浅谈我国1994年的分税制

浅谈我国1994年的分税制

改革开放以来，我国中央与地方财政关系在不断地演变，1980—1993年间采用了三种财政

承包的财政体制。1994年的分税制改革在规范中央和地方财政关系的方面迈出了决定性的一步。这一改革显著提高了中央政府利用税收和支出政策进行宏观调控的能力。但它也存在着不足和有待完善的方面。

一、 起源和背景

20世纪80年代初至90年代初，我国经济体制改革的一个基本主线是“搞活、放权”。以

财政包干为核心的财政管理体制集中反映了这段时期中央与地方之间的分配关系。这种包干的财政体制调动了地方各级政府发展经济的经济性，增加了中央与地方财政分配的透明度，扩大了地方财政自主权和地方社会经济发展的自主权。我国经济的空前发展和沿海地区的迅速崛起无不受惠于这种体制。但是，随着社会主义市场经济的发展，财政包干体制的弊端日益显现，不再适应社会经济的发展，其表现是：

1、 地方政府控制了有效税率和税基。一是地方政府利用合法的和不合法的税收减免来

调节其实际税收努力。从名义上讲，几乎所有税种的税基和税率均由中央决定。但在承包制下，地方政府只要完成了承包合同中规定的上缴指标，其各种减免税的行为基本上不受任何约束。二是地方政府财政收入渠道多元化，并有自主权。由于预算外收入既不需与中央分享，又不受中央控制，于是地方政府通过各种收费和基金增加预算外收入。从1978年至1991年，地方预算外收入与地方预算内收入的比例由0.66：1上升到了0.84：1。1993年一些地区的企业要向各级地方政府缴纳上百种的税费，实际税收负担达90%以上。

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2、 加剧了地方保护主义。由于按企业隶属关系来划分收入，而企业利润仍是财政收入

的重要组成部分，地方政府为保护所属企业多收入多上缴，必然对外封锁市场，排斥外地产品流入，阻碍本地原材料外流，妨碍全国统一市场的建立，造成人为的体制性“诸侯经济”。

3、 国家财力趋于分散，中央财政收入比重下降。由于我国经济发展的不平衡及制度安

排不规范，地方组织预算内收入的积极性不高，甚至“藏富于民”。这使财政收入增幅远低于经济发展水平，且中央财政不能从每年增长的收入得到相应的增长收入。1980年到1993年，国家财政收入占国内生产总值的比重由25.7%下降到12.6%，中央财政收入占全国财政收入的比重由24.5%下降到22%。

4、 中央宏观调控和综合平衡能力被削弱。在中央政府掌握的财力逐步向地方分散化的

同时，中央财政支出的责任没有以相应的速度减少，致使中央使用财政支出政策的自由度愈来愈小，基本上起不到稳定经济的作用。此外，随着中央财力的相对下降，中央对大多数落后地区的实际转移支付呈下降趋势，中央政府利用财政政策来平衡各地区收入的能力明显下降。

二、 分税制的做法

为克服财政承包制存在的弊端，提高“两个比重”（财政收入占国内生产总值的比重、中

央财政收入占全国财政收入的比重），经过讨论和试点，1993年末中央政府决定于1994年实行分税制。分税制的主要内容如下：

1、 划分中央与地方收入。将税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，以确定

中央和地方的收入来源，其目标是使中央占全部财政收入的比重逐步上升到60%。中央固定收入包括：关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，非银行金融企业所得税，铁道、各银行总行、保险公司等部门集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴的利润等收入。中央与地方共享收入包括：增值税，资源税，证券交易（印

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花）税。增值税中央分享75%，地方分享25%。海洋石油资源税为中央收入，其他资源税为地方收入。证券交易（印花）税，中央与地方各分享50%（1997年1月1日起调整为中央占80%，地方占20%；1998年6月12日调整为中央占88%，地方占12%）。1997年4月，将金融保险业营业税作为共享税，并把税率由5%提高到8%，提高税率增加的收入归中央财政。2002年居民个人储蓄利息所得税划为中央收入；企业所得税打破行政隶属分享办法，改为中央与地方按6：4的比例分成。地方固定收入包括营业税等。

2、 划分支出范围。根据对中央政府和地方政府职能的划分，确定了中央政府和地方政

府的财政支出范围。中央财政主要负担国家安全、外交和中央机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要负担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需要的支出。

3、 中央对地方税收返还。为保证地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政

对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入已经税制改革确定的中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额。1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基础上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，即两税全国平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。

4、 税收分管。在分税的基础上实行分级财政管理，建立中央与地方两个税收征管体系

和金库体系，设置中央税务机构和地方税务机构，实行分别征税。中央税种和共享税种由国税局负责征收，其中共享收入按比例留给地方；地方税种由地税局征收。

三、 取得的成效

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自1994年开始实行分税制以来，初步明确了各级政府的事权与财权，规范了政府间财政

