公共管理学学习笔记

目录

第一章 公共管理导论

第二章 公共管理者的角色与知能 第三章 公共部门的角色 第四章 公共部门的战略管理 第五章 公共政策的设计、执行与评估 第六章 公共组织管理 第七章 公共组织中的领导 第八章 公务人力资源管理 第九章 公共预算与财务管理 第十章 信息资源管理与电子化政府 第十一章 公共服务的绩效管理 第十二章 公共危机管理 第十三章 公共管理的新策略 第十四章 公共管理中的责任与伦理 第十五章 企业型政府与政府再造

第一章 公共管理导论 重点问题：公共管理的性质

公共管理的研究途径与公共管理学的性质 公共管理与私部门管理的区别于联系

新公共管理 公共管理的时代挑战 1.1公共管理的意义 1、皮瑞和克莱姆的观点 2、卡尔森和欧尔曼的观点 3、奥托、海蒂和沙夫里茨的观点 4、波兹曼与史陶斯曼的观点 5、休斯的观点

本书对公共管理的界定：

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。

公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。

公共管理的性质在于： 1、 2、 3、

公共管理承认政府部门治理的正当性 强调政府对社会治理的主要责任

公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社

会及经济问题中的责任共负。 4、 5、 6、 7、 8、

强调多元价值 强调政府绩效的重要性

既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法 以公共的福祉和公共利益为目标

将公共行政视为一种职业，而将公共管理者视为这一职业

的实践者。

1．2 公共管理学的发展与研究途径

1．3 公共管理的特质以及与私部门管理的区别 1．4 新公共管理

1．5 公共管理：现时代的挑战

第二章 公共管理者的角色与知能

公共管理者，在现代民主国家，是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。

公共管理者是受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源及指挥公务人员，达成政府施政目标的人。 2．1 作为一般的管理者

管理者的十大角色——明茨伯格的观点 1、

人际关系方面的角色

（1） 挂名首脑

（2） 领导者 （3） 联络者 2、

信息方面的角色

（1） 监听者 （2） 传播者 （3） 发言者 3、

决策方面的角色

(1) 企业家 (2) 故障排除者 (3) 资源分配者 (4) 谈判者 奎恩等人的观点

《成为一位卓越的管理者》——八种角色 （1） 导师 （2） 促进者 （3） 监督者 （4） 协调者 （5） 指导者 （6） 生产者 （7） 掮客 （8） 革新者

我们不难发现，管理者的工作是大量的；管理工作具有多样性和琐

碎性；管理者处于组织的焦点地位；管理者是权力和责任的混合体。 2．2 作为公共管理者的特殊角色

管理工作的一个显著的特征在于其环境适应性，即管理者不断依据环境的变化来调整自己的价值、角色和行为。公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特性，也决定了公共管理者承担了与一般管理者不同的角色。

1983年魏姆斯利（Wamsley）等人在《黑堡宣言》中对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述，最具典范性：

（1） 执行与捍卫宪法的角色； （2） 人民受托者的角色； （3） 贤明少数的角色； （4） 平衡轮的角色；

（5） 扮演分析者和教育者的角色。

总之，公共管理者在民主治理中应扮演重要的、有价值的、正当的角色，而不能将自己混同于一般的管理者。 2．3公共管理者的技能

技能：后天发展起来的处理特定的人、事、物的能力。 公共管理者的技能主要应包括：

1、

技术性技能：主要指从事自己管理范围内所需的技术与方

法。 2、

人际关系技能：公共行政管理的本质在于其是协作性的人

际活动，写作活动的核心在于人际的互动。（对内、对外）

3、 概念化技能：公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、

系统思考和大局把握的能力。 4、

诊断技能：针对特定的情境寻求最佳反应的能力，也就是

分析问题、探究原因、应对政策的能力。 5、

沟通技能：系指管理者具有收集和发送信息的能力，能通

过书写、口头与肢体语言的媒介，有效与明确地向别人表达自己的想法、感受与态度，亦能较快、控制情绪等等。 2．4有效地公共管理者（the effective public manager）

波兹曼和史陶斯曼在《公共管理的战略》（public management strategies）一书中，曾提出理想的公共管理者有七个基本特质： 1、 2、 3、 4、 5、 6、 7、

有效地公共管理者必须是一个良好的自我评估者 必须是不令人讨厌的

必须追求美好的意志与周全的政治感觉 必须具有耐心

必须具有多样化的工作经验 必须以民众为导向 必须善于分析与思考

2．5面向未来的、具有前瞻力的公共管理者

未来的管理者必须学会对不确定和动荡时代（turbulent time）的管理。

著名的公共管理大师莫根在其《驾驭变革的浪潮》一书中，为变革时代的公共管理者如何进行有效地管理，提出了许多深刻而又具启

迪的见解。

1、未来的管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力。 “触角”

2、必须具备前瞻性管理（proactive management）的态度和技能，特别是“前瞻思考”（proactive mindsets）、由内而外的管理能力。 3、必须开发自己的领导技能。特别是他们应将领导视为一种“形塑”（framing）和“架桥”（bridging）的过程。

4、在信息社会中，组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能。 5、未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创造性。 6、组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。

7、信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品和服务的性质与生命周期。

8、复杂性是管理棋局的代名词。

9、除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者，特别是高层管理者，必须寻找改变这些趋势的方法以便于管理。（发展一种“环境知能”contextual competence，来影响并改变问题。 第三章 社会保险及社会救助机制与政策

“从摇篮到坟墓”形象地描绘了政府无处不在的影响力。 3．1公共部门的性质与需要 一、公共部门的性质

公共部门与私部门 政府与市场部门

简单地讲，公共部门与私部门的核心差异在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。

任何一个经济和社会，都是公共部门和私部门的有机结合，二者之间也是相互依赖的。私部门依赖政府部门提供基础结构（infrastructure）和法律，政府依赖私部门提供产品和服务，依赖它们提供政府运作的举出结构——赋税。 二、公共部门的需要

政治学家伊斯顿曾经分析到：任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，不管它们是多么的低级或简陋，以便作出权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件，及时它不是唯一条件。

公共经济学家马斯格雷夫从经济的角度解释了公告部门存在和需要的原因。他认为：公共部门的需要部分原因是政府的普遍指导，反映了某些与消费者选择和分散决策的前提相背离的政治和社会意识的存在，然而这只是次要原因，更重要的乃是市场机制事实上无法单独的发挥全部经济作用，在某些方面，需要公共经济部门的指导、修正和补充。

