“公物命名”争议司法审查探析

“公物命名”争议司法审查探析

论文提要：

新《行政诉讼法》扩大行政诉讼的受案范围后，公物命名等新型行政行为的司法审查纳入日益成为新课题。本文以实践中的典型案例为样本，在类型化解析公物命名争议所涉问题、“权益”范围和行政行为等方面基础上，对受案范围、原告资格和审查范围三个审查难点进行了提炼。公物的公共使用性和物名权归属的矛盾，以及公物命名的“对物行政行为”属性，暴露出我国传统行政行为类型化覆盖不足的缺陷。从“权益”基点、美国的“任意性”标准、德国的行政程序瑕疵理论三个视角分别考察公物设定争议的司法审查标准，可以在受案范围、原告资格以及程序正当性三个方面为我们拓展审查思路。据此，本文提出了司法审查应对之若干建议，一是从行政行为类型角度分析公物命名争议的受案范围；二是从“权益”外延、归属和时空状态等方面探讨了原告资格的“利害关系”审查标准；三是借鉴“任意性”标准的考察因素进行实质审查，并根据行政程序瑕疵的不同类型认定行政行为的实体效力。本文以公物命名争议为视角来考察我国新型行政行为的司法审查范围和标准，切入点可资借鉴。

以下正文：

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前言

老子说：“有名，万物之母。”人给物命名形成符号化的思维体系，才出现了主观之于客观的二元分立，“命名”之重要不言而喻。且不说“襄樊”更名“襄阳”一字之差对公共利益的重大影响，1“裕丰花园”改名“明月坊”的小区名称纠纷也会攸关多方利益。2有争议，必有救济。公物名称的确定，意味着公物设立和投入公共用途使用，是公物设定行政行为的组成部分。那么，公物命名争议是否具有可诉性，即能否纳入司法审查范围？谁又具有起诉的原告主体资格？程序和实体方面如何进行审查，等等？对这些问题如何进行司法回应，不仅仅涉及公物命名的“小”问题，还蕴含着我国行政法治化进程中对于未来诸多新型行政行为进行司法审查的态度。

一、检视：司法审查纳入的问题扫描

笔者以道路、建筑物等公物命名争议的几个典型案例为样本，对公物命名争议及所涉行政行为进行归类分析，由此展开探讨此类争议中所涉及司法审查的若干核心问题。所选案例样本分别为：河南郑州“祭城路”改名案（以下“简称“祭城路案”）、3施永週诉上海市地名管理办公室撤销道路更名案（以下简称“施永週案”），4南通化工轻工股份有限公司等12家单位诉南通市地名办公室、南通市民政

1 张宏伟：《襄樊更名襄阳顺乎90%民意一“字”之改成本过亿》。载http://news.hsw.cn/system/20

11/01/08/050751807_01.shtml，于2016年8月10日访问。

2 浙江省衢州市裕丰房地产开发有限公司在该市开发建设了一个小区，称之为“裕丰花园”。三年后，小区竣工验收，200户房主在办房产证和土地证时，该市地名办却要求“裕丰花园”改名为“明月坊”若不改，则要求交4万元冠名费，纠纷由此而起。（以下简称“裕丰花园案”）参见李益明：《“裕丰花园”凭什么改叫“明月坊”》，载《工人日报》2003年7月26日。

3 参见王琦：《“祭城路”改名官司的五大焦点》，载http://yuqing.people.com.cn/n1/2016/0203/c210118-28108182.html，于2016年8月12日访问。

4 参见贾茵：《公物设立行政行为司法审查初探——以我国首例道路命名行政诉讼案例分析为视角》，载《政治与法律》2015年第1期。同时参见黄浦区人民法院（2011）黄行初字第221号判决书。 2

局案（以下简称“南通案”）、董某某不服某区民政局地名命名上诉

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案（以下简称“董某某案”），以及安阳道路未命名案等。（见下表1）

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（一）公物命名争议问题的类型化分析 1.案例问题归类解析

前述案件反映所涉公物命名纠纷在诉求、被告、原告资格的“利害关系”、被诉行为、法院审查等问题方面存在很多争议。表1归所纳问题仅为样本案例中体现的问题，并未涵盖实践中存在的所有问题，例如虽未检索到请求确认违法并要求赔偿损失的案例，但并不意味着未来实践中不发生类似案例，比如桥梁冠名争议中，主张行政机关在冠名期限到期前变更名称违法并要求赔偿损失的情形。

5 参见众言、蔡炜：《大楼更名惹官司》，载http://news.sina.com.cn/c/2003-11-12/07231100972s.shtml，于2016年8月1日访问。

