两个案例

企业违法：

问题提示：对未取得环评批准文件但已投入生产的环境违法行为是否可以直接处以罚款？

【要点提示】

1.新法实施后，处于持续状态的环境违法行为违反新法规定的，应受新法调整。

2.工商行政管理部门和环境保护行政主管部门各司其职，工商行政登记不能代替环保行政审批。

3.在法律和行政法规对未取得环评批准文件但已投入生产的环境违法行为缺乏明确规定的情况下，地方性法规在行政处罚设定权范围内作出的对上述环境违法行为可以直接处以罚款的规定，结合具体案情分析，可作为审理案件的依据。 事实部分：

原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂自2003年7月8日经工商登记成立，经营范围为汽车配件、五金配件、塑料制品制造、加工。经营地点为掌起镇周家段村。在同一经营场所，原告负责人之子另行办理了工商登记手续，成立了慈溪市掌起镇慈晓五金厂。但两厂实际统一从事五金加工生产，从人员、业务各方面均难以区分。原告未向环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件。2008年12月12日，被告向慈溪市掌起镇慈晓五金厂发出环境违法行为限期改正通知书，责令在2008年12月31日前补办环评审批手续，在未取得环评批准前停止五金加工生产，并告知不按时履行将依法处理。原告负责人及慈溪市掌起镇慈晓五金厂负责人均在该通知书“被责令改正单位签收栏”签字。2009年6月30日，

被告根据群众举报对原告环境违法行为进行立案。同年7月9日，被告对原告经营场所进行现场勘察，发现原告未经环保部门批准从事有噪声污染的五金加工生产，且噪声排放超标。经调查询问，并履行行政处罚告知义务后，被告于2009年9月3日作出慈环罚[2009]第119号行政处罚决定书，认定原告未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，并从事五金加工生产，噪声超标排放，其行为违反《宁波市环境污染防治规定》（以下简称《规定》）第10条第1款的规定，根据该法第30条第（1）项的规定，作出责令原告立即停止五金加工生产、罚款20000元的行政处罚。

原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂诉称：（1）慈环罚[2009]第119号行政处罚决定认定事实不清。原告自2003年7月8日起建设五金加工项目并从事五金加工生产，在2008年1月1日之后，原告在未取得环境影响评价批准文件的情况下，继续从事五金加工生产。根据2003年的《建设项目环境保护分类管理名录》，五金加工项目无需进行环评审批。（2）原告是经宁波市工商行政管理局慈溪分局核准注册登记后依法开业从事五金加工生产的。工商行政管理机关是最后一道行政审批核准的机关，经工商登记后，原告毋须再向被告等行政职能机关办理其他申请事项。（3）被告适用法律错误。①原告企业开办于2003年，而处罚适用的依据是2007年1月施行的《规定》，违反“法不溯及既往”原则；②环评审批作为建设项目的前置审批程序，针对的是相关法律施行后的待建项目，而不是已完成的项目，对原告这种已建项目进行处罚于法无据；③《规定》第10条第1款、第30条第1款第（1）项针对的是建设单位已经向环保主管部门申请报批环评文件，但经审查没有通过审批而建设生产的行为，并不适用于原告这种未提出环评申报的行为。而且，应报批而未报批与报批后未予批准擅自建设

的法律后果是不同的。即使原告未进行环评申报的行为违法，根据《建设项目环境保护管理条例》等相关规定，其所应承担的也仅是“停止建设、限期补办”的法律责任，而不是直接的经济处罚。

请求撤销被告作出的慈环罚[2009]第119号行政处罚决定。

被告慈溪市环境保护局辩称：（1）被诉行政处罚决定认定事实清楚。原告成立于2003年7月8日，其未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，并持续从事五金加工生产，直到被被告查处。上述事实为现场勘察笔录、照片、监测报告、对裘绍均的调查询问笔录所证实，事实清楚，证据确实。（2）工商行政管理部门的核准注册登记，不能代替环保许可审批。原告在营业中有涉及环境保护方面的具体行为的，仍须遵守环境保护法律、法规的规定。（3）对原告的行政处罚，适用法律正确。原告虽然成立于2003年，但未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，从事五金加工生产的环保违法行为处于持续状态，并在2009年7月9日被被告查获。《规定》于2007年8月1日起施行，该规定实施后，原告仍在未取得环境影响评价批准文件的情况下从事五金加工生产，其行为违反了《规定》的相关规定，被告根据该规定，对原告实施处罚，适用法律并无不当。请求予以维持。 判决：