3．2市场机制、市场失灵与政府干预

一、市场失灵(market failure)，简单来讲，是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。 概括起来，传统上人们列举的市场失灵的清单包括： 1、公共产品的提供

2、市场经济中的垄断 3、市场经济的外部性 4、市场波动与经济的不稳定性 5、市场经济下的收入不平等 3．3市场经济中政府的经济职能 1、提供经济发展的基础结构

政府为市场经济的运作提供基本必需的制度（institution）、规则（rule）、以及框架（arrangement）。

2、组织各种各样的公共物品和服务的供给 3、共有资源和自然资源的保护 4、社会冲突的调整和解决 5、保护并维持市场竞争 6、收入和财产分配的调节 7、宏观经济的稳定 3．4政府治理工具的选择 一、政府的治理工具

研究政府职能问题，事实上包括两个独立的问题：一是政府应该干什么；二是政府如何去做，后者便涉及政府的治理工具（instruments of government）的选择问题。

治理工具，又可称之为政策工具（policy instrument）或政府工具（tools of government），它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路途（the ways）和机制（the mechanism），政策工具乃是政府治理的

核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标。 二、政府治理工具的选择

运用何种治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势，政府主观偏好，资源拥有程度，目标的正确性与选择性，对市场依赖程度，相对成本等综合因素而定。

显然政策工具的选择很复杂，选择哪种政策工具，或者选择哪种政策工具比较好，并没有明确的答案。然而，通过对各国政府改革的观察，我们不难发现，政府对政策工具的偏好正在发生转变，如更加强调公共服务的民营化和市场机制；强调非营利组织提供公共服务；强调放松管制等。

3．5政府失灵

“政府失灵”（government failure），系指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。 典型的政府失灵的类型及其原因在于以下几个方面： 1、 成本和收益的分离：过剩和成本提高 2、 政策制定的复杂性和低质的政策 3、 内部性问题

公共组织为了进行其内部的管理，需要发展它们的标准或规则，这些标准或规则即内部性（internalities），用来评估机构的运行和机关人员的行为。具体表现为：a、预算增长；b、大机构规模；c、控制信息使之转化为有价值的产品或权力。

由于内部性的存在，政府机构运作的成本大大提高了，而其成本

则被广大的纳税者分担了。 4、 政府组织的低效率 5、 另一种分配的不公平

由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权力或特权上。 6、 寻租

寻租（rent-seeking）是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。 7、 政府执行的无效率 8、 所有制的残缺

综：政府与市场的选择并非是非此即彼的选择，而是不同组合的选择。 3．6矫正政府失灵和市场失灵的策略

如何解决政府与市场的双重失灵？对此，福利经济学家建议采取如下策略：

1、 市场的自由化、促进化和活泼化

a、市场的自由化（freeing markets）是指政府对已经存在的市场管制予以解除，让更多的参与者加入，使其充分竞争，让市场的供需法则 能够充分运作；b、市场的促进化（facilitating markets）是指原本的市场机制不存在或者失灵，即没有价格机制能够促进有效的交易，政府提供价格措施，使市场机制发挥作用；c、市场的活泼化（simulating markets）是指对财货的重新分配。 2、 诱因机制与政策

如果政府的目的不是着重资源的最佳配置，而是改变民众的行为，那么，政府便可以透过诱因的提供，促使政策标的团体能表现出符合政府政策目标所要求的行为。具体手段：a、供给面的赋税手段；b、需求面的赋税手段；c、供给面的补助手段；d、需求面的补助。 3、 政府管制

4、 非市场的供给机制与政策

由政府主动提供公共产品与公共服务，称之为“非市场供给”。 大致有以下几种情况：一是民间不能办理的事，政府提供（如军事、外交）；二是不宜由民间办理的事情，由政府提供（如公用工业）；三是民间不愿办理的事（如社会救济、义务教育）；四是不应由民间办理的事（如税收、制币等）。

目前政府以非市场供给的方式主要有两种：一是政府直接供给；二是政府间接供给。

第四章 公共部门战略管理 一、 概念

在一般的管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。

战略管理：管理者有意识地选择政策、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策得到艺术或科学。 区别三个概念和问题：

1、 战略管理与非战略管理 2、 战略管理与战略规划 3、 战略管理与功能管理 二、 战略管理的基本特征 1、 战略管理是未来导向的 2、 着重于较长远的、总体的谋略

3、 是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程

( 战略管理的一个基本宗旨便是利用外部机会external opportunities和化解或回避外部威胁external threats) 4、 战略管理是直觉和理性分析的结合 5、 是持续性与循环性的过程 6、 ？

三、 公共部门重视战略管理的原因 1、 更加复杂和不确定的环境

2、 公共部门角色的变化（领航者而非划桨者steering rather than

rowing）

3、 国际化和国际竞争力的挑战

4、 公共利益的挑战(系统观、整体观、长期观)

政府治理要兼顾整体利益与局部利益，兼顾长期利益与眼前利益。 4．2公共部门战略管理过程——四个主要环节或阶段 一、环境分析（SWOT分析） 二、战略规划

三、战略实施 四、战略评估

战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程那个，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。其结果作为调整、修正，甚至于终止战略的合理依据。

另外，公共管理学者在波兹曼和史陶斯曼也提出了战略管理的四个原则：

1、 关注长期趋势；

2、 将目的与目标整合成一贯的层级体系； 3、 战略管理与规划不是自我执行；

4、 强调外部观点，要适应环境，而且要预期与影响环境的变迁。 4．3公共部门战略规划与战略管理 一、战略规划的性质

战略规划乃是在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。其目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此做出反应，以获取更长期的竞争优势。

战略规划的议题具有三个基本属性：1稀少性；2重大性；3指导性和长远性。

战略规划的结果是形成组织的战略计划，一般来讲，一个好的战略计划包含四个方面的内容：1战略范围；2资源部署；3战略应该说明本身战略范围的机会与威胁；4、最佳协调作用。 二、战略规划的过程

1发展初步共识； 2确认组织的法规及使命； 3进行SWOT分析；

4确认组织所面临的战略议题； 5战略选择。

三、SWOT分析与战略规划 P84-86

战略乃是将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理地对、有效地匹配。

SWOT分析乃是通过了解自己组织的优势（strength）与弱势（weakness），掌握外部机会（opportunity），规避威胁（threats），从而制定良好战略的方法。

1优势—机会(SO)战略：发挥优势 利用机会 2弱点—机会(WO)战略：利用机会 克服弱点 3优势—威胁(ST)战略：利用优势 规避威胁 4弱点—威胁(WT)战略：减少弱点 规避威胁 4．4公共部门战略管理的问题与改进 一、战略管理在公共部门应用的正面效果

