我国财政政策对三农投资的历史现状及发展趋势分析

我国财政政策对三农投资的历史现状及发展趋势分析

院系：经管院 班级：09国贸一班 小组成员：011009104 夏玲 011009105王虹

011009106邹彤堃 011009108袁梦

一、我国财政政策对“三农”投资的历史回顾

财政“三农”支持政策是国家财政政策的重要组成部分，也是促进农业和农村社会经济发展的重要财力保障。财政支农政策随着整个社会经济发展，经历了一个不断演变的过程。

第一阶段大致是社会主义改造时期，当时国家财力还比较薄弱，国家逐步对农产品实行统购统销以保证工业化的推进。为保证统购统销的实施，进行了从合作社到人民公社的改进。首先，统购统销制度，垄断了大部分农副产品的购销和定价，为低价获得必要的农副产品以保证工业发展和城市需要创造了条件。其次，人民公社制度，确保农民能够完全按照政府所要求的品种和数量生产农产品，将其生产要素完全投入到农业生产中去。此阶段财政对农业的支持主要是安排少量的资金支持恢复农业生产，由于财政收支渠道较少，因此财政支农的资金来源较少。

第二阶段社会主义改造完成，国家开始实行高度集中的计划经济体制，相应地财政实行高度集中的统收统支的管理体制。与此同时，全国人大常委会出台了《农业税征收条例》，并开始实行农产品统购制度。尽管这一时期，国家财政安排了一部分资金支持人民公社改善农业生产条件，发展农业生产，但统购制度的实行使得财政对农业的投入份额非常小。

第三阶段中国的改革从农业农村拉开了序幕。国家财政用于农业的投入大幅度增加，实行财政包干体制。到80年代后期，由于投入不足，我国农业呈现发展滞后的局面。为了进一步加大对农业的投入，国家财政开征了耕地占用税，实施大规模的农业综合开发。这一时期逐步形成了现行财政支农政策，资金渠道多，政策覆盖范围广，涉及农业农村发展的许多领域。

第四阶段，我国确立社会主义市场经济体制改革目标。这一时期，财政支农投入逐步增加，在继续支持农业基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发的同时，加大了对农村的改革，特别是农村税费方面的改革。 第五阶段，党中央提出“统筹城乡发展”解决三农问题。2004 年党中央 1 号文件指出，做好农民增收工作的总体要求就是牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针。其中，“多予”是重点，“少取”是基础，“放活”是关键。“多予”是指把国民收入和社会资源的分配向“三农”适度倾斜， “少取”是通过降低农村税率和减免农业税，减轻农民负担。“放活”是指通过制度变迁，改变落后的生产方式及制度等对农民和农业生产力的限制。财政支农方面，除了已有的政策继续执行并加大力度外，一

是提出并开始实施公共财政覆盖农村政策；二是改变财政支农方式，对农民实行直接补贴；三是改革农业税制，以至逐步取消农业税。

经过历史的不断演变，我国财政对“三农”的扶持变得更有利于有效解决“三农”问题。

二、我国财政政策对“三农”投资的现状分析

长期以来，国家财政认真贯彻落实党中央、国务院的各项方针政策，并初步形成了与当前农村发展相适应的财政支农政策体系。

财政支持“三农”政策主要有两大类，一类是支出政策，现有直接支持“三农”资金15大类，包括基本建设投资(国债资金)、农业科学事业费、科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、支援不发达地区支出、水利建设基金、农业税灾歉减免补助、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农村中小教育支出、农村卫生支出、农村救济支出、农业生产资料价格补贴。这一口径是目前中央财政支持“三农”支出最大的口径，基本涵盖了中央财政支持“三农”各个方面，具体有支持农业农村基础设施建设，支持农业科技进步，支持粮食生产和农业结构调整，支持生态建设，支持抗灾救灾，支持扶贫开发，支持农业社会事业发展，主要方式是投资、补助、补贴等。第二大类是税收政策，主要方式是轻税、减免、退税等。这一方面，我国财政对农业农村一直实行轻税和税收优惠政策。此外，国家财政还通过清理、取消各种不合理收费，减轻农民的额外负担，通过利用外资支持农业农村发展。

以上可以看出来，我国近年来财政“三农”支持政策的内容非常丰富，不仅大力减轻了农民的负担，而且为“三农”发展创造了更好的条件。从财政支农资金总量上来看，我国的财政支农支出自20世纪90年代以来，呈现出一个逐年递增的趋势，从1990年的近308亿元，到2011年超过1万亿元，中央财政对“三农”的投入在前两年大幅增加的基础上，刚刚过去的2011年更是首次突破了1万亿元。在刚刚过去的中央农村工作会议上，温家宝更是指出，社会主义新农村建设是贯穿我国现代化建设全过程的一项重大任务，要长期坚持把国家基础设施建设的重点放到农村，今后一个时期，农村社会保障的总的方向是完善制度、提高水平、逐步并轨，最终迈向城乡一体化。可见在今后的很长一段时间里，我国对“三农”的财政支出还是会继续增长的。此外，财政支农的资金结构也在逐年扩大，增至现在的15大类。 然而，目前我国农业和农村发展仍处于艰难的爬坡阶段，农业基础设施薄弱，农村社会事业发展滞后，城乡居民收入差距明显，所以“三农”政策在实施时仍存在不少问题。

