公共政策分析教案

第四章 公共政策问题的构建分析

政策问题构建是公共政策过程的逻辑起点。 公共政策的特质之一是问题取向。

要想成功的解决问题，就必须对正确的问题找到正确的答案。 最大的失误是应该解决正确的问题时，却解决了错误的问题。

第一节 公共政策问题概述

一、公共政策问题的定义

大量社会问题都是由私人问题转化而来的。

问题类型 个人问题 利益关系 私人利益 利益载体 个人 典型特征 个人独享性 实现方式 市场交换、个人自治 团体协商、博弈 交易、强制 公共选择、公共政策 团体问题 团体利益 组织 组织共享性 社会问题 社会利益 政府 社会分享性

公共政策问题：是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。

公共政策问题的基本内涵： 1、社会客观现象或问题情境

政策问题来源于社会期望与社会现状之间的差距。尽管社会期望具有强烈的主观性，但社会现状是一些可以观察到的、能够表述出来的客观事实和问题情境。（越来越多的政策分析学者将政策问题视为观念的产物）

2、对上述问题的察觉与认同

这种客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。

当然，个别社会问题可能并没有被社会大多数人所察觉，但它现实的影响或未来的趋势已为少数有识之士或决策当局所洞察，它也可能进入政策议程，成为

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政策问题。

3、价值、利益与规范的冲突

社会所存在的客观现实状况与统治者或社会大多数人的利益、期望、价值和规范等有相当严重的冲突。这种严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉。因此，有必要采取行动改变这种状况。

4、团体的活动与力量

在现代社会，人们只有加入一定的团体或组织，以团体或组织的力量和行动才有可能影响政府决策部门。

5、政府的必要行动

政府认同社会问题并使其成为政策问题有两个基本条件：一是属于政府职能权限范围内的事务；二是属于政府能力范围内的事务。

政府作为社会公共权威，考虑问题的出发点理应是社会公共利益。其实，政府在处理社会问题的过程中必然要考虑自身利益。

二、公共政策问题的特征（P277） （1）关联性与公共性

任何一个政策问题都不是孤立的，而是整个政策问题体系的一个组成部分，会与其他领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，彼此相互作用、相互影响。（环境问题与经济发展问题和科技问题等都有密切的相关性）

政策问题的公共性表现在政策问题是发生在社会公共领域的，一般都影响到国家或某一地区的大多数人，与多数人的生活息息相关，并且它必须通过公共权力机构来加以解决。（法律、法规、行政命令或指示等形式）

（2）客观性与主观性

政策问题是思想作用于环境的产物。政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认识和选择有关。此外，在对政策问题认识的正确程度和深刻程度上，也存在主观性，在很大程度上取决于政策制定者的认知能力和价值取向。

（3）政策问题的人为性

只有当人们对改变某些问题情势的希望做出判断时，才可能产生政策问题。政策问题不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人。

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（4）历史性与动态性

所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共政策问题很可能是已有政策遗留、衍生的，也可能是环境与事态的新变化所导致的。

所谓动态性，是指一定的政策问题的性质及其严重程度，是随着成因的变化而变化的。一个政策问题可能具有不同的答案，答案本身也很可能转变成为一个问题，因此，政策问题与解决方案经常互相流动。

三、公共政策问题的类型

1、米特罗夫与基尔曼对政策问题的分类（问题产生的根源）

美国政策学家米特罗夫与基尔曼在《社会科学的方法论途径》一书中，提出政策问题构建的主要内容是政策问题的概念化。

所谓问题概念化，是指政策分析者使用通用的语言，将政策问题情境界定成一个实质行动政策问题。问题概念化的过程是根据政策分析家的世界观、意识形态或民间传说而完成的。其原则可分为三类：

（1）自然观（的政策问题）：认为社会问题的产生是历史发展的自然产物 （2）道德观：认为社会问题的产生是由于政策相关者道德的沦丧。例如将社会贫穷问题归因为资本家未尽到回馈社会的责任。

（3）环境观：认为社会问题的产生是因问题受害者本身的行动不当或决策不当导致的。

2、洛维对政策问题的分类

洛维根据受到问题影响的人数及其相互间的关系，将政策问题分为分配型、管制型与再分配型三类。

（1）分配型问题

分配型问题是把物品和服务、成本和义务分配给社会中特定群体而引发的政策问题。（非零和博弈）

几乎所有提供社会福利的项目都是分配型问题。社会福利和公共卫生领域是最经常产生分配型问题的领域。（如医疗问题、食品代用券问题等，都是为了给那些符合标准的人分配一定的利益）

