经济过热与地方政府的投资冲动

经济过热与地方政府的投资冲动

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作为地方公共利益的维护者和实现者，地方政府既要发展地方经济，又要承担维护当地的社会稳定、为当地提供公共服务等多重任务。但事实上，地方政府常为谋取自身私利而背离地方公共利益，并且在很大程度上推动了经济过热。在财政分权的体制背景下，地方政府的过度投资削弱了宏观调控的有效性。宏观调控需要从制度上创新，应该在十七大精神的指导下，综合运用财政政策和货币政策，提高宏观调控水平。

.关键词/地方政府；投资冲动；自利性；宏观调控；经济过热.中图分类号/1*!0曾黄00""*0）

.文献标识码/2

.文章编号/*""%3-*#4（!""#）"%3""#"3"%

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（姝（，女，江西财经大学金融学院硕士研究生，主要研究方向为货币理论与政策；江西南昌*5#-—）

（迈（，男，北京大学经济学院硕士研究生，主要研究方向为宏观经济；北京*5#-—）

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黄灵子6*5##—7，女，江西财经大学国际学院学生，主要研究方向为国际金融。6江西南昌

一、引言

在投资、消费和出口的拉动下，中国宏!""!年以来，

观经济一直在高位快速增长。!""&年’()已高达年均增速为*"$,+。但是，在经济增长的同时，**$%+，

区域性产业结构问题正日益凸显。受投资驱动与市场竞争的双重影响，地方政府之间的竞争加剧，能源、原材料需求不断扩大，消费结构不断升级；行业盲目投资，地区间产业结构雷同；低水平扩张导致生产能力过剩，部分产业的低端产能过剩，资源过度消耗以及日益严重的环境污染，正在加剧经济可持续发展的风险，严重影响到国民经济的稳定、协调与健康发展。尽管!""-年以来，中央政府采取了一系列宏观调控措施，并且初步遏制了中国经济由“偏快”转向“过热”的势头，但经济运行中的突出矛盾并未得到根本解决，投资过度与产能过剩依然是影响当前我国经济平稳运行的两大重要因素。

中国经济的一个特定难题就是找不到一条较稳定的增长路径，经济不是处在过冷就是处在过热的状态

中。.*/刘伟认为经济周期的影响使我国在某些时期出现过较大的波动，但是这种波动并没有影响中国经济增长的长期趋势。.!/!""0年下半年开始，我国经济高速增长并出现过热趋势，其中投资过热尤为突出，成为推动经济过热的主要原因。对于投资过热的成因，目前国内学术界的研究大都集中在货币政策、财政政策和国际资本流动等方面。毫无疑问，这些因素对中国投资过热的形成具有重要作用，但仍不能令人满意地解释中国投资过热以及宏观经济过热中存在的一些独特现象，如投资过热总是伴随着大量的地方税收优惠和违规使用土地事件。

本文集中探讨地方政府行为在经济发展与经济过热中扮演的角色。以地方政府的投资冲动为前提，分析了地方政府投资冲动的理论，指出宏观调控需要转轨，需要从制度创新上对宏观调控机制进行完善。

二、投资冲动与经济过热

在转轨时期，有人曾以为政府越小越好，政府越放

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经济过热与地方政府的投资冲动

权越好，甚至以为市场经济是“无政府的经济”。但世界银行早在!""#年就否定了这种观点，并且大力倡导要有一个“有效的政府”。中国的地方政府在经济发展中起“到了非常积极的推动作用，在改革开放的头二十年，以经济建设为中心”的地方政府积极推动本地区经济发展的动机和行为仍值得肯定。但是随着市场经济的日益成熟和完善$市场力量越来越强大，企业家越来越多，多样化的政府目标逐渐浮出水面$地方政府单一抓经济，过度强调经济增长显示出越来越多的负面性。石路明认为地方行政性投资的增长既是促成我国经济持续高速增长的主要因素，同时也是造成经济波动的主要因素。%&’地方行政性投资冲动是我国新一轮经济增长过程中的主要推力，是体制性缺陷的综合反映，极易引发房地产泡沫和不良资产风险，并产生示范效应。