综合而言，战略管理対公共部门有下列正面的效果： 1、提供战略性发展方向 2、知道资源配置的优先顺序 3、强化组织对环境的适应能力 4、设定了追求卓越的标准

5、提供了控制和评估的基础

二、公共部门战略管理的问题以及限制

的确，在公共部门采行战略管理存在着诸多限制和不利因素。但是，这并不意味着公共部门不能实施战略管理的方法。对于公共部门而言，以下几个方面对实施成功的战略管理是十分重要的。 1公共管理者必须树立长期观（long-termism），打破短期主义（short-termism）的思考，发展前瞻性思考。

2政府部门必须打破职责的限制，克服“功能性短视”，打破部门主义（departmentalism）的限制，发展一种全局观，强调整合（integration）的管理途径。

3参与性管理。在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权利与机会，这不仅有利于获取广泛的信息，也有利于克服实施战略管理的障碍。

4重视更高层次的问题。

5追求满意。（在战略管理中，满意比最佳更为重要） 6殊途同归。

第五章 公共政策的设计、执行与评估

一个有效地政府应当具有回应性（responsiveness）、代表性（representation）、责任性（responsibility）及可靠性（reliability）。 5．1公共政策的性质 一、公共政策的性质

公共政策：公共权威当局（public authorities），为解决某项公共问题

或满足某项公众需要，所选择的行动方案或不行动。 由此定义，我们可理解公共政策的特质为： 1公共政策乃是公共权威当局所进行的活动； 2公共政策的选择行动是一种有意识的行动；

3公共政策是问题导向的，其主要目的在于解决社会问题； 4公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动。 二、类型

公共政策学者罗威将公共政策分为管制性政策、分配性政策、重分配性政策。另外，萨利斯伯瑞再加上自我管制性政策。

1管制性政策（regulatory policy）—从博弈理论（game theory）的角度分析，此类政策属于“零和赛局”（zero sum game）政策。 2自我管制性政策（self-regulatory policy）—非零和赛局的政策。 3分配性政策（distributive policy）—非零和赛局的政策。 4重分配性政策（re-distributive policy）—零和赛局的政策。 5．2公共政策问题的建构

公共政策的特质之一是问题取向（problem oriented），也就是公共政策密切关注解决和改善社会问题。

对应用政治学者而言，政策分析中最关键的阶段是问题建构方法论（problem structuring methodology）。

政策分析过程中最致命的错误时解决了一个错误的问题。

豪伍德与彼得斯所谓的政策病理（policy pathology），其实就是指政策分析者经常对错误的问题提出正确的解决方案，他原本以为解决了

问题，实际上远离了问题的症结，从而导致政策方案的无效果。 一、 政策问题的性质

政策问题：经由政策制定者（或分析者）认定，进入政府议程而欲加以解决的公共问题。

传统的政策分析者通常将政策问题视为封闭问题（close-ended problem）或第一类问题（first type problem），或称之为“温顺的问题”（tame problem）。

当代政策科学家对政策问题的认定，许多学者认为是一种开放型问题（open-ended problem）、复杂的问题（complex problem）或者是“恶劣的问题”（wicked problem）。 二、 政策问题构建的方法（革新性）

如何建构政策问题？我们可以从分析方法与实质内涵两个角度加以说明：

1四种分析方法：问题感知（problem sensing）、问题搜索（search）、问题界定（definition）与问题陈述（specification）。

2四种实质内涵：问题情境、后设问题(metaproblem)、实质问题（substantive problem）与形式问题（formal problem）。 结合方法和内涵，问题建构的程序如下： 1以“问题感知”体悟“问题情境”； 2以“问题搜索”认定“后设问题”； 3以“问题界定”发现“实质问题”； 4以“问题陈述”建立“形式问题”。

注意：后设问题不能反映问题情境，实质问题与后设问题是两回事，形式问题无法凸显实质问题的真相，这些现象都是犯了相当可怕的“第三类型错误”（errors of the third type）。 三、 政策问题诊断的误差 可能遇到的误差因素有以下九个来源：

1组织结构(organization structure)；2意识形态（ideology）；3无知（ignorance）；4信息太多（babel）；5噪音干扰（noise）；6时间落差（lag）；7逃避问题（avoidance）；8隐蔽问题（masking problem）；9虚假问题（pseudo-problem）。 5．3政策规划与设计 一、政策规划与设计的特性

政策规划与设计乃是政府为了解决公共问题，采取科学方法，广泛收集各种信息，设定一套未来行动选择方案的动态过程。

五个特性：1目标导向；2变革取向；3选择取向；4理性取向；5群体取向。

政策的规划与设计是公共政策适应政治环境的过程；是系统思考的过程；是发明政策方案的过程；也是可行性分析的过程。 二、政策规划的原则 （一）学者卡普兰：

1、公正无偏的原则（principle ofimpartiality）；2、个人收益原则（principle ofindividuality）；3、劣势者利益最大化原则（maximin principle）；4、分配普遍原则（distributive principle）；5、持续进行原

则（principle of continuity）；6、人民自主原则（principle of autonomy）；7、紧急处理原则（principle of urgency）。 （二）公共管理和政策学者史塔林：

1、集中性（concentration）；2、清晰性（clarity）；3、变迁性（changeability）；4、挑战性（challenge）；5、协调性（coordination）；6、一致性（consistency） 三、理性政策规划的基本步骤

1、决定目标；2、估计需要；3、确定目标；4、设计方案（互相排斥型、不同程度型、组合型）；5、评定后果（效益分析、可行性分析、平等分析）；6、选定方案；7、设计执行；8、评估；9、回馈。 5．4公共政策执行

政府的施政即政策贵在能够彻底地执行，否则只是纸上谈兵，徒损政府的威信。政府政策问题的解决，不仅有赖于完善的政策方案，更有赖于有效地政策执行。 一、政策执行的理论模式

1、自上而下（top-down approach）的政策执行模式 又称为向前推进策略（forward mapping）

2、自下而上（bottom-up approach）的政策执行模式 又称为后推进的策略（backward mapping） 二、影响政策执行力的因素分析 （一）、政策问题的性质