（2）管制型问题

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是指政府等管制者设定明确一致的管制标准与管制规则，对标的团体从事某种活动或处理不同利益的行为加以限制所引发的政策问题。（零和博弈）（污染管制问题、交通管制问题等）

（3）再分配型问题

是指政府将某一标的团体的利益或义务，转移给另一标的团体享受或承担所引发的问题。（零和博弈）（个人所得税制相关的问题，就是再分配问题。）

3、威廉·N·邓恩对政策问题的分类

问题的结构 要素 结构优良 决策者 备选方案 共识性（价值） 结果 概率 一人或数人 有限 一致 确定性或风险 可计算 结构适度 一人或数人 有限 一致 不确定 不可计算 结构不良 许多 无限 冲突 未知 不可计算 （1）结构优良的政策问题

这类政策问题往往包含了一个或几个政策制定者，和一组为数很少的政策选择方案。

这类问题通常发生在公共权力机构的较低层次。 （2）结构适度的政策问题

这类政策问题包括一个或几个决策者，和相对来说有限数量的政策选择方案。（博弈论中的“囚徒困境”可以说明这类问题的特征、是否加息的问题）

（3）结构不良的政策问题

它包括了许多不同的决策者，其价值观或者是不为人们所知，或者是不可能按着连贯形式给予排列。其原型是完全不具有传递性的决策问题，即没有哪一个较其他的政策问题更可取，人们很难提出满意的政策问题。

在复杂的政治和社会背景下，结构优良与结构适度的政策问题较少，大量的政策问题都属于结构不良的。（价值与利益的冲突、政治改革等）

美国政治学家托马斯·R·戴伊认为，对公共政策分析者而言，应重视并能

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掌握结构不良的政策问题，理由如下：

结构不良的政策问题体现了社会价值的冲突性——一个社会中，经常同时存在着不同的社会价值；

政策制定者通常倾向于按照自己的价值系统去制定政策，而常常忽略整体社会的偏好；

政策制定者往往不愿去考虑创新性的政策，而传统的渐进决策模型又无法妥善解决结构不良的政策问题；（互联网民众自我意识的表达、政务公开等）

由于资源有限，政策制定者无法罗列出所有可能的解决方案，因而限制了解决结构不良问题的可能性；

政策制定者通常无法预测可能解决方案所有的正面及负面结果。

第二节 公共政策问题构建的程序

一、政策问题构建的程序

在公共政策过程中，政策问题构建通常由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述四个相互依存的过程组成；政策问题构建包括问题情境、元问题、实质问题和正式问题四种实质内涵。

4、问题陈述 3、问题界定 2、问题搜索 1、问题感知 正式问题 实质问题 元问题 问题情境 第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境”。

在此阶段中，我们的目标并不是发现单独存在的政策问题，而是企图发现政策问题利害关系人所共同感受到的问题情境形态。

第二阶段：以“问题搜索”认定“元问题”

此阶段中是以公共政策概念诠释问题情境，使之成为政策分析家所能处理的

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元问题。（元问题：一个问题的问题，它是结构不良的，因为各个利益相关人对问题的陈述差异很大，好像范围大得难以控制。）

所以，此阶段的中心任务是要依据政策科学的理论找出结构不良的政策问题，以形成政策分析家感兴趣的元问题。（如一个地区的风气差，社会治安混乱、根本症结可能在于贫困）

第三阶段：以“问题界定”发现“实质问题”

此阶段是以专业知识来判断该问题究竟属于哪一个政策领域。 问题认定的方法（P286）

问题认定就是对需要由公共政策来解决的公共问题进行性质、范围、涉及领域及相关利益关系的界定过程。问题认定的方法包括：

方法 边界分析 类别分析 层级分析 类比法 头脑风暴 多角度分析 目标 估计元问题的边界 澄清概念 程序 饱和抽样、启发问题、累积 知识来源 知识系统 评价标准 限定范围内的正确性 逻辑一致性 逻辑一致性 概念的逻辑划分与个别分析人员 分类 明确可能的、可行的及 原因的逻辑划分和个别分析人员 合理的理由 分类 确认问题间的相似点 产生想法、目标、战略 产生洞察力 建立类比 产生想法和评价 综合运用技术、组织和个人 的观点 明确利益相关人，提出假 设，质疑，集中并合成 合理性和重要性的评估排序 并制图 个别分析人员比较的合理性 或集体 集体 集体 一致性 洞察力的改进 假设分析 冲突性假设的 创造合成 集体 冲突 论证图形化 假设评估 集体 最佳的合理和 重要性

