国外社会救助的经验和中国社会救助的未来发展

国外社会救助的经验和中国社会救助的未来

发展

冮树革 比约恩?古斯塔夫森

? 2012-10-19 21:08:48 来源：《经济社会体制比较》(京)2007年4期

作者简介：比约恩?古斯塔夫森，瑞典

冮树革，北京市社会科学院社会学研究所副研究员。

比约恩?古斯塔夫森（Bj rn Gustafsson），瑞典哥德堡大学社会工作系教授、德国劳动研究所研究员。

内容提要：建立和完善社会救助制度，是解决贫困人口生活问题的重要举措，是实现社会团结和公平正义的重要切入点。世界各国在各自的历史发展中形成了各具特色的运行模式和制度安排。本文在研究欧洲部分国家社会救助理论和实践的基础上，结合探究中国社会救助制度建设的历史经验，对中国社会救助的原则、理念和发展模式进行了思考，提出中国社会救助制度模式应当具有公平性、效率性、流动性和发展性等功能特质。

关 键 词：社会救助 劳动力市场 社会政策 中国模式

从1990年代初，作为社会救助制度核心的城市最低生活保障在全国陆续建立以来，至今中国的社会救助制度已经走过了10多年的发展历程，为缓解贫困、保障民生和实现社会公平发挥了重要的作用。目前，中国的社会救助制度在城市

得到不断完善，正在向更加广大的农村地区扩展。这标志着中国社会救助制度的建设进入了新的发展阶段，面临着提高救助功效、完善现行制度和实现体制机制创新的任务。因此，从国内外经济社会体制比较的视角出发，有利于进一步明晰中国社会救助制度发展的未来取向，形成具有中国特色的社会救助模式。

一、社会救助的国际经验以及国外社会救助制度的主要特征

由于政治制度以及经济发展水平等诸多因素的影响，社会救助制度在国际上被引进社会生活的时间以及在社会救助的立法、救助标准、社会救助实施等方面也多有不同。但是，社会救助作为一种重要的社会政策和制度安排却具有某些超越社会制度和意识形态的共有功能和目标，这就是，国家要帮助生活困难的人，为他们提供生存的最后一道安全网。在长期的历史发展中，世界上的许多国家都陆续建立了社会救助制度，并且在反贫困的过程中形成了各具特色的社会救助模式和实践经验。

1. 社会救助历来是应对贫困和失业问题的重要制度安排和社会政策

从社会救助制度发展的历史视野看，社会救助历来是反贫困的重要社会政策。特别是在早期工业化国家，社会救助制度作为一项重要的社会政策和制度很早就得以建立。从国外社会救助制度的历史发展看，贫困和失业问题的存在是现代社会救助制度的两个重要催生力量，社会救助都是由于贫困问题催生并且伴随消除贫困的努力而逐步完善的，其目标就在于为遇到各种自然和社会打击而陷入生存危机的人们提供救助保证其基本的生存条件。

在现代社会中，社会救助制度作为反贫困的一项重要举措和制度安排，更加

普遍地受到国际的重视。通过社会救助来保障个体的生存权利和人类尊严，从而达到救济贫困、实现社会团结、促进社会公平，这些成为社会救助的重要出发点和制度建设的社会目标，特别在经济转型和社会变革的历史时期，社会救助制度的政治重要性在日益增长，成为社会救助制度的重要社会功能。

2. 采取中央集权和地方分权不同的社会救助管理模式

社会救助的分配绩效和社会救助模式所采取的中央集权化程度存在显著的关系，但是由于各国实际情况不同，国际上采取了中央集权和地方分权不同的社会救助管理模式。

在瑞典，绝大多数的社会救助支出资金来源于地方当局，虽然社会救助是公民的一项普遍权利，但是，社会救助的管理是在地方层面上进行的。社会救助的资格条件由中央政府决定，但是其解释权和社会救助金的发放却由地方当局进行。虽然存在国家建议的社会救助标准，但是，实际的救助标准在不同的地区存在很大差异。

