行政执法证据收集和执法卷宗规范培训

行政执法证据收集和执法卷宗规范培训稿

一、质量技术监督行政执法证据种类和收集方式

《中华人民共和国行政诉讼法》第23条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。《中华人民共和国行政处罚法》第3条第2款规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。据此，质量技术监督部门在行政执法过程中需遵循“先取证，后裁决”的原则，或者说在合法的动机下循着法定处罚要件去取证然后裁决的原则（行政处罚是行政管理的一种手段，法定目的很强）。从行政处罚和行政诉讼这两方面看证据都是核心，并且从行政诉讼的高度去要求行政处罚中的证据运用，才能确保行政执法的有效性和体现法律的公平性（行政案件中的证据在行政处罚中由行政机关采集审查，在行政诉讼中由人民法院审查确信，这种审查确信是终局的）。

（一）、证据的概念。

什么是证据？这是诉讼实践和诉讼理论中十分重要的问题。我国《刑事诉讼法》第42条第1款规定：“证明案件真实情况的一切事实，都是证据。”这是我国立法上对刑事诉讼中的证据所下的定义。他概括了诉讼证据的基本特征，反映了它的本质属性，是科学的。我们认为，上述规定也符合民事诉讼和行政诉讼中的证据，因为它们都是在诉讼过程中可用以证明案件真实情况的，其本质是相同的。

作为证据，不论行政、民事或刑事证据，均具有三项基本属性即“合法性、关联性和客观性”。

（二）、证据的“三性”。 1、证据形式法定。

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行政执法证据的类别是如何确定的呢？我国《行政诉讼法》第五章第三十一条中明确规定了作为行政证据的七种证据：（一）书证，（二）物证，（三）视听资料，（四）证人证言，（五）当事人陈述，（六）鉴定结论，（七）勘验笔录、现场检查笔录。故此，证据必须符合上述七种法定形式。在《技术监督行政案件办理程序的规定》第十条第二款规定了证据种类有：书证、物证、视听资料、证人证言、行政相对人陈述、调查笔录、现场勘验检查笔录、检验检定或者鉴定结果。无论是《行政诉讼法》第五章第三十一条中规定的证据种类还是《技术监督行政案件办理程序的规定》第十条第二款规定的证据种类，证据的法定形式基本一致。《技术监督行政案件办理程序的规定》第十条第二款规定的证据种类，并没有超出我国《行政诉讼法》第五章第三十一条中规定的证据种类，只是表述略有不同而已。

2、证据取得的方式合法。

任何证明案件事实的证据取得必须符合法律规定，如《技术监督行政案件办理程序的规定》第四章 调查取证章节中明确规定，调查取证必须由两名执法人员参加。这就是对质量技术监督执法证据取得的法定要求或证据来源形式的要求。证据取得形式、程序非法，直接导致证据丧失证明效力。

证据只能由执法人员依照法律的规定程序，进行收集、固定、保全和审查认定，即运用证据的主体要合法，每个证据的来源程序要合法，证据必须具备合法的形式，其是证据客观性和关联性的重要保证，也是证据具有法律效力的重要条件。此审查判断的作用:执法的主体、程序、采取的行政强制措施、证据的形式等要合法，如执法人员没出示执法证件并记录，那么在现场检查时所做的《现场检查笔录》，就是无效的。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57

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条规定的1、2、3、5、6、7、8项就是几种具体的审查判断方法。本着行政诉讼质证的要求，收集的每个证据都要留有执法合法的印记，如做调查笔录时要亮明身份出示证件并记录在笔录中。

3、证据的客观真实性。

证据的作用在于还原客观现实，它所反映或证实的内容必须是真实的。行政机关办理行政执法案件所要查明的事实，在其发生、发展过程中，作用于现场和周围环境，常常会留下痕迹、物品，引起场所的变化，为在场人耳闻目睹，有所感知。行政执法机关办理案件时，必须借助这些痕迹、物品和了解案件情况的人所作的陈述，来认识案件的事实真相，也就是要将它们用作证据来证明案件事实。这些因违反行政法律、法规的行为等所造成的证据，都是确实存在的事实，是不依执法人员的主观意志为转移的客观存在。所有的痕迹、物品、文件等实物证据，固然是客观存在的事实。案件事实为当事人亲自实施和经历，为在场人所了解，因而可以用言词陈述出来，也同样是确确实实的事实，是客观现实中已发生的。