(一)地方政府主导下的固定资产投资膨胀近几年来，固定资产投资的快速增加使得投资占*+,的比重急剧上升，-../年的投资率已达到尤其是重工业的0-1##2。投资的快速增长带动了工业，

快速增长。中国的重工业增加值在总的工业增加值中的比重由-..-年的/.1"#2增加到-../年的/"1#!2。固定资产投资的主角是地方政府，其投资总量和在固定资产投资总额中所占比例也一路攀升，从-..!年的占比341.2）跃升至-..3年的-&0!01/亿元（

占比44102），年平均增幅达到!.03.#13.亿元（

-"142。按经济形式分，国有经济在固定资产投资总额中也占了很大比例，如-..3年约为042，如果将集体经济也算在内的话，最低的-..#年也占0/1"2，而个体经济固定资产投资占比近几年来一直在!&1"2至!#1/2之间低位徘徊。

(二)房价上涨与经济过热

在居民消费平淡，投资渠道有限的情况下，中国房地产业的飞速发展对拉动内需，带动国民经济增长起到了重要作用。然而，与此同时，房地产投资增幅过高、商品房空置面积增加、房价上涨过快等现象也在全国范围内不同程度地出现。炒房团与海外热钱纷纷涌入，开发商和部分地方政府大肆炒作，市场的投机气氛日益浓厚在很大程度上导致了经济过热。

中国许多城市房价自-..-年以来，出现了大幅的非正常上涨，并远超出了当地城市大部分居民的购买能力。-..&年上涨了0142，-..0年该指数较去年同期上涨了在各项宏观调控措施的压力之下，房价涨幅却仍"132，

(三)房价泡沫与地方政府行为

房地产的发展在很大程度上带动了地方经济增长。目前，房地产业对经济增长的贡献率保持在-2以上，房地产业和建筑业增加值占*+,的比重超过!.2。中国房地产业还直接带动了#3个相关产业的产出增加。

地方政府在房地产市场的发展过程中用一只“有形之手”对土地市场进行垄断性控制，对城市房地产开发进行大力推动，从而成为影响房地产市场发展、推动房地产价格非正常上升的一个系统性因素。地方政府为了追求自身的利益，片面追求高地价，谋取巨额地方财政收入。巨额财政收入又为建造“政绩工程”和“形象工程”提供了强大的财力支持。地方政府对微观经济干预太多、生产性投资比重偏大、公共性投资份额过小等问题都揭示出地方政府的投资职能定位是非常模糊的。

三、投资冲动何以产生？

关于地方政府的投资冲动，学术界的理论解释很多。笔者认为各种理论解释可以纳入到如下的分析框架中来：在财政分权的体制背景下，基于自利性假设出发的理论解释，包括政治经济效应说与寻租腐败说，如图-

所示。在高位运行，-..3年第四季度全国房屋销售价格指数比去年同期上涨了!!1-2，全国房价出现了非理性上涨。房地产价格的上升在一定程度上推动了物价走高，从而导致经济过热，来自政府和民间的投资冲动在其中起着重要作用。王维安、贺聪认为通货膨胀率与房地产预期收益率呈正相关关系，房价指数与房租价格指数的差距越大，未来通货膨胀水平越高%0’（如图!所示）。

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江西社会科学!""#$%

关注地方领导任职期间招商引资、财政收入和789增长情况。*--,地方政府为了赢得上级政府的赏识以获取更大的政治晋升机会，也强烈希望发展地方经济。面临竞争压力的地方政府为了通过追求本地经济的更快增长来获取更好的政绩，争相出台吸引投资的超国民待遇政策。*-!,郭庆旺、贾俊雪分析了地方政府行为对宏观经济稳定的冲击，他们认为地方政府在财政利益和政治晋升的双重激励下，总是有利用违规优惠政策进行引资的强烈动机.从而引发企业投资冲动，导致投资过热.进而

*),对宏观经济稳定产生巨大冲击。现实中，由于房地产业

&一’财政分权说

!"世纪#"年代()"年代初期的财政承包制改革确定了地方政府“剩余占有者”的地位，使额外增长的税收大部分归地方政府支配，这种财政分权化体制对地方政府具有很强的财政激励效应

