深圳民间组织报告

深圳民间组织报告

葛洪、马宏、阮萌、罗思①

摘要：随着改革开放的不断深入，市场体制的日益完善，政府的重视和支持，近年来深圳民间组织获得了快速的发展，不仅数量多，而且覆盖面广。本报告在普查和抽样调查的基础上，分析了深圳民间组织的发展状况、政府管理和扶持民间组织的措施、民间组织在深圳经济社会中发挥的作用及存在的问题，预测了影响深圳民间组织发展的主要因素。明确深圳进一步发展民间组织的重要意义在于，推进社会主义民主政治建设，承接公共服务、实现社会管理体制的创新，成为对外开放的重要载体，培育新的经济增长点。为此，政府应推进民间组织管理体制改革，加大政策扶持力度，建立购买服务机制，完善监管措施，完善法制保障，为促进民间组织自身建设和自我发展创造必要的法制政策环境。

关键词：民间组织 深圳 作用 政策建议

民间组织是公民社会承担公共治理和公共服务的重要力量。改革开放以来，我国社会经济结构不断发生深刻变化，民间组织获得迅速发展，已成为中国从传统走向现代的重要标志。民间组织作为现代社会的三大支柱之一，从第三方的角度推动社会经济发展，促进社会资本的积累，增加社会就业，为社会提供公共服务，参与公共管理，增进和激发服务公益和承担社会责任的公民精神，维护社会稳定，促进社会和谐。

深圳作为我国改革开放的先行地区，近30年来经济建设获得高速发展，随着改革开放的不断深入、市场经济体制改革的不断推进，深圳社会结构也在发生着深刻变化。社会正在加速从传统社会向公民社会转变，公民自主意识、参与意识、民主意识不断增强，社会需求日益丰富多元，传统的以政府为主导的社会管理和公共服务模式已经难以应对，公民自发组织起来的各种民间组织将成为社会管理和公共服务的重要载体。伴随政府和社会改革的不断深化，深圳民间组织数量快速增加，规模有所扩大，作用发挥日益明显，已成为推动深圳经济和社会发展的一支重要力量。但相对深圳改革开放的大局，民间组织总体发育水平和发挥作用仍显滞后，迫切需要进一步解放思想、破除体制机制障碍、创新发展思路，促进民间组织的发展和作用进一步发挥。 ①

葛洪，深圳市社会科学院巡视员；马宏，深圳市民间组织管理局局长；阮萌，综合开发研究院（中国.深圳）研究员、博士；罗思，深圳市社会科学院办公室副主任。

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一 深圳民间组织发展状况

随着改革开放的不断深入，市场体制的日益完善，以及政府的高度重视和支持，为深圳民间组织健康发展提供了广阔空间，无论在规模、体系、管理体制等各个方面均取得了很大成绩。

（一）民间组织进入快速发展阶段

截止2008年底，深圳依法登记的民间组织3343家，其中社会团体1381家，民办非企业单位1962家。在全市民间组织中，市级民间组织1058家，其中社会团体652家，民办非企业单位406家；区级民间组织2285家，其中社会团体729家，民办非企业单位1556家。与2007相比，深圳2008年实际增加民间组织309家，增长速度达到10.2％。

4000350030002500892200015001000500365020002001200220032004200520062007200860364964097111511321155674068817991962815100513811235798

图1 2000年—2008年深圳市民间组织数量

（数据来源：深圳市民间组织管理局）

（二）逐步形成门类齐全、覆盖广泛的民间组织体系

2008年，在深圳市登记的1381家社会团体中，工商服务业类占19%，科学研究类占11%，文化类占13%，社会服务类占10%，体育类占8%，教育、卫生、环境、宗教、职业等类占11％，其他类占28％。在全市登记的1962家民办非企业单位中。教育类占71%，社会服务类占16%，科学研究类占4%，文化类占4%，体育类占2%，其他类占3%。这些民间组织活跃在经济、科

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技、教育、文化、劳动、卫生、体育、社会福利等各个领域，涵盖了一、二、三产业的各行各业，形成了一个门类齐全、覆盖广泛的民间组织体系，成为推动深圳经济和社会发展的一支重要力量。

其他类, 28%工商服务业类,19%科学研究类,11%教育、卫生、环境、宗教、职业等类, 11%体育类, 8%文化类, 13%社会服务类,10%

图2 2008年深圳市各类社会团体比重 （数据来源：深圳市民间组织管理局）

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体育类, 2%文化类, 4%科学研究类,4%其他类, 3%社会服务类,16%教育类, 71%

图3 2008年深圳市各类民办非企业单位比重

（数据来源：深圳市民间组织管理局）

（三）民间组织自身规范化建设稳步加强

近年来，深圳大部分民间组织积极开展了法人治理建设，不断完善组织章程，完善治理结构，健全内部规章制度和自律机制，通过差额选举的方式产生理事长、会长、副会长和常务理事，通过民主的方式决定行业和协会的重要事务等。根据2008年深圳市民政局3月1日至3月20日通过政府电子政务系统对全市148家民间组织进行的问卷调查统计(本文以下各部分的图表及数据均来自于此次问卷调查)，结果显示当前深圳民间组织呈现如下七个特点：

1．民间组织采取的组织形式：社团组织大多采用会员制，民办非企业单位更多采用非会员制。

不同类别的民间组织采取的组织形式不同，行业性、研究性、专业性以及联合性社团组织大多采取会员制的组织形式，而民办非企业单位则更多地采用了非会员制的形式。根据本

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课题组调研回收的调查问卷统计结果，社团组织中有八成采取的是会员制的组织形式，而民办非企业单位仅有两成左右采取的是会员制。

2．民间组织发起的方式：深圳民间组织主要由企业或政府相关部门发起。

民间组织发起的情况相对多样，主要是由企业或政府相关部门发起。根据问卷调查统计数据，25%的民间组织是由企业发起，22.1%由政府相关部门发起，个人发起的占17.9%，企业与政府共同发起的占15%，企业与个人共同发起的占12.9%，此外还有7%左右的民间组织是由政府部门与个人共同发起。

不同类型的民间组织主要的发起方式不同，行业性社团更多是由企业或企业与政府部门共同发起，学术性社团更多是由政府有关部门或企业和个人共同发起，专业性社团更多是由个人或政府有关部门发起，而民办非企业单位则更多由企业或个人发起。

