法治与德治相结合的中国治理之道

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法治与德治相结合的中国治理之道

陶元浩

中共中央党校党建教研部教师

课程前言

各位学员好，那么今天和大家一起来分享的主题是《法治与德治相结合的中国治理之道》。首先我们来看，今天主要讲三个方面的问题，第一点是法治与德治的涵义及其相互之间的关系；第二点是治理之道：为什么需要法治与德治相结合；第三点善治之道：法治与德治如何相结合，也就是说如何通过法治与德治的结合来实现善治。

一、法治与德治的涵义及关系

（一）法治与依法治国

首先，我们来看第一点，法治与德治的涵义及其两者的关系。首先我们来看第一小点，法治与依法治国。

1、法治的含义

那么什么叫法治？顾名思义就是依照宪法和法律来进行治理，当然从广义上来看，也包括由立法机关和行政机关制定的各种规章、制度、条令，也可以纳为法治的广义的涵义里面。

2、法治思想的历史渊源

那么我们再看法治思想的历史渊源。在西方具有深厚的法治主义传统。从柏拉图的法律篇，到亚里士多德，再到阿奎那，再到日耳曼的这种契约精神，那么西方的这种法治传统，历史漫长。那么在中国，中国的法治思想主要是源于古代先秦的法家思想，主张“信赏必罚，专任刑法”，代表人物有商鞅、李斯、韩非子。那我们知道商鞅正是通过商鞅变法，才奠定了秦朝日后能够一统中国的这样一个基础。而商鞅变法的核心，就在于通过法治。

《韩非子·五蠹》篇里面这样写道：“今有不才之子，父母怒之弗为改，乡人谯之弗为动，师长教之弗为变。夫以父母之爱、乡人之行、师长之智，三美加焉，而终不动，其胫毛不改。州部之吏，操官兵，推公法，而求索奸人。然后恐惧，变其节，易其行矣。故父母之爱不足以教子，必待州部之严刑者，民固骄于爱、听于威矣。”什么意思呢？就是说有个不

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才之子，我们可以说有一个坏蛋，父母非常发怒，但是他径行不改，邻里乡人议论纷纷，仍然不为所动，师长的教诲也不能够引起他的变化，那么父母的慈爱，乡人的行为，老师的智慧，这三者加起来都不能够使他改变丝毫，而官府的兵吏通过推公法，将这个坏蛋坏人抓住，他才能够恐惧。才能够改变行为，改变观念。因此，我们说父母的慈爱不足以教育子女。必须通过官府的严刑峻法才能够实现。因此，他说老百姓对于慈爱是感到骄纵的，那么只能听令于严刑峻法，这是《韩非子·五蠹》里面的一篇话。那么这是中国古代法治思想历史渊源的一个简要的梳理。

3、依法治国的提出和具体要求 （1）依法治国的提出

那么我们再来看依法治国的提出和具体要求。1997年9月中共十五大提出党领导人民治理国家的基本方略，就是提出了依法治国。广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。坚持依法治国把坚持党的领导、发扬社会主义民主和严格依法办事统一起来。依法治国，就是要崇尚宪法和法律在国家政治、经济和社会生活中的权威，确立法大于人、法高于权的原则。那么这是依法治国的提出。

（2）依法治国的具体要求

那么依法治国同样提出了一些具体的要求，立法机关要严格按照立法法制定法律，逐步建立起完备的法律体系，使国家各项事业有法可依。有法可依是实现依法治国的前提条件。行政机关要严格依法行政。依法行政就是要求各级政府及其工作人员严格依法行使其权力，依法处理国家各种事务。它是依法治国的重要环节。司法机关要公正司法、严格执法。总之，依法治国要求各级国家机关切实做到有法必依、执法必严、违法必究。那么这是依法治国对于立法、行政和司法机关提出来的一些具体的要求。同样对于公民来说也是一样，依法治国就需要我们公民要严格地守法，依法办事。

（二）德治与以德治国

1、德治的含义

我们再来看德治与以德治国，德治顾名思义就是通过道德进行治理。当然广义上来讲，也包括通过社会的伦理来进行治理。我们说礼吗，礼就是伦理、等级、秩序。

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2、德治思想的历史渊源

那么德治思想的历史渊源主要是由先秦儒家提出来的。子曰:“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”。什么意思呢？说的就是通过道德来治理，就像北辰星一样，众星拱之，老百姓都会拥戴你。“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”就是说通过政令来治理，通过严刑峻法来整顿老百姓，那么百姓会因为惧怕受罚而不犯法，但是缺乏羞耻心，通过道德来治理，通过礼仪使得老百姓统一，那么百姓不仅有羞耻感，而且有归顺之心，都能够来归附你。