*+,

，地方政府有很大的积

极性对发展地方经济伸出“援助之手”。-))%年进行的分税制改革以扭转中央财政在财政收入分配中的不利地位为出发点，具有较明显的财政集权特色.但地方政府仍然有足够的动力促进地方经济繁荣.因为这是他们的收入不断增长的重要途径。*/,陈抗、0122345和顾清扬研究了从“援助之手”向“攫取之手”转变的诱因，探讨了财政集权与地方政府行为变化的内在联系，认为中央与地方的财政关系可以通过影响地方政府的激励机制来影响它们的行为，进而对经济增长、投资水平和经济效益产生影响。*6,高鹤构建了财政分权和地方政府行为视角下的理论分析框架*#,。

另外一个事实是，-))%年的分税制改革使地方政府丧失了很大的自主权，地方政府财政收入比重明显下降，收不抵支，财政支出的压力增加。地方政府面临着巨大的潜在财政危机，再加上经济发展等沉重的压力，可以想象，地方政府在收不抵支的情形下，要谋求经济效益就必须提高地方政府财政预算外收入。地方政府为了确保本地区的引资竞争力，开始更多地运用制度外财政竞争，即突破现行税收制度安排.采取非法的或者变通的方法进行财政竞争。比如，在财力限制下，地方政府利用土地优惠政策进行引资，这也成为近年来我国“圈地风”盛行以及房地产投资过热的一个

*),

重要原因。此外，个人所得!""!年开始实行的企业所得税、

能够极大地带动地方经济增长，地方政府在资源约束的条件下，常选择房地产业作为主导产业，用这一操作性很强的行业推动789增长是一个理性选择。

一些学者从案例分析的角度研究了地方政府追求789和税收最大化的管理模式对区域经济增长的积极作用和地方政府之间的竞争对区域经济波动的消极影响。

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白重恩、胡向婷从实证角度研究地方保护主义对地

区产业结构的影响，对地区间产业结构趋同问题进行了研

*-+,*-/,

究。周黎安利用一个地方政府官员政治晋升的博弈

模型，考察了地方官员的晋升激励及其对地区间经济竞争和合作的影响，认为地方官员的政治晋升竞争是导致中国

*-6,地方保护主义和重复建设问题长期存在的根本原因。

&三’寻租腐败说

由于地方财政体制改革滞后于财政收支变化和地方经济发展的形势，地方政府为了谋求当地经济社会事业的发展、化解巨大的潜在财政危机等急欲扩大财政收入来源，进而派生了地方政府竭尽所能在体制内“寻租”的作为。贺振华从政府寻租导致地方保护和过度投资的思路出发，解释了寻租动机对地方政府行为的影响。基于地方政府人员的自利性，地方政府人员的权钱交易也在一定程度

*-#,上抬高了房地产等行业的价格。地方政府人员包括地方

税分享体制改革，使地方政府原来所依靠的所得税税种收入进一步减少，这样，地方政府收入对增值税的倚重程度更高。因此，我们可以看到，财政分权化强化了地方政府的主体利益，使得地方政府为达到增加财政收入、就业机会等社

*-",

会目标而产生了扩张的冲动。

政府官员及普通公务员，前者的自利性主要表现为从干预土地交易中获取非法巨额回报，利用职位和职权的影响谋求自身利益的最大化，也就是通常讲的腐败，后者主要是利用房地产市场执法过程中的行政自由裁量权谋取私利。以上地方政府行政人员的种种自利性行为无疑都构成了

*-),房价成本，自然影响到了房价。

这些都表明了中央政府在将税收主导权上收的同时，也将一部分事权逐级下放给地方政府，包括一部分原本应由中央政府负责的全国性或跨区域性投资项目，相应的中央财政转移支付却又不到位的情况下，地方政府事权与财权严重失衡的局面就不可避免了。

&二’政治经济效应说

政绩是目前中国干部考核选拔制度的主要依据，而经济发展又是体现政绩的重要标准之一。目前干部人事制度和政绩考核制度偏重于经济增长方面，且往往过于

以土地为例，一些地方政府并不满足于以土地中心为依托，而是全面介入土地一级市场，大量卖地提高地方政府的隐性财政收入，如获取巨额土地出让收入。此外，通过建立土地储备中心既收购城市旧城改造中置换