在奥地利，社会救助单纯为地方的责任，社会救助资格条件和救助水平在各地多有不同，总体而言，没有统一的程序，而对社会救助申请者的救助也是高度自行决定的。

在德国，社会救助的资金来源中75％来自地方当局而另外的25％来自中央政府，而政策制定的权责在于联邦政府，地方当局负责执行。

在芬兰，社会救助是在中央政府制定的关于社会救助对象资格条件的一般政

策方针内由地方当局进行管理。自1990年代以来，日益增长的失业压力导致许多社会救助的模式化和标准化的规章遭到取消，同时，地方政府在社会救助上有更大的自行决定权，社会救助待遇也呈现日益增长的多样化。而社会救助的水平也是在全国范围内根据生活成本的不同设定了两个地理区域类别（Katja H?lsch and Margit Kraus）。

3. 注重社会救助的实施与实行积极的劳动力市场政策相结合

实现社会救助与劳动力市场政策的有机结合是保证社会救助制度效率的关键，也是保持社会救助对象流动性以更好地发挥社会救助的救助功能的重要方面，因此，国际上在设计社会救助的制度安排上，都注重实现社会救助政策与其他的经济社会政策特别是劳动力市场政策的契合。

针对瑞典劳动力市场的条件，瑞典的劳动力市场政策一贯强调积极的措施。就积极的劳动力市场政策措施而言，很重要的是劳动力市场的培训，而一些培训的对象集中在25岁以下的成年人和没有劳动能力的人。

在德国，社会救助制度和劳动力市场政策的结合经常被认为是不充分的。社会救助的主要关注点特别集中在社会救助金的水平上，特别是对那些有几个孩子的家庭，社会救助可能使他们失去工作的积极性。因而，对于社会救助的申领者，除非由于健康、年龄等原因外，都被要求接受工作，对于有劳动能力的社会救助申领者而言，如果他们不接受所提供的工作或者不努力寻找工作，社会救助金至少可能被削减25％。德国社会救助制度改革讨论的核心问题就是社会救助制度与工具测量型的失业保险的结合问题，这项改革已得到批准且正在开展当中。

4. 社会救助制度的实施面临各自的问题和挑战

国外社会救助制度有着较长的历史，在实践中有其成功的经验，同时在全球化、经济发展以及人口结构变动等新的情况下也面临着问题和挑战。

（1）工具测量型的社会救助模式中测量方法论和技术问题。如何科学地设定社会救助对象的资格和审查程序，是工具测量型的社会救助（Means-tested social assistance）实施的关键环节。但是在社会救助实施的过程中，由于某些原因的存在使得工具测量的社会救助审查和实施方法遇到很多的障碍而难以付诸实践。处于社会转型的俄罗斯的社会救助就面临这样的问题，影响社会救助的效率，造成社会救助在操作和执行中的障碍（Svetlana Misikhina）。

（2）社会救助与劳动力积极性。社会救助造成社会救助对象依赖社会救助而失去工作的积极性，是社会救助实施目标应当避免的。但是，事实上在一些国家尽管实施积极的劳动力市场政策，仍然有长期依赖社会救助的情况，从而降低了社会救助的流动性和救助效率。如与其他欧盟国家相比，在瑞典社会救助对象领取社会救助的时间是短的。尽管对于获得社会救助者而言，一直领取社会救助很多年的情况并不具有典型性，但是，持续多年依靠社会救助生活的情况并不罕见。在1992年获得社会救助的当地人住户中，只有1/4的住户是新的社会救助户，而一半的住户早在5年以前就进入了社会救助体系（比约恩?古斯塔夫森，2006）。在德国和日本也存在类似的情况，由于不能为一些社会救助金领取者提供有效的摆脱贫困的方法，长期接受社会救助的情况也存在，并且占有一定的数量。

