我国服务型政府提出和确立的过程

我国服务型政府提出和确立的过程。首先我说明一点，在我们

国家改革开放以来，很多重要的口号，重要的纲领性的提法，都是中央集中全民的智慧首先提出来，然后在社会上逐渐铺开、推广。唯独服务型政府是先由地方提出，先有学术界进行了研究和讨论，而后中央采纳，那么地方是怎么样开始的呢？地方的服务型政府建设走在了前面，大家知道改革开放以来，市场经济的建设呼唤着我们各个地方对政府的建设进行思考，那么很多城市、地方，包括县就研究了自己过去的政府管理模式，就据的这种管理模式既不能保证公民的权利也不能提高效率，那么怎么解决呢？于是有的地方政府就提出了建设服务型政府的问题，也就是说要把政府纳入到人民主权的明确的这种理念之下。最早提出服务型政府的有很多个地方政府，比如说大连的政府、南京的政府、重庆的政府、成都的政府等等，同时学术界对这个问题也展开了比较深入的讨论。

中央领导第一次采纳服务型政府的概念是2004年2月21号，当时由中共中央召集了省部级的主要领导干部在中央党校举办了一期树立和落实科学发展观的专题研究班，在结业式上，温家宝总理做了讲话，温家宝总理在讲话当中，第一次地讲到了我们的目标是建设服务型政府，接着到2004年3月8号，在全国人大期间，温家宝总理在参加陕西代表团讨论的时候，还有强调管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务，这是温家宝总理第二次讲服务型政府。第三次讲就是到了2005年3月5号，我们国家召开了第十届全国代表大会第三次会议，

在温家宝总理做的政府工作报告当中强调努力建设服务型政府与管理与服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务，温家宝总理的政府工作报告作为一种正式文件提交到了全国代表大会审议，人民代表大会最后通过了这个报告，那就是说服务型政府的提法已经不是个人的提法，而进入了国家意志。

到了3月5号的下午，温家宝总理参加甘肃代表团讨论的时候，他又重申了这个观点，讲到了努力建设依法行政的服务型政府，那么再一次提服务型政府就是2005年的3月30号，温家宝总理主持召开了国务院第85次常务会议，通过了2005年的工作要点，工作要点当中写进去了这样一句话，就是努力建设服务型政府。接着就是锦涛同志对服务型政府的强调，在2005年4月10号，锦涛同志到山东考察，在考察过程中他发展了一个重要讲话，其中讲到了要按照建设服务型政府的要求，加快政府职能转变，把政府的更多精力投放到社会管理和公共服务中来。再下面讲服务型政府的就是2005年5月12号，国务院召开了全国的经济形式座谈会温家宝总理主持了这个会议并且做了讲话，在讲话中温家宝总理再一次地说要大力推行依法行政、推进政务公开、增强政府工作透明度，提高政府公信力，积极建设服务型政府。接着就是锦涛同志在十六五中全会的讲话，这个时间是在2005年10月份，在五中全会上，锦涛同志讲话中强调了要深化行政管理体制改革，推进政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介组织分开，减少和规范行政审批，建设法制政府和服务型政府。再有一次就是2006年在9月份，中央和国务院召开了加强政府自身建设推

进政府管理创新的一个电视电话会议，在这个会议上温家宝总理向全国发表了讲话，这个讲话中有一段话就是说要按照建设服务型政府的要求，创新公共服务体制，改进公共服务方式，着力解决就业、就学、就医、社会保障社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心的利益问题，加强公共设施建设，为人民提供更多的、更好的公共服务等等。再有一次就是服务型政府写入了中央的文件，因为我们知道2005年的政府工作报告那还是国务院的一个文件，那么党中央的文件写入服务型政府是在2006年10月份，10月11号召开了十六届六中全会通过了中共中央关于构建社会主义和谐社会主义若干重大问题的决定，在决定中第一次以中央文件的形式明确地强调了服务型政府的建设，当时用了这样的语言，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务的职能，要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构、设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能等等等等。

