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浅析监企分离后监狱企业发展思路

长期以来，我国监狱一直实行的是监企合一的管理体制，这种体制造成了监狱刑罚执行职能的不专一，降低了监狱的管理、惩罚职能，影响了教育改造工作。同时，也制约了监狱的经济发展。这种管理体制越来越暴露出其弊端：经费保障不足、生产经营困难、社会负担沉重、工人问题突出等，要改变这一状况，就要按照 “全额保障，监企分开，收支分开，规范运行”的总体思路，结合监狱工作实际，全面推进监企分开。监企分离是推动监狱体制改革，建立中国特色监狱管理体制的必然之路。

一、正确认识监狱企业的性质

《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》中明确指出： “监狱国有独资公司及其子公司或分公司是改造罪犯工作的组成部分，主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗位，为改造罪犯服务，不同于以营利为目的的社会企业，但也要讲效益”。 这就说明监狱企业具有双重属性：既是以服务监狱监管改造工作，为改造罪犯提供必要的劳动场所和手段，追求劳动改造罪犯功能的社会性；又是在开放的社会主义市场经济条件下，积极参与市场竞争，兼顾效益的经济性 。追求经济效益是企业生存发展的前提条件，而监狱企业的社会性是原发性的，是第一位的，其经济性是第二位的，是由社会性派生而来的，两者的综合决定了监狱企业的特殊性质。

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二、监企分离的内涵

2003年8月8日，张福森部长在司法部专门会议上指出：监企分离改革，就是将监狱负责生产经营的内设机构分离出来，组建为监狱管理局领导下的国有独资公司，现有的监狱企业改组为该公司的子公司或分公司实现刑法执行职能与生产经营管理职能的彻底分开。由此可以看出，要真正做到监企分离，必然涉及到以下几个方面：

一是机构分开。把监狱负责生产经营管理的职能部门分离出来，组建集团公司。同时，对现有监狱企业进行分类改革，将为罪犯改造提供生产项目和劳动对象的监狱企业改组为集团公司下属的独资公司；把为安臵监狱警察家属、子女就业和为监狱提供后勤服务的企业实行市场化、社会化管理，并逐步与监狱脱钩；对长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业则实行政策性关闭破产。

二是收支分开。监狱执法工作所需经费支出全部纳入财政预算，由财政全额保障，监狱企业收入不再作为监狱经费来源。

三是监社分开。监狱所办的学校、幼儿园等生活后勤服务机构与监狱分离，移交给有关部门。实行监企分开后，监狱的主要任务是确保监管安全稳定，提高罪犯改造质量；监狱企业在负责为监狱改造罪犯提供劳动岗位和技能培训的前提下，不断加强企业的成本管理、质量管理、安全生产管理等，保证国有资产保值增值。

应当注意纠正两种片面认识：一是简单化认识。即在监企分开中搞形式主义，“名”分暗合、换汤不换药；二是绝对化认识。即搞一刀切，背离监狱企业作为为监狱改造罪犯提供劳动场所和生产手

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段的特殊企业的本质属性，形成监企脱节甚至监企对立。

三、监企分离后监狱企业发展内外环境分析 （一）监企分离后监狱企业的优势分析 1．有足够的劳动力保障

监狱企业劳动力——罪犯，价格低廉、劳动力资源充足，是监狱生产的最大优势。

2．监狱企业成为相对独立经济主体

监企分离后，监狱企业成为独立的经济主体，自主地参与市场竞争，企业才能形成作为市场主体所必需的经营机制。这样才能提高企业的积极性和市场竞争能力，更利于提高经营效率。

3．提高罪犯劳动改造的质量

监狱企业是特殊性质的企业，他不仅仅以实现经济利益为目的，更重要的是对罪犯进行劳动教育和改造的载体。随着企业经济效率的提高，罪犯在劳动中体验到自身的价值。同时，在企业生产中掌握了生产技能，增强谋生能力，提高罪犯劳动改造的质量。

（二）监企分离后监狱企业的劣势分析 1．劳动力素质较低、劳动力构成复杂

监狱企业的劳动力绝大部分是只能从事粗放型体力劳动的罪犯劳动力。劳动力素质较低、劳动力构成复杂。但是企业从市场竞争和自身发展需要出发，必然对从业人员的素质特别是技术素质提出越来越高的要求。对企业来说，效益是自身生存和发展的生命线，员工的素质决定了企业的效益。

2．缺少高素质的管理人员

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监企分离后，必然是导致人员的相应分流，或者在监狱行政机构中从事行政管理工作，或者从事监狱企业的经营管理。而后者往往又缺乏直接面对市场进行开拓的经验和能力，也就是说监狱企业目前普遍缺乏合格的职业经理人。

3．产业、产品选择的局限性

监狱企业在选择产业、产品时不仅要考虑产业、产品的经济效益、产业规模和发展前景，更要结合监狱企业的特殊性，选择有利于监管安全和生产安全，有利于劳动改造罪犯、有利于罪犯刑满就业的产业和产品（农业、建筑业、劳务加工业等均是监狱生产适宜的生存领域。）这样在一定程度上违反了企业根据消费者需求生产产品的原则。监狱生产中的产品多为原材料产品、初级产品，科技含量低、附加值低，在市场上无较强竞争力。

4．较高的管理费用和支出

由于特殊的劳动力构成、追求目标的多元性和管理难度大，决定了监狱企业与一般社会企业相比，有较高的固定费用和管理费用支出，而这些费用通过优化管理等途径也很难降低。

（三）监企分离后监狱企业面临的机会分析 1．享受特殊政策待遇

国家给予监狱企业特别的政策倾斜和照顾，如免重企业所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税以及增值税返还等是监狱企业参与市场竞争的有利条件之一。