不同民间组织的发起方式调查结果

行业性社团 学术性社团 专业性社团 联合性社团 民办非企业单位 企业发起 政府有关部门发起 企业与政府部门共同发起 个人发起 企业和个人共同发起 其它 合 计

100% 100% 100% 100% 100% 37.5% 16.7% 25% 8.3% 8.3% 4.2% 12.9% 25.8% 6.5% 19.4% 25.8% 9.7% 15.8% 21.1% 15.8% 26.3% 15.8% 5.3% 7.1% 28.6% 21.4% 7.1% 14.3% 21.4% 32.1% 25% 3.6% 32.1% 3.6% 3.6% 3．民间组织的治理结构与决策机制：深圳大部分民间组织建立了较为完善的法人治理结构，并设立了相对规范的决策机制。

在法人治理建设方面，深圳大部分的民间组织健全了治理结构。58.9%接受调查的民间组织表明其决策机构是理事会或董事会，32.2%的是会员代表大会，仅有8.9%表示是管理层。

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的参考标准和依据，发挥评估的导向、激励和约束作用。七是紧抓党建，成立了中共深圳市行业协会联合委员会，推动党的组织、工作和作用“三个覆盖”。

（五）政府对民间组织的扶持力度逐步加大 1、逐步加大政府职能转移力度

结合行政审批制度改革，一大批政府行业管理的事务性职能和工作事项正逐步向行业协会转移，或以协议、合同的方式委托给行业协会进行自律管理和提供服务。2004年按深圳市政府的要求，有关职能部门对己明确取消行政审批并交由行业协会或中介组织自律管理的23项职能进行了梳理，并拟定了《市政府有关行政审批项目取消后交由行业协会自律管理的实施意见》。据统计，目前大多数的政府职能部门都将课题研究、行业资质初审、行业标准等行业管理职能和事项以协议和购买服务的方式委托给民间组织。如，市人事局将有关行业的专业技术职称的评审工作委托给10多家行业协会承担；市建设局、市国土房产局将行业资质评审、培训等事项分别委托给相应的建筑业协会、房地产协会、物业管理行业协会等行业组织，并采用协议和购买服务的方式，有的还通过招投标的方式选择购买对象。

在接受政府委托工作事项方面，一半的民间组织表示是通过短期合作协议，超过四成的表示通过有关政策规定获得，还有两成左右的表示是通过法律条文规定或长期合作协议，此外，被动等待政府部门下达、主动申办承办、受邀请作为活动主承办单位、直接授权等也是民间组织获取有关职能或工作事项的方式。

50A.30!.70 .70%8.70%0.00.00 .000.00@.00P.00`.00%短期合作协议政策规定法律条文规定长期合作协议其它

图７ 政府委托工作事项的方式

2、用制度化的形式确立对民间组织的资金支持。

一是2007年设立了“深圳市行业协会发展专项经费”，并以制度化的形式固定下来。二是积极探索政府向民间组织购买服务制度。2008年，经深圳市政府同意，在福利彩票年度

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公益金计划安排中新设立“向社会组织和企业购买服务及机动专项经费”。有关统计数据表明，深圳市政府相关部门每年用于购买社会组织服务的经费约为750万元，而且有逐年增加的趋势，仅市物业管理行业协会一年获得政府购买服务的经费达250多万元。三是各区根据自身实际，设立专项资金。如宝安区民政局印发了《深圳市宝安区公益慈善类、社区维权类民间组织培育专项资金管理暂行办法》，从经费上资助公益慈善类、社区维权类民间组织；盐田区政府专门设立了“盐田区社区服务专项资金”，每年对各社区服务站提出的社区服务项目给予资金扶持。

3、积极推动民间组织孵化基地建设和公共信息平台建设。

创新民间组织培育方式，着力打造三大公共服务平台。一是筹建 “深圳市民间组织孵化基地”，扩大民间组织的扶持范围，增加扶持含金量，为民间组织孵化和加速发展提供硬件支持。二是构建公共信息平台，建设并不断完善“深圳民间组织信息网”，作为全市民间组织建设和管理的门户网站，进一步提高服务效率和水平，同时，积极推动深圳市民间组织法人基础数据库的建设。三是政府通过相关产业资金资助行业协会建立行业技术和公共服务平台。如，市贸工局为市家具行业协会、市钟表行业协会、市服装行业协会、市黄金珠宝首饰行业协会建立行业技术和公共服务平台资助了高达5000万元的经费；每年市财政还提供近千万元经费资助行业协会组织或参加国内外展览会，使行业协会的技术和公共服务平台作用得到有效发挥。

二 民间组织在深圳经济社会建设中发挥的作用

（一）民间组织活动领域广泛，以行业服务及协调、学术研究及学术交流为主要活动领域。

行业服务及协调、学术研究及学术交流、调查研究、政策咨询和联谊是深圳民间组织最主要的五大活动领域。相关调查结果显示，62.6%的民间组织表示主要活动领域是学术研究及学术交流，表示行业服务及行业协调为主要活动领域的也超过一半，表示调查研究为其主要活动领域的超过四成。此外，以政策咨询、国际交流、联谊为主要活动领域的也超过三成。

不同类型的民间组织活动领域各有侧重。行业性社团最主要的三项活动是行业服务及协调、调查研究、学术研究和交流，97%的行业性社团认为行业协调及服务是组织的主要活动

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领域。学术研究和交流是学术性社团开展的主要活动，同样也是绝大多数专业性社团的主要活动，联谊是联合性社团开展的主要活动，职业和成人教育是民办非企业单位从事的最主要工作。

学术研究及学术交流行业服务及协调调查、研究国际交流政策咨询联谊合作展览职业、成人教育法律咨询与服务体育、健身、娱乐文化、艺术就业与再就业服务其它扶贫社工服务医院、康复中心防灾、救灾心理咨询社区发展环境保护体育俱乐部养老院民办中小学0102030405060708090100 图8 深圳民间组织主要活动领域

