乡村社会矛盾调解的成本分析

乡村社会矛盾调解的成本分析

项其林

【摘 要】人民调解制度是当前解纷息争、化解社会矛盾、维护社会稳定的一项重要制度。虽然人民调解制度有助于降低当事人个人及社会成本，但当前人民调解制度和过程中仍存在成本过高的问题。如何充分发挥人民调解的作用，降低矛盾调解的成本，是当前亟待解决的问题。本文从实证的角度对当前人民调解的经济成本、社会成本和机会成本进行调查和分析，提出从制度、程序、财政、人员等不同角度加强和完善人民调解制度，降低人民调解的运行成本。 【关键词】人民调解；制度成本；农村

一、问题的提出

人民调解是我国解决民事纠纷的基本制度之一。它是指在调解委员会的主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促进纠纷当事人互谅互让、平等协商，从而自愿达成协议、消除纷争的群众自治活动。正如最高人民法院肖扬院长所指出的人民调解制度是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是解纷息争、化解社会矛盾、维护社会稳定的一项有效制度。[1]特别是当前我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。从农村来看，随着社会主义新农村建设的全面推进，国家一系列支农惠农政策的出台，大大缓和了政府与农民以及干群矛盾，然而，在农村社会转型及新农村建设中，农村社会矛盾依然相当突出，不仅传统的房屋、宅基地、邻里、婚姻、家庭纠纷依然存在，一些新的矛盾和纠纷，如经济纠纷、合同纠纷、侵权纠纷也大量出现，农民的土地纠纷、林地纠纷也非常普遍。从湖北省的调查来看，在所有民间矛盾纠纷中，婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、土地承包

纠纷仍是常见的、多发性纠纷。其中，婚姻家庭纠纷16457件，占18.96％；邻里纠纷15368件，占17.7%；土地承包纠纷8606件，占9.91%。[2]特别是随着社会主义新农村建设步伐的加快，农村改革的日益深化，农村社会急剧分化，新矛盾和纠纷越来越复杂、涉及面越来越大，如果处理不当就会使矛盾激化，引发群体性事件，影响农村社会的和谐与稳定。

为此，中央多次强调要进一步完善农村矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，尤其是加强人民调解制度，“更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”[3]从实践来看，人民调解制度在化解农村社会矛盾中发挥了重要作用。以湖北省为例，仅2008年上半年，全省各级人民调解组织受理调处各类矛盾纠纷86805件，防止民间纠纷转化为刑事案件1862件2839人，防止民间纠纷引起自杀544件740人，防止群体性上访1268件，防止群体性械斗687件。[4]农村基层人民调解制度成为农村矛盾纠纷化解的重要机制，在消除矛盾纠纷、融合人际关系、防范社会风险、维系社会稳定中发挥了重要而独特的作用，也是我们创造和谐农村与和谐社会的第一道防线。

人民调解制度是在当今中国运用得最为广泛、最为经济、也最为广大群众接受的一项诉讼外调解制度。然而，笔者在湖北省咸安区横沟桥镇司法所从事法律援助时也发现，人民调解制度在实践中仍存在不少困难和问题，尤其是对于普通农民来说，矛盾和纠纷的调解成本相当高昂，如何降低矛盾调解的成本，使之真正成为简易、经济而有效的矛盾化解机制，是当前必须解决的问题。

二、资料来源与理论基础

此项研究的事实和数据来源于笔者亲历的乡村调解实践。2008年，笔者参与华中师范大学中国农村问题研究中心在湖北咸宁市咸安区横沟桥镇进行的为期三个月的“农村法律援助志愿者行动”。横沟桥镇位于湖北咸宁市咸安区，北

距武汉73公里,南距温泉、永安各10公里,国土面积117平方公里,辖1个居委会（横沟桥）、17个村（凉亭垴、钟咀、卢家铺、群力、袁铺、李堡桥、江桥、傅桥、孙祠、泗泉、下长岭、长岭、官山、杨畈、湖桥、黄山、鹿过），镇区人口4.6万人，其中城镇面积12平方公里，非农业人口1.96万人。京广铁路、107国道穿镇而过,沿横路、横常路、贺泉路、横张路在此交汇,交通十分便利，是鄂南农副产品的主要聚散重镇。横沟桥镇司法所位于107国道旁，与镇财政所毗邻，该所门口挂了两块牌子，一块是咸安区横沟桥镇司法所，另一块是咸安区横沟桥镇法律服务所，工作人员只有3人，法律服务所与镇司法所基本是两块牌子一套人马。司法所及法律服务所一方面要履行人民调解、法制宣传、安置帮教和社区矫正等9大项职能；另一方面又要参与镇党委、镇政府的日常工作。近些年来，横沟桥镇社会经济发展比较快，各种社会矛盾也比较突出。2008年第一季度全镇共发生矛盾纠纷63起，由山林田地引起纠纷25起，由企业改制引发纠纷11起，由婚姻家庭原因引起纠纷13起，伤害赔偿6起，其他纠纷8起。其中，镇级调处49起，村级调处14起。①本文的分析也是基于这些矛盾的调解分析以及个人参与矛盾调解的观察和调查。

