关于加强街镇人大规范化建设

关于加强街镇人大规范化建设 强化基层人大职能的探索与思考

长清区人大 孙爱国

《宪法》规定，镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，是人民代表大会制度的重要组成部分，街道人大工作室作为区人大常委会的派出机构，也承担着非常重要的职责。随着经济社会的不断发展和基层民主政治建设的深入推进，对街镇人大工作提出了新的更高的要求，《代表法》等法律法规的修订为加强街镇人大规范化建设提供了新的更加坚实的法律依据。依法加强街镇人大规范化建设，对推动街镇人大依法行使各项职权、充分发挥人大代表作用，推进基层民主政治建设，维护社会稳定，具有重要的意义。现就换届以来长清区人大常委会加强街镇人大规范化制度化建设强化基层人大监督职能的积极探索予以总结梳理、分析思考，以推动该项工作进一步完善发展，也为各地基层开展相关方面的工作起到一定的借鉴作用。

一、加强规范化建设，是加强街镇人大工作的切入点 新的形势下，街镇人大工作如何找准位置、扮好角色，真正做到有为、有位、有威，是摆在我们面前的一个严峻课题。为加强基层政权建设和民主政治建设，规范街镇人大工作程序，使之更好地服务于全区经济社会发展大局，长清区人大常委会经过深入基层征求意见、调查研究，通过调研首先了解了街镇人大工作现状，尽管街镇人大工作日臻完善，但由于街镇人大自身或外部的原因，使街镇人大工作离法律规定的要求还较大的差距，如何使街镇人大真正

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发挥应有的效能，应当继续努力推行街镇人大规范化建设，并通过加强这个建设使街镇人大工作正常开展，有所作为，才能树立人大监督的权威。这需要努力解决以下两个方面的问题：

第一、区人大常委会要解决好对街镇人大工作检查指导的方式方法，解决好街镇人大监督不力的诸多问题。虽然法律明确规定区级人大常委会对街镇人大主席团在工作上是指导与被指导的关系，但这并不等于说区级人大常委会对街镇人大工作不可以提出具体要求。因为，区与街镇各项工作紧密联系，区级人大常委会开展的许多监督检查工作，要直接与街镇发生关系；区级人大代表大多来自于基层，许多代表小组也是以街镇、村为单位建立，区人大常委会开展代表小组活动，还依赖于镇人大主席团和街道人大工作室帮助组织、协调；镇级人大换届选举工作，法律明确规定了是由区级人大常委会的领导和指导，这项工作时间长、工作量大，区人大常委会许多具体要求多是通过镇人大主席团、街道人大工作室的努力工作来实现。鉴于此，区级人大常委会可以也应当加强对街镇人大工作的指导检查。如何对街镇人大工作进行指导，并且取得较好的成效呢？必须认识到加强街镇人大建设的重要性和必要性，是加强人大自身建设的一个重要环节，把这项工作列为常委会经常性的重要工作。在指导内容上，除人民代表大会的会议指导，还要逐步加强对人大主席团例会、代表评议、代表小组活动等具体工作的指导。要定期组织培训街镇人大干部，使其掌握人大工作的全面知识；邀请街镇人大主席列席上级人大常委会会议，辅导他们熟悉听取和审议报告的方式方法；调查和了解街镇人大工作中存在的困难和问题，

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积极向区委提出建议，以期区委的重视支持，切实解决好街镇人大工作中遇到的一些具体困难，指导他们正确处理好同党委、政府之间的关系，正确处理好人大工作同经济工作的关系；区人大常委会每年至少要召开一次街镇人大工作会议，总结推广先进经验，表彰人大工作的先进典型，推动街镇人大工作的全面开展。

第二，要努力创造有利于街镇人大工作的外部环境，解决好街镇人大自身建设的问题。当前一些地方的街镇人大工作开展得不够好，履行职责不全面，一个重要的原因就是外部环境不够宽松。主要是镇人大主席、街道人大工作室主任组织代表开展活动独立履行职责受到制约，较多受到党政部门的影响，代表活动经费政府不能保证及时到位等。对此，区、镇街党（工）委要切实重视和支持人大工作，要把加强街镇人大工作作为加强基层政权建设、密切党群干群关系的首要大事抓紧、抓好、抓实，认真研究和解决人大工作中的困难和问题，保障人大主席的政治、经济待遇，落实代表活动经费，努力为街镇人大工作营造一个良好的外部环境，使街镇人大工作正常地运转。另外一个方面，街镇人大干部队伍素质如何，直接关系到街镇人大工作水平和作用的发挥。加强街镇人大干部队伍的自身建设，这是搞好街镇人大工作的决定因素。街镇人大工作千头万绪，处理问题相比区级以上人大常委会还更直接、更具体、更繁杂，要把街镇人大工作人员编制单列，解决人员素质和人员配备与任务不相适应问题，解决好人大主席和秘书专职化的问题，有条件的地方还可以适当增加人大专职人员职数。街镇人大要设专职主席，参加党委的重要活动。街镇人大主席应列席党委会议。要保证

