意见。此后，这个调查组写出了较有价值的调查报告，提出成立一个民办“蔬菜产销办公室”，归口财办，实行人财物、产供销一起协调管理。市长们又将此建设广泛地征求了农业、财贸、商业等部门专家的意见，进行了可行性论证、预测、评估。在此基础上，经市长办公会议决定，成立“蔬菜产销办公室”，由蔬菜生产专家、销售部门的领导、街道办事处、村组等领导组成，原蔬菜公司行政隶属不变，这样形成了与自己经济利益相联系的管理体系，给蔬菜的生产、销售注入了新的活力。经过几个月的实践，市民表示满意。特别是1988年5月份以来，蔬菜由暗补改为明补，也没有冲击市场。由此看来，解决菜篮子问题与合理设置机构是有一定联系的。 [案例思考]

为什么青州市要撤销“蔬菜局”，成立“产销办公室”?它说明机构设置与满足社会需要之间应是一种什么关系? [案例分析]

“菜篮子”问题是全国人民都关注的问题，也是所有城市的市长们都头痛的问题。如何解决这个问题呢?青州市政府为解决“菜篮子”问题，合理设置机构的做法，不失为一条重要的思路。

为什么“青州市蔬菜局”不能解决“菜篮子”问题，而“蔬菜产销办公室”能解决呢?原因就在于前者为官办的、吃“皇粮”的行政机构，而后者却是一个经济实体；前者不能协调各方面关系和处理好各方面的经济利益，而后者却正好解决了这个问题。可见，“莱蓝子”的问题不是一个单纯的生产问题，还有一个如何科学合理地设置管理机构，协调各方关系，处理好各方利益的问题。推而广之，恐怕社会生活中的许多问题都是或多或少地与机构设置的合理与否有关。

8、分分合合几时休

[案例分析]

1985年5月，临江自治州委、州政府提出意见：州政府所在地——玉溪市城区的医疗卫生机构的设置、布局不太合理，要进行必要的调整。州卫生局根据以上的意见，决定首先在州直几个医疗卫生单位进行调整，其方案是：1．州卫生学校与州护士学校合并；2．州传染病医院与州结核病防治所合并(这两个方案均未经过省里有关部门的批准和同意)。方案宣布后，这四个单位的领导对合并均无积极性，认为，根据历史的经验合并是有害无益的。 两个学校，由于当时共有在校师生一千多人，合并后一时不易妥善处理师生的食宿等问题，会严重影响教学质量，故暂缓行动。州传染病医院与州结核病防治所为了执行上级的决 定，花了一定的时间作了一系列的准备工作，于当年9月份两家合二为一，更名为临江自治州结核病防治医院。但合并后不到半年，内部的矛盾就出现了：1．在经费上受到了影响；自合并以后，省结核防治部门认为，合并后的州结核病防治机构已由原来的防疫性质变为了医疗性质，其防治费用的补助，应由地方财政按病床给予补贴；而地方财政认为，结核病防治应由省投资防治经费。由于省、州两家在经费问题上互相推诿，单位得不到应有的补助，

致使工作受到影响。2．工作性质上的矛盾。医院是医疗性质，而结核病防治是防疫性质的，所以在经费、人力、物力、工作任务上都不便安排，上级下达的工作任务，特别是下达的结核病防治方面指令性的任务很难落实，省结防部门对此意见很大，医院的医务人员意见也很大。

面对这种情况，医院的领导很为难，不合并吧，上级的决定又不能违反；合并吧，内部的矛盾重重，工作性质不同，在一个单位就很难以维持下去。鉴于这些情况，州卫生局对该院前段的工作进行了认真的总结，权衡利弊，认为合并后弊大于利，于是，就及时将情况向州委、州政府作了汇报，拿出了本局的意见，结果州委、州政府还是同意了州卫生局的意见，将合并的两个单位重新分开。分开后，各自的工作运转正常，事业上都有一定的发展。尽管这样，人们还是担心，像这样的分分合合几时能休? [案例思考]

临江自治州卫生局将州传染病医院与州结核病防治所合并为什么会失败?从中应该吸取什么教训? [案例分析]

在机构改革实践中，不少人误以为机构改革就是撤并机构，因此一进行机构改革就将机构合并，以达到机构数量减少的目的。殊不知，由于合并是盲目的，合并后的机构因不能适应社会需要而最终又分解，这样分分合合，循环往复，形成跳不出的“怪圈”。本案例中的临江自治州将州传染病医院和州结核病防治所合而复分的教训，比较典型地反映了这种情况。