当然服务型政府最权威的提法是十七大，因为十六届六中全会的决定，它毕竟是一个中央委员会的决定，而十七大是全国代表大会的文件，它的权威性是更高了，那么十七大的政治报告里面强调了一个问题，就是加快行政管理体制改革，建设服务型政府，作为一个标题提出来加快行政管理体制改革，建设服务型政府，说民建设服务型政府是我们行政体制改革的最终归属，当然这里面具体的讲了很多内容，包括转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，也包括健全政府职责体系、完善公共服务体系、推行电子政务等等等等，从以上这

些中央领导的讲话和文件的表述来看，一共有11次，从领导人个人的讲话，到政府的文件，然后又从中央领导的党内领导讲话到党的文件，一直到十七次全国代表大会，把服务型政府最终确立为我们的改革目标，这就是我们国家的服务型政府这个作为改革目标的一个确立的过程，这是我要讲的第二个小问题。

第三个小问题就是服务型政府的含义。既然服务型政府作为一个改革目标已经确立了，那么究竟它的含义是什么呢？也就是说什么样的政府才是服务型的政府呢？我们怎样把握它的内容呢？这个问题我可以谈一点我个人的理解，我前面谈到的2002年7月，我写的那篇《服务型政府经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》也就是发表在中国行政管理杂志2002年7月的那篇文章，我给服务型政府下了个定义，我是这样讲的，所谓服务型政府，就是在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，并按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务的职能，并承担着服务责任的政府。这里面我强调了五层意思，也就是说具备五个特征、五个要求那你就是服务型政府。

第一个要求就是理念的问题，你要有公民本位、社会本位的理念，如果你不是公民本位、社会本位的理念，你是官本位、政府本位的理念，你建设的政府就不会是服务型的政府，这是一个指导思想的问题。第二个要求就是说它的产生过程，服务型政府一定是通过法定程序产生出来，但这还不够，有了法定的程序并且还要真正按照公民意志组建，也就是说这个政府是公民用户的政府，是体现公民意志的政府，

是公民要求的政府，是公民欢迎的政府，如果我们有了法定的程序，但是可能公民意志体现的还不充分，就是说在程序上走了过场，那么这里面也不会是服务型的政府，或者是你不是一个完全的服务型政府，这是第二层意思，第二个要求。第三个要求就是这个政府组建起来之后，它必须有一个明确的宗旨，就是以为公民服务做你的宗旨，你这个政府没有这种宗旨，或者这种宗旨不明确，那你也不是一个合格的服务型政府，第四个要求就是说它还要承担着服务的职能，也就是说你那个政府的职能总体上来说，它是一种服务型的职能。如果说你只是口头上说我承担了服务的宗旨，我承担了为公民服务的宗旨，但是我做的时候，我还通过主要通过管群众的这种办法去做，那恐怕也不是一个合格的服务型政府，所以你必须承担服务的职能，具体地把各种服务工作做好，当然对服务的理解不是完全消极的那种，被动的，公民说什么就是什么的那种服务，它有一个积极的内涵，这是我们下面还要讲到的，这是第四层意思。第五层意思，也就是第五个要求，就是它要承担服务责任，也就是说你这个政府服务的好，这是你应该做的，你完成了你的服务，实现了你的职责，如果你做的不好，那你就要受到追究，就要承担责任，没有责任的政府，不承担责任的政府，做好做坏一个样的政府，做坏了也不能追究的政府肯定也不是服务型的政府。所以以上这段话，我强调了五层意思，这五层意思好比是五刀切下去，围成了一个圆，圆里面就是服务型政府，这五刀如果切了一刀那就是不构成一个圆，留了一个缺口，那么这种政府就不是一个完全的服务型政府了，所以说这五个方面它是一个整体，只有

