40-5-违章建筑处理对策研究及策略分析

违章建筑处理对策研究及策略分析

【摘 要】违章建筑问题已经阻碍和谐社会建设，引起社会广泛关注。违章建筑不仅影响城市容貌，妨碍城市发展规划的实施，还浪费资源，甚至对城市公共安全造成威胁，对我国公共事务管理提出了重大挑战。通过对我国违章建筑立法现状及处理现状分析，提出完善我国处理违章建筑方面的制度。

【关键词】违章；建筑；房屋登记；监管

一、违章建筑的定义 （一）违章建筑的概念

我们定义违章建筑必须着力于使内涵和外延高度一致。事实上，违章建筑的范围相当广，涵盖着一类法律现象，各种定义差别很大，纵观各种已有的定义，我们可以发现违章建筑一般具备以下共同点：

第一，违反规范性法律文件当中的义务性或禁止性规定。不完全列举，一般是指违反《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国电力法》和《中华人民共和国公路法》等法律(以下分别简称《城乡规划法》、《土地管理法》、《建筑法》、《防洪法》、《电力法》和《公路法》)，以及相关行政法规、部门规章的规定。执法实践中更多还是以地方性法规和规章的规定作为执法依据。只有当建筑活动违反这些规范性法律文件的义务性或禁止性规定时，由此

产生的建筑物及其它设施才属违章建筑。

第二，因违建人未获行政主管部门的审批、许可或未严格按照主管部门的审批、许可进行建设活动而成。最常见的是未取得用地许可、规划许可或施工许可。例如，《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》将违章建筑定义为“未经规划土地主管部门审批，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。”我国台湾地区学者王泽鉴先生也认为，违章建筑是未经申请当地建筑主管机关审查许可并发给执照，而擅自建造的建筑物。

第三，经行政主管部门依法认定其违法性。

以上三点要素，第一点是根本性的，体现违章建筑的本质；第二点是前者的具体表现。换句话说，第一点从违章建筑的实质进行定义，第二点从违章建筑的形式进行定义。第三点则是违章建筑构成的必备要件。从这三方面对违章建筑进行定义一般能够充分涵盖违章建筑的外延，过多过细的定义反而有失狭隘。

本文认为，违章建筑是指，违反规范性法律文件的义务性或禁止性规定，未经相应行政主管部门审批、许可或者违背审批、许可的范围而进行建筑活动所产生的，经有权行政主管部门依法认定其违法性和社会危害性的建筑物以及其它建筑设施。

（二）违章建筑的分类

我国法律并未对违章建筑进行分类，但在许多地方性规定当中往往对违章建筑进行详细列举。本文按照违章建筑所违反的管制规定的

类型不同进行划分，有以下类型：

1.违背规划型，即没有获得城市总体规划、建设用地规划、建设工程规划的审批或者超出规划审批的范围建设而成的建筑，包括擅自占用已规划的公共用地进行建设。

2.非法用地型，即没有获得国有土地使用权，或者违反土地用途管理制度而为的建筑。

3.不当施工型，即未取得施工许可而进行施工或者虽有施工许可但未按许可范围进行施工。

4.擅自搭建型，即在已有的建筑物基础上未经审批而搭建附属设施，或擅自改变建筑物的正常结构或者通常使用功能。

5.临建超期型，即在审批所规定的存续期届满后仍不拆除的一切临时性建筑物和构筑物。

6.其它类型，即在用地、选址、设计、施工、管理等方面违反规划、建筑和土地管理等规范性法律文件以外的其它规定，对社会公共利益造成损害的建筑物或设施。

二、违章建筑大量形成的原因

“三十多年来，整个改革开放的历史，就是一个建造违章建筑的历史，违章建筑的规模几乎与经济的不断增长成正比发展。”违章建筑有增无减的趋势有着深刻的社会原因，这句具有讽刺意义的评论正是对违章建筑疯狂增长态势的真实写照。究其原因，笔者认为有以下几点：

（一）城镇经济高速发展的必然结果

按照经济基础决定上层建筑的经典理论，违章建筑的出现和增多与经济发展不无关系。改革开放以来，我国城市化进程日益加快，尤其是城郊结合部，其特殊的地理位置和工业化发展模式，使其城市化速度更为迅速。大量“三来一补”的进驻和乡镇私营企业的发展，使得对简单的厂房、沿街店铺的需求激增。当地政府在没有做好充分准备，规划相对滞后的情况下，违章建筑瞬间大量涌现。同时，伴随着各类企业的增加，务工人员和经商人员形成了强大的流动人口队伍，这部分人口经济能力往往较低，对居住的要求具有临时性的特点，因此价格低廉的“城中村”成为其租住的首选，客观上形成了对简易房屋的需求局面。

（二）经济的发展冲击着农民的“土地情节”和“地能生财”的观念

在快速城镇化的地区，城镇建设不断蚕食着农民赖以生存的土地，近年来农民收入的渠道出现了极大的变化，主要体现在以下几方面：（1）征收农村土地后对农民的补偿；（2）农村土地和厂房出租后的集体分红；（3）农民私房出租。（4）临街住宅改店面。这几种方式构成了城市化背景下农民最直接的经济收益。因此，许多村民看到了潜在的商业利益，争相搭建简易房进行出租，或者抱着侥幸心理将住宅破墙开门，把住宅改成店面。更有甚者，在预计不久的将来自己可能享受拆迁户的待遇，或者能得到开发商优惠补贴的搬迁政策，许多村民大肆建房。

（三）政策和制度因素的结果

在城镇经济发展到过程中，政府一方面希望加强对农村集体土地的规划控制，保障城市建设的有序扩展，另一方面又想发挥村镇经济组织的积极性，促进城市的全面发展，土地作为一种稀缺资源，也就成为双方“争夺”的焦点。同时由于部分行政执法机关工作效率低下，对当事人刚实施违法建设行为时不能及时制止和查处，等到当事人建筑完工后才去查处，不仅加大了查处难度，也增加了执行难度。而此时的查处又有不少是以罚代拆，这又从一定程度上滋长了当事人违法建设的气焰。

（四）法律原因

我国法律对违章建筑的规定很不完善。我国的城市规划和土地利用规划文件既不详细又缺乏公示性，建设规划许可程序不透明，相应的收费制度也不透明，建造人既无法预知其修建行为是否符合规划要求，又无法预知其能否取得规划许可，有的建造人干脆为了逃避费用或节省时间而不愿办理许可手续。另外，相当一部分居民对建筑相关法规认识不足，往往在不知情的情况下就违反了法律法规，有很多民众以为在自己房屋的屋顶平台、阳台或露台以及屋前或屋后空地修建建筑物并不违法，是天经地义的事，完全不知已成为违章建筑。此外新建房屋时，建筑物容积率等强制性标准也对房屋面积进行了限制，一旦违反也就成了违章建筑。

三、违章建筑的对策意见

（一）完善规划、审批、建设等房屋建造制度

政府各级规划部门必须依照《城乡规划法》的规定，制定城市规

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