1． 我国财政支农资金总量规模不足。

虽然近年来我国财政收入大幅度增加，财政支农资金也逐年增加，但是达不到“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度”这一要求。而且财政支农资金占中央财政收入的比例仍处于波动状态，甚至有些年份会降低。此外，一些地方政府本身财政收入就少，基层财力薄弱，因此支农力度弱，投入不足，配套资金不到位。 2． 财政支农结构不合理。

现有的支农结构在有限的资金下，对农业基础设施投入、科技投入、农业服务体系建立以及促进农业结构调整方面的投入严重不足，儿各项事业费支出数额大，且增长快，说明这些支农资金根本有没有用于支农，农民根本就沾不上边。

我国财政支持直接用于流通环节的补贴很高，而农民真正需要的公共领域财政支持不足，这些基础性和公益性的项目投入明显欠缺。还有一点是，支农资金使用结构的不合理。中央和省级政府的投资主要用于大中型基础设施项目，而农村那些中小型基础设施建设，由于基层政府财力有限，发展的很缓慢。这一方面仍是目前我国支农方面的一个薄弱环节。

3． 财政部门对“三农”资金使用的监督不够。

支持“三农”资金有相当一部分用于各级农口事业单位机构和人员支出,,“搞农业吃农业”的现象严重。真正用于农业、农民和农村的资金大为减少，资金的使用效率低下。

三、我国财政政策对“三农”投入的发展趋势估计

分析上述财政政策对“三农”投入的历史演变过程，大体可以看出有三个趋势。

第一个趋势，财政支出对“三农”资金的投入稳定增长，财政政策支持的力度正在不断加大。从上述历史和现状看来，无论是用于“三农”财政投入的数量还是比重都有明显的增加和提高，已初步形成了稳定的增长机制。主要体现在四个方面，一是《中华人民共和国农业法》规定，财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度；二是新增主要用于农村的教育、卫生、文化支出；三是开辟新的“三农”投入资金渠道，国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%；四是运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入到“三农”建设中来。

第二个趋势，财政支出对“三农”的支持重点逐步转变，政府职能逐步增强，公共财政性质逐步显现。随着社会主义市场经济体制的建立完善和公共财政体制框架的形成，政府在“三农”发展中的事务逐步明晰，按照市场经济条件下政府职能的要求，财政支持“三农”开始由过去直接支持农产品生产经营为主向支持农产品生产经营和农业市场体系完善转变，支持重点主要放在农业基础设施建设、农业科技进步、生态建设、农产品市场体系建设、农业救灾抗灾等体现公共财政性质方面，即使支持农产品生产经营也主要是关系国计民生方面的粮食、棉花等大宗农作物方面。

第三个趋势，统筹城乡发展，逐步缩小城乡差别。随着农村税费改革试点的全面展开，财政支出安排中的统筹发展倾向开始逐步显现。在支持城乡统筹发展方面，政策加大了对农村农民发展的支持力度，逐步减轻农民的税收负担，逐步实现城乡居民均等享受公共财政提供的公共产品、公共服务和承担均等的税收义务；在支持农村经济发展方面，通过加大对“三农”的支出，全面落实新增的主要用于农村的教育、卫生、文化支出的政策，促进农村教育、卫生、文化等社会事业发展。 这些趋势是积极的、正面的，符合全面协调可持续的科学发展观中“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展”的要求，对于促进城乡社会经济协调发展和全面建设小康社会都具有积极的重要意义。

四、我国财政政策对“三农”投资的发展建议提出

然而从上面提到的支持三农发展的财政政策依旧存在问题可以看出，虽然三农问题正在逐步得到发展计划的重视，但是从财政的支持力度和支持策略上依然是薄弱的。我们从财政支出的量与质的方面考虑对策，即支持三农发展的资金的总量以及资金的具体利用资金管理的问题，以及关于农业的收费收税问题。更有

利于三农发展的财政政策的发展趋势大致可以分为以下几点: 1. 增加财政支农资金的总量

有研究表明，财政支农支出每增加一单位，农业生产总值平均增长约1．65个单位，这说明农业的财政支出出对农业经济增长具有明显的拉动作用。因此,实施积极的财政支农政策,增加财政支农投资以促进农业发展是中国政府的理性选择，应成为国家对保护农业的基本原则。 2. 完善财政支农的投资结构