从学界来看，有的学者曾对我国法院的调解制度的成本进行过分析[5]，但是，对于农村人民调解制度本身的成本问题少有研究，也没有从实证的角度进行分析。不过，人们对于法律制度的成本研究则相当深入，这集中地反映在“法律经济学”的分析和解释中。“法律经济学”理论也为我们对农村人民调解制度的分析提供了理论启示。

“法律经济学”是20世纪五六十年代发展起来的一门经济学与法学交叉的边缘学科，法律经济学理论发端于美国，该理论认为，所有法律活动，包括一切立法和司法以及整个法律制度，事实上是在发挥着分配稀缺资源的作用，因此所有法律活动都可以用经济的方法来分析和指导。[6]（P21）罗纳德·科斯教授是法律经济学的创始人，其经典之作《社会成本问题》是法律经济学学科创立的里

程碑。科斯在该文中，通过对外部性问题独辟蹊径的分析，提出了著名的“科斯定理”。[7]按照科斯定理，当交易费用为零时，不同的产权界定将不会影响资源配置的结果；反之，当交易费用不为零时，不同的产权界定会导致出现不同的资源配置结果。芝加哥大学法学院教授波斯纳1973年出版的《法律的经济分析》，标志着法律经济学完整理论体系的建立。在他看来，法律制度的运行会给当事人带来收益和成本，故可以用经济学的基本分析方法来评价人们的法律行为。同一时期，随着法律经济学理论研究的不断扩展和深入，法律经济学对立法和司法实践的影响也在不断扩大。美国在1981年通过并颁布了12291号总统令，要求所有新制定政府规章都要符合成本—收益分析的标准。

该理论以“成本—收益”及最大化方法作为基本分析工具。并将法律的制度成本分为三类：（1）立法成本。是指国家在制定一项法律过程中所耗费的资源和利益集团谋求立法的努力过程中所耗费的资源总和。（2）实施成本。是指国家的执法机关在执法、司法过程中所耗费的资源以及行为人在享受法律服务过程中所耗费的资源的总和。（3）机会成本。是指在多种可能的法律方案中，制定并实施某一法律所失去的选择其他法律方案的潜在收益。将法律制度的收益分为经济收益和社会收益。

该理论以经济学的“效率”作为核心衡量标准，以“成本—收益”及最大化方法作为基本分析工具，来进行法律问题研究。法律经济学对法律制度问题的研究基本上覆盖了整个法律领域，包括民事、刑事和行政程序；惩罚理论及其实践、立法和管制的理论及其实践；法律的实施和司法管理实践；以及宪法、海事法、法理学等各个方面。但其研究重点是“普通法的中心内容——财产、合同和侵权”。

运用此理论，1992年波斯纳对财产法进行了经济分析，得出财产权制度须具有的三个准则。第一是普遍性（universality），第二是排他性（exclusivity），第三是可转让性（transferability）；1988年库特、尤伦对合同法进行了经济分析；科斯运用社会成本理论对侵权行为法做出了最早的经济分析；冯玉军在《法

律成本效益分析导论》一文中也对法律的成本与收益做了系统分析；叶莲、杜丹在《诉讼调解的经济分析》中以法院为中心对诉讼调解进行了经济分析。本文则试图运用法律经济学的理论，从经济成本、社会成本和机会成本三方面对人民调解制度的成本进行分析，并对如何降低人民调解的成本提出建议。

三、矛盾纠纷与调解的三大成本

任何制度的运行都是有成本的，人民调解制度也不例外。一般来说，作为民事纠纷的双方当事人，参与矛盾调解过程中至少需要支付的成本有经济成本、社会成本、机会成本等。所谓经济成本是双方当事人在纠纷处理过程中所直接消耗的时间、人力、物力、财力等损失；社会成本是矛盾纠纷及调解中原有的社会关系、社会声誉以及个人信用的损失；机会成本是双方当事人选择一种纠纷处理程序而放弃的其他可供选择的途径。在矛盾纠纷和调解中，人们不仅要为此付出一定的经济成本，也面临社会舆论的压力、社会关系的紧张、个人声誉的损伤。当然，矛盾的化解也可以为他们带来物质的和非物质的利益。物质收益包括自身权益被侵害方在纠纷中所获得的财、物方面的赔偿；非物质收益则是双方精神上的满足和原有社会关系的稳定。人们也是在权衡利弊得失的基础上决定是否进行矛盾调解以及采取何种方式进行调解。

（一）人民调解的经济成本 案例一

2008年1月11日，颜光明（朝阳幼儿园学生）在横沟桥镇小学下属朝阳幼儿园上学时，不小心摔伤，经咸安区人民医院治疗，伤好出院后有伤痕。当事人颜光明的监护人吴群芳与学校为医疗费和伤痕问题发生纠纷，多次到镇小学吵闹影响正常教学秩序，并两次到教委上访要求赔偿30000元，经过多次协商无效，后经横沟桥镇人民调解委员会调解，当事人颜光明的监护人吴群芳和横沟桥镇小学同意，自愿达成协议，横沟桥镇小学赔偿颜光明的监护人吴群芳医疗费1165.53元。另外支付误工费、车旅费、营养费、后期医疗费共计3000元。②

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