1标的人口行为的分殊性；2标的人口的数目多寡；3标的人口行为

需要调适的程度。 （二）、政策执行的资源 1人员、2信息、3设备、4权威 （三）、政策沟通

造成执行命令传达错误或沟通不良的原因有两个：1执行命令欠缺清晰性；2执行命令欠缺一致性。

（四）、政策执行人员的意向（对政策目标的认同感、态度） （五）、政府组织结构

1标准作业程序；2执行权责分散化 （六）政策标的团体的顺服程度 （七）社会、经济与政治环境 5．5公共政策评估

一、政策评估的意义、特质与功能

政策评估是指政策评估人员利用科学的方法和技术，有系统地收集相关消息，评估政策方案的内容、规划与执行过程以及执行结果的活动。

政策评估有以下四个基本特质：

1以价值为焦点（value focus）；2价值与事实的互赖性（value-fact interdependence）；3目前与过去取向（present and past orientation）；4、价值的双重性（value duality）

政策评估的基本功能在于向政府及社会提供政策绩效的资讯；重新检视政策目标及政策方案，以谋求政策改进之道；同时，政策评估

还可以作为形成政策问题或政策建议的基础。 二、政策评估的一般标准

政策评估的标准乃是评估政策结果的特殊规则或标准。 政策结果（outcome）包括①政策产出（policy output）与②政策影响（policy impact）。①指标的人口或受益者接受政府给予的财货、服务或资源；②指政策执行以后造成的有形与无形、预期与非预期的实际情况的改变。

政策评估的一般标准：

1效能（effectiveness）；2效率（efficiency）；3充分（adequacy）； 4公正（equity）：政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益及成本公正分配的程度。谋求社会福利最大化的做法a使个人福利最大化；b保障最少量的福利c使净福利最大化d使再分配的福利最大化。 5回应性（responsiveness）；6适当性（appropriateness）。 三、政策评估可能遇到的问题和困难

1政策目标不易确定；2政策成功与否的标准不易界定；3政策效果、影响与政策行动之间的因果关系不易确定；4政策影响具有多层面，政策评估需要仔细、全面，务求客观，否则将陷入评估的陷阱；5政策评估所需信息资料不易获取；6评估的方法问题；7政治上的阻力；8政策评估的成本。

四、政策评估结果的处理方式

1政策方案调整（adjustment）；2政策方案持续（continuation）；3政策方案终止（termination）；4政策方案重组（restructuring）

第六章 公共组织管理

公共组织，从广义而言，是指不以营利为目的，而是以服务社会大众、提高公共利益为宗旨的组织。从狭义上来看，乃是指行使行政权，达成公共目的的组织。 6．1组织的性质

1、静态的组织观：即以组织结构为研究的主要取向。

2、动态的组织观：即从组织成员的相互交往行为的角度，也就是从行为科学的角度分析研究组织的一种取向。

3、生态的组织观：是以组织与内部环境和外部环境的平衡角度为研究的基本价值取向。

4、精神的（或心态的）组织观：以心理或精神为研究的价值取向。

综上：组织是在特定的社会环境之中，由一定要素组成，为了达成一定目标而建立起来的，随着内部要素和外部环境的不断变化而自求适应和调整，并具有特定文化特征的一个开放系统。 6．2公共组织的特性

1、公共组织以追求公共利益为其价值取向

2、公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威 3、公共组织权威的割裂（分立和制衡） 4、公共组织受到高度的公共监督 5公共组织间的相互依存性 6、公共组织政治因素的考虑

7、公共组织的目标大多模糊不清且不易测量

8、公共组织的独占性 9、公共组织行为具有强制性 6．3公共组织设计与管理的一般原则 1、统一指挥，统一目标

统一指挥的前提条件是统一目标；统一领导是统一指挥的关键；机构设置统一是统一指挥的保证。 2、分层管理，分权治事

处理好两种基本关系：一是管理幅度和管理层次之间的关系；二是集权与分权之间的关系。 3、职掌明确，权责一致

职（职能）、权（权力）、责（责任）

明确事权范围；实行职务分工；建立奖惩机制。 4、以人为本，人性管理 5、经济效能，讲求效率

组织机构要精简；人员要精简；领导班子要精简；机构层次要简化；办事流程要简化。 6、适应环境，保持弹性 7、顾及平衡，协调发展

分工与协调的平衡；个体与整体平衡；贡献与报酬平衡。 6．4传统科层组织及其困境

一、现代国家的政府组织皆是高度正式化、严格的层级节制的科层组织。韦伯曾对这种组织的特征作了以下说明：

1在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权； 2层级节制的权利体系；

3人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感；

4科层组织内的职位，按人员的专长做合理的分工，其工作范围和权责也以法律明文规定，在这种专业分工的原则下，职位的获得主要以技能为主； 5职业化倾向；

6人员的工作报酬也有明文规定，有固定的薪酬制度； 7着重效率。

二、传统科层组织的困境

1、决策权威集中化造成管理的恶性循环；

2、专业分工原则的扭曲；（使垂直的权力斗争“水平化”） 3、制式化对组织效能的可能影响； 4、遏制组织学习；

5、科层价值与民主价值的冲突；

从民主发展的过程来看，政治科层化所造成的精英统治、权力集中，与民主多数统治的原则是相背离的。 6、科层价值与人格成长的冲突； 7、防卫型的官僚人格。 6．5弹性化政府的组织设计

●造成传统层级化组织失效的原因主要有：

1环境因素；2人口特质的改变；3工作价值观的改变；4组织任务与目标的变化；5组织结构的改变；6激励因素的改变。

●政府结构的弹性化与功能化是当代民主政府的趋势，弹性化的政府结构的特性为：一是能够适应时代的变化并满足社会的需求；二是能够迅速地解决问题并提高组织的效能。

●根据斯泰西的说法，弹性化组织，指的是一种扁平化的组织结构，以此去除中层管理者与扩大控制幅度以改善垂直的沟通，管理者的角色不再是指挥与控制、而是教导与树立榜样。其定义有两个： 1、 弹性化的结构乃是一简单、高度分化的结构，决策权与控制

权充分下放。

2、 弹性化结构将促使组织成员跨越功能与事业单位的界限 ● 影响组织结构形态的因素：（同时也影响组织结构弹性化的程度）：组织规模；组织策略；科技和外在环境。 ● 典型的弹性化组织包括： 一、委员会制；

二、自我包含的部门结构（self-contained departmental structures）与分离的结构（the divisional structure）;

三、矩阵式组织（matrix organization）又称“专案组织”（project organization）;

四、跨越功能的团队（cross-functional teams） 五、网络组织（network organization） 6．6组织设计：组织学习的观点

一、学习与组织学习

组织学习：是指为了促进组织的长期效能与生存发展，而在适应环境变化的过程中，对其基本的信念、态度和行为、结构和方式进行调整，从而获取一种面对各种问题持续改善的能力。 二、学习型组织的意蕴与特征