汉武帝罢黜百家，独尊儒术之后，我们可以看到，那么儒家的德治思想在历朝历代可以说处于一个主导地位。那尽管这个罢黜百家，独尊儒术，我们说它是内法外儒，但是在整个汉以后，历朝历代都将儒家奉为正统，起码都能够做到德主刑辅。而德主刑辅也是历朝能够实现善治的一个最主要的手段。

3、以德治国的提出

说完德治思想的历史渊源，我们来看以德治国这个概念的提出：2000年6月，江泽民同志《在中央思想政治工作会议上的讲话》中指出：“法律与道德作为上层建筑的组成部分，都是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段，它们互相联系、互相补充。法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为。德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。道德规范和法律规范应该互相结合，统一发挥作用。”2001年1月，在全国宣传部长会议上，江泽民同志明确提出了“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略。那么这是2000左右提出的以德治国这样一个概念。

（三）法治与德治的异同

1、法治与德治的不同点

那么我们再来看一下法治与德治到底有什么不同？到底有哪些共同点？我们来主要看一下法治与德治的不同点，首先从形式上看，我们说法律必须是公开的，成文的，当然我们说成文法律主要是在大陆法系，英美法系它也可能是约定俗成，不成文。像在英国至今没有形成成文的宪法，这是另外一回事。那么我们说在中国，法律的形式必须是成文的，而且是公开的，大家都能知道的。但是对于道德来说那就不一定，道德大多数是约定俗成的，当然比如说一些村规民约等等通过文字的形式将道德规范体现出来，但是更大多数的这种道德规范，它是约定俗成，不一定成文的，都是内化与我们每一个人的心中，这是形式。

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我们再来看作用力，法治是刚性的，每个人都必须遵守，违反法律的一定会受到法律的制裁，这就是说法治是刚性的。但是德治它是柔性的，违反道德的不一定会受到强制力的制裁，比如说酒驾，那么我们又出台了酒驾规定，醉驾的规定。你开车酒驾违反了规定，肯定是需要受到相应的处罚。当然你喝完酒骑自行车，如果说法律没有相应的规定，当然我们从道德来看也是不应该的，但是它是一种柔性的制约。我们在公交车上让座还是不让座，排队的时候插队，那么这都是违反道德而不违法的，但是应当受到一个什么样的制约呢制裁呢？没有一个强制力去完成去保障，所以从作用力上来看，法治是刚性的，德治是柔性的。

那么从治理机制上来看，法治是治身，而德治是治心。法治通过有一整套的强制力的惩戒措施，使得我们一旦违反法律，就应当受到制裁。因此，使我们的行为不能够去触碰法律的底线，因此你可以想但是不能做。但是德治是治心的，我们古人所说的修身养德，使我们从内心当中就不会去做不道德的事情。古人说的头上三尺有神明，说的就是治心的一个过程，这是从治理机制上来看。

从适用范围上来看，法律或者说法治有一定的范围，边界是很明确的，法律条文规定的明文规定的，法无明令禁止便可行，规定你不允许做的你就不去做，他是有一定边界的。而德治的话，广度更广，深度更深，深度更深我们刚才讲了，它是治心的。广度更广，我们法律在很大的一个空间上面，它是难以去覆盖的，但是得到它可以去覆盖得了，所以我们说它广度更广。这是法治和德治一个存在差异的地方。

2、法治与德治的共同点

而其共同点，法治和德治都是一种规范形式，一种治理方式，它都是规范我们每个人的思想和行为，同时它也都是社会治理的一种有效手段和有效形式。那么在中国古代也主要是通过法治或者德治这样一个形式来实现社会的治理。这是我们所说的法治与德治的两者的概念和两者的关系。

二、治理之道：为什么法治与德治相结合

（一）纯法治的局限性

那么我们再来看为什么需要法治与德治相结合，也就是这个治理之道的问题。首先我们来看纯法治它是有着局限性，纯法治的局限性体现在第一点，它自身的有限性，广度不够，深度不够，法律并不能够管到一切，并不能够管到我们日常生活中的一些具体的行为规范，我们刚才说的插队问题，公交车让不让座问题，甚至到底需不要需要扶老人的问题，这些法