（二）民间组织承担了政府部门委托的相关工作事项

民间组织履行了政府赋予的部分微观和行业协调管理的职能，承担了社会监督和行业监督管理的相关工作事项，建立了从业规范，促进了公平竞争，加强了行业自律。首先，民间组织承担的最多工作事项是行业调查研究，承担这一职能的民间组织达到了总数的62.4%。其次，民间组织也承担了较多的行业标准制定及服务、教育服务、送审材料收集、行业监督管理等公共服务职能，承担这些服务职能的民间组织比例均超过了总数的三成。例如，市零售商业行业协会在开展《零售行业顾客满意度调查》工作的基础上制定了第一个协会标准《深圳零售商场顾客满意度评价指标》，同时，在市贸工局支持下编制《深圳市零售行业能耗指导标准》（全国第一个地方标准）和《深圳市大型零售商场节能指引》。再次，行业协会还为企业提供了信息服务、人才服务、技术研发服务、鉴定服务等，比如，深圳市钟表行业协会已在内部设置了研发机构、鉴定机构、培训机构等，为行业提供高层次服务。此外，民间组

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织在方案论证、文化体育服务、社区服务、材料初审、资质认定等更广泛的领域也发挥着作用，但这些领域工作事项的比例相对较低，说明在公共服务领域民间组织的作用还有待于进一步发挥。

行业调查研究行业标准制定及服务教育服务送审材料收集行业监督管理文化体育服务方案论证社区服务项目材料初审社会监督扶贫及社会救助技术鉴定慈善资质初审资质认定专业技术人员职称初审项目验收社会福利公共安全服务医疗服务其它62.406.7032.100.30$.80$.80!.10 .20.30.40.50.60.70.10%9.20%8.30%6.40%5.50%4.60%2.80%0.00.00 .000.00@.00P.00`.00p.00%

图9 深圳民间组织目前承担的公共服务事项

在社区建设中，民间组织承接从政府部门中剥离出来的部分社会职能，满足居民多元化的需求。政府职能部门运用自身职能，组织、领导、指导社区建设，但政府职能部门有其局限性，难以满足社区居民日益丰富的物质和文化需求。民间组织承担社区服务活动，以其灵活的体制和多方位的服务形式，满足了社区居民多方面的需求，产生了良好的效果。截止2007年底，全市有依法登记的社区民间组织327个，能较好承接社区的相关社会事务，使政府对社区的间接管理工作有相应的承接载体。如文化类民间组织承担文化进社区、周末广场音乐会、京剧进社区等演出任务，推进社区文化建设；计划生育协会开展生殖健康知识进社区活动，在流动人口和未婚青年中进行预防艾滋病和生殖健康知识教育。

（三）反映不同群体的利益诉求

各类民间组织作为不同利益主体的代表和社会各阶层利益表达的渠道，发挥政府与市场不可替代的、独特的作用。问卷调查显示，以政策咨询作为主要活动领域的民间组织超过三成。个案调研的市外商投资企业协会、市中小企业发展促进会、市物业管理行业协会、市家具行业协会、市钟表行业协会、市服装行业协会、市室内设计师协会、市信息无障碍研究会

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作为政府和社会之间的桥梁，发挥了积极的作用。主要表现在以下几个方面：

1、民间组织的代表性和桥梁纽带作用日益加强。如，外商投资企业协会有近 2000 家会员单位，把落户深圳的100多家世界500强外商投资企业纳入其中，协会不仅为企业分忧解难，而且深入开展政策调研，充分反映行业和会员的意愿，并在某些方面和某种程度上影响了地方甚至国家政策的调整。

2、在维权方面，协会作为会员和行业利益的代表走到了前台。例如，深圳出现的“银商之争”，市零售商业行业协会在维护商家的合法权益上走在了前头，在国内引起了很大的反响，并为国家制定相关政策提供了很好的依据；市家具行业协会动员组织行业力量，代表行业积极应对国外的反倾销诉讼，有效地维护了行业的利益；市国际贸易货主协会2007年积极应对四家国际班轮公司（运价协议组织）在中国华南地区提高码头作业费（THC）收费标准问题，会同市内相关行业协会投入到货主维权行动中，通过协商，并向有关部门反映，使码头作业费（THC）收费标准问题得到圆满解决，维护了行业的整体利益。此外，很多协会在协助会员处理经济纠纷、劳资纠纷中扮演了重要角色。

3、民间组织积极参政议政、建言献策，扩大群众有序参与民主的途径。在本届省、市人大代表、政协委员中，有3名代表和5名委员是各行业协会的专职负责人，他们为政府的科学民主决策提供了积极的意见和建议。如商业联合会林慧代表建议建立人大代表联系群众的长效机制，得到深圳市主要领导的高度肯定。相关问卷调查结果显示，有四成（40．5%）的民间组织表示向政府提出过建议，提出建议条数最多的为20条。在提过建议的民间组织中，有三分之二的表示建议被全部或部分采纳，建议被政府采纳条数在2项以上的超过半数。民间组织在为政府提供决策建议、参与社会治理方面发挥了积极的作用。

4、民间组织在维护广大人民群众的利益、构建和谐深圳中发挥了独特的作用。在发生公共突发事件中，民间组织积极快速反应，及时发布情况、制定行业公约或开展行业互助活动，有效地维护了行业和社会公众的利益；当发现不稳定因素存在，或可能出现影响公共利益的情况，相关民间组织能及时将情况反馈给政府相关部门，采取有效措施，把各种不安定的因素化解在萌芽状态，起到了“防火墙”的作用。如，市汽车经销商商会反映有部分会员单位因政府拆除违章建筑影响经营准备集体上访的情况，深圳市政府针对主要问题和关键因素，迅速排查并采取措施，及时化解了一场可能引发的群体性事件；2008年春节前我国南方大部分地区遭受五十年一遇的冰雪灾害，广大民间组织积极响应政府的号召，配合政府做好外来务工人员留深过年工作，并号召广大会员企业慷慨解囊，为灾区献爱心。

5、在反映群体的利益诉求方面，行业性社团发挥的作用更为积极。66%的行业性社团代

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表行业向政府提出过建议，反映行业的利益诉求，联合性社团向政府提出过建议的有50%，其次是学术性社团和专业性社团，向政府提出过建议的比例分别为40%和27%，民办非企业单位则仅有11%向政府提出过建议。