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街镇人大主席以主要精力从事人大工作。街镇人大至少应配备1名专职工作人员。要把人大干部的配备、培养、交流、选拔和使用纳入区委干部队伍建设的总体规划，选拔优秀中青年干部到人大工作，提高人大干部队伍的整体素质。人大主席享受党政系列同级干部的政治、经济待遇。要保证街镇人大的正常工作经费，切实解决在办公设施、交通、通讯等方面存在的困难和问题。镇财政每年应安排一定的经费，逐步改善镇人大办公条件。街镇人大的会议经费以及开展执法检查、视察、调研、培训等活动经费应列入本级财政预算，并予以落实。要加强人大干部与党委、政府的双向交流，增强活力，促使街镇人大工作有效开展。而党委要给人大干部多压担子，多挑重担，让他们在实际工作中不断得到锻炼成长。作为街镇人大干部更要充分认识人大工作的重要性和艰巨性，坚定信心，努力工作，在其位，谋其事，认真总结本地开展人大工作经验，提高依法监督水平和监督实效，使街镇人大工作日趋规范和完善，从而更好地充分发挥街镇人大的监督作用。

根据调研认识到制约街镇人大规范化建设的方面的不足主要有以下几点：第一，认识有偏差，工作消极被动。个别党政领导对人民代表大会制度是我国根本政治制度认识不够深入，对人大工作给予关心、支持少，人大主席、人大工作室主任的政治、经济待遇实际上仍不如党（工）委、政府（办事处）的主要领导；也有些本身在人大工作的同志，认为人大工作低人一等，思想上没有给自己正确定位，工作主动性和积极性不太高；有的是党委成员的人大主席团成员，对镇人大主席团活动不热心，工作缺乏主动性，同时有些

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街道人大工作室的同志，因为没有本级人大代表，工作起来感觉没有方向，没有依据，根本找不到工作的着力点，这些都会影响街镇人大职能的有效发挥。第二，机构不健全，人员与任务不相适应。 法律没有明确规定镇人大闭会期间的机构是什么性质的机构，镇人大人少事多的矛盾比较突出，使得闭会期间镇人大主席团开展工作处于“两难”境地；虽然长清区各镇都设置了专职人大主席、人大工作室主任，配备了一名专兼职工作人员，但他们都要兼任党（工）委、政府（办事处）的一些工作，遇到阶段性突击工作，往往会出现“种了别人地、荒了自家田”的现象。而在有些地方的达不到基本的办公条件，工作人员是兼职的，街镇人大工作就更得不到充分的开展。第三，监督不到位，法律赋予街镇人大的职权没有得到很好地发挥。街镇人大对政府及其所属部门的监督，大多还停留在表面上，法律赋予街镇人大的职权没有充分发挥，较少有实质性、刚性的监督。第四，代表工作不系统，代表作用不能得到充分发挥。代表培训不经常，代表履职缺少基本的保障和服务，代表活动大部分无场所，小组活动无活力，组织代表视察检查多是走马观花，代表提出的建议意见办理很多流于形式，缺乏实效。

二、明确细化内容措施，是街镇人大规范化建设的着眼点 认识到以上存在的问题和不足，长清区人大常委会把加强街镇人大规范化、制度化建设工作摆上重要位置，根据《宪法》、《地方组织法》和《代表法》等法律法规的规定，经主任会议研究，决定在全区开展加强街镇人大规范化建设工作并对街镇人大采取目标考评管理等措施，以提高街镇人大行使职权的有效性，使街镇人大工

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作有了比较大的起色。

第一，加强组织领导，搞好指导检查。加强街镇人大规范化建设，是强基固本，充分发挥全区人大工作合力，推动全区经济社会快速健康发展，加强基层民主政治建设的一项重要的基础性工作。为加强组织领导，成立由区人大常委会党组书记、第一副主任任组长，分管副主任任副组长，办公室、人事代表工作处及各街镇人大负责同志为成员的领导小组。领导小组办公室设在区人大常委会人事代表工作处，负责制定街镇人大规范化建设考核细则。各街镇人大要高度重视，严格按照通知要求，切实抓好落实，不断总结经验，改进工作，推动规范化建设工作顺利进行。区人大常委会办公室和人事代表工作处将按照街镇人大规范化建设考核细则的规定，对各街镇人大规范化建设工作进展情况定期进行检查督导和考核，并将考核结果作为年终评先创优的重要依据。