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律都是很难去界定去管理的，那么自身它是有一定的有限性，有一定的边界。第二点，纯法治存在一定的滞后性，也就是法律条文需要保持较强的稳定性，因此面对新情况、新问题很难及时地快速回应。比如说我们国家的垄断法也是制定很多年才出来，那么在此之前就没有，也就是说一些条文面对一些新情况新问题，它很难去快速去反映。同时，纯法治也缺乏灵活性，因为法治它讲求原则，讲究严格地依法办事，面对实际情况和复杂的困难的局面，欠缺灵活。

那么我们来讲一个案例，也是一个真实的例子。某一个小区楼下有一家会馆。每天晚上鼓风机的噪音声音特别响，影响居民休息，因为是夏天，很多都开着窗户，所以他这鼓风机的噪音对于居民晚上的休息是直接影响到了。那么就有居民去找会所交涉，说你这个噪音太大了，我们晚上睡觉开着窗户睡不好，那会所压根不管你不理你。再去找居委会，因为居委会是我们的自治组织啊，但是居委会同志说了，这个我们管不了，为什么？因为没有执法权。居委会同志建议你去找环保局，打环保局的投诉电话，人家说我们争取在两个月之内上门来了解情况。那么于是就问怎么两个月啊？两个月都秋天了，都关上窗户，可能噪声就没那么大了，就没有这样一个迫切需要解决的问题了，环保局的同志就说了，我们环保局负责噪音这一块的总共就3个人，整个区全区有300多万人。一天好几十个投诉电话，我们得一个一个去实地监测噪音，得排队，所以拍到您这可能就得两个月之后了。但是居民也没办法，两个月之后，环保局的人来了，去会所监测，发现噪音确实是超标了很多。但环保局的人说他们也解决不了，因为会所不归他们管。建议找工商部门，工商部门也说各种理由解决不了，总之这件事情就是没法管没人管。那么就这样一件“小事”就是解决不了。这也从一个侧面反映出“纯法治”的困境，每个部门都说是严格地依法办事，但是这样的事情解决不了，这也就看出了我们法治的局限性，一些事情跨越了很多个部门，跨越了很多个规章，面对一些实际情况和复杂局面，就欠缺灵活性。就是纯法治本身存在一定的局限。

（二）纯德治的缺陷

我们再来看纯德治存在的一定的局限性。首先第一点就是道德标准存在的多元与模糊的情况，也就是道德评价的角度是多重的。比如说我们前不久新闻当中播到的有一个年轻的父母带着自己的子女在香港游玩，那么小孩子内急又找不到厕所，父母只好让小孩在路边解决，然后就这样一件事情，那么引起的道德评价的这个是截然对立的，有的人说小孩子嘛内急，这是可以理解的。但是有人说那么这是不文明的一个表现，应该去找厕所。这是道德标准本身存在的一个多元化的情况，那这是第一点。第二点，纯德治缺乏强制力：违反的成本相对

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较小。那么违反了道德没有一个强制性的约束力，成本是非常之低的，甚至可能是没有成本。第三点，德治严重依赖舆论环境压力：德治的治理效果严重依赖于强大的舆论环境场。德治压力与德治效果呈正相关。比如说我们在传统社会是一个以德治为主治理的这样一个社会。在一个宗族社区为什么道德能够形成一个强大的制约力。很重要一点就是因为在一个社区里面，在一个村社共同体里面，人民都是有血缘联系血缘纽带的，都是熟人社会，违反了道德需要一个非常强大的舆论环境，都会面临非常强大的舆论压力，迫使你不敢去违反道德。当然到了现在，我们说以城市为主体，是一个陌生人的社会，那么违反道德的这种舆论压力所受到的舆论指责，对于个人的切身体会而言，可能会大大降低，那么这个与现代的“陌生人社会”也存在内在的张力。这是我们所说的纯德治它存在的一定的缺陷。