（3）社会救助与缓解贫困。与早期工业化和市场化程度较高的西方经济发

达国家相比，处于经济社会转型的俄罗斯和部分前东欧社会主义国家的社会救助却存在着完全不同的情况。由于改革前长期否认社会主义制度下存在贫困问题的意识形态，造成本应当为公众提供“最后诉求”的社会救助制度成为改革前这些国家社会安全网的一个普遍的漏洞。因此，探索建立社会救助制度，以克服社会危机，在俄罗斯和前东欧这些从计划经济向市场经济转型国家具有特殊的重要性。但是，由于一些国家经济增长缓慢、国家税收和由此为社会弱势群体提供全面的安全网的能力下降，同时在社会主义计划经济年代承继下来的转移支付制度的不适应性问题，这些前东欧社会主义国家社会救助制度建设将面临很大困难。

二、对转型期中国社会救助制度发展的反思

由于中国在历史发展阶段、国情以及改革路径等方面的不同，中国社会救助制度的建立和完善走了一条既有别于欧美发达资本主义国家，又不同于其他发展中国家和经济转型国家的独特道路。从中国模式的社会救助制度的发展历程可以看出，中国社会救助模式具有如下特点。

1. 特定的历史前提和经济社会转型是中国社会救助制度产生的社会历史条件

中国的社会救助产生于1990年代初期。作为世界上最大的发展中国家，同时也是世界上贫困人口数量最多的国家之一，这些构成中国社会救助制度在建立开始就面临的既定的历史前提和初始条件。1990年代以来，中国经济改革和发展的需要，对现代社会救助起到了催生作用。1990年代，中国经济社会形势和劳动力市场的突出特点是中国改革开放的力度加大，经济获得了持续快速增长。但是，随着社会经济转型，中国面临着日益严峻的就业形势，劳动年龄人口数量

的快速增长，农村劳动力向城市转移速度的加快以及城镇下岗职工再就业难度的加大，使得城镇失业现象日益严重。1996年，全国城镇登记失业人员为577万人，到2004年达到827万人（中华人民共和国年鉴，2005）。由于严重的失业问题以及由此产生的城市新贫困问题，严重影响和制约中国的经济发展和社会稳定，因而改变传统的社会救济制度，探索建立一种具有制度化的社会救助制度成为新的社会政策的重要选择，而城市最低生活保障制度的建立就是这种积极的社会政策的成果。

2. 成本低，绩效大

从社会救助的国际经验看，社会救助要实现良性运行，就必须在以下二者之间取得平衡，一方面要保障人类的尊严和个体的生存权利；另一方面，必须实现社会控制和成本约束；而在现实中实现这样的平衡是非常艰难的任务。从这点看，中国社会救助制度的建立是在一个拥有庞大的贫困人口的发展中国家所实施的反贫困计划，是一个庞大的社会工程，其成本之高不言而喻。但是，中国却走出了一条低成本扩张而逐步发展的道路，取得了较好的社会功效。城镇居民最低生活保障制度是从1997年开始建立的，当时进入此范围的人数不超过200万人；到1999年底增至281万人；2000年底增至402万人；2001年底增至1170万人。2002年，由于政府采取了力度较大的“应保尽保”的政策，因而使得“低保”人数迅速增加（洪大用，2003：120）。根据中国国家民政部的统计，截止2007年一季度，全国共有10378757户、22427355城镇居民享受到了最低生活保障；在农村有8478080户、17883597农村人口受到了最低生活保障（中华人民共和国民政部，2007）。由于中国政府高度重视社会救助制度和体系的建设，中国社会救助制度建设的历史虽然不长，但是取得了重大的进展和积极的社会效果。

3. 具有社会转型期社会救助制度的特征

中国的社会救助制度在社会变迁中产生，不可避免地具有社会转型期社会救助制度的特征。与某些发达国家成熟的社会救助制度相比，中国的社会救助制度发展实践短，面对的情况也更加特殊和复杂，因此社会救助还需要进一步的完善。