66P@'%0 @`?%行业性社团联合性社团学术性社团专业性社团民办非企业单位 图10 不同类型民间组织提出建议的比例

（四）推进社会公益事业发展，推动精神文明建设

由社会力量举办的慈善总会、基金会、民办非企业单位等各类民间组织，分布在社会的各个行业、各个地区和众多领域，在消除贫困、尊老扶幼、帮助下岗职工再就业、环境保护、教育培训和卫生保健等方面做了大量工作，满足社会成员多样性和多层次的需求，推进社会公益事业的发展。如市信息无障碍研究会通过引入盲用软件，开展免费盲人电脑培训项目，至今累计培训盲人学员8000多人次，很多盲人学员已能熟练地上网。盲用软件项目的培训规模和持续时间，让不久前来深考察的新加坡外长杨荣文先生大为惊叹，回国后已安排两批新加坡视障机构组团来深圳与信息无障碍研究会交流学习。

在公益活动开展方面，59%的接受调查民间组织参与了公益活动，其中36%的民间组织参与了文化体育公益事业，超过30%的民间组织参与了扶贫帮困活动，参与就业和再就业、青少年服务、志愿服务以及敬老助残的也都超过了20%。

不同类型的民间组织参与公益事业的比例不同，总体来看，民办非企业单位、专业性社团和联合性社团参与公益事业的比率较高，参与比率分别达到了78.6%，73.7%和68.8%。

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90.00?.00p.00`.00P.00@.000.00 .00.00%0.00%行业性社团学术性社团专业性社团联合性社团48.10B.40s.70h.80x.60%民办非企业单位

图11 民间组织参与公益事业比例

深圳的民间组织在积极参与社会公益事业的同时，弘扬特区精神，推动精神文明建设。深圳玺宝楼青瓷博物馆作为中国十大私人博物馆之一，收藏了从商代至今的青瓷艺术品3000多件，被列入深圳市爱国主义教育基地。一些学术类和科技类民间组织，如室内设计师协会、市法学会、电子学会等，聚集着一大批专家、学者和科技工作者，经常围绕经济建设和社会发展中的重大问题，组织举办各种形式的学术研讨活动，活跃了深圳市的学术研究氛围，起到智囊作用。民间组织发动来自社会各个方面的志愿者参与各种慈善公益活动或互助共益活动，促使人们关怀社会、奉献爱心，从而潜移默化地培育公益意识和志愿精神。

（五）民间组织日益成为国际交流合作的重要载体

深圳毗邻港澳，民间组织利用独特的地缘优势，开展国际经济贸易、科技文化交流，增进了深圳各界同世界各国的联系与交流。众多行业协会组织会员参加培训和研讨会、国内外展会，举办国际性研讨会等，不少行业协会通过举办展览会，搭建市场平台，如市家具行业协会举办的国际家具展堪称亚洲同业第一展，市钟表行业协会举办的国际钟表展为世界钟表第三大展，获得单独组团参加瑞士钟表展资格，市黄金珠宝行业协会举办的深圳国际珠宝展为世界珠宝的第七大展等，确立了深圳展览业在全国的地位，也凸显了深圳行业协会的实力和作用；一些专用性和学术性社团承办行业性的国际比赛，搭建国际交流的舞台，促进行业、学术交流。

三 民间组织发展和发挥作用存在的问题

虽然深圳民间组织已发挥出一些作用，但由于认识不到位，在民间组织发展和作用发挥

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的体制、机制、政策法规以及具体措施上的存在缺陷，致使深圳民间组织的发展同经济社会发展的客观需求不相适应，尤其是在社会管理和公共服务中未能充分发挥应有的作用。

（一）民间组织发展和发挥作用不足

1．民间组织发挥作用不足。目前，深圳的社会管理和公共服务大部分仍由政府承担，政府投入了很多资源和精力，但提供的管理和服务的数量和质量仍不能满足市民日益增长的需求，同时还影响了政府部门的工作效率。而政府对社会管理和公共服务大包大揽，使得民间组织发挥作用的空间不足，影响了民间组织的功能发挥。

如养老机构，政府每年都把大量的资源重复投放到公办养老院，全市有27家养老机构（包括敬老院），其中公办25家，民办2家，床位2288个，而深圳仅户籍老人就有12万，每百人拥有床位仅1.96张，远远不能满足全市养老的需求。随着老龄化社会的到来，这个问题将越来越突出。而目前上海有养老机构560家，床位6.98万张。其中民办养老机构260家，床位3.42万张。又如残疾人服务机构，直属残联事业单位4家，企业化运作的残疾人服务机构3个，为残疾人服务的民间组织不足10家，根据2006年深圳市残疾人抽样调查公布的主要数据，深圳常住家庭户残疾人13.47万人，仅靠十几家残疾人服务机构，远远不能满足需要。

2．民间组织的总量不足。每万人拥有民间组织，深圳仅3.5个，而德国120个，法国是110个，日本97个，美国52个，香港25个，新加坡18个，印度10.2个，上海6.1个，青岛6.5个，不仅落后于发达国家和地区，而且落后于上海、青岛。如果我们要达到香港的水平，按照850万人口计算，就应该发展23800家，还有很大的发展空间。

图1２ 万人民间组织数比较

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（二）思想认识的障碍

社会各界尤其是政府里的一些人，对民间组织的地位和作用有认识偏差，认识不到社会转型对社会管理提出的新挑战和新要求，认识不到培育民间组织是基层民主政治的重要组成部分，认识不到民间组织是社会的第三部门，是国民经济的重要组成部分，还停留在“政府万能”的思维定势，习惯于政府大包大揽，对民间组织是“三不”不重视、不信任、不放手；还有一些人是叶公好龙，谈起民间组织认为很重要，但涉及到本部门、本单位的事情就绕着走，这些认识问题成了民间组织发展的障碍。使得政府支持民间组织发展的配套政策和措施没有很好去研究和制定，民间组织发展空间不足，其作为社会管理和公共服务一支生力军的作用难以发挥。

实践充分证明以事业单位为主体的公共服务提供方式，满足不了日益多元化的公共需求，民间组织发展缓慢造成的后果就是政府不断改革，机构不断膨胀，公共服务仍然供应不足。深圳市先后进行过几轮行政体制和审批制度改革，但后来发现回潮现象比较普遍，这一方面是政府部门习惯“大包大揽”的思维定势，追求部门利益的结果，另一方面也是因为民间组织不发达，制度改革滞后，后续服务跟不上，客观上要求部门权力回归，所以机构改革往往从精简机构开始，以机构膨胀结束，有些事情政府的体制机制注定不可能管得好，所以不断增人、增机构、增经费，而市民对政府的工作仍然不满意，投诉多、信访多。同时，由于民间组织不发达，也妨碍了一些改革的推行，比方政府要购买社会服务，得有服务提供者，有的就是因为没有服务提供者，有很多公共服务只好暂时留下缺口。