去向公民请教，你们需要我们做什么，我给他们的经验归纳了四句话，叫做问政于民、决政于共、行政于和、建政于公，他们提出群众的需要是我们工作的第一信号，群众的满意是我们工作的最基本标准，我认为是非常正确的。而且他们在决定的过程中也是和老百姓反复协商的，在行政过程中也是和老百姓一起做的，而做的过程中又是公开化的，接受了老百姓的监督，最后让老百姓来评判，所以我说他们的经验解决了问政于民的机制问题，值得我们很多地方借鉴。

第二个方面就是完善专家论证制度问题。我们专家参与决策的问题已经提出很久了，讨论的很多了，但是这个问题，我认为还没有最后解决，因为我们专家参与有的时候是走了过场，专家参与有的时候是形式主义的，也有的时候是专家参与决策了，但是只不过把领导拍脑袋决策变成了专家拍脑袋决策。这里我特别强调专家拍脑袋决策这个问题也必须解决，你领导拍脑袋不对，那专家拍脑袋就对吗？专家拍脑袋的决策也是值得我们研究的问题，怎么解决这个问题？我认为这里要在决策体制中把问题的提出和问题的确认，对问题解决方案的调查、研究和对问题解决方案的设计，对解决方案的论证，对问题方案的最后决策要适当地分解开，然后把它变为不同的权利，由不同的权利行使者来行使，这样的话就是用权利制约权力的思路，来解决决策科学化问题，就是用权利制约权力的思路来解决。首先对哪个问题进行决策，这个问题怎么发现，怎么提出，这个问题要进行研究，谁来发现这个问题，谁发现了它就算数，谁提出它就算确立它，这个并不是说任何一个领导提出一个问题就可以进入决策程序的。怎么发

现、决策要研究，再有由谁来调查研究，你要设计方案，你要先调查研究，由谁来做？大家一般说要专家来做，那么怎么组织专家来做，调查研究的人是不是就是亲自设计方案的人，还是中间有交叉、区别呢？这个问题也要研究，就是调查研究的人并不一定都是参与设计的人，但设计的人也并不一定都是调查研究的人，两者可以是两批人，也可以是有交叉的，当然也有的单位为了省事起见也作为一批人，这个问题究竟是一批好还是有交叉好，还是两批人好，也是可以研究的。再有论证者和设计者是不是一批人，一般情况下论证方案的人不是设计方案的人，如果是设计者来论证自己的方案，那就等于自己说自己好，没有必要了。而论证者也不应该是设计者的好朋友，好朋友论证往往不会提出尖锐的意见，不会给你该否定的给你彻底否定，一般情况下要找另一批人论证，而这个论证者跟原来的设计者是不透明的，他不知道是谁设计的，而在论证的方法上也要研究。比如说我们可以开展那种反证的那种论证方式，什么意思呢？就是说我不是论证你这个方案可行，我论证你这个方案不可行，我论证你这个方案有很多毛病，不说好话，只说你的毛病、坏话，这样的论证有什么好处呢？就把你设计者所设计的方案，你所可能发生的风险给你全部找出来了，因为这批专家的作用，他的认为就是挑毛病，他不挑毛病他就完不成他的任务，他挑的毛病少他就完成的不好，他挑的毛病不充分，他就水平低，所以他为了实现他的水平、能力、作用他一定要给你充分地挑毛病，这就是一种从反面来论证。

再比如说我们可以在论证的过程中引入那种抗风险分析，还可以引入容错制度，抗风险是怎么论证呢？就是论证这个方案中可能有哪些分析？为了避免这些，这些方案有哪些风险可能出现，然后我们论证它要设计什么样的措施来避免这些风险，或者说设计哪些措施在风险出现之后能够不受损失或少受损失，这种抗风险分析跟反面论证那个有相似之处，也有不相似的地方，还有容错制度，容错制度就是预设防范措施制度，就是说在论证方案的时候，预先允许你方案出现错误，但是你出现错误的这些可能性，我都有对策了，把对策提前建设起来，这种论证，这样的几种方式、方法，和这样的一种分开权利由不同的决策者和设计者来参与，可能对我们的决策提高水平有好处，这是我说的完善专家论证制度的一些设想，