慈溪市人民法院经审理认为：被告慈溪市环境保护局作为环境保护行政主管部门，对本辖区的环境违法行为享有依法处罚的职权。根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第13条第1款的规定，建设项目可能产生环境噪声污染的，建设单位必须提出环境影响报告书，规定环境噪声污染的防治措施，并按照国家规定

的程序报环境保护行政主管部门批准。原告从事的五金加工项目，经监测排放噪声超标，可见原告从事的是可能产生环境噪声污染的项目，依法应当向环保部门报批环境影响评价文件。2008年的《建设项目环境影响评价分类管理名录》亦已明确将金属制品加工制造列为应申报环境影响报告表的项目。原告负有申报义务，而未向被告报批环境影响评价文件，且在未取得环境影响评价批准文件的情况下，建设五金加工项目并投入生产到今，应当给予行政处罚。被告在接到群众举报后，经立案调查，并履行行政处罚告知义务后，依据《规定》第10条第1款、第30条第（1）项的规定，作出责令原告立即停止五金加工生产、罚款2万元的行政处罚，该行政行为并不违法。原告对其在未取得环境影响评价批准文件的情况下，建设五金加工项目并从事五金加工生产至被告查处这一事实并无异议，因此，被告认定事实并无错误。工商行政主管部门和环境行政主管部门具有不同的行政管理职能。工商登记解决的是市场准入问题，不能代替环保许可审批。原告企业虽成立于2003年，但在《规定》施行之后，原告未取得环境影响评价批准文件从事五金加工生产的事实清楚，被告适用该地方性法规作出行政处罚，并无不当。《中华人民共和国环境影响评价法》以及国务院《建设项目环境保护管理条例》虽然对未依法报批环境影响评价文件和虽经报批但未经批准的行为规定了不同的法律后果，但上述法律、法规针对的是擅自开工建设的行为，对未报批环评文件但项目已投入生产使用的行为则无明确的规定。《规定》则明确了未取得环境影响评价批准文件，建设项目擅自投入生产使用者所应承担的法律责任。该规定与上位法并无抵触，且符合环保立法精神。被告依据该地方性法规对原告作出行政处罚决定，适用法律并无不当。据此。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判

决驳回原告的诉讼请求。

慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂不服一审判决，提起上诉。在二审过程中，上诉人慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂自愿撤回上诉，宁波市中级人民法院裁定准许撤诉。 评析：

一、新法实施后，处于持续状态的环境违法行为违反新法规定，应受新法调整 古罗马格言“法律仅仅适用于将来，没有溯及力”，在近代已被确认为重要的法治原则，即“法不溯及既往”原则。根据该原则，新法对其生效以前发生的事件和行为不具有法律约束力。因本案原告建设五金加工项目并从事五金加工生产的行为始于《规定》施行之前，故原告行为是否应受《规定》调整成为本案的争议焦点之一。《规定》系宁波市的地方性法规，于2007年8月1日起施行。根据“法不溯及既往”原则，该规定对2007年8月1日前的环境违法行为不具有约束力，但能向后发生法律效力。故本案的关键是2007年8月1日之后，原告是否存在适用《规定》的环境违法行为。

根据《规定》第10条第1款、第30条第1款第（1）项规定，建设项目未取得环境影响评价批准文件的，建设单位不得开工建设或者投入生产使用；建设项目擅自投入生产使用的，由环境保护行政主管部门责令停止生产使用，并可处二万元以上二十万元以下罚款。要适用上述规定，必须查明原告从事的生产项目是否应当取得环评文件以及是否取得了环评批准文件。本案中，原告未取得环境影响评价批准文件，自2003年起从事五金加工生产直至2009年被被告查处，这一事实是清楚的。至于原告从事的五金加工生产是否应取得环境影响评价批准文件问题。因原告从事的是可能产生环境噪声污染的项目，依照《中华人民共和

国环境噪声污染防治法》的相关规定，应当向环保部门报批环境影响评价文件。但由于2003年1月1日施行的《建设项目环境保护分类管理名录》并未将五金加工项目列人具体的名录表，从有利于保护当事人合法权益角度出发，不宜课以原告申报环评的义务。但2008年10月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，已明确将金属制品加工制造列为应申报环境影响报告表的项目。由此可认定，在2008年10月1日后，原告未取得环境影响评价批准文件、从事五金加工生产的行为，是违反《规定》的。故本案中，原告的违法事实是清楚的。原告从事五金加工生产行为虽始于《规定》施行之前，但行为持续至《规定》实施之后，且符合法律规范构成要件，应受《规定》调整。 二、工商行政登记不能代替环保行政审批