1、边界分析法

它是一种对公共问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法。公共问题往往与其他一些事物和问题有不同程度的联系，多重问题交织在一起。因此我

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们在分析公共问题时应首先对有关问题做出清晰的界定。（对贫穷问题的认定：贫穷标准、范围等）

（1）饱和抽样

通过多重阶段的抽样尽可能广泛地获得利益相关人的饱和样本。连续进行很多组人群的抽样调查，直到不再有更新的意见为止，以尽可能实现饱和抽样，包含尽可能多的利益相关人。

（2）诱导性提问

其目的是要引出对问题的各种不同陈述。以多种形式诱导性地提出各种可供人们思索、探讨的问题，启发被调查者从多方面和多层面为公共问题的界定提供更有意义、更具有实质性的数据资料。

（3）边界估计

图中横轴表示被调查对象，纵轴反映的是问题要素，如思想、假说、变量、目标等。随着被调查者所提出的新问题数量的变化，曲线就会呈现不同的走势，起初会直线上升，到了一定的阶段则呈现水平态势。

2、类别分析法

它通常要经过逻辑区分和逻辑归纳两个过程。应注意的五项原则为： （1）实质的相关性。首先应该依据研究人员的目的和问题情境的本质来建立分类的基础，尽可能使建立的分类与问题情境的现实相接近。

（2）穷尽性。

（3）相互排斥性。同一层级的类目之间必须相互独立并排斥。每一问题对象只能被归入一个大类中的一个细类。

（4）一致性。每一层级的分类标准应该统一，否则就会出现分类交叉问题。 （5）层次分明性。

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3、层次分析法

将公共问题的原因划分成可能原因、合理原因和可诉原因三个层次的一种分析方法。

可能原因：是指一切有可能促使某种问题得以产生的因素。

合理原因：是指以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的、对问题的发生产生重要影响的原因。

可诉原因：是指可由政策制定者操控的原因。

类别分析涉及问题的一般概念的划分和归类，而原因层次分析则主要针对问题产生的原因进行分类。

4、头脑风暴法

是指由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的公共问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法。

5、多角度分析法（适用于分析和解决结构不良的问题）

即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共问题的全面了解和解决办法的分析方法。

技术角度：从最优化模型出发分析有关公共问题，技术手段主要为概率统计、成本—利益分析、计量经济学以及系统分析等。

6、假设分析法

是一种旨在将相互冲突的公共问题立论假设创造性地综合为一体的分析技术。（治安问题：警力不足、经济问题、官商勾结、外部势力渗透）

（1）确定利害关系人。首要环节就是确定各方利害关系人，并对他们按与问题关系的亲疏、影响力大小排列出次序。

（2）呈现假设。找出要认定的公共问题背后的各种假设，步骤一般是从既定政策出发，追溯其基本假设，再确定该假设的原始资料。此后还要反过来验证能否从原始资料推演出基本假设和有关政策。

（3）评比假设。公共问题分析者要对相关问题的各种假设进行比较和评估，目的在于搞清各种假设间的差异、优劣和正确性。

（4）汇集假设。汇集前面各阶段所提出的假设和各种解决方案。其目的在于建立一组能在大多数利害关系人中取得共识的基本假设。

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（5）综合假设。最后根据前面所建立的可接受的假设，创造一个可能解决问题的最优组合或综合方案。

第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问题”

从实质问题到正式问题这个过程称为“问题陈述”，即对实质问题形成一个正式的数学表达模型。

在前面两个阶段中，所运用的方法着重于主观的研究法或诠释的理解法，思考问题的理性则是政治与社会理性；后面的两个阶段中，所运用的方法则注重于客观的研究方法或量化的分析方法，思考问题的理性则是经济与技术理性。