机构改革要以职能转变为中心，按照行政组织设置的科学原则来进行才会有成效，成果也才能巩固。具体到临江自治州的情况，首先要注意行政组织设立的业务类同原则。即将同类业务或相近业务，交由一个单位去负责，不能由两个或多个单位共管。反过来说，不同业务不能强行由一个单位去完成，这样会造成单位职能太多，主次不明，业务混乱，影响工作效率。

临江自治州将传染病医院和结核病防治所合并的失败就是违背业务类同原则的恶果。两个单位一个是医疗性质的，一个是防疫性质的，业务性质不同类，必然导致经费来源和使用、人力物力的安排、工作任务的轻重缓急各不相同。在各方面差异如此之大的情况下硬要将两者合并，失败在所难免。

中华人民共和国成立以来，大规模的机构改革就进行了3次，每次都大幅度地削减机构和人员，方法就是合并机构。虽然每一次机构调整后机构和人员在数量上都大幅度下降，但成果都不能巩固。没过几年，机构和人员再次膨胀，原来合并的机构又再次分开，甚至还分出了更多的机构，致使我们的机构改革陷人了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。究其原因，就是由于没有找到机构发展的规律，简单地把机构改革理解成合并机构。跳出这个怪圈的途径也就在于抓住转变职能这个关键，遵循行政组织设置的原则，把机构改革纳入科学化轨道。这就是我们从“分分合合几时休”案例中应该吸取的教训。

9、浴室建成后为何迟迟不能开放?

[案例正文]

某政府机关为加强后勤服务工作，专门成立了一个行政事务科。出任科长的是一位30出头的年轻人。俗话说，新官上任三把火，这位年轻科长走马上任后，也未能免俗，他烧的第一把火是兴建机关浴室，解决本机关二百多号人洗澡难的问题。经过几个月的努力，浴室

总算如期建成了。浴室开放前夕，这位科长以行政事务科的名义贴出通告：机关浴室自X月X日起正式开放，男职工的洗澡时间为星期一、三、五，女职工为二、四、六，一律免费。通告在机关引起了不同反响，有的同志认为，洗澡时间安排不合理，机关的女职工只有二十多人，却占了一半时间；有的同志对免费洗澡提出非议，认为机关浴室就那么几个浴池，若免费敞开洗澡，亲戚朋友都带来，势必影响本机关职工洗澡，也会给锅炉工增加工作量，倒不如一个月发几张洗澡票，凭票洗澡。这些议论传到行政事务科长耳朵里，他感到大家的意见都有些道理，于是，他便综合了大家的意见，以行政事务科的名义写了一份请示报告，分别呈送主管机关行政工作的副秘书长和主管全面工作的秘书长，请求领导定夺。不料，两位领导的批示却不相同，一位批道：根据群众要求，男职工的洗澡时间要增加，可安排在星期一至星期五，以凭票洗澡为宜。另一位的批示为：女职工的洗澡时间适当压缩，可安排在星期五和星期六，因机关浴室属福利性质，一律免费。科长接到批示后，感到无所适从，只好将开放浴室的事搁了下来，以致久拖不决，机关职工意见很大。 [案例思考]

从行政组织原则的角度考察，机关浴室建成后迟迟不能开放原因何在?如果你是行政事务科长准备怎样解决这个问题? [案例分析]

浴室建成后，行政事务科长以组织名义发出通告，准备尽快对职工开放，这是对的。但是，当职工对通告中的安排提出非议时，这位科长完全可以在充分听取群众意见的基础上，在自己的职责范围内对时间安排作出合理调整，并决定是否用洗澡票，根本不必去请示上级领导。可是，这位科长偏偏把属于自己权限内的事推给领导，搞矛盾上交，不管这位科长出于什么考虑，都是一种不负责任的表现，也是一种失职的行为。从行政管理学的角度考察，这位科长的做法违背了“权责一致”的原则。

同时，当行政事务科来请示时，两位秘书长理应把这件事挡回去，让行政事务科长自主决定，而不应越俎代庖。这两位秘书长在请示报告上作出明确批示，实际上干了自己职责范围以外的事情，这是一种越权行为。从越权的类型看，大体上有以下三种：一是越上级之权；二是越平级之权；三是越下级之权。三种越权行为，都是与贯彻“责权一致”的原则相悖的。一般说来，第三种类型的越权行为比较常见，但不易被察觉。由于我们在管理体制上存在着高度集中的弊端，似乎形成了这样一种观念，上级包揽下级的事务，好像在情理上说得通，下级服从上级是理所当然的，上级对下级不存在越权问题，以致在日常工作中，下级往往把自己职责范围内的事向上级请示作为对上级的“尊重”，而上级处理本属下级职权范围的事情当作是对下级的“关怀和爱护”，这实质上是一大误解，事实上，如果我们的行政领导对下级的事情事必躬亲，事无巨细都大包大揽，不仅影响下级工作的积极性和主动性，形成下级对上级的依赖。而且使自己陷入繁杂的日常事务之中，削弱对全局的谋划、指挥和控制，造成不必要的失误。