学习型组织：是一种不断在学习与转化的组织，其学习的起点为组织成员、工作团体和增个组织。 三、学习型组织的建立

学者托宾提出了学习型组织建立的五项基本原则：

1每个人都是一学习者；2彼此相互学习；3学习促进变革；4学习是持续的；5学习是一项投资，而非消费。 圣吉也提出了建立学习型组织的五项修炼：

1系统思维（systematic thinking）—精髓；2自我精进（personal mastery）；3改变心智模式(mental model)；4建立共同愿景（building shared vision）；5团队学习（team learning）。 第七章 公共组织中的领导 7．1领导与影响力系统 一、领导的含义

领导乃是领导者在各种环境中系统地影响组织成员行为以达到组织目标的过程，也就是说，领导是与组织成员之间相互影响关系的确立过程。

二、领导的影响方式

1合法的要求（legitimate request） 2制约的服从（instrumental compliance） 3强迫（coercion）

4理性的说服（Rational persuasion） 5理性的信任（Rational faith） 6鼓舞的诉求（inspirational appeal） 7教导（indoctrination）

8个人认同（personal identification） 9改变情境（situational engineering） 10决策认同（decision identification） 7．2领导权力与领导效能

领导权力在某种程度上构成了领导者的基础。

权力：简单来讲，就是从事或影响某些事情的能力。从一般意义上而言，权利表示诱发某一事情的能力，或者通过某种方法，由某人或某一群体对他人或其他群体按所需要的方式施加影响。

职权：制度化了的权力，它是建立在法律基础之上，这种法律基础规定了一个组织的任务，并授权其成员实行其活动。 权力的概念比职权大。 一、参考权

参考权就是一个人的行为、意见、态度等，变成了他人采取行为模式、表达意见和参考的对象。

二、专家权（拥有卓越的专业能力）

三、合法权（领导正式职位的存在）

合法权是一种较为复杂的影响力，其产生于团体行为的规范（正式的和非正式的），或组织的形态。 四、奖酬权

奖酬权就是领导者之所以能影响人，乃是基于他人的这样一种信念，如果接受这一影响，必会接受到某种程度的奖励。 五、强制权

与奖酬权相对应，强制权是建立在组织成员认为不接受服从，便会受到惩罚的基础上的。 7．3领导方式与领导效能

一、以领导者对权力运用的方式为标准

1、独裁式的领导；2、放任式的领导；3、民主式的领导。 二、以领导者的作风与态度为标准

1、以人员为中心的领导；2、以工作为中心的领导。 7．4权变领导理论

所谓权变领导理论，主要是认为管理工作即为诊断与评估可能影响领导者领导行为与效果的各种因素，因此领导者在从事领导行为的选择与运用时，必须对各种环境因素加以考虑。

最具代表性的权变领导理论主要有： 一、艾凡雪维奇的情境因素说 二、费德勒的权变领导理论 三、豪斯的途径目标理论

7．5转换型领导理论 一、转换型领导的意义

转换型领导是当代领导理论的最新发展。转换型领导是以超凡魅力的领导与交易领导理论为基础的。而所谓的转换型领导，是一种能够结合组织成员共同需求与愿望的组织变革过程，通过领导的作用，建立其人员对组织目标的共识与承诺，基于共识与承诺，领导者创造人员信念和行为转变的有利条件。转换型领导强调个别的关怀、精神的感召、才智的激发、相互的影响等。 二、转换型领导的构成要素：

1、个别关怀（发展取向、亲和取向、辅导取向） 2、动机的启发与精神感召 3、才智的激发 4、相互的影响关系 三、转换型领导者的特质 1、创造前瞻愿景 2、启发自觉意识 3、了解人性需求 4、鼓舞学习动机 5、树立个人价值 6、乐于工作

第八章 公务人力资源管理 8．1人力资源的特性

管理的本质便是对组织所拥有的资源（实体设备的资源、财政资源、技术资源和人力资源）进行理性的配置、组织和利用，使之产生最佳的效果。

人力资源，广义上指现在和未来一切可能成为生产性要素的人口（包括现实的、潜在的、未来的）；狭义上指一个国家、一个地区乃至一个组织能够作为生产性要素投入社会经济活动的劳动力人口的数量和质量。

人力资源的特性：

1、人力资源为能动资源（能动性是其区别于一切资源最根本的特质）； 2、人力资源是高增值性资源；

3、人力资源无法储存（闲置是对人力资源的巨大浪费）；

4、人力资源必须不断地投资、维持与提升才能保持其价值和增值。 8．2现代人力资源管理的兴起

导致人力资源管理（HRM）兴起的主要原因或因素有： 1、人力资源或人力资本理念的确认和广泛共识 2、国际化与国际竞争的加剧

3、人力资源成本在所有经济生产体系的成本结构中所占比例增大 4、组织整体经营对人力资源管理的新要求

5、管理方式的变化——从以事为中心的管理转向以人为中心的管理 6、人力资源管理的职业化

8．3人力资源管理的性质、功能和系统

管理就是设计和保持一种良好的环境，通过使人有效地工作，完

成组织目标的过程。（计划、组织、人事、领导和控制）

人力资源管理是指组织内所有人力资源的获取、使用和维护等一切管理的过程和活动，或者是组织管理中涉及人力资源的政策和实践。

人力资源的管理事实上包括五大基本功能：

1、人力资源的获取；2、人力资源的发展；3、人力资源的激励；4、人力资源的维持；5人力资源的研究。 8．4人力资源管理者的角色与知能

一、依据美国培训发展协会的调查研究，人力资源发展专业人员的角色包括：

1行政管理者2评价者3职业生涯发展顾问4HRD专业经理5辅导员6行销人员7教材开发者8需求分析师9组织变革的推动者10教学设计师11研究者

二、HRM\\D专业人员的知识和能力有：

1技术知能（technical competencies）；2组织知能（business competencies）；3人际关系知能（interpersonal competencies）；4知识知能（intellectual competencies）。 8．5公务人力资源管理的战略目标