证据事实是案件事实在不同层面不同角度不同阶段不同形式上的反映，不以人们的主观意志为转移而存在的事实。行政执法也是通过证据把客观真实表现法律真实的过程。此审查判断的作用有：A执法人员不能把个人主观的判断，或人们的想象、假设、推理、臆断、虚构等作为定案的证据适用；B违法产品的货值金额、违法所得或非法收入的计算不能笼统的计算，不能仅听相对人陈述的价格和数量以及交税情况，要有充分的证据并予以计算。C证据必须有正确的来源。

4、证据的关联性。

这是指作为证据的事实不仅是一种客观存在，而且它必须是与案件所要查明的事实存在逻辑上的联系，从而能够说明案件事实。正因

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为如此，它才能以其自身的存在单独或与其他事实一道证明保证案件真实的存在或不存在。如果作为证据的事实与要证明的事实没有联系，即使它是真实的，也不能作为证明争议事实的证据。关联性分为两层含义，第一层含义是证据证明的内容必须与需要查明的案件事实有直接关系；第二层含义是若干个证据之间相互关联，相互印证，对待查案件事实形成一个完整的证据链条，足以反映案件事实的原貌。

即使对正在发生的违法行为,对于求证来说,也是已经发生的案件事实,证据的关联性能明确调查和收集证据的方向和范围，保证及时收集各种证据，查明案件真相。所以证据关联性的审查判断的作用在于将看似散乱无章的证据材料统一在案件的事实上，然后才能判断是否违法，怎样去取证证明行政处罚的要件。

对于质量技术监督行政机关而言，证据又有其部门特性： 1、技术性 质量技术监督行政执法的特点就是技术这两个字,其有着众多的技术部门，包括质量检验、计量鉴定、特种设备检验、纤维检验等,所依据的质量法、计量法、标准化法等基本上都是以国家颁布的标准和检定规程去判定管理对象的行为是否合所以法,在质量技术监督的行政处罚中检验报告和检定报告这类证据基本上是必备的。 2、重复使用性。行政处罚中的证据既是行政处罚的依据又是行政诉讼的基础,并且在处罚和诉讼中证据(在诉讼中证据的范畴要大，包括案件审理记录等)基本是一致的,因为证据对执法主体而言既是裁定处罚的依据又是证明其执法行为合法的依据,前者是依强大的行政力量主动地收集、审查、运用,执法主体与相对人地位是不平等的,而后者是行政诉讼法的证据分配原则被动地举证,执法主体与相对人地位是平等的,所以对执法主体而言,只有去从行政诉讼的高度去收集审查运用证据才能确保行政处罚的合法性和有效性,简言之就是本着

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诉讼去处罚。这个特点就是以上御下以平等之严密统筹取证之规范。 3、证据程序性。行政处罚中有程序性证据，质量技术监督部门的行政处罚中的程序性证据则有更多的要求，尤其是证据程序性方面，或说取证的环节方面，在时间方法上有严格要求。比如检验报告这一证据的收集和运用，前有抽样原始记录，抽样单，委托检验书，后有检验结果告知书和复检权利通知书（实际运用中这两种合二为一），如果缺任一环节和程序证据，或者时间和程序发生错乱，那检验报告这个证据材料是不能作为证据使用的。

（三）、证据的种类和收集 1、书证。

书证是指以文字、符号、图画等所表达和记载的思想内容证明案件待证事实的书面文件或其它物品。具有稳定性强，易于保存，不受载体限制特点。

按照是否属于国家职能部门在其职权范围制作的文书分类，书证又分为公文性书证与非公文性书证。

例：结婚证、房产证、营业执照为公文性书证；借据、担保书、买卖合同为非公文性书证。

还有就是与违法事实书证相对应的程序性文书。行政处罚中不仅要证明相对人违法还要证明执法主体的合法，程序性文书就是这方面最重要的证据；相对人的营业执照，生产许可证，认证证书，委托书等；相对人提供的检验报告，帐册，合同，标签，生产规章制度，价格表等；照片、传真件等。