分配关系，促进了国民经济和社会事业的发展。其主要成效如下：

1、 实现了财政收入的稳定增长。实行分税制后，中央直属税务机构直接征收中央税和

共享税，地方税务机构只负责征收地方税，均致力于完善管理机制以增加各自的收入。自1994年起，我国财政收入连年增长，扭转了财政收入占国内生产总值比重连年下降的局面。国家财政收入从1993年的4349亿元增至2003年的21691亿元，占国内生产总值的比重从1993年的12.6%上升到2003年的18.6%。

2、 增强了中央政府所掌握的财力和运用财政政策的能力。由于将税源大而集中的税种

划为中央税，且中央直属税务机构直接征收中央税，中央收入不再受地方收入的影响，1993年到200年，中央财政收入从957.51亿元增至6989.17亿元，中央占全国财政收入的比重从22%上升到52.2%。实行分税制后，由于地方政府至多只能控制地方税种的有效税率与税基，中央利用税收政策进行宏观调控的能力明显增强。同时，随着中央财政收入的增加，其利用财政政策的自由度也会增加；转移支付的增加可有效缓解地区差别的加剧。

3、 基本统一了企业税收环境。由于取消了原税制中对不同企业实行不同所得税，并采

取了其他一些税收改革，使企业基本上摆脱了原来实际存在的税收歧视，企业的经营成果不再为不合理的税收掩盖，有利于企业在同一起跑线上竞争。

4、 有利于政企分开。实行分税制后，税收成为政府财政收入的主要来源，国有企业利

润占政府财政收入的比重不断下降，淡化了政府干预企业经营的动机。

5、 税收制度和财政管理体制向符合市场经济需要迈了一大步。这次改革规范了税收制

度、税收种类，取消了一些与市场经济不相适应的税种，开征了一些新税种，在总量上把原来的33个税种改为18个税种。

四、 存在问题

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分税制改革的目标是规范中央与地方政府间的财政关系，由于涉及多方利益格局的调整，改革难度较大。1994年实行的分税制虽然向前迈进了一大步，但尚不规范。存在如下主要问题：

1、 税种分配不合理。为确保中央收入，税种的划分使地方税体系几乎没有税源广、税

基厚的主体税种，地方税大都是税源分散、征收困难的小税种，致使当地政府的财政收入不足以实行财政支出。为弥补财政支出缺口，地方政府会采取摊派收费、扩大预算外收入和非预算收入、借债等行为。1998年地方预算外财政收入占全国预算外收入的比重从1992年的55.7%上升到94.7%，地方预算外支出占预算外支出的比重从56.4%上升到98.2%。1994至1998年地方预算外资金占地方财政收入的平均比重答67.2%。此外，中央还将地方开发培育地方税种划为共享税，不利于调动地方积极性。

2、 政府职能转变并未真正解决。按公共经济原则要求，中央政府主要承担再分配和经

济稳定职能，地方政府主要承担资源配置优化职能。目前，我国政府仍把大量经济建设事务及相应支出包揽下来。我国国家财政（中央与地方支出合计）支出共13项，具体为：基本建设支出、增拨企业流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、国防费、行政管理费用、价格补贴支出，预算外资金支出、债务支出。13项中真正属于全国性公共产品支出的只有5项，1998年这类支出占国家财政支出的49.1%。同样，在统计上地方政府开支的24项中，只有16项真正属于地方公共产品支出范围，支出额占总支出的75.6%。

3、 财权与事权不对称。为保持地方的既得利益格局，1994年的分税制实行了“保存量、

分增量”的办法，同时保留了原体制的分配格局暂时不变，即仍沿用中央对地方补助、地方上缴中央的办法。这并没有真正实现根据事权合理划分中央、地方收支规模的目标，还为地方政府留下一定的争基数、争财力空间。

4、 地方缺乏自主权。我国税收立法权比较集中， 长期以来我国实行计划经济，传统

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的体制在市场经济建立初期也难以完全扭转。中央税、 共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央调整经济的需要。 无论是中央返还共享的地方税部分，还是税收法律和主要政策包括开征权、 征税范围等，均由中央政府统一规定， 具体条例由财政部或国家税务总局制订。地方政府只能按国家的税收政策及法令执行。地方只有少量的权力，如车船税、房产税的开征、停征由省级人民政府决定， 部分地方税种的减免按一定权限报省级税务机关审批。