第一，过多的或者是单纯的地方分权制的社会救助管理模式影响中国社会救助的效率和贫困缓解功能的实现。欧洲的学者在研究欧洲多国社会救助不同管理模式的基础上得出结论，认为单纯的中央集权制的社会救助和单纯的地方分权制的社会救助管理模式都有碍于社会救助分配效率的实现。相反，中度的地方分权制优于高度的中央集权制和高度的地方分权制的社会救助管理模式（Katja H?lsch and Margit Kraus）。中国社会救助的实践表明，离开中央政府强有力的资金支持和政策指导，社会救助不会在解决贫困问题上有大的作为。因此，中央政府和地方政府在社会救助方面要在责任和权利上适当分工，中央政府要提供更多的支持，同时也要发挥地方政府的积极性。

第二，现行的社会救助体制下的救助对象流动性差造成救助效率降低。中国自建立以最低生活保障制度为核心的社会救助制度以来，救助规模显著扩大，救助对象数量迅速增长，甚至是超常规增长，并且经常被看作是最低生活保障工作的进展的最重要的指标和成就。社会救助人群的扩大固然是社会救助发展的重大成就，但是，社会救助在促使社会救助对象的流动上做得远远不够，相应的促进流动的政策措施不多，还没有探索出实现流动性的有效途径。根据2004年辽宁省有关部门所进行的城镇低保户家庭生活状况调查表明，被调查的低保户中有高达40.1％的受访者对“低保户已经确定就多年不变”的做法和状况提出了异议（辽宁省城镇低保家庭生活状况调研报告，2004）。因此，具有高效率的社会救

助制度应当是与劳动力市场政策有机结合的制度设计，要实现社会救助对象流入与流出的相结合，在这一点上，德国的有关做法可以使我们获得启示。目前，德国社会对于社会救助的日益增长的关注点在于社会救助制度改革怎样才能更好地起到提高和推动社会救助的流动性的作用，亦即社会救助怎样才能成为一个“蹦床”而不是“吊床”（Christina Behrendt）。社会救助的最终目的应该是让社会救助对象在缓解了生活危机后离开社会救助，而不是在社会救助体系内不思进取长期依靠社会救助。

第三，社会救助的健康发展凸显社会环境改善的重要性。社会救助制度不是一项孤立的社会制度，它是和社会保险制度、家庭政策、劳动力市场政策以及塑造这些制度的观念紧密相关的。社会救助制度的健康发展在很大的程度上有赖于社会救助的流动性。而影响社会救助的流动性有诸多因素，包括社会救助领取者的参与劳动力市场的能力、现实的劳动力市场条件和社会救助领取者对待社会救助金的态度。

从中国社会救助制度的建设和发展的历程看，中国模式的社会救助制度的健康发展必须实现社会救助外部环境的较大改善。

其一是社会救助与劳动力市场条件。从目前社会救助制度与劳动力市场的关系看，当前的劳动力市场条件制约社会救助效率的提高和社会救助流动性的实现，社会救助对象进入劳动力市场面临很多不利的因素，诸如中国目前城镇失业率仍然较高，劳动力市场上供大于求的矛盾仍然十分突出，就业岗位缺少；就业质量不高，劳动力市场法规建设落后，劳动者的就业权益难以有效保障；社会救助对象由于自身劳动技能和身体条件状况等状况使得其在劳动力市场中处于弱势地位，特别是劳动力市场中普遍存在的就业性别歧视使得救助对象中的女性群

体更处于“失业陷阱”，劳动力市场中就业岗位工资水平低，难以形成推动社会救助对象寻求就业的积极性，等等，所有这些造成目前的社会救助制度效率的低下，社会救助对象走出社会救助这道最后安全网变得十分困难。

其二是社会救助与法制和社会文化价值观念。国内外社会救助制度的经验表明，社会救助深深植根于法制和包括道德、社会价值观等社会文化之中，而中国社会救助制度建立和发展过程中出现的很多障碍更加显示了法制和诚信的社会环境的重要性。当前在最低生活保障中出现的诸如“人情保”、“骗保”、“低保富翁”等问题根本的是法治和文化观念的问题，是社会道德问题。而部分社会救助对象把自身看成是特殊的社会群体，认为社会救助是一种理所当然的福利或者把能挤入社会救助体系这一安全网看作是幸事而不觉得是被贴上了社会救助对象或者类似贫困之类的社会标签，造成社会救助制度的发展面临很大的文化道德障碍。当前，社会救助法治缺失和道德风险提高了中国社会救助的运行成本，而中国社会救助制度的健康发展有赖于法制化的社会环境和人们诚信素养的养成。