公务人力资源管理的战略目标在于：提高生产力；提高服务能力；促进组织变革；建立组织文化。 一、人力资源管理与生产力 1、人力资源管理成本的控制问题；

2、通过科学化的方法与管理，扩大人力资源的收益。 二、人力资源管理与政府服务品质的提升

全面质量管理（TQM）的本质在于是组织全体成员均能深深地投入，并赋予其活动以持续性地改善产品与服务的品质，进而追求顾客的满意。

三、人力资源管理与组织变革的促进 四、人力资源管理与组织文化的建立

8．6公务人力资源管理的新理念：战略性人力资源管理

在日益重视战略管理的今天，无论是私人组织、还是公共组织，都认识到战略性人力资源管理的重要性，即人是组织中最重要的资产，这种资产的价值可以通过投资得到强化；一个组织的人力资源管理应该围绕如何实现组织的使命、目标这个标准来进行设计、执行并加以评价。

战略性人力资源管理是一种新的人力资源管理理念和政策，它的核心在于整合，即将人力资源战略与组织的战略整合在一起，使人力资源管理成为组织战略的一个重要组成部分，从而使人力资源管理更好地服务于组织战略的实现。

8．7工作生活质量——公务人力资源管理的新策略

一、何谓工作生活质量（quality of working life，简称QWL）

工作生活质量：通过有计划地组织干预方法，以改善组织效能与组织成员福利的过程。它包含工作环境和工作安排、员工参与、人际关系、经济报酬和福利、个人自我实现与潜能发挥。

也就是说，工作生活质量实际上表示组织成员在广义的工作环境中，个人的许多需求能被满足的程度，满足程度越高，表示其工作生活质量越高，反之则越低。

8．8现代公务人力资源管理发展的新趋势 1、知识工作者的兴起以及政府职业化； 2、从消极的控制转为积极的管理； 3公务人力资源发展的重视和强调； 4人力资源管理与新型组织的整合； 5、公务人力资源管理的电子化； 6、政府人力精减与小而能的政府； 7、绩效管理的强调与重视； 8、公务伦理责任的强调和重视； 第九章 公共预算与财务管理 9．1公共预算的性质、功能

预算本质上是一种分配稀有资源的活动，以此它意味着在不同的潜在支出目标（potential objects of expenditure）之间作出选择。 一、定义：预算是一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之市政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。

基本上，政府预算是一种多重面向（multi-faceted）的政府财务制度。 二、政府预算的功能：

1为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置 2通过税收和借贷（公债）筹措预算财源

3通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展 4促使政府机关对预算资源的使用达到效率、效能的运用责任 5控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合 6提供不同层级间资金转移的机制 7作为预算计划的社会和经济发展的工具

8经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济性、效率和效能。

9．2公共预算的原则

一、传统强调民主政治监督的预算原则

针对传统预算所强调的民主政治监督功能及财务收支规划功能，德国学者New Marks的八点原则最具代表性：

1公开原则2明确原则3事前决定原则4严密原则5限定原则6单一原则7完全原则8不相属原则 二、提升行政绩效的预算原则

基于预算的经济稳定、资源配置及行政管理等功能，现代的预算原则不应再局限于民主政治监督控制，政府行政责任与行政职能的加强更为重要，美国前预算局局长史密斯所倡议的新预算原则有以下八项：1计划原则2责任原则3根据报告原则4具备适当权力原则5多元预算手续原则6自由裁量原则7预算时间弹性原则8预算机关管理按原则

9．3政府预算制度及其评估 一、复式预算 二、绩效预算制度 三、设计计划预算 四、零基预算制度 9．4政府会计

政府会计是分析、记录、汇总、评估和说明政府机关的财政活动和财政状况的科学和艺术，也是那些对结果感兴趣的人交流信息的艺术。一、在公共管理中，政府会计的重要性：

1政府会计能把可靠地、贴切的和及时的信息提供给决策者和行政官员。2政府会计正是记录和预测成本及收益的工具，它对于预算决策、执行时必不可少的条件。3健康的政府会计能够保证公共资源不会滥用，保证公共资源被合理地使用。 二、政府会计与企业会计的区别：

1政府会计的组织目的不同，政府业务不是利润推动型的，目标是以最少的费用提供最大的服务。 2政府会计受法律、法规的广泛影响。

3资金来源不同，各级政府可以通过税收、规费、罚没来强制性获取资金。

4在会计制度方面不同。 9．5政府财务报告

政府每年度就财政收支计划实施结果而作的报告，即为决策报告

（final report），亦即预算执行的报告。无论是政府机关的月报还是年度决策报告，我们均可以称之为政府财务报告（public sector financial report）

一、政府财务报告的目的和功能 目的：1作为衡量政府施政绩效的依据

2作为了解政府财务状况的判定标准 3作为分析工作业务成本的工具 4作为判断财务是否合法的依据

功能：1承诺与职务2责任和回溯报告3规划与授予信息4生存能力5公共关系6事实与数字的来源 二、政府财务报告的质量要求

1及时性2内容的公正性3适用性4可信性5可比性6中立性7物质性8连贯性9内涵的丰富性 三、政府财务报告的需求者

1民意代表2选民或纳税人3顾客4公务员5消费者与供给者6政府机关7市场竞争者8管制者9捐赠者10其他关心的团体 9．6政府采购管理 一、政府采购的一般准则

1透明2一贯性3公众的信任4公平对待厂商5提升经济与最大化购买价值6促进竞争7监督保证品质与无瑕疵 二、政府采购的方式

1分散采购2集中采购3联合采购

三、采购制度、方法与决策 （一）采购制度之基本要素

1订定组织内部采购之各方面责任；2采购财货与劳务的方法；3规格说明书的格式；4销售厂商与承包商之规定；5行为道德标准；6内部控制；7存货管理 （二）采购方法

1竞标（competitive bidding）2比价（competitive proposals）3议价（negotiated bids）4非竞争性协商（noncompetitive negotiations） 四、采购人员的伦理

1避免利益结合2行为公开3不得接受酬金4不得接受好处费5利益回避

9．7政府财务审计

政府审计是促进资源合理使用、提高组织效率、防止舞弊行为的重要方法。 一、政府审计的范围

1财务管理审计和合法性审计；2效率性和经济性的审计；3计划绩效审计。

二、政府审计的类型

1、事前审计和事后审计；2、内部审计和外部审计。 三、政府审计的程序

1调查阶段；2审查阶段；3报告阶段。 第十章 信息资源管理与电子化政府

10．1信息与公共管理 一、信息的本质

信息是指已经整理并有用的数据，它不同于数据，数据就是事实、未经评价的情报或信息的原始资料。

数据和信息的主要区别就是：一切信息虽然都是由数据组成，但并非一切数据都能产生消除不确定性而导致较深理解的、专用的、有意义的信息。

信息的价值取决于信息减少不确定性的能力。具体来说，信息的价值是由下列属性所决定的：

1准确性（accuracy）2时效性（timeliness）3相关性（relevance）4完整性5可获得性（availability）6效率（efficiency）7信息的等级（level of information）