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经济过热与地方政府的投资冲动

出来的熟地，又低价征用农村的集体所有土地，再将它们通过合法的招拍挂高价转让给房地产开发企业用于工业或商业用途，从中赚取大笔的土地出让金。这些土地出让金仅被纳入预算外管理，它既不会受到像预算内科目那样的严格监控，又能够及时填补生产性投资膨胀导致的资金缺口，因此，地方政府有动力去追求额外收入。同时，地方政府还可以获得土地开发带来的各项税收。在现行的分税制下，这笔税收是全额纳入地方财政收入账户的，因此，这些税收的多少直接关系到地方财政预算内收入的增减。总之，地方政府通过权力垄断土地一级市场的寻租行为必然带来高额的垄断利润，进而推动经济的非理性增长。

四、结论

随着中国经济体制改革的深入，许多新的因素开始对宏观经济政策产生越来越大的影响。尽管近年来宏观调控在一定程度上遏制了投资过热的势头，但固定资产投资增长仍处于高位，经济的不稳定因素依然存在。随着地方政府行为的复杂化，地方政府行为对宏观经济稳定也产生了一定的冲击，中央政府面临着力度不够则调控

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效果不佳，力度太大则经济“硬着陆”的两难困境。地方

化财政、货币两大政策“组合拳”联动，发挥宏观调控作用。

!参考文献#

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.0/*!&%#宣哓动与宏观经济稳定!+#*管理世界，$%%2，伟*对当前投资过热中地方政府行为分析!;#*中国经济时报，$%%,<%0<$,*!&&#夏杰长-曹红辉*经济过热与地方政府行为分析!+#*财经论丛，$%%,-.2/*!&$#杨瑞龙*我国制度变迁方转换的三阶段论!+#*经济研究，地区博弈及其增长&"":-.&/*!&1#沈坤荣*税收竞争、

绩效!+#*经济研究，$%%2-.2/*!&,#祝青*地方政府行为———资本深化和经济波动的另一种解释!+#*经济科学，$%%2-.,/*!&0#白重恩*地方保护主义及产业地区集中度的决定因素和变动趋势!+#*经济研究，$%%,-.,/*!&2#胡向婷，张路*地方保护主义对地区产业结构的影响———理论与实证分析!+#*经济研究，$%%0-.$/*!&3#周黎安*晋升博弈中政府官员的激励与合作!+#*经济研究，过度投资与地$%%,-.2/*!&:#贺振华*寻租、方保护!+#*南开经济研究，$%%2-.$/*!&"#张旻宇*房价非理性上涨中的地方政府自利性!+#*企业家天地 理论版，$%%3-.3/*!$%#左峰*中央政府与地方政府在宏观调控领域的博弈分析!+#*中央财经大学学报，苏剑*供给管理与我国现阶段的$%%3-.3/*!$&#刘伟，

宏观调控!+#*经济研究，$%%3-.$/*

政府在与中央政府宏观调控政策的博弈，从讨价还价、曲解政策、改头换面到公开抗衡不一而足，这使得中央宏观

!$%#调控政策被变相地打了折扣。因此，地方政府的过度投

资弱化了中央宏观调控政策的有效性，增加了宏观经济的波动性，损害了国民经济发展的持续性。同时，中国当前还面临国际收支失衡、流动性偏多的双重挑战。

中国当前经济运行中的矛盾和问题集中表现为经济增长由偏快转向过热的趋势尚未缓解。中国现阶段宏观经济失衡的复杂性以及这种复杂性所导致的宏观政策选择上的困难、需求管理政策本身存在着的局限性、中国经济发展和体制改革的双重特殊性要求引入并重

!$&#视供给管理。宏观调控的思维与方式也需要转轨变。

中国政府应该不断完善利益协调机制，理顺中央与地方的财税关系；理性对待’()，完善政绩考评体系，遏制地方投资冲动；加快投融资体制改革，重构中央与地方之间的金融关系。党的十七大报告在阐明未来完善宏观调控体系的具体任务时，强调要“综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平”，这意味着中国未来将进一步强

【责任编辑：薛华】

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