在司法实践中，经常发生当事人以已通过工商行政管理部门的核准注册登记为由，提出无需再办理环保许可审批的主张。但工商部门和环保部门主管行政领域不同，具有不同的行政管理职能。工商部门核准的是营业主体资格，解决的是市场准入问题。对建设项目行使环境影响评价审查批准权以及建成后投入使用中的监管，则是法律赋予环保管理部门的职权。工商行政管理部门的核准注册登记，不能代替环保许可审批；工商行政管理部门核准了原告的注册登记，也不能等同于原告取得了环保许可。原告在营业中有涉及环境保护方面的具体行为的，仍须遵守环境保护法律、法规的规定。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，原告在2008年10月1日后从事五金加工生产，应当取得环境影响评价批准文件，未取得环评文件擅自从事生产，应当承担相应的法律责任。原告经工商登记成立的事实不能否定其未依法取得环评批准的事实。

三、在上位法缺乏明确规定情况下，下位法在设定权范围内作出的规定，结

合具体案情分析，可以作为依据

法律适用问题是本案存在的最大争议。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第31条、国务院《建设项目环境保护管理条例》第24条的规定，对未报批环境影响评价文件的环境违法行为，应首先责令停止建设，限期补办手续。只有在建设单位逾期不补办手续的情况下，才可以处以罚款。而根据《规定》第30条的规定，对未取得环评文件已投入生产使用的，可以直接处以罚款。根据上述规定，对本案的法律适用存在两种不同的意见：

一种意见认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第31条以及国务院《建设项目环境保护管理条例》第24条的规定，对未报批环境影响评价文件的环境违法行为，应首先责令停止建设，限期补办手续。只有建设单位逾期不补办手续，才可以处以罚款。2004年《国务院法制办对关于〈建设项目环境保护管理条例〉第28条适用问题的请示的复函》亦明确：对未报批建设项目环境影响评价文件的行为，应当按照该法第24条处理。而被告未告知原告限期补办，即对原告作出罚款的处罚，违背了上述法律的规定，系适用法律错误。 另一种意见认为，《中华人民共和国环境影响评价法》以及国务院《建设项目环境保护管理条例》的上述规定针对的是擅自开工建设的行为，对未报批却已投入生产使用的行为则无明确的规定。1999年国家环保总局对宁夏回族自治区环境保护局作出的《关于执行〈建设项目环境保护管理条例〉处罚规定的复函》，认为对未报批建设项目环境影响评价文件，但已建成并投入生产的建设项目，原则上应按《建设项目环境保护管理条例》第28条处理，即可以直接处以罚款。浙江省人民政府颁布的《浙江省建设项目环境保护管理办法》第42条第1款明确区分了无环评文件擅自开工建设以及擅自开工建设并建成投入生产这两种行

为，并分别规定了相应的法律后果。《规定》在上位法没有明确规定的情况下，对未取得环境影响评价批准文件但已投入生产使用者所应承担的法律责任作出的规定，未违反《行政处罚法》第11条关于行政处罚设定权的规定，与上位法也无抵触，且符合环保立法精神。被告依据该地方性法规对原告作出行政处罚决定，适用法律并无不当。

笔者认为，产生上述分歧在于适用法律时如何贯彻行政法的“比例原则”。鉴于本案原告已取得工商营业执照并从事五金加工生产多年的实际情况，在作出罚款的处罚前，告知其限期补办手续，更符合行政法的“比例原则”，即行政机关作出的处罚决定要与行政相对人的违法状态相适应。如果将这种“比例原则”要求上升到合法性的高度，就产生了本案所涉下位法与上位法冲突的理解，进而认为被告适用法律错误。但本案原告与慈溪市掌起镇慈晓五金厂位于同一经营场所，从事同样的五金加工生产，虽挂着两块牌子，实际是在统一从事生产经营。在执法过程中，被告已向慈溪市掌起镇慈晓五金厂发出环境违法行为限期改正通知书，责令补办环保审批手续，并告知了逾期不补办的法律责任。原告负责人在被责令改正单位签收栏签字。故被告事实上已经告知原告限期补办手续，原告对其行为的违法性及不补办环评手续的法律后果应当是明知的。在此情况下，原告拒不办理补办手续，被告作出涉案处罚决定，不存在违反行政法“比例原则”的障碍。因此，本案适用法律是正确的。