按书证的来源分为原本、正本、副本、节录本、影印（复印）本、译本，书证来源分类的意义在于原始书证，即书证原件与书证复印件证明效力不同，例如未经查证核实的复印件不能作为案件证据使用。

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故此，原始书证可以作为直接证据使用，而书证的复印件则属于间接证据不能单独作为证据使用。

除了上述执法机关依职权调取的书证外，主要的书证收集方法为行政主体的制作。制作书证的内容和形式有：执法证件的亮明，执法人员的人数，来由，目的等的记载，通知书和告知书等的送达，调查笔录的制作等等。其必须真实，涂改处有签章或押手印。送达文书如果拒签，则须有证人证明等方式证明送达。这里更需要注意的是内部的程序性要求，有些相对人虽然不清楚，也不影响案件的实体，但执法主体如果没有按要求去做，则在诉讼中依然可能败诉，也可能在申请强制执行中被裁决掉。如听政权利的告知尤其是较大数额的告知，告知书到处罚决定书的期间，处罚决定书宣告后送达的期间，登记保存的期间，查封扣押期间与产品保质期间的冲突问题，复检期间与作出行政处罚决定的冲突问题，送被检样品的方式和途径问题，等等。这些问题如果没有认识到，或者没有作到，都会影响到书证的证明力问题，或者说程序违法问题。另外还有执法中执法人员拍的照片,使用此证据材料时要附有文字说明材料。传真件可以直接作为书证使用；相对人提供。相对人提供的书证应由其注明提供时间和与原件核对无误．在实际执法过程中，有许多是相对人不愿意提供的推说没有，甚至提供假材料的，常常增加执法的难度，对此《最高人民法院关于行政诉讼证据关于问题的规定》本着公平的原则有如下规定：被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。那么行政主体则需要证明“依法定程序要求过”，由此行政主体则需要在调查笔录或者通知书中有明确的告知行为，并体现在相关书证中；复制。行政主体在现场检查时，法律赋予对有关书证复制的权利，甚至有的可以查

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封、扣押；查询。对有关专业技术资料，科技文献可以查询取得。但对此应当在案卷中附有说明材料。

要求：书证须真实,制作须合法。包括：复制的和行政相对人提供的需与原件核对无误并签字予以确认，并注明时间和出处；行政主体制作的每一页书证应当有执法人员、相对人、制作者的签名或盖章，并且表明是不是真实意思的表示；涂改处押有手印。

执法机构调取书证的注意事项

①、尽量提取书证的原件（原本、正本和副本均属于书证的原件），提取原件确有困难的，可以提取与原件核对无误的复印件、照片、节录本

②、提取由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章；

③、提取报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料。

2、物证

物证指以其存在形式、外部特征、内在属性证明案件待证事实的实体物和痕迹。例如：质量存在问题的食品、钢材等。物证具有客观性、不可替代性、关联性、间接性等特征。主要包括：违法行为使用的工具。比如造假用的印版模具，生产地条钢用的中频炉等；违法行为的结果。如成品、标签、破坏计量器具准确度的计量器具等。 物证的收集方法：检查。质量法等法律法规都赋予了执法主体的现场检查权，检查相关场所是否存在违法行为，如果有则可以对有关物证实施行政强制措施，其主要形成于现场检查笔录和有关行政强制措施文书，在这种证据形式中要对物证进行详细的描写，以便与实物相互对应。物证的数量、型号、规格出处以及状态和特征等都要准确

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详备如实地记录；封存、查封和扣押。这是法律赋予执法主体为了制止违法行为的继续发生和可能在证据灭失的情况下采取的行政强制措施。需要注意的是这种获取物证的方式须有前臵条件，因为行政强制措施本身就可以成为复议和诉讼的内容，法律在设臵这种权利是都有一定的限制，即有一定的证据证明这种必要性，这个前提证据要求的比较宽松，达到采取措施比不采取措施的必要性大这样一个证明标准就行，至于案件到底应如何处理，案件的事实真相如何，只有等到查清案件全部事实时才能最终认定；登记保存。这是行政处罚法赋予执法主体在证据可能灭失情况下采取的一种措施；抽样取证。这是行政处罚法规定的一种取证方法。