5、 转移支付体制不完善。分税制改革前的“包干制”的许多不规范特征仍保留在现行

转移支付制度中，转移支付规模的确定方法缺乏科学依据，转移支付形式不规范、随意性大。在转移支付成为地方收入主要来源的情况下，将导致地方政府热衷于“跑部”要资金，向中央争取更多的转移支付，而不是致力于改善投资环境、促进地方经济发展、培植做大财源。

6、 分税制在设计上与政府分级体制不配套。我国设有中央、省、市（州）、县、乡（镇）

五级政府，一级政府享有一级财权，五级政府就要按五级分税。由于纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90%以上，加之中央分享比例高，目前的分税制仍停留在中央对省级分税的层次，部分省（区）延伸至省对市（州）分税，若再往下实际上已无税可分。

五、 改革和完善

随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，有必要借鉴发达国家的有益经验，并根据国情进一步完善分税制。

1、 以法律的形式将中央与地方的财政关系固定下来。一是完善宪法关于分税制的规

定。由于我国1982年的宪法受历史条件的限制，对中央与地方的分配关系等重大的、涉及国家、社会、公民的政治权利和经济利益的内容未能作出具体的规定。鉴于财税问题始终是影响国家存续的十分重要的因素，几乎所有的国家都将财税特别是分税制在宪法中作专题规定，我国也有必

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要在宪法中明确规定中央与地方责权划分的基本原则。二是要在《地方财政法》一类的法律中详细规定中央与地方具体责权的项目及改变责权关系所需经过的程序。

2、 进一步转变政府职能。要按照社会主义市场经济的要求，进一步转变政府职能，集

中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业正常的生产经营活动，并把社会自我调节的管理职能交给中介机构，把公众自治范围内的事情交给公众自己依法办理。转变职能的同时，围绕社会公共需要确定财政支出范围。

3、 进一步改革和完善税制。在经济全球化和加入WTO的背景下，我国应该更加关注和

研究世界主要国家一些税种的制度设计，以调整和完善我国的税制。目前，我国一些主要税种均存在较多的问题，必须予以完善。例如，增值税从生产型向消费型的转变，相应征税范围和力度的适当调整；内外资企业所得税的统一；个人所得所的修改和完善；出口退税制度和退税机制的完善，并相应建立与WTO规则相衔接的关税保护措施。

4、 适当赋予地方政府税收立法权。从财政学角度来看，一个有效率的财政分权体制应

该允许地方政府根据本地的经济状况和居民偏好来决定地方税收的水平和支出项目。我国地区差异大，给地方立法权是进一步深化分税制改革的必然选择。否则，一方面，相当一部分的收入会因缺法而丧失，另一方面，地方政府有可能通过非规范的预算外收入或制度外收入，甚至靠“乱收费、乱摊派、乱罚款”等来获得收入。在主要税种的税收立法权和税收政策制定权集中于中央的前提下，给于地方对影响宏观经济较小的地方税种立法权，由地方确定实施办法、税目、税率、减免、管理权限；经全国人大常委会或国务院批准，地方可以开征一些新税种。

5、 明确中央与地方支出责任的划分。尽管中央在19994年分税制改革中称要在划分支

出责任的前提下划分税种，但支出责任的划分进展不大。没有稳定的支出划分，地方政府财政状况无法保持稳定。中央经常向财政富省转嫁支出负担打击了他们的积极性。为此，要明确规定中央的支出范围、地方支出范围，对中央与地方共同负担的支出应规定各自的负担比例。

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6、 尽快完善转移支付制度。为解决地区间存在差异，且不平衡差距不断扩大的趋势，

实行行之有效的政府间转移支付制度是十分必要的。为建立促进地区公平的转移支付制度，一是要强调公共服务均等化，以保证各地区基本公共服务提供能力的大体一致，淡化并逐步调整地方政府的既得利益。二是在收入划分上适度集权，在政府支出上适度分权。在明确政府与市场作用的范围，界定各级政府的事权的基础上，遵循信息和成本优先的原则，明确划分各级政府的支出责任。凡是地方政府能有效提供的公共服务，即作为地方政府的事权，中央只承担地方政府难以有效行使或不宜由地方政府行使的事务。对于共同事务，明确规定各级政府应承担或分担的比例。三是在支出责任界定清楚的前提下，合理配置各级政府的财力，以保证其政府职能的顺利履行。收入的划分应考虑总体经济和社会的需要，和征收成本的效率。四是调整现行转移支付的结构，加大均等化转移支付的数量，发挥其缩小地区间差距的作用力度。五是完善均等化转移支付的计算公式，均等化转移支付采用统一标准进行测算，做到公正、公开、公平。尽快改变现行的基数法，通过规范收支评估，分项目测算各地区标准化支出需要，同时考虑各地区收入能力，据此决定一般性转移支付数额。

参考文献：

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月21日

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/fedt.html