三、中国特色的社会救助模式的应有特征和发展取向

宏大的社会救助政策的实施有赖于经济的发展和经济实力的提升。中国经过改革开放20多年的快速发展综合国力获得巨大提高，为中国实施更加宏大的社会政策创造了必要的条件。当前，中国社会救助制度建设正在一个新的起点上，结合国外社会救助制度的经验教训，未来中国的社会救助制度应注重实现如下的社会救助制度功能特质。

1. 注重效率提升

未来中国社会救助制度应当更加重视社会救助制度的流动性和效率的提升，在实施社会救助的同时社会救助制度必须辅以积极的劳动力市场政策，社会救助金的发放水平要实现低水平广覆盖，要与现实的劳动力市场的工资水平相契合，实现社会救助制度的健康发展与实施积极的劳动力市场政策相结合。结合当前的劳动力市场条件，探索社会救助对象的就业途径，着力加强就业培训，发展与社会救助政策实施的公益性就业岗位，特别是在社区就业上发挥促进就业的作用。

2. 注重法治建设

提高社会救助的科学性和政策执行的透明性都有赖于社会救助的法制建设，加强社会救助的法制建设，根本改变社会救助中存在的人为主观随意性、某些欺骗行为以及部分地方因财政支出困难而停发、减发低保资金等违规操作现象的出现。进一步抓好救助体系政策法规建设，逐步建立起中国社会救助的法律法规体系，确保社会救助制度的长效性和权威性。这一点，对于在法制建设相对薄弱的农村地区中所推进的农村社会救助制度建设具有特别重要的意义，也是农村社会救助体系建设的艰巨任务。

3. 注重实现公平

第一要注重全民性。未来的中国社会救助制度建设上应着力解决公平问题，全面实现在社会救助上统筹城乡发展，建立和完善城乡一体化的社会救助制度。

第二要注重科学性。作为工作测量型的社会救助制度，贫困测量的科学与否直接关系到公平的实现。目前就业形式的多元化、隐性就业和大量临时就业、非

正规就业等因素导致居民收入来源的多元化和部分居民收入的隐性化的现象普遍存在，所以在最低生活保障实施过程中家庭经济状况调查不可避免地遇到困境，说明单纯以家庭收入核定社会救助资格不符合中国国情，因此，应当加强诚信教育和法治建设，探索建立包括社会救助申请对象收入在内的涉及生活质量和生活形态复合的工具测量方法。

4. 注重贫困缓解

社会救助制度的成功与否根本地在于社会救助能否有效地发挥其在贫困缓解中的作用。而要实现这一点，中国的社会救助制度应当具有以下的功能特质。

第一，强调保障性，坚持走低水平、广覆盖的社会救助发展模式。要把中国模式的社会救助制度建成城乡贫困家庭对抗贫困和保障生活的真正的社会安全网，就要结合劳动力市场条件、社会实际生活成本等因素的变化，建立动态的社会救助标准管理机制，实行全国不同地区差别化和动态化的社会救助标准。从中国贫困人口数量大特别是农村贫困人口多的现实以及避免部分欧洲国家社会救助标准过高造成的巨大财政压力和社会救助依赖问题，中国的社会救助应坚持走低水平、广覆盖的模式，把更多的贫困家庭纳入到社会救助体系之中，让社会救助惠及更多的贫困人口。

第二，注重发展性，中国社会救助制度的政策设计应当更加关注儿童和未成年人的发展问题，把贫困家庭的儿童和就学青少年的教育摆在重要的位置，不仅要保障贫困家庭的生存需要，更要关注和解决贫困家庭孩子的发展，这是中国社会救助制度“以人为本”的重要体现，也是贫困家庭走出贫困陷阱的根本出路。

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