（三）立法滞后的困扰

相关法律严重滞后，使得民间组织的法律地位不明确，缺乏权威性，已经严重制约了民间组织作用的发挥。目前，缺乏一部管理民间组织的“母法”，导致民间组织的法律地位不明确。现在国家规范这项工作仅有三个条例（《国务院社团登记管理条例》，《国务院民办非企机构登记条例》，《国务院基金管理条例》），基本都还是计划经济时期的思路，条条框框很多。而深圳市民间组织法定化、制度化工作仍需要进一步加强，行业协会商会条例修编工作进展缓慢，研究制定民间组织条例的工作才起步，民间组织的管理、规范和发展都处于法律不明确的状态，面临注册难、定位难、信任难、参与难、监管难、吸引人才资金难等六大难题。在问卷调查中，将近20%的民间组织认为，法律法规不健全、是民间组织运行和发展中遇到的问题之一；44.6%的民间组织表示没有法律授予的权力，组织缺乏权威性，阻碍了民

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间组织作用的发挥。

（四）双重管理体制的制约

按照现行的相关法规，除行业协会商会外，民间组织实行的是双重管理体制，即登记部门和业务主管部门双重管理，制度设计的初衷是实行双重管理和双重负责的“双保险”机制，实际运作中登记部门和业务主管部门职能重叠，容易扯皮和推卸责任，“双重管理”变成难以管理；另外，由于有的主管部门往往抱着“多一事不如少一事”的态度，双重管理体制在相当程度上限制了民间组织通过登记注册来获得合法地位，制约了部分需鼓励的民间组织的发展，致使一些公共服务供给不足。如，因主管部门不易落实，慈善类民间组织发展受到限制。

（五）工作机制尚不健全

在传统的观念中，政府与民间组织是领导与被领导、管理与被管理的关系，将对民间组织管理作为行政管理体制的一部分，没有根据民间组织的特点建立相应的工作机制。工作机制不完善成为民间组织发展和充分发挥作用的主要障碍。目前深圳还没有建立统一的委托授权、购买服务、征询沟通、监督指导、综合评估等机制。

在委托授权方面，问卷调查显示56.7%的民间组织表示由于政府授权不足影响了组织公共服务作用的发挥。

在购买服务方面，专题和个案调研反映出政府购买服务较分散，存在购买服务补偿不到位和补偿标准不规范等问题。

在征询沟通方面，民间组织缺乏与政府职能部门正常沟通的渠道，在人大、政协缺乏参政、议政的渠道，市政府及其职能部门的决策没有事先听取民间组织的意见等。问卷调查中，21.4%的民间组织表示缺乏交流机制和渠道，超过三成以上的民间组织希望建立市民与企业参与政府决策的机制。

行政监督和民间组织自我监督还有待进一步完善，独立的第三方评估和社会监督机制亟待建立。问卷调查中，将近四成的民间组织希望政府建立和完善民间组织活动的评估和表彰体系。

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（六）政策环境尚不完善

目前政府出台的一些政策只考虑到机关、企业、事业单位的需求，没有考虑民间组织的要求，如民间组织的人事、组织、税收、财务、工资、员工社会保障等缺乏配套的管理办法。问卷调查显示，36.6%的民间组织希望政府提供社保、人事档案保管等政策支持

民间组织发展的宏观社会环境仍然比较严峻。当前社会仍然处于转型过程中，旧体制的影响依然存在：政府职能的转变还没有完成、社会的独立性还比较差，民间组织获取社会资源的难度很大，社会对民间组织的支持力度仍然欠缺;与市场经济相适应的、民间组织发展所必不可少的公民意识、参与意识、志愿精神、公益精神等明显不足。迫切需要加大对民间组织的宣传力度。47%的民间组织希望向市民及企业进行宣传及普及活动。

（七）民间组织自身发展有待加强

深圳民间组织在运营中，面临着经费不足、人力资源匮乏、职能不到位等问题，使得民间组织在独立性、自治能力和社会公益性等方面都还存在较大差距，难以承担公共服务和社会管理中民间组织应该承担的职能和工作事项。

在经费方面，76.4%的民间组织表示组织运行中面临的主要问题是缺乏资金。深圳民间组织的经费来源以会费为主，经费较少；慈善组织的募捐方式单一，不能有效募集资金。民间组织动员资源能力较弱。

在人力资源方面，不仅表现在民间组织的专职人员和志愿者缺乏，同时也表现在民间组织专职人员在专业知识和技术方面的不足。人力资源缺乏严重影响了民间组织服务项目的扩展、服务范围的扩大和服务质量的提高，影响了民间组织自身能力的提高，制约了民间组织的可持续发展。

民间组织还存在职能不到位问题。以行业协会为例，《深圳经济特区行业协会条例》规定了行业协会九个方面的职能，但从实践情况看，这些职能规定显得比较笼统，可操作性不强，并且大部分职能带有受托性和参与性。政府职能转移缺乏制度保证，转移力度不够，协会操作起来比较困难，导致协会应有作用的发挥受到较大局限。政府在慈善事业中的功能过于强大，政府包办慈善事业的现象普遍存在，与国际上以民办慈善事业为主的方向背道而驰，既增加政府负担，又不利于慈善组织作用的发挥。

极少数民间组织之间出现无序竞争现象。由于民间组织之间缺乏交流平台和协调机制，如行业协会相互争抢资源，恶性竞争等，造成行业协会发展的负面影响。在调研过程中，有

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个别民间组织反映上述问题，也有民间组织在问卷调查中建议政府“立法或出台质量评估、奖罚等相关制度政策指引”。

四 进一步促进深圳民间组织发展的重要意义

（一）发展民间组织，实现社会主义民主政治建设的新突破

改革开放以来，深圳勇于探索，敢于创新，成为建设中国特色社会主义的窗口和先行者。在新的形势下，深圳要贯彻落实中央和省的要求，在继续推进和完善经济、文化和社会建设的同时，积极推动和探索民主政治建设。民主政治的一项重要内容就是倡导公民有序、有组织的广泛参与。民间组织作为不同群体实现自己意愿、维护自身权益的利益共同体，是社会主义民主政治建设的重要的基础性工程。为此，促进民间组织发展，大力培育门类齐全的民间组织，发挥其反映群众诉求、扩大群众有序参与的作用，满足不同社会群体多元化需求，增强社会自治功能，在民主政治的具体实现形式和运行机制率先探索，实现社会主义民主政治建设的新突破。