第二，制定工作规划，明确规范内容。区镇人大换届选举之后，长清区人大常委会就针对街镇人大的工作实际，制定了《关于加强街镇人大规范化建设的实施意见》，提出了规范化建设的思路和工作目标，明确了在自身建设，依法履职、代表工作、宣传工作等方面的规范化建设内容，在开展试点工作的基础上，要求全区10个街镇进一步加强政治、队伍、制度、硬件建设，修订完善街镇人大工作制度、人大代表小组活动制度、镇人大代表述职评议制度、镇人大代表建议批评和意见办理制度等。结合实际，研究制定镇人民代表大会主席团议事规则、镇人大主席职责、镇人大代表联系选民制度、办理群众来信来访等制度。进一步依法行使各项职权紧紧围绕全区

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和本街镇工作中心，按照有关法律规定，制定年度工作计划。依法行使监督权。依照宪法和法律的规定，把改革发展稳定中的重大问题和关系人民群众切身利益的热点、难点问题作为监督重点，积极改进和加强监督工作。依法组织召开镇人民代表大会会议，根据宪法、法律赋予的职责，围绕本行政区域内带有根本性、全局性、长远性的问题和人民群众普遍关注的问题，作出决议、决定。每年至少召开一次大会，并及时把大会通过的决议报区人大常委会备案。按区人大常委会要求，依法组织驻本街镇的区人大代表参加区人民代表大会会议。进一步加强代表培训。根据区人大常委会安排，每年年初制订代表培训方案，有计划地组织代表学习履职知识等内容，不断提高履职能力。加强代表履职保障服务。认真组织驻本辖区各级人大代表开展履职活动。建设代表活动室，制定完善代表学习、代表联系选民、代表向选民述职等有关制度。加强代表小组建设。代表在闭会期间以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。各代表小组要按照区人大常委会和本街镇人大年度工作要点制定活动计划，增强活动实效。加强建议督办。及时交办代表建议，严格办理时限，加大督办力度。镇人大代表活动经费和代表培训经费，按每人每年不低于300元的标准，列入本级财政预算，经本级人民代表大会通过后，专项使用。并根据财政收入的增长逐年增加。代表活动经费和代表培训经费应当用于代表视察调研、代表小组活动、代表培训、学习资料和其他必要费用。进一步加强街镇人大宣传工作，充分运用各种渠道深入宣传街镇人大依法行使职权、人大代表依法履职、基层民主法制建设等方面的内容。各街镇人大做到有一

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至二间专用办公室，布置整洁、规范。达到“六有”标准：即有牌子、有桌椅、有电脑、有制度、有柜子、有档案。从形式上着手解决街镇人大没有作为的问题。为使这一工作思路和目标能顺利实施，长清区人大常委会的每位领导和相关工作机构的人员利用调研、视察等各种机会，向有关街镇的党委、政府打招呼，帮助呼吁解决街镇人大在实施规范化建设中的实际困难，指导街镇建立各项制度和制定工作计划，开展代表活动。还组织人员对各街镇人大制度建设情况进行全面检查了解，督促抓好落实。

第三，制度作保证，评比促进步。长清区人大常委会审议通过的《关于加强街镇人大规范化建设的实施意见》中明确提出：一要充分认识街镇人大的地位、作用，增强人大意识，自觉在宪法和法律规定的范围内活动，增强做好人大工作的自觉性；二要坚持和完善重大事项向党委请示报告制度；三要加强区人大常委会对街镇人大工作的联系、指导，坚持常委会会议邀请街镇人大主席列席；四要严格依法履行街镇人大职权，树立人大监督的权威；五要加强街镇人大自身建设，不断提高自身素质，提高工作效率。同时，长清区人大常委会还审议通过了《济南市长清区街镇人大规范化建设工作量化考评表》，将街镇人大工作分为自身建设、依法履职、代表工作、宣传工作等四大项19小项，每一小项都有具体要求和评分标准，根据完成工作情况，分别计分，总计100分，年终由区人大常委会组织人员采取查阅记录和座谈了解的形式进行评比，确定等次，对完成任务好的予以表彰奖励，差的予以教育批评，并在工作实践中进一步提出强化这项工作的意见，即对街镇人大工作实行目标管理

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责任制度，用经常的考核和检查来保证街镇人大各项工作的落实。从而把街镇人大制度化、规范化建设推向了一个新的高度。这一做法在全区上下造成了较大的震动，对于推动街镇人大工作有明显的促进作用。