我们来看一个案例，前些年南京的“彭宇案”引发了“扶老人”系列事件及相关的道德讨论。包括扶老人，老人跌倒扶不扶，到底扶不扶也都甚至上了春晚。根据媒体报道，2013年12月底，广东某地一男子扶起一位摔倒在路边的老人周老汉，并将老人送去医院救治，谁知竟被老人“讹诈”称男子是将老人撞倒之人，为了证明自己的清白，扶老人男子一气之下投池塘自杀，以证清白。后来，讹人老人承认是自己摔倒，没钱看病的他才选择讹诈扶起他的小伙子。那么类似这种跌倒老人扶不扶引起了非常多的讨论，从这个例子当中我们可以看出纯德治的缺点，首先评价标准是多元的，按照正常的这个道德标准，老人跌倒我们肯定是应该去搀扶的，这是毫无疑问的。但是出现这样一些事情之后，为了怕承担责任，到底去扶不扶，它也就成了一个问题。根据网上做了一次调查，有44%的网民认为不应该去扶，也有相当一部分的网民认为应该必须要去扶，由此我们可以看出，它这个整个的道德评价标准是多元的甚至是对立的。这是纯德治的一个缺陷。第二个违反的成本非常小，我们看到老人跌倒在地，我们不去扶走开了，是不需要付出任何成本的。当然，从另一个方面来看，老人说是你撞的，他事实上也是承担了说谎话的成本，是很小的，就是双方违反的这个成本都很小。第三个严重依赖舆论环境或者说熟人社区的环境，那么我们可以看到在一个熟人社区，在一个宗族社区，家里面都是亲戚关系村子里面，老人跌倒了你肯定会去扶，因为你不扶，你会受到严重的舆论影响，会受到强大的舆论压力，但是我们现在就出现很多老人跌倒不去扶的现象。因为是一个陌生人的社区，陌生人的环境，陌生人的城市，不去扶老人他所面临的这种舆论压力不是那么大， 没有熟人社区那么大。同时，这个案例也说明了纯法治的缺陷，按照法治必须要讲究证据，而当证据缺失的情况下，也就是说如果没有摄像头，没有旁观的群众，怎么办？如何界定是撞了老人还是没撞老人，如何来界定这个责任关系？这个是很难的，那么不能够因为笼统的道义责任去模糊判定。我们看到一些案例，因为撞老人当认

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定不出到底撞还是没撞的时候，有的时候就往往是因为道义上的责任，需要搀扶一方的年轻人去支付一定的这种道德责任的这种金额，那么我们说不能够因为笼统的这种道义责任去模糊判定，所以这个案例就说明了纯法治和纯德治都存在一定的局限性。

（三）德治与法治的结合

因此我们要强调德治与法治必须要有机地结合。我们古人说：“徒善不足以为政, 徒法不足以自行。”说的就是光凭道德去治理很难取得效果，光凭法令去治理自生可能都不行。说的就是必须要使德治与法治实现有机地结合，那么我们说一方面，德治与法治是相互补充的，因为德治与法治是社会治理的两种形式、两个方面。法律管不到的，道德可以发挥作用；道德不好管的，法律可以起作用。它实际上是两个空间，可以实现社会治理的一个双重空间的结合，这是两者可以实现相互的补充。另一方面，可以实现两者相互促进。通过法治促进道德水平的提高，进而提升德治，比如说我们在新加坡可以看到是一个法治社会，它甚至有鞭刑，那么随意吐痰或者是违反交通规则，它有非常严厉的处罚，而正是通过这些比较严厉的处罚，能够规范人民的行为和想法这种意识，因此，它就提升了公民的道德水平，所以我们看到在新加坡的华人道德水平实际上是比较高的，这就是通过法治促进道德水平的提高，进而提升了德治；另一方面也可以通过德治，塑造守法公民群体，进而提升法治。我们每个人的道德水平提升了，自然就会遵纪守法，那么通过法律来治理，自然也就能够实现这种效果，因此我们讲要实现德治与法治的结合。

而这种纯德治、纯法治与德法相结合，我们在中国历史上也选取了几个典型的案例。纯法治的典型，比如秦朝，二世而亡。我们可以看到秦律的罪名非常多，有二百多种。刑罚分为有死刑、肉刑、徒刑、笞刑、流放刑、羞辱刑、经济刑、株连刑等等。条令非常苛责，比如连坐重罚，在一个村子里面，如果你们编为一个社会组织，如果有一户因为重罪，其他户知情不报，所有的都必须连带责任、连坐重罚。再比如强迫分居，成人男子必须要分居，他当然也是为了促进生育，为了适应战国时期打仗这样一个特点。那么再比如，大泽乡陈胜吴广起义，也就是因为晚几天不能到就可能面临杀头的这样一个危险，所以从这些方面来看，我们可以看到秦朝的这种严刑峻法，是达到一个非常高的程度的。我们说秦始皇是中国历史上最伟大的人物之一，第一次统一的中国，完成了大一统，同时，实行郡县制，一直到两千多年到今天还发挥着作用。但是正是因为严刑峻法，导致了秦朝二世而亡，这是纯法治的典型。