（二）发展民间组织，实现社会管理体制的创新

社会需求和利益格局的多元化发展趋势，迫切需要创新深圳社会管理体制和机制，构建政府、市场和民间组织等多方力量参与的社会管理新格局。民间组织因具有公益性、非营利性、民间性、自愿性的特点与功能，发展民间组织既可以弥补政府的不足，增加公共物品的供应总量，提高公共物品的供给效率，又能与政府工作形成良性互动，在政府与社会、政府与企业之间搭建一个交流、对话与合作的平台，建立社会化的公共治理架构，形成政府和民间社会构建和谐社会的合力，真正实现政府从“管理”到“治理”的转变。在国外，社会福利领域或社区层面，政府往往退居二线，让民间组织居于一线。比如青少年社区教育、老年人照料、残疾儿童的教育、艾滋病的预防等，这些政府不方便或没有足够精力和财力做的，由民间组织来承担，其效率会更高。政府投资，民间组织运作，通常可以起到事半功倍的效果。深圳的一些社会团体在这些方面已经开始发挥作用，但与成熟的市场经济国家相比，还有明显的不足和很大的发展空间。为此，一方面要借鉴国内外先进城市的经验，力争在体制、机制、政策法规以及具体措施上取得突破，另一方面，政府要逐步改变提供公共产品的方式，不再大包大揽社会管理和公共服务，为民间组织承担社会管理和公共服务拓展空间。通过培育、发展、规范民间组织，使越来越多的民间组织能够承担社会管理和公共服务的职能，改

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变政府不断改革、机构不断膨胀、公共服务仍然供应不足的怪圈，真正实现“小政府大社会”。

（三）发展民间组织，使其成为扩大对外开放的重要桥梁

在经济全球化的过程中，按照国际惯例，越来越多的国际合作与交流将依赖于民间组织的参与。民间组织是社会、经济、文化、政治信息的有效传播载体，是扩大对外开放和交流的重要桥梁与纽带，是国际交流中不可替代的“第二渠道”。无论是经济合作与交流，还是人权、环境、发展、和平倡导等诸多领域，民间组织已显示出参与国际事务的协调和倡导能力。它们往往可以在国际事务的舞台上活动于国家、国际组织和跨国公司力所不及的领域。目前，深圳市的民间组织参与国际事务还有很大的局限性。比如反倾销案件中，由于既懂外语，又懂经济、法律，熟悉国家管理的涉外专业人才的缺乏，民间商会、行业协会发挥作用相当有限。而在国外，民间组织是重要的“第三部门”，一些大的社会团体和机构，在本国乃至国际经济社会生活中具有重要影响。在国际经济和社会生活交往中，尤其在各种争端的处理过程中，出面的往往不是政府，也不是企业，而是作为企业群体利益的代表，如行业协会，或者作为社会精神理念的载体，如慈善组织等民间组织。深圳要进一步融入全球化，就必须推进社会经济机制的国际接轨，这就需要加快培育发展各种代表公共利益和文化理念的民间组织，建立起深圳与国际交往的对等渠道。

（四）发展民间组织，培育新的经济增长点

民间组织本身又是国民经济的一个部门，属于高端服务业。上世纪90年代，联合国开始强调民间组织对经济的贡献度，并在全球推广，目前已有90多个国家将民间组织的就业、经济规模正式纳入本国的国民经济核算体系。从民间组织的就业占经济活动人口的比例看，美国9.8%、德国5.9%、日本4.2%，发达国家平均是7.4%。从民间组织的总支出规模（经济规模）看，1995年美国是5020亿美元，占GDP的6.9%、德国是940亿美元，占GDP的3.9%，日本是2140亿美元，占GDP的4.5%。这些数据说明，深圳发展民间组织的空间和潜力非常巨大，民间组织的发展和完善，还有助于增加就业，带动经济增长，培育深圳经济的一个新增长点。

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五 影响民间组织未来发展的主要因素分析

(一)经济结构变化对民间组织发展的影响

深圳市近年来一直把高科技产业、金融业、现代物流产业、文化产业作为全市经济发展的四大支柱产业，并实施工业适度重型化战略。这使深圳市经济结构进一步从以劳动密集型制造业和传统商业为主的经济结构向高新技术领域和现代服务业领域转变，其结果将促进科技类、现代服务类和文化类民间组织加快发展，将使深圳市的民间组织的数量、分布的合理性和整体素质都得到全面的提高。

(二)社会人口结构变化对民间组织发展的影响

从静态人口结构看，深圳市的人口结构呈现明显的户籍人口与外来人口比例倒挂现象，这也是导致深圳市社会治安等一系列社会问题突出的根本原因之一。深圳市民间组织管理机构和民间组织的服务对象目前主要是面向户籍人口的，各种社会资源的规划供给也往往主要考虑户籍人口的需要，较少顾及外来人员的需要。这一方面反映了深圳市民间组织管理上存在一个极大的缺陷，另一方向也说明未来深圳市民间组织存在一个巨大的发展空间。从动态上说，经济结构的高级化，必然导致人口结构的高级化，高级化的人口对于文体公益的需求必然增加，这也将成为推动深圳市民间组织发展的巨大能动力量。

(三)社会组织结构及其变动对民间组织发展影响

随着政府职能的进一步转变，“小政府、大社会”模式的确立，大量的社会事务、中介服务职能、公益事业必然需要更多的民间组织来承担。与此同时，随着企业服务的社会化进程加快，服务业的专业化，越来越多的单位人变为社会人；下岗人员、待业大学生、自谋职业者的存在成为社会的一种常态；随着人口老龄化的到来，退休人员也日益增加，再加上上班族的8小时之外的生活与娱乐休闲服务，构成了一个庞大的社会需求，越来越需要民间组织去发挥作用。

(四)社会价值转型对民间组织发展的影响

随着国家对外开放度的提高和改革的不断深入，社会经济结构多元化和社会民主化进程加快，社会价值观念也日趋多元化，必然导致社会需求的个性化、多元化。多元化的公益事

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业、文化事业、休闲娱乐、法律服务等需求仅靠政府力量明显不足，这也为民间组织的加速发展带来极大机会。