三、扎实推进见实效，是街镇人大规范化建设的落脚点 对街镇人大工作开展规范化建设工作以来，长清区街镇人大基本做到了“有位、有为、有威”，履职的软硬环境都得到突出改善，履职力度不断加大，监督实效不断增强，各项工作均有了明显的进步。

第一，推动了法律法规在农村的贯彻实施，使法律法规的实施有了监督主体。各镇人大除了在会议期间注重听取和审议镇人民政府贯彻实施法律法规的情况，闭会期间还坚持有计划、有组织地开展代表活动，特别对一些与农民利益关系密切的法律法规在本行政区域的贯彻实施情况进行视察检查，纠正法律法规实施中存在的问题，规范政府依法行政行为，促进法律知识在农村的普及和公民法律意识的增强。既推动了工作的深入开展，也明确推动法律法规在农村贯彻实施的监督主体是镇人大。

第二，街镇人大的性质、地位、作用逐渐为人们所认识、所重视。街镇人大工作深入开展，街镇党政干部的人民代表大会制度的意识大大增强，接受人大监督的自觉性明显提高，街镇人大的性质、地位、作用逐渐被人民群众所认识。各街镇在人大代表的参与下，开展了村务公开活动，将村财、计生、宅基地等群众普遍关心的问题予以公开，让群众监督，“给群众一个明白，还干部一个清白”，

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并以此为动力，推动街镇政务的公开，规范政府的行政行为。所有这些，极大地沟通了群众与政府的联系，使群众的意见、建议和要求有反映的对象和场所，使党和政府同群众的关系得到有效地改善。

第三，促进了基层政权民主政治建设的制度化，逐步树立起了街镇人大监督的权威。各镇召开镇人民代表大会都被列入当地党委的重要议事日程，每年都能按期召开一次以上的代表大会，对于需经人代会决定的重大事项，党委都提交代表大会审议决定；召开代表大会所需的经费被列入当年财政支出的重点保证项目；代表小组活动被普遍认同是镇人大闭会期间人大工作的重要而有效的载体，各街镇建立健全了代表小组活动制度，制定了小组活动计划和内容。代表视察、调查等活动经常化，使人大代表进一步增强责任意识，代表的履职水平也有明显提高，代表在大会期间提出的议案和建议无论数量还是质量都较从前有所提高。在区镇人大代表的监督下，政府及有关部门认真办理落实代表议案、建议，取得了较好成绩。镇人大依法履行职责的有效行为，树立起了镇人大有为有位有威的形象。

第四，有效地解决了街镇人大工作中“种了别人的地，荒了自家田”的现象。不仅镇人大主席进一步明确认识到自己的工作职责，进一步增强了做好人大工作的信心，而且街镇党（工）委、政府（办事处）也进一步认识到基层人大的工作性质、地位和作用。党委不仅把街镇人大工作列为最重要的工作之一，而且更加关心支持人大工作，定期听取人大工作的汇报，规定镇人大主席、街道工作室主任应列席党委会议，明确街镇人大主席与街镇党（工）委书记享受

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同等的政治、经济待遇等，这样既给街镇人大干部，特别是镇人大主席、街道工作室主任增加了工作压力，提供了保障，也为他们大胆履行法律赋予的职权，积极开展工作增添了动力，增强了他们搞好街镇人大工作的责任感和使命感，确保街镇人大工作能按计划进行，发挥作用。

尽管长清区的街镇人大工作日臻完善，但由于街镇人大自身或外部的原因，使街镇人大工作离法律规定的要求还较大的差距，如何使街镇人大真正发挥应有的效能，还应在继续努力推行街镇人大规范化建设过程中不断完善发展，并通过加强这个建设使街镇人大工作正常开展，有位、有为，才能树立人大监督的权威。提高依法监督水平和监督实效，使街镇人大工作日趋规范和完善，从而更好地充分发挥街镇人大的职能作用。

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同等的政治、经济待遇等，这样既给街镇人大干部，特别是镇人大主席、街道工作室主任增加了工作压力，提供了保障，也为他们大胆履行法律赋予的职权，积极开展工作增添了动力，增强了他们搞好街镇人大工作的责任感和使命感，确保街镇人大工作能按计划进行，发挥作用。

尽管长清区的街镇人大工作日臻完善，但由于街镇人大自身或外部的原因，使街镇人大工作离法律规定的要求还较大的差距，如何使街镇人大真正发挥应有的效能，还应在继续努力推行街镇人大规范化建设过程中不断完善发展，并通过加强这个建设使街镇人大工作正常开展，有位、有为，才能树立人大监督的权威。提高依法监督水平和监督实效，使街镇人大工作日趋规范和完善，从而更好地充分发挥街镇人大的职能作用。

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