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新中国60年无锡、苏州城市化进程比较——兼谈

城市化进程亟待处理好的若干关系

近代的无锡、苏州，曾经分别以工商业城市、历史文化城市著称于世，经过

解放后60年的发展，而今两市都成为既是经济发达城市，又是历史文化名城。两市的城市化进程是江苏乃至中国城市化进程的一个缩影。在城市化加快推进的今天，剖析两市的城市化进程，具有典型意义，并有许多值得思考的地方。 一、两市城市化大体历程

从1949年到1978年的前30年，无锡、苏州的城市化是一个曲折多变、非常缓慢的阶段。解放后的50年代初，无锡、苏州两地都制订了初步的城市规划。但到了1958年就起了变化。由于实行市管县，再加上“大跃进”的影响，两地不得不对原有城市规划进行调整，一会儿扩大工业布局，一会儿扩大城市中心布局。刚进行调整不久，到了1960年，又因中央实行以农业为基础的方针而再次进行压缩性调整。1963～1965年，按全国青岛会议精神，不作新的规划。1966～1971年，又因“文化大革命”而基本停顿。1972年后，虽有了城市规划，但基本限于扩大工业区与居民新村住宅区。即使如此，进展也不大。前30年，由于没有一个科学的规划，加上受政治、经济等因素的影响，城市建设不但进展不大，市政建设“积欠”情况严重，反而是一些具有江南水乡特色的河、巷、桥、街，在五六十年代的填河筑路中很快消亡，河网水系遭到破坏。具有悠久历史的城墙也在解放初期就已拆除。

1979～2008年的后30年，无锡、苏州城市及城市化走上了正常的发展轨道。大致划分为三个阶段：第一阶段，以乡镇企业发展带动小城镇建设。80年代初，两地乡镇企业蓬勃兴起，使农民实现了“离土不离乡”的非农就业。小城镇基础设施建设得到加强，各项功能逐步改善。由此，无锡、苏州走上了一条农村工业化、城镇化的独特道路。1984年后，国家有关政策又鼓励农民自带口粮进入城镇从事非农产业，小城镇建设进一步加快。截至90年代初，城市化赶上并超过全国平均水平。

第二阶段，以开发区建设带动城市扩容增量为标志的工业化推动时期。上世纪90年代初，、无锡、苏州大力发展开放型经济，先后分别建立了国家级和省级开发区，为城市化发展注入了新的活力。开发区建设打破了我国城市常规发展模式，通过统一规划、集中投入，高标准建设基础设施，实现城市空间再造，促进了各类要素集聚，加快了工业化进程。经过10多年发展，开发区成为现代化新城区，有力地推进了城市化。

第三阶段，以全面实施城市化战略为标志的城市化与工业化互动时期。90年代末至21世纪，城市建设规划得到加强与提升，城市基础设施建设不断加大投入。城乡建设布局不断优化。实施了重大行政区划调整，积极开展撤并镇村工作，拓展了城市空间，城市框架全面拉开，中心城市的集聚辐射功能显著增强。太湖治理加大力度，生态城市建设取得成效。小城镇建设规模不断扩大。城乡统筹获得新的进展，提升了城市竞争力。加强城市立法，制定出台城市规划、建设、管理相关法规，加快小城镇户籍制度改革等。城市建设日新月异，城乡面貌焕然一新，城市化水平迅速提升，是两市城市化高速发展的阶段。至

2007年，苏州城市化水平达到65.6%，无锡达到67%。 二、两市城市化的异同

对城市性质的定位影响到城市建设与城市改造的路子怎么走的问题。城市到底是以发展生产为重，还是以保护古城为重；到底是走改造旧城的路子，还是走建设新城的路子；它们之间的相互关系怎样处理。这一点，苏州、无锡并不是从解放一开始就认识清楚的，都经过了很长一段时期的摸索。

1954年，苏州提出改造成“生产式公园化城市”。在这里，反映出苏州遇到了世界上城市化过程中遇到的如何处理工业化与城市化的关系问题。把生产与园林并列，表面上看，是既重视了工业经济的发展，又重视了园林建设，实际上是把一对矛盾体并列。这涉及到苏州的城市性质、城市功能到底是什么。苏州既是一个历史文化古城，又是一个区域性经济中心城市。前者有历史的传承性，后者为时代趋势所决定使然。前者具有丰富的历史资源，是软实力，在90年代新加坡确定在苏州设立工业园时起到了相当关键的作用（当然还有地理位置靠近上海等因素）。而经济是保障城市发展前提，无经济基础，谈不上有发展的余地与后劲。在解放至80年代相当长一段时间内，坦率地说，执政者往往更多地关注经济的发展，把发展生产列入第一位。至于公园化，是摆到次要地位的，在现实中连次要地位都很难得到落实。其后果是带来名胜古迹被严重破坏的事实。