6 参见《地名命名的性质――董某某不服某区民政局地名命名上诉案》，载http://www.nbmz.gov.cn/(S(dqzfbx55prmbbweontw0ms45))/view_xzfy.aspx?id=12698&catid=521&AspxAutoDetectCookieSupport=1，于2016年8月2日访问。

7 参见：《安阳一道路无命名，200住户入住小区一年不能落户》，载http://anyang.house.sina.com.cn/news/2014-04-11/09472683967.shtml，于2016年7月25日访问。

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表1 案例所反映公物命名争议司法审查问题归类分解表

案例名称基本案情诉求被告原告资格的“利害关被诉行为系”争议审查情况2015年，河南郑州市政府将“祭城路”更名为“平安大道”。郑州市民朱广义等认为，《关于祭城路更名平安祭城大道的通告》违背了国务院路案《地名管理条例》的规定，遂提起行政诉讼。2016年2月，新乡市中级人民法院公开开庭进行了审理。2011年，上海市黄浦区居民施永週认为，上海市地名管理办公室将其所居住的弄堂命名为“吴家湾路”，严重影响了原告及周边居民的生施永活，并诉至法院请求撤销《週案关于批准命名吴家湾路的通知》。在全国现已公开的司法裁判数据库中，该案是首例对地名命名行为不服的行政诉讼案件。撤销《关于祭城路更名平安大道的通告》，并要求恢复原“祭城路”路名原告主张，“祭城”地名古书记载历史已郑州市人有3500多年，具有民政府深远历史文化意义，附近居民对“祭城路”名具有深厚感情《关于祭城路更名平安大道的通告》法院归纳本案争点：《通告》是否属于行政诉讼受案范围，四原告是否具有原告诉讼主体资格以及被告作出《通告》是否合法（择期宣判）撤销《关于批准命名吴家湾路的通知》1.原告主张：弄堂更名“吴家湾路”，影响居民生活（原弄堂设置了隔离路障，禁上海市地止机动车通过，后经名管理办翻修成为一条弄堂通公室道，路障被拆除）2.一审法院认为：存在“利害关系”《关于批准命名吴家湾路的通知》一审驳回诉讼请求，同时认为存在“程序瑕疵”（二审原告撤回起诉）1997年，南通三银置业有限公司投资新建商办楼，并冠名为“银座大厦”。南通化工轻工有限公司等单位购买南通了部分房产入驻。2000年1确认行政行案月，南京金鹰国际集团整体为违法收购了三银置业，并申请南通市地名办将大厦更名为“金鹰国际大厦”。南通公司等12家业主联名提起起诉。2006年，某置业公司以门牌号与实际单元分布不符为由，申请某区民政局对编号进行了更正调整。业主董某董某确认违法、某认为其所购楼房的门牌编某案撤销并重作号与相邻楼房的编号之间排序不顺，区民政局编制违反了《市地名管理办法》的规定。据《大河报》报道，2014年安阳某小区200多户居民入住一年多后未能办理上户，请求作出行起因却是道路没有命名，门政行为牌无法编号。居民反映，没有上户，影响小孩上学，带来诸多不便。1.南通市民政局2.南通市地名办公室1.原告主张：大厦更名造成企业执照、信封、名片等重做损失2.法院认为：存在“利害关系”批准“银座大厦”更名为“金鹰国际大厦”申请的许可行为确认行政行为合法1.原告主张：门牌编号调整侵害其合法权益区民政局2.一审法院认为：存在“利害关系”3.二审法院认为：不存在民政局对小区住宅楼门牌编号的更正行为1.一审法院认为，未侵犯董某某的合法权益，驳回董某某的诉讼请求2.二审法院认为，董某某所主张“权益”不属于行政法律、法规规定的权利范围，超出了行政诉讼的受案范围，驳回董某某的起诉安阳道路未命名案居民主张：不能落未进入司法程序，该区居民向安未进入司户，导致影响小孩上阳市政府相关部门反映并请求处法程序理学等问题 2.“权益”归属类型

从实践中发生的案例来看，公物命名争议主要涉及地名、城市、道路、公园、广场、小区和建筑物等名称。根据所涉及利益归属类型，可以分为公共利益、私人利益及兼具二者三种情形。

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表2 争议所涉利益归属类型分类情况

类型情形例举案例公共利益单纯对城市、道路等公物更名持有异议道路、桥梁等冠名争议中的冠名权人，个体利益小区、建筑物等命名争议中的开发商、建筑物权利人提起的诉讼城市、道路等公物更名对市民、相邻权兼具二者人等利害关系人造成直接经济损害“祭城路案”“裕丰花园案”、“南通案”城市、道路等更名，涉及公章、门牌、文件等费用损失争议，对历史古迹地名冠名后取消造成冠名权人损失等 3.“权益”主体类型