二、信息技术与信息价值的扩展

现代信息技术的发展极大地改变了信息的价值。 三、公共管理与信息

对于任何一个决策者来讲，他都需要三种类型的信息：1界定问题的信息2关于决策环境的信息3描绘和说明可能的选择方案的信息 四、政府信息管理的范围

公共管理者在信息管理方面的工作，包括四大类活动：1信息系统管理2电脑应用3平面文件信息系统4表格管理与记录安全 10、2公共管理信息系统 一、管理信息系统及其应用

管理信息系统（management information system，简称MIS）：是为管理层有效履行管理功能的需要，所提供信息的系统。系由资料收集、分析、选择、存储、处理机传播等步骤构成的整个过程与体系。 管理信息系统的作用，主要体现在以下方面： 1、可协助机关决策人员或管理者做决策的能力

2、可节省机关决策人员或管理者决策的时间、成本及精力 3、可使管理人员便于推动例外管理 4、可充分发挥管理功能

5、可使组织原有的信息系统更为有效 二、管理信息系统的发展 三、管理信息系统的建立 1分析阶段2整合阶段3建制阶段 四、关于公共管理信息系统

波兹曼与布莱特施纳德提出了公共管理信息系统（public management information system，简称PMIS）的概念，在他们看来，公共管理信息系统的特质在于：

1经济权威2政治权威3人事系统4工作环境 10、3公共管理决策支持系统 一、决策支持系统的性质

决策支持系统（decision support system，简称DSS）：就是利用电子计算机系统处理的信息，以支持决策者针对“非结构化”问题制定决策与执行决策的一套体系。

这一系统有以下特性：

1能够支持费结构化的决策；2能够支持整个决策过程；3对环境的变化具有弹性、适应力及迅速回应的能力；4能够提供充分的弹性使决策者可表达主观的认定；5能够提供决策者使用“假如、、、、、、，如何”权变关系的功能；6容易使用。 二、决策支持系统的主要框架

1、语言系统；2知识系统；3问题处理系统。 三、决策支持系统的建立

1、进行可行性分析与研究；2发展适合建立决策支持系统的环境；3选定试行决策支持系统的单位；4全面建立决策支持系统。 10、4电子化政府（electronic government）

电子化政府的意涵是随着信息技术的发展和在政府管理中的应用程度而不断变化和扩展的。

一、定义：电子化政府是指政府有效利用现代信息和通信技术，通过不同的信息服务设施（如电话、网络、公用电脑站等），对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。

具体分析，电子化政府的特质为：1、倡导科技领先；2、政府信息的公开和可获得性；3、政府与民众之间的互动机制；4、更有效率。 电子化政府的发展过程共分为五个不同的阶段： 1产生期2增强期3互动期4交易期5完全整合期

二、电子化政府：国际的经验与特点

1清晰明确的愿景2以公民为中心3顾客关系的管理4单一窗口服务5创新科技的应用6重视安全与隐私7缩短数字鸿沟（digital divide）8促进知识经济的发展9迈向知识管理和知识型政府10新型行政文化的形塑

三、中国电子化政府：发展、问题与前景 （一）存在亟待解决的问题： 1认识上的不足和理论上的滞后 2政府信息化缺乏明确的而强有力的领导 3政府信息化缺乏明确的愿景和发展方向 4政府信息公开及政府信息的低度使用问题 5政府信息化基础结构薄弱

6政府信息化缺乏基本的法律和制度保障 7政府信息化与政府服务和管理的整合问题 8政府信息化与政府改革的整合问题 9政府信息化过程中的信息安全问题

（二）电子化政府在中国的发展或者中国政府信息化的前景取决于以下几个方面：

1、明确中国政府信息化的愿景和目标 2、发展共用电子资料库，推进其加值利用 3、制定涉及政府信息公开的法律制度 4、推动政府信息和通信网络的发展

5、推动和发展政府业务的电子化，提升行政服务的水准 6、建立健全政府信息化组织和协调运作机制 7、强化信息安全管理

8、加强公务员现代信息和通信技术的教育与培训 第十一章 公共服务的绩效管理 11、1绩效管理的性质与作用 一、绩效管理的性质

绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动： 1、 绩效评估（performance evaluation） 2、 绩效衡量（performance measurement） 3、 绩效追踪（performance monitoring） 二、绩效管理的需要

1责任落实；2利害关系人的期望；3、对结果导向的强调；4、个人绩效和组织绩效的双重要求。

从实践中来看，绩效管理与评估在当代公共管理中尚有下列意义： 1绩效管理作为一种诱因机制（incentive mechanism） 2绩效管理作为一个管理工具（management tool）

11、2公共部门服务的绩效评估与衡量的一般性指标（4E）

1、经济（economic）2、效率（efficiency）3、效果（effectiveness）4、公平（equity）5、绩效指标设计的其他问题 11、3标杆管理与绩效管理 一、何谓“标杆管理”

标杆管理（benchmarking）即追求卓越的管理模式，并将之学习转化，以提高组织绩效的管理工具。

标杆管理学习（benchmarking learning）是促进组织学习与变革、提高绩效的良好途径。

一般而言，标杆有两种类型：一为内部标杆；二为外部标杆。 11、4公共部门绩效管理的问题以及改进策略 一、公共部门绩效管理存在的问题P284

1、绩效管理的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，再据此进行绩效衡量。

2、功能相同的公共组织有地区性的差异，其规模大小亦不一，以同样的绩效指标来衡量他们之间的绩效，并作比较，并不公平。 3、如何订定与品质绩效有关的指标仍是绩效衡量的主要限制。 4、绩效管理或衡量制度的成效，其主因取决于绩效指标的制定是否周延、是否合理、是否客观、是否能涵盖该组织的重要绩效。 5、绩效管理做得好不好、是否正确，有赖可靠的信息，如果所收集的信息错误，不够全面，就无法真正反映机关的实际绩效。 二、绩效管理成功的条件

1、管理者要成为组织绩效的中心（a focal point for productivity） 2、高层的支持与承诺 3、制定绩效目标和绩效规划 4、绩效衡量对组织要有意义

5、利用绩效规划和衡量体系使管理者负责任

6、意识到绩效的重要，并促使组织成员参与绩效改进 7、要连续不断地发现问题和绩效改进的机会 第十二章 公共危机管理 12、1危机的性质与影响 一、危机的性质与类型