2．国家对监狱生产提供资金保障

依据《监狱法》第8条第2款规定：“国家提供罪犯劳动必需

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的生产设施和生产经费。”建立监狱生产国家保障体制。为监狱企业生产提供了必要的资金保障。

3．监狱部分产品由国家法定采购，解决了产品的销路问题 国家对监狱生产的产品实行法定采购，这样可以减少产品的销售成本，为监狱企业节约了产品成本，为企业提供了稳定的销售渠道。

（四）监企分离后监狱企业面临的威胁分析 1．监狱产品的市场竞争环境恶化

由于监狱生产单位设备工艺陈旧，低技能罪犯劳动力多，管理水平低下，历史包袱和社会政策性负担多，资产负债率高，致使工效低，产值低，产品成本居高不下，产品质量难以保证。以这样的产品参与日益国际化的国内市场竞争，其取胜将变得更加不易，监狱产品的市场实现将更加艰难。

2．入世后，优惠政策可能面临取消

但是监狱生产享受的税收减免政策与世贸组织所确定的国民待遇规则相冲突，与我国对世贸组织承诺统一实施法律相矛盾，与世贸组织的反补贴规划直接对抗，因此，这些优惠政策面临被取消的危险。从而使监狱生产在与外界的竞争中处于更加不利的位臵。在WTO货物贸易协定中，第二十一条第五款明确禁止监狱罪犯生产的产品进入竞争性领域参与市场活动。也就是说，监狱企业产品不准进入市场参与竞争。这对监狱企业生产是致命的。

3．监狱管理难度增大

监狱企业主要的劳动力就是罪犯，罪犯具有素质低、流动性大

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和不可选择性的特点。监狱企业既要实现特定的社会目标，又要完成其作为企业的经济目标。这双重的管理压力，使监狱企业的管理难对相对较大。

通过以上分析，可以得出监狱企业的SWOT分析矩阵： 优势——S 有足够的劳动力保劣势——W 劳动力素质较低、劳动障；监狱企业成为相力构成复杂；缺少高素对独立经济主体；提质的管理人员；产业、高罪犯劳动改造的质产品选择的局限性；较量 机会——O 享受特殊政策待SO 充分利用现有优势高的管理费用和支出 WO 要充分利用外部机会遇；国家对监狱生和外部机会，加快发所能提供的有限时间，产提供资金保障；展； 国家法定采购 威胁——T 市场竞争环境恶ST 充分利用优势去应WT 采取防御措施，减少劣改善和减少劣势。 化；优惠政策可能对外部威胁带来的负势和外部威胁产生的不面临取消; 监狱面影响 管理难度增大 四、监企分离后监狱企业发展思路

根据监企分离后监狱企业所面临的环境分析，如何趋利避害，充分利用现有的优势和机会，避开劣势和威胁。在保证社会目标的

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利局面。 前提下，如何实现监狱企业的经济目标呢？我认为有以下几个方面：

（一）优化监狱企业产业、产品结构

首先，要以国家产业政策为依据，在充分考虑改造罪犯需要的前提下，紧跟监狱布局调整步伐，以市场为导向，按照有所为有所不为的原则，在国家保障资金注入前提下，调整和优化监狱企业的产业、产品结构，实行战略性进退，对那些经济效益差、资源枯竭、亏损严重、治污达标无望的产业、产品，要主动退出市场，谋求新的发展；对于市场发展前景好，产品畅销或有市场发展潜力的生产项目要加大监狱企业的科技投入力度，采取高新技术和先进实用技术进行改组、改造，依靠技术进步促进结构优化和产业升级，促进监狱生产的发展。不断增强监狱企业和监狱产品的市场竞争能力，在竞争中提高监狱企业的经济效益。

其次，按照现代企业制度的要求，积极进行监狱生产经营机制改革，逐步建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业法人治理结构等具有一定市场竞争力的，符合现代企业制度的运行机制。

（二）发挥罪犯劳动力资源优势，积极提高罪犯劳动力素质 罪犯劳动力资源的管理,就是把罪犯作为一种人力资源,科学地对其进行管理。加强对罪犯的生产技能培训，培养一技之长，同时也具有了自力更生，自食其力的能力。为出狱者重返劳动力市场创造条件。

（三）采取积极主动的措施，提高监狱企业管理人员的管理水

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可以采取“引进来，走出去”的办法。对监狱企业紧缺的管理人员可以采用向社会招聘的方式，引进人才。然而从长远发展来看，需要尽快对原有监狱的管理人员进行必要的技能岗位培训，提高岗位管理水平。

（四）建立有效的激励机制

激励具有激发、鼓励、使人振奋的功效，他能引导人们的价值取向。即有什么样的激励机制，就会导致什么样的行为发生。监狱企业有效的激励机制包括两个方面：对罪犯劳动力的激励机制和对监狱企业管理人员的激励机制。

要想使罪犯的劳动技能得以提高，利用物质激励、目标激励、强化激励、荣誉激励、表率激励等具体手段对罪犯进行劳动管理。

监狱对干警的激励约束，主要是通过评优授奖、职务提升等方式，结果使激励空间变得原来越小。可以将干警的工资和 监管安全、思想教育、技术教育等各种因素结合起来，采用绩效工资的方式，提高干警的积极性。

总之，监狱企业如能充分发挥自身的优势，克服自身的弊端，避开环境中的威胁就能实现监狱企业的规范运行。既能够为罪犯提供劳动岗位和生产手段，又能实现监狱企业的生产和经营的既定经济目标。

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