1977年，在拟制苏州城市总体规划时，提出建设园林化大庆式城市。这类似于1954年规划，只是生产式被大庆式所代替，而位置也放在了园林化之后。这种规划只是字面上的变化，并无有实质性的变化。在怎样处理发展经济与保护历史古城的关系上，或者说怎样才能真正做到园林化生产城市，还仍是模糊不清的，因为还没有找到适合的发展路径。

到了1979年，苏州就有了变化。在论证时，提出要保护和改造老城区，建设城郊区，重点发展小城镇。老城区不再增建工厂，城区发展5个工业区，重点建设5个小城镇。当时提出发展小城镇，这在整个苏南地区是属于较早的，后来乃至全国走城市化路子都是先从强调发展小城镇开始。

1981年10月，一些老同志在经过调查后，上报中央，党中央几位同志作批示，强调对苏州“要采取有效措施，予以保护”。中共江苏省委常委多次进行讨论，对苏州园林古迹遭受破灭、 市政建设“积欠”情况，要求采取措施，尽快缓和。从这时起，苏州就提出了建设“新区”，这在全国都是属于最早的。因为从客观上来讲，既要想保护好历史古城，又要想建设现代化新城，这是非常矛盾而又不可能的事情。唯有从思想上乃至行动上另辟捷径，才能有所新的建树。当年梁思成为保护北京城就曾提出建设新北京城的建议，可惜未被采纳。苏州古城区以观前街为中心，新区形成两个中心，一在运河以东，一在运河以西。古城区以保护历史文物、发展文化艺术、传统工商业和旅游事业为主。 1986年，国务院对苏州城市规划的批复明确苏州“是我国重要的历史文化名城和风景旅游城市”。指明苏州城市建设的方向是“要在保护好古城风貌和优秀历史文化遗产和同时，加强旧城基础设施的改造，积极建设新区，发展小城镇，努力把苏州逐步建设成为环境优美、具有江南水乡特色的现代化城市。”确定苏州市建设方针是“全面保护古城风貌，积极建设现代化新区。”从1982年酝酿提出建设新区到1986年经国务院批复同意，又经过了4年，虽然还未启动，但在苏州人的思想上、理念上得到了更加明确。

到了90年代初，在苏州建立高新技术开发区之时，明确提出了要走建设新

城区、高新技术开发区、经济聚集区的“三位一体”的道路。但实际上，当时新加坡工业园还没有到苏州落户。稍后，才最终确定在苏州。经过将近20年的建设，苏州新区、工业园区已经具有相当大的规模。苏州的经济地位也随之上升，加上苏州县区经济的急剧发展，使苏州的实力雄居江苏第一位，列在全国城市前七位左右。苏州至今既有老苏州（古城），又有新苏州（新城），还有洋苏州（工业园区）三大块。

2000年，国务院批复苏州市城市总体规划指出：“苏州市是国家历史文化名城和重要的风景旅游城市，是长江三角洲重要的中心城市之一”。苏州现已成为经济繁荣、社会文明、布局合理、环境优美、具有江南水乡特色和丰厚历史传统的现代城市。苏州早年的规划设想真正得到了实现。

无锡的城市化历程与苏州既有共同点，即同样受到时代的局限，改革开放前进展不大；又有着明显的区别，即解放以来一直以工业化来推动城市化。无锡在近代就以工商业发达而闻名。自解放后到1978年，长期把发展工业区放在规划的首要位置。有时工业区的迅猛发展又突破了规划。

1953年，无锡把城市性质定为“是一个轻工业和休养、游览的城市”，在强调轻工业的同时，还提到了游览。1958年始，无锡开始建设城西郊新运河，这对城市布局的影响颇大，以后工业、商业、住宅区在新运河两侧展开。1960年春，即使是在国家进行调整下马之际，无锡市还提出了要发展“高、精、尖”工业，并在城市布局上给发展工业区作了增补。1972年，无锡市对城市建设提出实行“大分散、小集中、搞小城镇”的原则，这既是无锡第一次，也是在省内较早提出搞小城镇。但“大分散、小集中”主要还是指工业区而言。1973年提出的8 年规划（至1980年）中，将城市性质定为“把无锡建设成为一个轻重兼备、全面发展、具有本市特色的现代化社会主义工业城市。”不再提到游览，也根本不提保护历史风貌。1978年才提出了“风景旅游区”的概念，并在1979年把城市性质定为“以轻、纺工业为主的社会主义现代化工业城市和风景旅游城市”。这时，与苏州的规划思路同样处于摸索过程，并对怎样处理好发展经济与发展风景旅游的关系同样是模糊不清的。