公物类型和所涉范围不同，影响“权益”主体亦会不同。以道路冠名为例，假如A、C均申请竞标某道路冠名权，A的申请予以许可，C的申请被驳回，C以A所申请名称属于法律禁止使用范围及行政关机程序违法为由提出异议。与A享有共同冠名利益的B则提出，A未按双方共同约定的名称申报，并以与C相同的理由提出异议。周边居民也提出，道路更名影响房屋产权证、居民身份证登记及造成出行不便等问题，且所冠新名“不好听”。还有专家和媒体质疑，原道路名称源于历史典故，不能随意变更或冠名。如上述对象均同时提起行政诉讼，哪些具有原告主体资格，则是司法审查需要首先面对的难题。

社会公众与A共同分享冠名利益的B申请被许可的冠名者A具有相邻关系的附近居民申请被驳回的冠名者C 图1 道路冠名中可能影响“权益”主体范围图示

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4.行政行为类型

根据行政行为分类，公物命名行为中所涉类型包括：一是作为行为和不作为行为，前者如设定、变更、注销公物名称的行为，后者如“安阳道路未命名案”情形。二是依职权行政行为与应请求行政行为，前者如“施永週案”中行政机关主动变更道路名称的行为，后者如“南通案”中南通市地名办根据申请变更大厦名称的行为以及《江苏省地名管理》第十七条规定中对门楼牌号的审批行为。三是抽象行政行为和具体行政行为。前者如行政机关制定地名管理规范性文件的行为，后者如行政机关要求行政相对人按照地名变更名称更换门牌的行为。四是行政许可行为，如行政机关许可有偿转让道路冠名权的行为。五是行政处罚行为，如行政机关对违反地名管理规定实施的处罚等。8

5.法律依据类型

根据国务院《地名管理条例》规定，城市、道路等名称属于“地名”范畴，各省市根据该条例制定了大量的地方规范文件。从现已公布施行的情况看，涉及地名命名、更名的法律、法规依据类型包括行政法规、地方性法规、地方政府规章、部门规章及其他规范性文件等。可见，公物命名行政行为所依据规范的效力层级不一。从内容看，实体和程序规定也存在较大差异，有的规定了较为详细的地名申报和审批程序，如《江苏省地名管理条例》第三章“地名申报与办理”的程序规定；有的则缺乏具体的程序性规定，如《沈阳市地名管理办法实施细则》。有的规定重要地名需组织听证，有的则要求听取专家意见；

8 参见《南京市地名管理条例》第四十条规定，“擅自对居民住宅区命名、更名的，由地名主管部门责令限期改正；逾期不改的，处以二千元以上二万元以下罚款。” 6

有的允许地名冠名（如《长沙市地名管理办法》第二十条规定），有的则禁止地名冠名（如《常德市地名管理办法》第十五条规定）等等。地名管理规定的不规范，无疑增加了司法审查的难度。

表3 规范性法律文件类型例举

序号名称效力级别文号颁布单位实施时间1《地名管理条例》行政法规国发〔1986〕11号国务院1986年1月23日2《民用机场使用许可中国民用航空总局令部门规章中国民用航空总局规定》第156号《民政部关于地名管民行函〔1993〕237理工作有关问题的通部门文件号知》《江苏省地名管理条地方性法例》规《福建省地名管理办地方政府福建省人民政府令第法》规章143号《南京市地名管理条地方性法例》规《南通市地名管理办地方政府通政规〔2010〕5号法》部门文件《大连市地名管理若地方政府大连市人民政府令第干规定》规章136号《沈阳市地名管理办地方政府法实施细则》部门文件《长沙市地名有偿冠地方政府名实施办法》部门文件《关于进一步加强地地方政府名管理工作意见》文件长民发〔2014〕34号高政办〔2014〕44号2005年11月7日3民政部1993年10月6日4江苏省人民代表大会常务委员会福建省政府南京市人民代表大会常务委员会南通市政府2014年7月1日52014年7月1日62008年7月1日72010年5月19日8大连市政府2016年2月1日9沈阳市民政局2014年4月1日10长沙市民政局2014年9月29日11南京市高淳区政府2014年5月21日 （二）公物命名纠纷的焦点问题之提炼 1.受案范围问题