Part 2.行政不作为：

杨俊与合肥市环境保护局行政不作为纠纷上诉案

安徽省合肥市中级人民法院

行政判决书

(2015)合行终字第00025号

上诉人（一审原告）：杨俊。

被上诉人（一审被告）：合肥市环境保护局。 法定代表人：王斌，局长。

委托代理人：周琪，该局法规宣传处副主任科员。

上诉人杨俊因诉合肥市环境保护局行政不作为纠纷一案，不服合肥高新技术产业开发区人民法院（2014）合高新行初字第00026号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

一审审理查明：2013年10月29日，合肥市环境保护局作出合环罚字（2013）18号行政处罚决定，对巢湖新恒生纺织有限公司作出以下行政处罚：1、责令停止生产，办理环保“三同时”验收手续；2、罚款伍万元整。2014年1月6日，合肥市环境保护局向巢湖新恒生纺织有限公司送达履行行政决定催告书，依法催告其履行合环罚字（2013）18号行政处罚决定。2014年2月12日，合肥市环境保护局向合肥高新技术开发区人民法院提出行政处罚强制执行申请，法院予以受理。2014年2月21日，巢湖新恒生纺织有限公司向合肥市财政局罚没款账户缴纳5万元罚款。2014年4月11日，合肥市环境保护局作出答复书，并邮寄送达杨俊，告知行政处罚信息及履行情况。2014年9月23日，合肥市环

境保护局作出巢湖新恒生纺织有限公司年产10000吨纯棉纱生产项目竣工环保验收意见的函：同意通过环保验收。杨俊提起行政诉讼，请求判令：1、被告给予原告关于对巢湖新恒生纺织有限公司处罚的书面处理结果；2、被告履行法定职责即向有管辖权法院申请强制执行对巢湖新恒生纺织有限公司处罚决定以及每日按罚款数额的百分之三加处罚款。

一审法院审理认为：杨俊因巢湖新恒生纺织有限公司生产噪音影响其生活，向环保部门举报，并书面申请合肥市环境保护局履行法定职责对该公司的违法生产行为进行处罚并责令停产。合肥市环境保护局经现场监察，作出合环罚字（2013）18号行政处罚决定书。行政处罚作出后，合肥市环境保护局在法定期限内催告巢湖新恒生纺织有限公司履行处罚决定。在巢湖新恒生纺织有限公司仍不履行行政处罚后，依法向法院提出申请强制执行。因此，合肥市环境保护局已依法履行其法定职责。杨俊的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决：驳回原告杨俊的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨俊负担。

杨俊上诉称，巢湖新恒生纺织有限公司并没有在2013年11月15日履行处罚决定，而是2014年2月21号缴纳处罚金。根据《行政处罚法》第五十一条规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。合肥市环境保护局没有履行对巢湖市新恒生纺织有限公司加处罚款的法定职责。另外，2014年2月12日合肥市环境保护局向合肥市高新区法院提起行政处罚强制执行申请，法院予以受理，但是被上诉人未提供相关的强制执行立案通知书等文件。因此，合肥环境保护局应当向有管辖权的巢湖法院申请。本案是驳回重审案件，上诉人

于2013年9月份向合肥环保局申请履行法定职责，而合肥环境保护局是诉讼期间内在2014年4月11日给予书面答复，超过法定期限。综上，请求二审撤销一审判决，支持上诉人原审诉讼请求。