但苏州很快在1982年就提出了建设新城区的路子，无锡还仍停留在改造老城、旧城的路子上。因为无锡不像苏州那样对历史文化名城的包袱背得那样重，反过来也就没有苏州那样重视对历史文化的保护。

1983年，无锡首次提出保护古运河的规划。以后又多次提出保护古运河街区等规划。这固然是保护城市历史文化的重要组成部分，但也仅限于此。

1988年江苏省人民政府批准《无锡市城市总体规划修改方案》，把城市性质定为“无锡市是我省重要的经济中心城市，著名的风景旅游区。” 1995年《无锡市城市总体规划修订纲要》，将无锡城市性质定位为长江三角洲重要的经济中心城市，重要的交通枢纽城市以及著名的旅游风景区。提出建设“三城一中心”，即“城中城”、“城外城”、“山水城”和“中心商务区(CBD)”。

90年代，当苏州兴起建设新城区、工业园区的高潮之时，无锡也开始了建设高新技术开发区，但当时的定位只限于工业集中区而已。从这时起，无锡的城市化道路中才接触到了怎样处理现代化与改造旧城的关系问题。因为无锡此前走的一直是改造旧城的路子。为什么一直强调要旧城改造，这一方面是从节约土地资源来讲，另一方面也是从财力还比较紧缺的情况下不可能去投资建设一个新城区。节约土地资源无疑有一定道理，但像无锡这样一个建城区面积原就不大的地方，没有拓展的空间，要发展很难。再说，无锡也是一个有着悠久

历史的文化古城，虽然不像苏州那样有名，苏州长期是一个州城、府城，而无锡只是一个县城，但毕竟也有2000多年。旧城改造意味着毁掉了承载于古城上的历史文化。无锡不但是一个历史古城，而且还是一个水城。解放初拆掉了古城墙，失去了“水城”特色。在以后的岁月中，许多古建筑、古街又被拆除，这都是用金钱买不到的，也不是人为仿造能造得起来的（往往几十年后，出现再投资建造仿古建筑的现象）。在漫长的历史年代中积淀起来的文化遗产受到严重破坏。2007年，无锡也被评为全国历史文化名城，相比苏州要迟了25年。既然是历史文化名城，在城市化进程中理应成为一个被关注的焦点。

当时无锡既然没有可能像苏州那样在老城之外发展两个城，那么依靠发展城市中心区域这条路子，以增强城市中心的辐射力，进一步发挥城市功能是城市化的唯一选择。1983年实行的市管县体制，其中有一个目的就工业要发挥出中心城市的作用来。但作为城市化，城区本身的作用发挥如何，却并没有解决。

无锡在80年代初就被国家统计局等部门定为全国15个经济中心城市之一。1984年就被国务院批准为较大市。无锡在朝着建立特大型城市过程中，建成区的规模直接影响着城市的发展。无锡在解放前一直是一个县级城市，解放后虽然定为地级市，但长期以来城市建设滞后，建成区相对较小，1978年也才有35公里。尽管在前30年历次城市规划中不断修改、调整已被工业发展突破的区域，但修修补补无济于事。

到了90年代中期，无锡市一方面规划提出继续发展小城镇建设，一方面提出要拉大城市框架。而拉大城市框架，按照原来的行政区划已难以实现。由于城、郊、县环状行政架构层层束缚，城区中心内核过小，三者比例严重失衡。不同利益主张、不同行政主体的相对独立，明显制约着城市化和城市现代化建设的进程。苏州尽管已有了新区与工业园区，但苏州老城区与无锡一样存在着发展空间太小的问题，除去城郊和太湖等水域面积，城区发展空间非常有限。城市能量大而直接管辖的地域狭窄，制约了城市的健康发展，一定程度上成为拓展城市发展空间的一道“紧箍圈”。这不利于发挥城市的功能，与建设现代化城市的要求差距较大。

这时，无锡、苏州都采取了一个措施，就是将历史上一直同城的县改设为市。无锡市、无锡县，苏州市、吴县在解放前曾为同一行政区划。1995年撤县设市后，都在近郊新设立了县级市行政中心，但由于历史渊源和地域特征，难以形成具有较强集聚和辐射功能、相对独立的县城，原有市、县同城的格局未能根本改变。