对三农的直接投入中，①应保证农村公共产品的供给,加强农村的基础设施建设，如对大江大河的治理、修建公共道路等，可以提高农民的生活水平；②加强农村的基础教育建设，如稳定农村教师的待遇、改善农村的办学条件等，可以提高农民的综合素质；③加强农村的医疗卫生建设，如向农民提供基本医疗保健、继续发展和完善农村合作医疗制度等，可以增加农民的健康体质；④加强农村的社会保障建设，构建城乡一体化的社会保障体系，如增加农村居民的最低生活保障、完善农村养老保险和失业保险制度等，可以提高农民的福利水平；⑤除此之外还应当大幅增加农业科技投入。在知识经济时代，科学技术是第一生产力，因此重视农业科技，加大农业科研投入和技术推广力度，将科技转化为生产力，不仅是农业内涵式扩大再生产的基本手段,也是农业增长方式转变的客观要求。总之，通过建立比较发达的农业科研和科技推广体系,发展农业适度规模经营,增加科技在农业增长中的贡献率。 3. 建立规范的支农资金管理机制

积极推进支农资金的整合。由于管理体制和机构职能配置等原因，支农资金使用管理分散的问题越来越突出，已经严重影响支农资金使用效率的提高，在一定程度抵消了投入增加的政策效应。因此，加强支农资金的整合非常必要和迫切。要坚持以县为主推进支农资金整合工作。选择若干县级单位作为试点单位，开展资金整合试点。同时，鼓励和允许各地积极探索多级次、多形式的支农资金整合的有效途径。要以发展规划引导支农资金整合，并积极打造支农资金整合平台。通过项目的实施带动支农资金的集中使用。如以农田水利设施建设为切入点，打造水利资金的整合平台；以新农村建设为契机，打造农村发展类资金和扶贫资金的整合平台;以发展优势产业和特色产品为抓手，打造生产类和产业类资金的整合平台；以改善生态环境为重点，打造生态保护和治理资金的整合平台。 4. 加强对支农资金运行的监督

拨款时需要监管，确保专款专用；另外要建立财政支农资金绩效考评和奖优罚劣制度，确保资金的使用效果；加强财政监督检查，严厉查处资金使用中的违法违规行为，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。 5. 改善信贷服务水平

改善农村需求最迫切的银行业机构信贷服务水平，按照简便、高效的原则，提高贷款审批效率，积极开办对农户的小额资金贷款业务。进一步加大对优质成长型小企业的支持力度，积极开发对中小企业的可持续金融服务方式，尽快建立和完善包括利率风险定价机制、独立核算机制、贷款高效审批机制、激励约束机制、专业化人员培训机制、违约信息通报机制在内的“六项机制”。遵循“放得出、收得回、有效益”的原则，提高扶贫贷款的使用效率。简化小额贷款申报程序，放宽贷款额度上限和贷款用途限制，根据农户生产经营实际适度调整贷款期限，使该贷款从满足农户生产方面的单一贷款需求，扩大为满足农户、农村中小企业生产、生活、助学等多方面的需求。

6. 改革农业税制 在税收上，要赋予农村的城市税收待遇，赋予农业的市场经济下的税收待遇，赋予农民的市民税收待遇。目前我国的农业税收入仅占2.17万亿财政收入的5%左右，政府已决定在5年内取消农业税，不仅是必要的，也是可行的。具体来说：取消农业税，以其它税制代替:

1）开征农产品增值税。把农产品作为商品，大力发展农业商品生产，使农产品在市场竞争中，改良品种，提高质量，提高技术含量和附加值，提高农业盈利水平，让农民在追求增加货币收入的目标中，自动调整农产品生产结构、经营行为和自发调整组织形式，参与整个社会的竞争，实现整个社会福利的最大化，这是市场经济所要达到的效果。同时也解决了农民尚未取得货币收入，却要将农产品折算成货币交纳农业税的不合理问题，解决了农民无钱缴税而不得不拖交和抗交税款的问题。

2）开征农业纯收益所得税。按照从农业生产取得的货币收入扣除经营成本、费用和损失后的余额，计算征收所得税，体现了有所得交税，无所得不交税，所得的多多交税，所得的少少交税的税收公平原则。对于非农的经营所得理应按现行所得税制征税。从中国目前的农民收入水平来看，绝大部分农民将被排除在个人所得税之外，这体现了城乡居民税收上的公平，同时也体现了农民非农收益和农业收益之间的税收公平。

3）开征土地使用税。实施农业土地税制就是对农业征收增值税和所得税的同时，对农业用地开征土地使用税。我国已对非农业用地开征了土地使用税，农业用地属于减免范围。取消农业税，对耕地、园地、林地、牧草地、水产养殖用地等分类分级分档征收土地使用税，符合税收公平与效率原则。随着农村土地流转制度（即土地使用权流转，指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。）和农村剩余劳动力转移政策的实施，土地的集中和收益水平的提高，土地使用税将成为重要的资源税或财产税，我国的税收体系将更加完善。

农业、农村、农民问题的解决与否在一定程度上决定着中国的社会主义现代化建设成功与否，可以说解决“三农”问题是中国现代化建设的极为重要工作任务。财政政策作为国家经济政策关键的一部分，应积极着力于“三农”问题的解决，准确地认识到财政政策在“三农”上投入的发展趋向，以及一些依旧存在的问题。为确保社会稳定、国家长治久安做出明智之举。

以上便是我们小组分析讨论的成果，有个别数据观点源于网络。如有分析不到位或不正确的地方还望老师指正。

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