行政机关对城市、道路、公园等进行命名和更名，以及对建筑物命名申请和对道路、桥梁冠名进行许可，在日常生活语境中是正常不

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过的行为。但是从行政法角度看来，城市、道路等均属于行政法学上的公物，对其进行命名是公物设立的行政行为，相比于传统行政行为，这类行政行为具有特殊性，在我国还是一个“陌生”的领域。新《行政诉讼法》将“具体行政行为”修改为“行政行为”，大幅度地扩充了受案范围。9前述“施永週案”即体现了法院对扩展行政诉讼受案范围的态度，具有开先河的意义。10“祭城路案”对一般市民提起的诉讼予以受理和审查，更是前所未有之举。但是，这些案件毕竟只是稀少的个案，我国不是判例法国家，实践中同时还存在不予受理的相反案例及争议。即便是纳入司法审查范围，也因该类新型行政行为类型多样、复杂，受理范围难以把握。此外，因城市更名会产生修改地图、公章、证件、招牌等巨大行政成本，涉及重大公共利益，此类争议未来能否纳入行政公益诉讼范围，值得研究。

2.原告资格问题

虽然新修改的《行政诉讼法》采纳了广义的法律上利害关系的观点，将原告范围的界定从“法律上利害关系”修改为“利害关系”，有利于法院在实践中逐步发展原告资格。11但是，“利害关系”仍然是一个宽泛的模糊概念，在新型行政行为类型中如何把握争议更大。如“施永週案”中，黄浦区法院以“相邻权”受理了该案，且在审理中没有考虑原告要求“非法占道”并非合法权益，相反却是“不当使用”，

9 参见陶慧：《关于扩大行政诉讼受案范围的思考》，载《重庆科技学院学报》（社会科学版）2016 年第6期。

10 同前注4。 11 参见张扩振：《论行政诉讼原告资格发展之历程与理念转换》，载《政治与法律》，2015年第8期。 8

不免存在争议。“祭城路案”中一般市民起诉的原告资格也是法院

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审查的核心争点。在道路等公物命名中，“利害关系”如何限定，决定了具有起诉资格的原告范围和法院的受案范围。如在城市命名中，以纳税人身份主张影响公共利益的一般市民与存在直接经济利益影响的市民之间，二者是否均属于存在“利害关系”的范围。此外，该类案件中还涉及被告的主体问题，如前述案例中分别有民政局、地名办等不同被告。在“施永週案”中，被诉的是《关于批准命名吴家湾路的通知》，系批准下级请示的文件，应以谁为被告，值得商榷。因被告的主体问题不是本文拟探讨的要点，下文不予展开。

3.审查范围问题

国务院《地名管理条例》及其他地方性规范既对公物命名进行了实体内容的规定，也有相应的程序性规定。有的还对地名、文物等影响较大的公物命名中设臵了组织听证、公示等程序。13如南通公司案中，崇川法院一审认为，“银座”是日本著名的商业街名称，撤销并变更名称符合有关文件规定，即实体合法；同时认为“这一更名行为没有违反程序”，即程序合法。14“祭城路案”、“施永週案”等案例中也涉及这两个方面的审查。前述案例中，法院审查均将行政法规、地方性法规、规章作为被告职权来源和法律依据。由此涉及到司法审查中的三个难题，一是哪些规范性法律文件可以作为合法性审查的法律依据。如在市民不服南京市高淳区政府《关于进一步加强地名管理工

12 同前注4。

13 参见《江苏省地名管理条例》第二十一条。 14 同前注5。

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作意见》中要求其清理整改门牌时，该《意见》能否作为依据呢？二是是否进行实体问题的审查，审查标准如何把握。无论是国务院的《地名管理条例》，还是各地的规范性文件，都对地名名称内容的标准作了原则性和禁止性的规定，比如考虑文化性、地方性、方便性等情感、实用要素，禁止使用国家领导人名字和“伤风败俗”的贬义名称等。除领导人名称容易判断外，其他要素都是主观标准，法院又如何审查行政认定是否合理？三是程序合法性的标准如何把握，即是否区分和如何区分一般性“程序瑕疵”和程序明显违法？如在“施永週案”中，一审法院审理发现上海市地名办发布公告时间超过《上海市地名管理条例》第二十六条公告程序中规定的三个月法定期限，但其认为被告该行为属于“行政瑕疵”，不影响被诉行为的合法性，值得商榷。15

二、解读：公物命名行政行为的理论思考

公物物名权权属和公物命名行为的特殊性，为该类行为纳入司法审查，以及认定原告主体资格和审查标准带来了新的课题。

（一）公物名称的权利属性

人名形成姓名权，物名亦有物名权，即对物名所享有的占有、使用、收益和处分的权利。16物名权作为一种符号物权，是实体物权利的组成要素。对物所有权的拥有和处分，也意味着对包含物名权在内的整体物的处分权利。公物是指以实现和维护公共利益为目的，由行政主体支配或管领的物。17公物亦存在附属于实体物的物名权，涉

15 同前注4。

16 朱体正：《和而不同: 论物名权及其对物权结构之完善》，载《西北政法大学学报》2012年第3期。 17 冉克平：《论公物的概念、权利属性及其适用》，载《重庆大学学报》(社会科学版) 2009年第5期。 10

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