要求：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第11条规定，执法主体应保持物证的原物，原物保存确有困难的，可以制作原物的复制件（但需证明与原物无误）或者照片、录象等，是种类物时保存其中的一部分。同时为了质证需要，物证上能签名的则须相对人签名，不能签名的则须有其他佐证证。．这种措施是为了证明物证是真实的，获取是合法的，物证是在相对人的违法行为中产生的。通常单一物证不起证明案件事实的作用，必须与其他证据综合证明、互为依存条件、互为证明关系，才能体现物证的证明力。

执法机关调取物证的注意事项

①、提取物证应注意保存物证的原始存在状态，物证性质不稳定的应及时采取保全措施，如易挥发、腐烂等鲜活物品。

② 尽量提取原物，提供原物确有困难的，可以提供与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据；

③、原物为数量较多的种类物的，提供其中的一部分。

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④、对于执法过程中封存的物证，应在执法卷宗中记载物证的处臵，如返还物主、拍卖或销毁。

3、视听资料

视听资料是指运用现代技术手段，以录音、录像所反映的声音、形象、电子计算机所贮存的资料、其他科技设备所提供的资料来证明案件真实情况的证据。视听资料具有物质依赖性、综合性、形象性、直接性、便利高效性等特征。

按表现形式分为录音资料、录像资料、计算机数据资料、其他科技设备所提供的资料。主要包括：录音资料；录象资料；电子计算机储存资料如电子邮件加油机电路板等。要求：保存有关资料的原始载体，注明制作方法、时间、制作人和证明对象等,声音资料应当附有该声音内容的文字记录。《最高人民法院行政诉讼证据关于问题的规定》第57条第二项规定:以偷拍、偷录、窃听等手段获取的侵害他人合法权益的证据材料不能作为定案依据。其有两层:是以秘密手段获取的侵害他人合法权益的证据应排除掉；是以秘密手段获取的不侵害他人合法权益的证据应作为定案依据。

执法机关制作和调取视听资料（含电子证据）的注意事项 ①、在进行录音录像时，一般应当公开进行。若因查处违法行为，需要进行秘密录音录像的，应当不违反法律规定，且不得侵害当事人的合法权益。

②、提取有关资料的原始载体。提取原始载体确有困难的，可以提取复制件。

③、注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等。 ④、声音资料应当附有该声音内容的文字记录。

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随着计算机的广泛应用，电子信息证据也越来越频繁的出现在执法过程中，这里着重指出电子信息证据的提取方式：

第一，观察主机和显示器的状态（开关待机）。记录所执行的操作，必要时要拍摄固定，还可录像记录。

第二，确定主机的外接数据通道，如网线、宽带接入电缆等，将软盘和光盘取出单独包装。正常关机可能导致磁盘上的交换文件被删除，甚至触发其他机关，建议直接切断电源。将所有原外接数据线断开，重新开机，对相关信息加以分析、提取。现场至少有两人，作为见证，最好一个操作，一个记录，敏感现场在调查过程中应该摄像。

最后，如果调查取证人员计算机操作能力有限，可以直接关机后将计算机主机装箱贴封条封存，由行政相对人签字后将计算机主机带走交专业计算机信息鉴定机构出具鉴定报告。

4、证人证言

证人证言是指了解案件有关情况的人向行政执法机关所作的用来证明案件待证事实的陈述。这是行政执法经常使用的证据形式之一。

证人证言只能是自然人，因为单位是组织，它不能去感知任何事实。当然，证人证言受证人本人对客观事物认识能力的限制。证人必须是了解案件事实，能向执法机关如实陈述案件事实，且一般为与执法案件无利害关系的自然人。

执法机关获取证人证言的注意事项

当事人向行政机关提供证人证言的，行政机关应当要求其所提供的证人证言亲自书写，且内容符合下列要求：

①、写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址、联系方式等基本情况；

②、有证人的签名，不能签名的，应当以摁手印等方式证明；

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