合肥市环境保护局辩称，一、我局对巢湖新恒生纺织有限公司的行政处罚决定是2013年10月30日作出并送达相对人，依据相关规定，如果当事人自接到环保部门的行政处罚通知之日起，超过十五天未起诉，超过六十日未申请复议，又不履行处罚决定的，做出处罚决定的环保部门即可申请人民法院强制执行。在此法定期限内，被处罚人巢湖新恒生纺织有限公司未履行处罚内容，环保局依据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定，于2014年1月6日向巢湖新恒生纺织有限公司送达了《履行行政决定催告书》并积极督促处罚相对人完成环境问题的整改，巢湖新恒生纺织有限公司于2014年2月21日缴纳了伍万元罚金。因企业未履行责令停止生产的处罚内容，环保局于2014年3月10日向高新法院递交了强制执行申请，申请法院执行停止生产的处罚决定，并积极配合人民法院有关强制执行工作。二、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《中华人民共和国行政强制法》第四十五条关于加处罚款或滞纳金的规定并非强制性规定，行政机关“可以”作出，而非“应当”作出，鉴于当事人已经于2014年2月21日自觉缴纳罚款伍万元的事实，环保局未作出加处罚款或滞纳金的决定。三、市环保局对于巢湖新恒生纺织有限公司的行政处罚决定内容已经于2013年11月5日在市环保局网站上依法公示。并于2013年10月9日将履行职责情况书面邮寄告知上诉人，在案件办理过程中也多次在电话中口头告知上诉人案件处理进程和结果。为充分尊重上诉人的公众环境知情权，我局于2014年4月11日以书面邮寄方式再次向上诉人书面告知案件处理结果。因此，市环保局对

上诉人的请求依法履行了相关职责。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

合肥市环境保护局向一审法院提供如下证据材料：1、行政处罚决定书及送达回证，证明该局于2013年10月30日作出处罚决定并送达相对人。2、履行行政决定催告书及送达回执，证明该局于2014年1月6日依法进行催告履行。3、罚款缴纳凭据，证明处罚相对人自觉履行罚金。4、强制执行申请书，证明该局于2014年3月10日依法向法院提起强制执行申请。5、答复书及邮寄凭据（2013年10月9日），证明被告书面答复原告履行职责结果。6、答复书邮寄凭据（2014年4月11日），证明被告再次书面告知原告有关处理结果。7、2014年9月23日，合肥市环境保护局作出的巢湖新恒生纺织有限公司年产10000吨纯棉纱生产线项目竣工环保验收意见的函，证明巢湖新恒生纺织有限公司已通过验收，环境噪声排放达标，准予生产。

杨俊向一审法院提供以下证据材料：1、身份证，证明原告的诉讼主体。2、（2013）合民一终字第02608号安徽省合肥市中级人民法院民事判决书，证明原告的经常居住地。3、安医附属医院听力曲线图，证明该厂噪音对原告产生的影响，致我听力下降30分贝。4、安医附属医院门诊病历，证明原告耳朵不能受噪音超标影响。5、巢湖市环保局行政执法责令改正通知书，证明被告对巢湖新恒生纺织有限公司的处罚没有告知原告。6、关于新恒生纺织有限公司违法生产申请合肥环保局履行法定职责申请书，证明原告依法申请合肥市环境保护局对违法生产行为进行处罚并责令停产。7、2013年10月9日，合肥市环境保护局作出的《答复书》，证明被告待案件有进一步处理结果，将书面告知原告。8、关于群众投诉巢湖市新恒生纺织有限公司环境违法问题的调查处理情况汇报，证明

该公司的新设备未通过“三个同时”验收，噪音扰民。9、合肥市环境保护局现场检查（勘查）笔录，证明该公司车间未设置高空排放筒。10、关于巢湖新恒生纺织有限公司年产10000吨纯棉纱生产线项目环境影响报告表的批复，证明该公司报告表内容不实。

上述证据均已随案移送本院。

经审查，一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。 根据采信的证据，本院确认一审认定的案件事实。

本院认为，合肥市环境保护局对于巢湖新恒生纺织有限公司行政处罚内容已经在该局网站上公示，且将履行职责情况通过口头和书面的方式告知上诉人。另外，由于巢湖新恒生纺织有限公司未在法定期限内履行行政处罚决定，合肥市环境保护局经合法催告后申请人民法院强制执行。因此，合肥市环境保护局已经履行了其职责。《行政处罚法》第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取加处罚款等措施。该项规定并非要求作出行政处罚的行政机关应当和必须加处罚款，鉴于巢湖新恒生纺织有限公司已经履行了罚款处罚，合肥市环境保护局没有作出加处罚款的决定并不违反上述规定。综上，合肥市环境保护局在接到杨俊的履行法定职责申请后依法履行了法定职责，杨俊的诉讼请求及上诉请求均不能成立。一审判决认定事实清楚、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元由上诉人杨俊负担。 本判决为终审判决。

附：本案适用的相关法律规范性文件条文 《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： 原判认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。

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