第三个方面叫做完善听政制度，听政制度不是一般的座谈会，很多人很多单位搞听政制度变成了座谈会，所以这种决策经过听证会的这种决策也不能保证它的科学性。

那么什么是听政制度呢？我给它下个定义，听政主体在做出影响行政相对方合法权益的决定前，由行政主体告知决策内容和理由，告知相对方的听政权利，由行政相对方去表达意见、提供证据，以及行政主体听取这个意见，接纳证据这样一系列程序构成的一种基本制度叫听政制度。这里面它有几个构成要件，首先一个要件就是你要明确听政相对方，也叫听政相对人，也就是说让谁来参加听政，一定是你这个决策跟他利益相关的人，利益不相关的人参加听政他不发表的意见不公正了，或者说没有多少价值，因为只有跟他利益相关，他才能

充分表达他的利益要求，这才是你最需要听政的，第二个要件就是告知相对放拟议当中的决定和理由，以及听政方的权利，你要提前告诉人家，你不提前告诉人家，临时召集人家来开听证会这是不对的，这是一个要件。第三个要件，要让相对方有一个准备意见、表达意见、提供证据的充分机会。提前告知让他有准备意见的时间，并且在他来了之后，有他充分发表意见的时间和机会，让他把他的意见充分提出来，并且提出证据，忙他举证这又是一个要件。第四个要件就是决策方必须听取吸纳相对方的意见，你要认真听取，你要尽量地去吸纳好的东西纳入到你的决策当中来，你要有这种态度、虚心，有这种诚意，这是第四个要件。那么第五个要件就是决策方说明没吸纳或没完全吸纳的理由。听政相对方说的意见也不一定都是对的，也不一定都要吸纳，但是你不吸纳或者不完全吸纳，你要说明理由，我为什么不吸纳你这个意见，因为你这个意见是不对的，你如果说我就不吸纳你的意见，我也不说明，我就不按你的做，这个不是完全合格的听政。那么最后一个要件就是过程始终公开，接受社会监督，你如果秘密的进行，不公开，广大公民不能参与监督，这也不是一个完全的合格的听政会，所以我们在搞决策的时候，搞听证会但是要搞合格的听政会，它有一些要求、要件我们要研究。

第三个问题就是进一步完善公民监督和政府的责任制度。要有公民的监督制度，要有政府的责任制度，首先是建立公民的监督机制，而监督机制的建立，首先一个问题就是透明，没有透明没有监督。政务公开要形成一种常态，而保密要形成一种特例，就是哪些保

密不公开的这个也是必要的，但是要有列举、规定，而不列举、规定的，都要按照我们政务公开的有关的法律法规来公开。现在很多地方搞了政务公开，也做的不错，有的搞了公民评政府活动，有的搞了服务型政府的公民检查、验收活动，都是在公开化的条件下做的，应该继续发扬这种做法，这是一个监督机制的问题。第二个政府的责任机制的建立，要建立起来，责任机制，大家注意责任这两个字，责任和义务不同，责任它有一种法制性、必须性、被追究性的内涵，凡是责任都是有法制规定的，有法律依据的，都是必须做的，不做是不行的，都是做坏了要追究的，而我们有时把责任变成义务，义务是比较宽松一些的一个概念，跟责任是不一样的，所以我们建设一种责任机制，就是包含了法制性、必须性和被追究性。第三个就是要建立政府的服务失误后的救济机制，救济首先遇到了一个对公民损失的补偿问题，这个补偿我们过去有一个思维叫做适当补偿，这个适当补偿我认为应该变成合理补偿，因为适当补偿的话语权在政府手里，人认为这是适当的就是适当的，以你的判断做基础，而合理的补偿它有理的问题，这个理是客观的东西，合理补偿是合市场经济之理，社会公认之理，所以这个补偿应该强调并且要进行合理补偿。另外还要有一些其他的救济，因为我们失误做成的影响是多方面的，对其他的一些影响也要挽回、救济，这是我们说的一个救济机制的建设问题。以上这些都是政府的管理体制方面应该做出的调整和改变，我们这是第二个大问题，就是改变政府管理体制。