我们再来看一个纯德治的典型，王莽新政，后来我们也称为王莽乱政。那么王莽是西汉

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末年一个大政治家，本人有着非常高的德行，下令对老人、儿童不加刑罚，妇女非重罪不得逮捕。那么王莽在建立新朝之后，一味地要恢复“周礼”，实行纯德治，实行“井田制”，比如说八口之家以下田地不能够超过一井；多余的就必须分给其他人，或者是上缴官府。凡无业游民，每人每年罚布帛一匹；无力缴纳的，政府强迫他们劳役。但是正是这种完全恢复周礼，实行完全所谓的德政、德治，使得王莽新政不能够可行地推行下去。进而引起了一些地主豪强的反对，导致了王莽的失败，也就是说纯德治是很难完全的有效的实现的。

而我们看到德法结合的一个非常好的典型就是唐朝的贞观之治，一方面，贞观修礼：制定了一套的道德体系，我们说“正家”、“定天下”、“制礼以崇敬”，就是官家给你制定了一套封建的这种道德体系，让你来遵守。在另一方面，朝廷颁布了中国历史上最系统、最完备的法律《唐律疏议》。那么《唐律疏议名例律》就强调“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”。也就是强调德礼为本，刑罚为用这样一个内容，这也是我们所说的德主刑辅这样一个形式。因此，我们说唐朝的“贞观之治”那么是我们中华民族在历史上鼎盛的一个时期，这是德法结合非常好的一个典型。

（四）现代社会更加需要德治与法治相结合

那么这是古代中国传统社会，对于现代社会情况是怎么样的呢？现代社会是不是需要德治与法治相结合呢？我们说现代社会更加需要德治与法治结合。我们来看三个方面：

1、市场经济的需要

首先市场经济需要德治与法治结合。我们说市场经济是法治经济，因为市场是配置资源的基础手段，那么市场当中需要竞争，竞争就需要遵守规则，在这个规则范围内来实现公平地竞争，而遵守规则遵守法律，就是我们市场经济的本质要求。另一方面，市场经济又是诚信经济，是不是只要遵守规章制度，就能够把市场经济办好呢？并不尽然，需要我们加强诚信建设，加强道德建设，我们往往看到当市场不完善的时候，很多人通过钻了市场的空子，钻了规章制度的空子，发了横财。什么叫发了横财？就是并没有按照诚信、按照道德发的财。那么亚当斯密除了《国富论》，还有一本叫做《道德情操论》，讲到的就是在市场当中，如何加强道德情操的陶冶，因为市场经济不仅是法治经济，还是道德经济，诚信经济。这是现代社会市场经济的需要。

2、治理腐败的需要

第二点，是治理腐败的需要。腐败也就是官员非法以公权谋私利，它是欠发达国家政府

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不稳定的主要原因。如果政府高官守法，普遍的腐败不可能发生。而治理腐败当然需要法治建设，解决官员不敢不能的问题，同样也需要加强道德建设，解决官员不想要腐败的问题。因此，德与法相结合，它是我们治理腐败的一个内在需要。

3、城市生活的需要

第三点，是城市生活的需要。近年来，我们国家的城市人口已经超过了农村人口。城市人口密度很高，市民的生活高度相互依存，“守规矩”也就成了社会秩序的根本。而守规矩不仅关乎法律规章，也关乎诚信道德。那么我们在城市里面，城市主要分为单位社区，商品房社区以及混合社区这几种社区类型。把这种陌生人的市场化的商品小区是未来城市发展的主流，在一个陌生人社区里面如何守规矩，它不仅关乎法治，关乎遵守法律，同样关乎道德，邻里之间很多事情是道德规范之内的事情。因此，城市生活的需要就需要人民守法与守德相结合，对于城市生活对于城市社区的治理，就需要德治与法治相结合。因此，我们说市场经济的需要、治理腐败的需要和城市生活的需要，都需要我们加强德治与法治相结合，这是我们谈的第二个问题，是为什么法治与德治需要这两者相结合。