(五)社会阶层结构的变动需要民间组织发挥重要作用

随着市场经济体制的日益完善，经济全球化程度的进一步提高，经济竞争日益加剧，经济风险提高，社会阶层的变动频率将会加快，企业破产倒闭现象将见惯不怪，失业率难于消除，激烈的市场竞争使许多有钱人可能一夜之间变得一无所有，社会阶层的升降对流现象将可能加剧，增加社会的不安定因素。为减缓社会震荡，，需要社会关爱组织进行积极疏导和必要的救助，，这方面民间组织可以发挥较大的作用。

(六)城市化水平提升对民间组织发展的影响

城市化水平的提升主要在如下几个方面对民间组织发展提出了新要求：一是城市环境卫生管理水平提升，会催化民间环境保护组织与爱国卫生组织发展，如深圳市“十一五”卫生规划中确定，在近几年针对外来人口看病难的问题，全市将新增400家左右的民营医疗机构；二是农村城市化后社区组织建设和社区服务需求增加会促进社区民间组织的发育；三是城市公益设施，基础设施建设大量增加，将产生大量公益服务型民办非企业单位。

(七)行政体制创新对民间组织发展的影响

创新是深圳发展的魂，深圳领导层一直大力提倡加大新时期体制创新步伐。未来深圳体制创新的两大重点领域的内容都会极大地推动到民间组织的发展。一是加快政府职能转变，建设服务型政府。进一步推进政企分开、政事分开、政社分开。政府职能的重点将从经济领域更多的转向社会公共事务领域，从行政审批为主转向服务为主。政府将进一步加强社会管理和公共服务职能，调整社会管理执行机构，实施配套的社会政策，重点强化劳动就业、社会保障、医疗卫生、食品安全、人口与环境管理，健全政府社会管理和公共服务体系。二是政府将进一步推进事业单位改革，实现公共服务领域的“管办分离”，发展多元化的公共服务机构，推进公共服务社会化、市场化改革。完善行业协会体制，充分发挥行业协会各项组织功能，推进行业协会民间化、自主化，规范化发展。政府实施公共服务管理的多元化，将为民间组织的进一步发展提供更多的发展空间。三是深化社会管理体制改革。政府将在就业

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保障机制、社会保障机制、收入分配调节、社会福利事业、社会慈善事业、、医疗体制改革、教育体制改革、人口管理体制改革、基层组织和社区建设、公共应急机制建设、社会诚信体系建设等方面，全面进行体制创新。这些领域都是民间组织发挥重要作用的领域，政府推进这方面的体制改革和创新，无疑将对深圳市的民间组织的发展产生强大的推动作用。

综上所述，未来深圳民间组织发展将面临极大的发展机遇，面向新型产业，面向外来人员，面向政府向外转移的公益、文化、中介职能，面向生态环境保护，面向社区居民的个性化需求，面向弱势群体、失意群体，面向社会保障等“七个面向”，将是深圳民间组织发展的主要方向。

六 促进深圳民间组织发展和发挥作用的政策建议

（一）继续推进登记管理体制改革

1．找准试点，改革现行管理体制。按照解放思想、稳步推进的原则，选择政治风险较小，关乎社会、民生、福利的工商经济类、社会福利类、公益慈善类、社区的社会团体和部分领域的民办非企业单位进行管理体制的改革，在不违反国家“上位法”的前提下，对现行的“双重管理体制”进行改造和完善，实行类似行业协会、商会管理体制的重大调整。一是对社会福利类、公益慈善类民间组织，改革登记管理部门、业务主管单位共管的双重管理体制，明确民政部门是民间组织登记管理部门，其他有关部门在各自职责范围内依法对民间组织进行相关业务指导；二是对于社区民间组织，降低准入标准，简化登记程序，实行民间组织登记管理部门登记和备案“双轨制”；三是继续深化行业协会商会登记管理体制改革，适度放开异地商会的登记和管理；允许本市行业协会商会根据产业发展需要吸收异地同行会员；同行业可以成立不同经营环节、不同利益取向的协会商会，鼓励适度竞争。

2．推进区级民间组织管理体制改革。在新一轮管理体制改革的探索中，要注重强调市、区两级良性互动，解决目前区级民间组织管理体制改革相对滞后，管理力量相对薄弱，与市级民间组织管理体制，尤其是与市级行业协会、商会管理体制不够协调和不相衔接的问题。充分调动市、区两级培育发展民间组织的积极性。

3．民间组织登记管理部门要制定民间组织设立指引，明确鼓励、限制、禁止的界限和范畴，切实降低登记门槛，大力简化审批手续，解决民间组织设立登记难的问题。

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（二）建立购买服务机制

1．明确购买服务的范围。凡是政府想做而做不到、做不好的领域及人群的社会管理和公共服务，都可以通过购买服务的方式，让民间组织发挥作用。近期购买服务主要集中在经济社会发展迫切需要的工商经济、社会福利、公益慈善、社区等重点发展领域。

2．明确购买服务的标准。一方面要明确购买服务项目的数量、质量和服务费用。另一方面，明确承担服务项目社会组织的硬件设施、人员素质、服务质量和管理水平的标准。

3．明确购买服务的方式。通过“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作模式，采用“费随事转”、项目发包、公开招标等方式将服务性、技术性、论证性和社会性等工作交由民间组织承担。

4．明确购买服务的机制。建立公共财政框架，建立一整套科学合理完善的项目发布信息机制、运作跟踪机制、绩效评估机制、结算支付机制，并给予人力、财力、物力和政策扶持。

（三）加大政策扶持力度

1．建立民间组织发展扶持资金体系，对深圳市迫切需要的工商经济、社会福利、公益慈善、社区等重点发展领域的民间组织予以扶持。进一步完善《行业协会商会发展专项经费管理办法》，争取尽早出台实施。设立民间组织的专项经费，对符合深圳市经济社会发展需要的民间组织予以资金扶持，用于此类组织筹建成立时一次性经费补助，教育培训、国内外交流与合作，完善研究中心、网站、宣传刊物等平台建设的补贴费用等。设立民间组织奖励资金，奖励制度完善和自我发展能力强的民间组织，引导民间组织加强自身建设。