10、机构设置与工作效率

[案例正文]

某市农林局是历经二分二合后而设置的一个政府职能部门。到了1986年，该市又将农林局，分解为， “市农林局”、“市农业科学技术研究推广中心”(简称“市农技中心”)、“市畜禽技术研究推广中心”(简称“市畜禽中心”)这三个单位。其中，“农技中心”与“农林局”为正县级，隶属市农委领导，“市畜禽中心”为副县级，隶属市农林局领导(实际是一

个人、财、物都独立的单位)。正是由于“市农委”、 “市农林局”，“市农技中心”这个三角关系的存在，从而使该市的农、林、牧工作逐渐步人到一个不能自拔的境地。 一是行文关系不通。因全省各地、市的“农技中心”，都是隶属农业(林业)局领导的事业单位，所以，省农牧厅历次下发的公文只对市农林局一家，而不管什么农委、农技中心，这就给开展正常的工作带来了许多的不便。1987年12月底，省农牧厅下发了一份“关于填报食用菌情况的通知”的文件，该文到市农林局之后，局长考虑到本局没有具体的人员去抓这项工作，同时，市农技中心设置有专门的食用菌科室，于是就在公文处理单上签到“请交市农委领导阅示”。但一直到1988年2月份，经市农委多次协调后，才勉强由农林局汇总上报省农牧厅。

二是业务工作不协调。在1988年的7月底，原市畜禽中心所辖的市奶牛场，接连几天就死掉奶牛15头，该场找到市农委汇报此事。市农委说，这关系到业务技术方面的问题，请与市畜禽中心联系，让他们负责处理。等到了畜禽中心，该中心说：我们隶属市农林局管，你们让农林局通知我们，我们再去。等到了农林局，农林局说：我局的农牧科是个空架子，总共才两个人，并且都是搞农业的；畜禽中心名义上归我们领导，实质上已是一个人、财、物全部独立的经济实体，级别又和我们差不多，我们怎么能安排得了他们呢?后来经过再三的要求，农林局才勉强找到畜禽中心，等说明原由后，市畜禽中心就说：奶牛场直属领导是市农委，你们真是多管闲事。为此，农林局的同志感到非常难堪。最后还是通过市农委、市农林局、市畜禽中心三家共同协商后，才达成了解决问题的协议。 [案例思考]

机构设置与工作效率是什么关系?某市将农林局一分为后为什么出现效率滑坡?机构设置怎样才算合理? [案例分析]

机构的多少与效率的高低到底是什么关系?是正比还是反比?这个问题似乎很难简单地予以回答。但机构设置的合理程度与工作效率的高低却有直接的关系。机构设置得合理，则工作效率高，反之则低，这恐怕是一条难以推翻的铁的规律。

从“机构设置与工作效率”这个案例来看，某市将历经二分二合后设置的市农林局一分为三，变成“市农林局”、“市农技中心”、“市畜禽中心”等三个机构，从表面上看，这种做法使管理职能分解得更细了，各部门的管理相应来说也更专了，因而其工作效率似乎也应更高一些。但结果适得其反，市农林局一分为三，并没有带来效率的增长，却带来了“行文关系不通”和“业务工作不协调”，致使“该市的农林牧工作逐渐步人一个不能自拔的境地”。为什么会出现这种局面呢?从根本上看，恐怕还是由于该市把农林局一分为三本身是不合理的。因为，原来该市管农、林、牧的只有一家，管理职能综合，其内部关系则相对单一，因而也好协调。而现在将其分为三家，且隶属关系不一，随着职能的分解，其内部关系变成了外部关系，因而协调起来也相应困难一些，效率也随之滑坡了。

那么，是否可以从这个案例得出结论说职能越综合，机构越少则效率越高呢?不行。假如我们把这个案例与“分分合合几时休”作一对照，我们会发现这两个案例所表现出来的结果是冲突的。这就告诉我们，效率的高低，不在于机构多少，而在于机构设置得合理与否。要想有较高的工作效率，必须有较合理的机构，而合理的机构设置必须遵循“功能决定构造”的原则。就“机构设置与工作效率”和“分分合合几时休”这两个案例来说，如果农、林、牧的功能是一样的，那么它们的管理机构就只能是一个构造；如果防治与医疗的功能是不一样的，那么他们的管理机构就不能是一个构造。

将上述观点推而广之，我们似乎不难发现，我国机构改革之所以不能跳出“分分合合”、“精简——膨胀”的怪圈，其根本原因是我们没有明确分析各类管理机构的功能，因而，也就难以设计与其相应的合理构造之所致。

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