三、善治之道：法治与德治如何相结合

我们再来看第三个问题，善治之道：法治与德治如何相结合。也就是如何通过法治与德治的有机紧密的结合来达到善治这样一个目标。

（一）发挥法治与德治在不同层面的优势

1、科层体系与办大事

首先第一点，我们来看要发挥法治与德治在不同层面的优势。首先第一我们来看，科层体系与办大事。我们说“发展是硬道理”，规划和落实经济发展是科层组织的“大事”，攸关中华复兴。随着社会各项建设事业的发展，党和政府这两大行政系统日渐“专业化”。原本“扁平”的政府，因科室增多管理层级也随之增多， 逐渐地“科层化”。而科层系统需要严格“依法办事”，政府官员按规矩办事，甚至公文格式和公文传送都有明确的规定，有规矩。那么依法办事就是“去人情化”，就是要以法规制度约束官员的行为。那么我们说科层体系，党政机关需要严格地依法办事，因为它要建设要发展，要按规矩办事。

但是我们来看一些案例表明，我们党政机关事实上人为地造成了“会哭的孩子有奶吃”。比如说征地拆迁的补偿标准问题，在一些地方我们调研发现，征地拆迁补偿按规矩拆的，按照政府要求，在时间之内拆的，价格是一个样，逾期不拆的一直做钉子户的，向政府漫天要

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价的，政府和开发商到最后因为成本等问题的考虑甚至是给与高价，补偿标准存在着双重标准的问题，就存在着“会哭会闹的孩子有奶吃”的问题。而这一点就恰恰违反了我们党政机关依法办事这样一个原则。

华中科技大学农村研究中心就农村上访行为的调查显示，税费改革以来，以民事纠纷、社区公共服务缺失等问题为主体的“治理型”维权上访占到农村上访总量的60% 以上，而以政府侵害个人权益为由的维权上访量下降到5%。与此同时，要求国家照顾的“谋利型”上访量快速上升，接近总量的30%。而且“谋利型”诉求已经超出了合理范畴，出现了大量无理甚至“耍无赖”性质的缠访、闹访行为。“谋利型”上访什么意思？就是上访的这种诉求是谋取党和政府给予的这种利益，实际上没有正常的信访诉求，出现了大量耍无赖性质的这种缠访、闹访行为。而一些地区的党和政府往往为了求得稳定，为了息事宁人，给予这些所谓的钉子户这种谋利型的上访户给与合理的诉求。没有做到严格的依法办事，依规矩办事，那么我们说这是一些地方党和政府出现了一些问题，因此我们说科层体系就应该严格地依法办事，依规矩办事。

2、社区层面与办小事

但是在另外一个层面，我们在社区层面来看，在社区中人们群众遇到的具体的问题和矛盾，比如说家庭析产，家庭分家的问题，低保分配，一个农村社区有几个分配名额，怎么分这是一个问题，同样的问题还有政府资助款项的分配，再比如刚才提到的社区噪音的问题，居民楼出租办公司扰民的问题，因为按照法律规定，居民楼这种它是不作为商住用楼的话，是不能够出租办公司的，这种扰民问题怎么办？甚至包括一些群租房问题等等所谓的小事。那么这种“小事”五花八门，几乎每家都会遇到，解决起来十分棘手。要么无法可依，要么法不责众，执法艰难。法规制度是死的，法律是简单和抽象的，而执行者则是活的，老百姓也是活的。百姓需要解决的“不公正”问题五花八门、不断变化、经常跨越多个法规和部门。对此，“一站式办公大厅”是无能为力的。很多时候，社区层面的“小事” 需要群众的参与，需要发挥道德领袖的作用。

那么我们来看一个案例，这也是我多次曾经去调研过的社区，叫永善社区。永善社区常住居民2180多户。社区辖有13栋楼房，包括邮政系统的单位楼和当地居民的回迁楼，是个典型的人口集中、商户汇集的老旧社区。当时，为了迎接2008年的北京奥运会，永善社区在2006年底，将横穿社区的一条主路——文体路打通、拓宽，并且安装了路灯，应当说这是一件实实在在的大好事。文体路修通之后，给居民带来了非常多的便利，但是在给居民带

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