危机：它是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对者。

危机管理学者纽得等在《危机管理手册》中吧危机划分为五大类型：1自然灾害（natural disaster）2交通和通信事故（accidents）3科技意外事件（technological accidents）4人为诱发的灾难（induced catastrophes）5战争引起的危机（war-related emergency of civilians） 我国现阶段面临的危机主要有四大类型：1各种各样的自然灾害2因传染性和流行性疾病所引起的公共卫生事件3各行各业在生产和建设过程中发生的安全生产事故4诸多原因导致的群体性突发事件 危机的特点：1危机具有威胁性2危机具有时间的紧迫性3危机的发展具有阶段性——潜伏期（prodromal crisis stage）、爆发期（acute crisis stage）、持续期（chronic crisis stage）和解决期（crisis resolution stage）4危机具有不确定性5危机具有新闻性6危机具有效果的双重性。

从实际情况看，一方面发生各种危机和灾变的可能性在增加；另一

方面，危机和灾变将造成损失的可能性也大大增加。 二、危机的影响

（一）危机给社会发展所造成的负面影响在于：

1、导致资源的损失2、导致发展计划的打断3、影响投资的气候和环境4、导致政治的不稳定

（二）危机的发生液隐喻着新的发展机会：

危机的出现具有发现公共问题，推动公共问题进入政府议程，促使政府制定有效地公共政策、解决公共问题的功能；危机的出现会促使政府重新评估其制度、政策和行为，改进政府管理之缺失。 12、2公共危机管理与全面整合的危机管理模式

危机管理：是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。

危机管理的重点在于：危机信息的获取和预警；危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与重建；持续不断的学习与创新。

全面整合的危机管理系统（comprehensive and integrated emergency management system）：是指在高层政治领导者的直接领导和参与下，透过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府危机管理的能力，以有效地预防、回应、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产、安全，实现社会的正常运转和

可持续发展。

全面整合的危机管理体系的基本特征和主要构成因素包括： 1、政治承诺、政治领导与政治支持（political commitment 、leadership and support）

2、全危机的管理（all types of disasters management）

3、发展途径的危机管理（development approach to emergency management）

4、全过程的危机管理（an emergency management lifecycle） 5、全面风险的危机管理（total risk management of emergency） 6、整合的危机管理（integrated emergency management system） 7、建立在充分资源支持基础上的危机管理（emergency management based on sufficient resources）

8、以绩效为基础的危机管理（performance based emergency management）

12、3公共危机管理的战略

从中国的公共危机管理的现状出发，构建现代化的危机管理体系，全面提升政府和整个社会的危机管理能力，首先应确立明确的公共管理的战略。一个全面的危机管理战略的主要内容为：

1、把危机管理纳入国民经济和社会发展的可持续发展战略之中，在此基础上，制定国家危机管理的战略、政策和规划； 2、建立和完善政府危机管理的组织体系和机构； 3、制定并完善国家危机管理的法律、法规和规章体系；

4、为政府的危机管理提供充分的物质和财政资源支持； 5、建立政府危机管理的信息系统和决策支持系统； 6、建立有效的危机管理的沟通机制；

7、加强危机管理的教育和训练，增强整个社会危机管理的意识； 8、促进危机管理的多边合作和国际合作。 12、4公共危机管理的阶段与政策

公共危机管理是一个系统的过程，它包括四个关键的环节和阶段：危机的疏缓；危机的准备；危机的应对；危机后的恢复和重建。 第十三章 公共管理的新策略 13、1公共服务的民营化 一、民营化的意涵：

民营化（privatization），是指由市场或民间部门（private sector）参与公共服务的生产及输送的过程。也就是讲，政府部门通过契约外包（contracting out）、业务分担（load shedding）、共同生产（co-production）或解除管制（de-regulation）等方式，将部分职能转由民间部门经营，唯政府须承担财政筹措、业务监督以及绩效成败的责任。

公共服务民营化的主要目的在于两个方面：一是利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；二是针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。 二、民营化的类型

1、撤资；2、委托；3、替代。 三、公共服务民营化的限制及其问题 民营化的优点：

1、成本降低；2提高服务质量；3选择机会增加；4整合民间资源用于国家发展；5示范效果。 民营化的限制、缺点：

首先，从其限度来看，由于政府部门与市场部门在本质上的差异，政府的许多业务和服务很难民营化；其次，民营化可提供的“信息的详细性”对于可以采用何种类型的民营化，亦均有不同限制。 民营化在现实上可能导致的问题：

1公共责任问题；2特权与贪污；3公共服务的不公正；4规避巧用；5管理问题。

13、2非营利组织与公共服务 一、非营利组织的性质

萨拉门认为，非营利组织可以归结为留个特色：

1正式的组织；2民间的组织；3非利益的分配；4自己治理；5志愿性的团体；6公共利益的属性。

非营利组织的定义：组织设立的目的不在于获取利润、且净盈余不得分配，由志愿人员组成的，实现自我管理的、具有独立、公共和民间性质的组织或团体。 二、非盈利组织的类型 三、非营利组织与公共服务

具体分析，在公共服务方面，非营利组织发挥的主要功能在于以下： 1发展公共政策；2监督市场；3监督政府；4直接提供公共服务；5维护良好的社会价值；6促进积极的公民精神和扩大社会参与。 四、非营利组织与公共管理的互动

非盈利组织在现代国家的出现，被喻为“影子政府”（shadow government），或“第三者政府”（the third government）。

萨拉门认为，在民营化之后出现的“第三者政府”对于政府部门提出的挑战主要包括公司责任及公私界限的模糊，改变政府的层级结构、管理方式等。非营利性组组队公共行政和公共管理提出了许多有价值的参考，亦提出了一些挑战，主要包括：

1公共行政与管理意涵的扩大；2公共管理的价值；3对公共服务的强调；4设计更民主、开放的公共组织；5参与机制的建立。

政府在促进非盈利组织的发展和服务提供方面亦可发挥重要的作用：1补助；2租税诱因；3委托公共事务；4法律管制；5辅导监督。

五、非营利组织提供公共服务的限制

由于非营利组织是民间组织，不是公权力机关，在涉及运用公权力的领域，其提供的服务的能力受到限制。非营利组织也存在着“失灵”的可能性，萨拉门认为这种可能性有以下几个方面：

1公益的特殊性（philanthropic particularize）2公益的父权性（philanthropic paternalism）3公益的业务性（philanthropic amateurism） 非营利组织的发展在当代遇到的五种困境：

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