21世纪初，随着社会主义现代化建设的快速推进，城市化战略的实现方式和发展重点发生了重大改变，从２０世纪８０年代“积极发展小城镇”开始转向“大力推进特大城市和大城市建设”。酝酿已久的撤市建区也就水到渠成。无锡于2001年撤销锡山市，分设锡山、惠山两个区；撤销马山区，并将锡山区部分乡镇一起划归郊区；撤销郊区，改为滨湖区。苏州撤销吴县市，分设为吴中区与相城区。相比而言，无锡不但有撤市，还有撤区并区，扩大城区规模的动作要比苏州大。政府之手的助推，为做强中心城扩充了容量，也为中心城辐射力的释放延伸了半径。

无锡不但扩大老城区，还不断扩大新区规模。90年代初，苏州建设新区与工业园区之时，无锡也着手建设新区。当时无锡的新区兼有苏州新城与苏州工业园区两方面的涵义，尽管当时规模远不如苏州，但也不断地引进外商投资，雪球越滚越大。无锡市相继从锡山区、滨湖区、南长区划出部分乡镇、街道划

归新区，使其从当初的数平方公里已发展到200多平方公里。

到了2005年以后，无锡市按照城市中心往南发展的战略，加快实施退城进园，调整工业布局，继续建设山水名城，筹划建设太湖新城以及各个区新城等。预计到2010年初步建成。无锡新区只能算是高新技术开发区，或者是工业园区，还不能算是真正的无锡新城，只有筹建中的太湖新城才能算是无锡新城。这样，无锡除了老城区外，还有新区与新城，有类似苏州的格局。无锡的这种城市布局是后起的，是渐进式的。

无锡、苏州实现城市化与工业化的路径，前30年并没有什么不同，区别在于80年代初开始，不同的城市发展战略带来不同的结果，可以下例示意：

苏州：从全国历史文化名城（1982年命名）→另建新城（1982年筹划，90年代初加快）→另建工业园区（90年代初建设），现已形成老、新、洋三城格局。

无锡：从工商业名城（历史形成）→改造旧城与发展传统工业（80年代）→建设新区（实为工业园区，90年代初建设）→另建太湖新城（2005年筹建）→成为全国历史文化名城（2007年）。

从示例中可以看出无锡比苏州多走了几步并慢了几步，不如苏州来得直接，当然这里面有客观原因，但也不可否认无锡是在以后的实践中才逐步认识到从而转变的。虽然在城市化水平上，目前无锡还略高于苏州，但城市的实力（包括软实力）与发展后劲，差距已越来越大。而城市的格局也是影响发展后劲的重要因素之一。

无锡、苏州两地的城市化还有一个问题是如何处理郊县交叉矛盾与乡镇的发展。这是又一道“紧箍圈”。随着城区产业结构的调整，城市功能的逐步优化，旧城改造步伐逐年加快，城市外延不断扩展，城区街道与郊县乡镇犬牙交错、相互穿插，形成不少“城中镇”、“城中村”和大量的无地村民，城郊结合部都市与村庄混杂，城市布局显得散乱。城镇规模小、集聚辐射能力弱，不利于统一规划建设，影响了城镇总体功能的发挥，一定程度上削弱了公共设施的投资效益，难以集聚一定规模的生产要素和人流，难以发挥基础设施和工业发展的规模效益。同时，造成机构人员庞大，行政开支增多，农民负担加重。随着农村城市化进程的不断加快，对行政区划提出了更高的要求，原有的行政区划结构已不适应推进城市化和加快镇域经济发展的形势。早在90年代中期，两地就以撤县设市为契机，促进各县城关镇的建设和县级市城镇结构体系的形成和建立。进入21世纪，两地更是加大撤乡设镇与乡镇撤并力度，促进和加快城镇建设，逐步形成了适应经济社会发展需要的相对合理的区划结构。

推进大城市建设，并不等于不要发展小城镇，也不仅止于城郊结合部。实际上，无锡、苏州都十分重视农村基础设施建设。两地的道路、桥梁以空前速度迅速拓展，并以前所未有的规模直插农村腹地。其中不少道桥跨过荒野、迈过湖泊，把曾经远离都市的农村揽入怀抱。自此，田野之上有了整齐的路灯，农民进城的路不再那么遥远。乡镇与农村集镇乃至于农民安居房、农民家园都有了较科学的规划和建设。

三、两市城市化亟待处理好的五种关系

当前，无锡、苏州的城市化正在不断推进。但还有许多问题亟待解决，具体来说要正确处理好五种关系：

1.在提升对城市化认识的基础上，正确处理好实现工业化、现代化与城市化的关系。无锡、苏州是通过很长一段时期的摸索才逐渐认识的。但并不等于

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