最后一个问题就是转变政府的管理方式与方法，改变政府的方式方法，第一个强调的要从人民群众最需要的问题来抓起，要从你身边的人民群众的需要抓起，这是两层意思，一个是从人民群众最需要的抓起，一个是从你身边的人民群众最需要的抓起。因为我们过去也说给人民服务，按照人民的需要，但是往往有一种思想叫做给人民服务而不给具体人服务，就是说你来办事，你不代表人民，你不能代表人民，我给人民服务，不是给你个人服务，所以我可以给你不好好的服务，门难进、话难听、脸难看、事难办，老百姓这样来形容我们某些政府部门的工作作风，现在我们建设服务型政府在工作方法上就要从每一个人，每一个来办事的人这里开始来服好务。锦涛同志强调，要从人民群众最现实、最关心、最直接的问题抓起，实际上就是这个问题，这是第一点。第二点要走与公民融合的道路，我们要改变传统的领导方式，由法制式到跟公民一起协商，与公民融合在一起，要不断地听取公民意见，不断地与公民商量来解决我们的工作问题。中央强调坚持为人民执政、靠人民执政，支持和保障人民群众当家作主，为人民群众是我们的动机，关键是要靠人民执政，要支持和保证人民群众当家作主的权利。你光我为人民去执政这还不够，必须使人民实现他的执政和当家作主的权利。

第三点就是按便民的原则来安排政府的工作流程，也就是说用便民原则搞政府流程改造，我们各地建设的服务大厅，都是这种思路，实现了流程改造，还有很多地方搞的代理制问题。比较典型的一个地方，我也可以举一个例子，就是北京市怀柔区搞了全程服务代理制，

他们提出的口号是一口受理，一个窗口来受理，全程代办，就是公民把材料交给代办人以后，由代办人全程地去他办理，然后第三句话是内部运作，公民办事的时候，你不用管了，你交上材料以后就回家了，都是他们内部去做了。第四句话按时办结，规定好的时间给你办好了，你来拿办事的结构，这种代理制就是一种服务的方法，这是方法、方式的改变。

第四个改变我还要强调一个其他的问题，必须解决好，其他的什么问题呢？首先解决公共服务的长效机制问题，什么是长效机制？就是服务型政府建设不是一个一时能解决的任务，是一个长时间的任务，不可能一蹴而就，今天服务、明天服务、后天还要服务，要永远服务这是一个长效机制，大家知道这个问题是比较复杂的，但是我们应该解决好，我提出来让大家思考，还有一个问题要解决的，第二个问题就是服务的动力问题，我为什么公务员就要好好给你服务，我这个动力从哪来呢？这里我考虑有两个方面的动力，一个是外援性动力，就是外援、外力要公务员去服务，要通过这种机制解决他的服务动力，比如说激励他，从制度上，从领导那里来激励他；比如说鞭策他，鞭策他跟激励他不一样，鞭策他是你不好好服务我要批评你，再有一个是规制约束他，利用外在的规制来约束他的服务，不服务不行，这都是外援性的动力。但是还有种内生性动力更重要，也就是说要我服务变为我要服务的问题，是他内生就产生了冲动，这里面由学习提高觉悟产生出来，是一种方法。另外由组织文化建设形成服务文化，这个文化在影响公务员的行为，使他的内心接受了那个问题，这又是

一个途径，再有社会问题的建设，就是整个社会产生一种互相帮助、团结，互相服务的一种思想、观念、习惯，公务员接受了这种社会文化，变成了自己的内生动力，他自己也要去好好服务，变成他的服务动力问题。

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