2．建设民间组织孵化基地，打造政府扶持、发展、服务民间组织的平台，优先满足工商经济、社会福利、公益慈善、社区等重点发展领域的民间组织进驻，降低其日常运行成本，为其履行职责提供优良的服务，促进民间组织的发育和发展。

3．完善配套保障措施。参照鼓励高端服务业发展的政策，制定扶持民间组织发展的配套保障措施。解决困扰社会组织发展的突出问题，在专职工作人员劳动人事制度、社会保障、职称评定、职业建设等方面取得重大进展，为民间组织的发展提供良好的政策保障。

4．调整产业扶持政策。对现行的支持产业、行业、企业发展的各项政策进行梳理，改变政府的各项优惠政策直接面向单个企业的状况，改由依托行业组织通过规范的程序和方式组织实施政府支持行业发展的各项政策措施，为企业营造公平市场竞争和“普惠”的环境。

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进一步发挥经济类民间组织行业协调和自律的作用。

（四）完善监管措施

1．完善民间组织的监督机制。在规范登记管理的基础上，对于不同类别的民间组织，民间组织登记管理部门采取不同的监督方式。对于重点发展的民间组织，应根据不同的发展特点，进行全方位的培育和服务，最大限度发挥其积极作用。对于接受社会捐赠、政府资助或政府向其购买服务的民间组织，有关部门应及时开展绩效评估、审计监督，促进民间组织合理运用社会资源。

2．健全信息公开制度。一是要有重点、有步骤地推行信息公开。对政府购买服务和资助项目的申请、评审程序，以及年度工作报告和财务审计报告实行公开，自觉接受社会的监督。积极探索公益慈善类社团、民办非企业单位等其他组织信息公开的机制和方式。二是要建立有效、广泛的信息公开渠道。三是要重视社会监督，把社会舆论当成监督管理的一大助力。

3．建立民间组织社会化评估体系。积极推动建立由居民、企业、社会、政府参与的社会化评价体系，引入社会中介组织参与民间组织的综合评估，设立一套科学的评估指标体系和办法，建立与之配套的信息披露制度，充分体现评估的公平、公正和客观性。综合评估的结果，作为对民间组织实行分类指导、协调扶持、购买服务的参考。

（五）完善参政议政的措施

1．积极探索发挥民间组织参政议政能力的新途径。民间组织是人民群众积极参与政治生活、参与社会事务管理的重要方式，党委、人大、政协和政府应当积极探索制度安排，凝聚、整合民间组织在扩大群众政治参与、反映群众诉求、增强社会自治功能的积极作用。当前，可结合实际情况，探索在选举人大代表、推选政协委员时，在个别界别的人大代表、政协委员由民间组织推选产生。

2．制定沟通咨询制度。各级政府、各部门在做出涉及重大社会公共利益或行业利益的行政决策或具体行政行为时，应当及时与相关民间组织进行沟通，咨询相关意见。各部门在行政管理过程中，应当与相关行业民间组织建立日常联系制度，方便民间组织及时反映诉求。

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（六）促进民间组织自身建设和自我发展

1．推动以章程为核心的制度建设，确立章程在民间组织中的根本准则地位，明确章程的核心作用。章程通过规定民间组织的宗旨、基本活动准则和治理结构等，保证民间组织的发展方向，为民间组织更加有效地进行自我管理提供制度保障。

2．建立健全民间组织的内部治理结构。明确会员大会、理事会、会长、秘书长、监事的责权。

3．完善民间组织的内部管理制度。建立健全会员大会、理事会、会长办公会议等议事规则，健全秘书处工作、财务管理、信息公告制度等内部管理制度，促进民间组织日常管理的规范化和公开化。建立健全民间组织监督机制，加强会员对协会工作的监督。

4．加强队伍建设，强化人才保障。积极开展民间组织人才的培养工作，建立一支高素质的民间组织专职人才队伍。开展对民间组织中高层管理人员的职业和管理能力培训，使其成为推动民间组织规范化管理的中坚力量。对民间组织专职工作人员进行职业能力培训，形成民间组织的专职工作队伍。营造有利于民间组织人才成长、稳定发展的环境，把民间组织人才纳入全市人才管理范畴，享受相关的政策和待遇。

5．培养民间组织自我发展能力。在内部管理、成本控制、资金运作和项目实施等工作中，民间组织要借鉴、吸收国际民间组织管理和运作经验，提高获取社会资源的能力；要通过积极承接政府职能转变和项目服务，争取财政资金的支持；要通过拓展社会服务的范围，提高服务质量，提高组织吸引力和竞争力等方式，提升获取服务收入、社会捐赠和会费收入等发展资金的能力。 （七）加快立法进程，完善法制保障

1．积极探索民间组织管理立法。充分利用特区立法权优势，研究制定《深圳经济特区民间组织条例》，进一步明确民间组织法律地位和发展空间，重点对民间组织的登记管理、政府资助、政府采购、公益财产、信息公开、评价体系、监管机制进行规范。

2．结合实际情况，在民间组织发展比较成熟的领域，探索改革民间组织管理体制的法制保障，研究制定《深圳经济特区行业协会商会条例》，进一步理顺和优化行业协会商会管理体制，将行业协会的制度创新和改革成果法定化。

3．探索民间组织机构立法，借鉴香港法定组织立法经验，对在社会管理和公共服务

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领域发挥重要作用的、与社会公共利益关系密切的民间组织，通过专项立法明确其法律地位和职能、规范其在参与社会管理和提供公共服务的行为与标准。

Abstract: Ｗith the continuous deepening of reform and opening up, the steadily improvement of market system and the attention and support of government, the NGOs in Shenzhen gained rapid development, not only in quantity, but also in coverage. On the base of universal and sample survey, this report analyses the development of NGOs in Shenzhen and the government administration and support measures for NGOs. Meanwhile, this report discusses the role and the problems of NGOs in Shenzhen’s economic and social life, and predicts the main factors which will influence the NGOs. It is clear that the development of NGOs in Shenzhen has very important meanings, as the NGOs will promote the building of socialist democratic politics, hold public services, innovate the social management system, and become an important carrier of opening up and a new economic growth point. In this respect, the government is supposed to promote the reform of NGOs’ management system, increase policy support, set up a mechanism for purchasing services, improve the regulatory measures and legal protections, so that create a good legal and policy environment to promote the self-construction and self-development of NGOs. Key Words: NGOs, Shenzhen, Role, Policy recommendations

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/fgy.html