二、政策问题的论证

战略政策

一级论证 二级论证 功能论证 小论证

运行（操作）政策

1、小论证

它是指将政策问题分解成若干项目，再对具体项目进行论证。政策问题小论证往往是由政策分析人员划分为专门小组来进行的。（教育问题：本地建一所小学）

2、功能论证

其通常是由负责政策制定的具体组织来进行的。其任务是将构成政策问题的主要要素的单独分析有机综合起来，从而确定政策问题的结构类型（结构优良、

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结构适度、结构不良）

同时，它还需要对政策问题所分属的领域、范围层次和作用方式类别加以划分，以便为政府决策机构的论证提供前提条件。（对本辖区内小学教育问题的整体思考）

3、二级论证

是指由政府的决策机构做出的论证。政府从社会中提取政策资源的能力是有限的，它在一定的时间内只能利用有限的资源实施有限的政策。政府对政策问题的论证主要是集中讨论政策目标、政策计划、政策成本、政策效果等问题。（区政府、教育局、财政局等单位共同参与论证）

4、一级论证

它实际上是对政策问题是否进入政策议程的最终决定。政府可能同时将几个政策问题提交最高决策机构来选择，看究竟是什么政策问题能够进入政府议程。

政策问题论证的特征：

1、小论证反映在特定的项目之中；功能论证反映在具体规划之上；二级论证反映在政府机构进行规划时；一级论证反映在最高层，以确定是否要做某件事。

2、政策问题的分级论证，其次序并不是刻板的。

3、当沿着政策问题论证的层级不断向上时，政策问题越来越表现出更大的关联性、主观性、人为性和动态性。这其中战略政策决定的结果相对来说是不可逆的，操作政策的结果相对来说是可逆的。

三、政策问题诊断的误差

公共政策学者斯塔林概括了政策问题诊断误差的多种来源： 1、组织结构

第一，层级节制体系。在过分层级化的组织中，容易造成信息被隐藏，或视寻找新的信息为敌人，而有所谓信息病象的情形。

第二，专业化。其结果造成了各部门的本位主义。

第三，集权化。集权化的情形，使上层的人员信息负载严重难以获得正确和有效地信息。

2、意识形态

意识形态是指组织成员所共同拥有的一套信仰体系。

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（非正式关系：是指超出法定组织制度和工作程序的人际关系，如老乡、亲属、同学、朋友等关系）

2、利益团体的作用

在多元主义理论看来，现代政府的公共政策过程，在本质上就是众多利益团体代表各自成员的利益，进行利益聚合与表达，通过竞争、博弈和讨价还价，最终达成妥协和均衡的过程。

3、政治领袖的作用

政治领袖对社会问题的关注和认定往往受多种个人因素的制约，如个性特征、成长经历、受教育状况等。

4、政府体制的作用

一个国家的政府体制，特别是其民主程度和开放程度，从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而对社会问题进入政府议程产生重要的影响作用。

5、大众传媒作用

在政策议程建立的过程中，大众传媒一方面反映民众的偏好、利益和要求，把少数人发现的问题广泛传播，以形成强大的舆论压力，促使政府决策系统关注并接受特定的政策问题。

另一方面，大众传媒也借助政府的观点和自己的见解，影响和改变民众的意愿与要求，重塑社会公共问题。

6、专家学者的作用

专家学者凭借自己的专业优势和技术特长，凭借自己的特殊地位和重要影响，进行问题分析和政策发动，从而为社会问题进入政策议程创造条件。

专家学者提出的社会问题只有同时得到政治权威的认同和支持才能进入政策议程。

7、问题自身的作用

社会问题自身的特征对政策议程的建立具有非常重要的影响。美国学者科布和埃尔德指出：

一个问题的定义越模糊，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（特殊性程度）；

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一个问题被认为社会意义越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（社会重要性程度）；

一个问题被认为长期的关联性越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（关联期的长短）；

一个问题被认为越不具有技术性，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（问题复杂程度）；

一个问题被认为越缺少明确的先例，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（先例的明确程度）；

四、社会问题进入政策议程的触发机制

美国学者安德森提出了推动社会问题加速进入政策议程的四种触发机制： 1、政治领导：

不管政治领导者处于某种政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关注，或者是两者兼而有之，他们都会密切关注公共领域的一些特定问题，将它们公之于众，提出解决问题的方案。

2、危机事件：

某种危机事件或突发事件会使某些事情尽快提到政策议程，如煤矿事故、自然灾害等。

3、抗议活动：

抗议活动，包括暴力事件，是使问题提到议事日程的又一手段。 4、传媒曝光

特别问题吸引了大众传媒的注意。 五、社会问题进入政策议程的障碍 1、政治原则的偏离

任何国家都有其视为立国之本的基本政治原则。坚持这些原则，是政府义不容辞的职责。因此，政策诉求一旦偏离了这些原则，政府就会通过各种方法将其排斥在政策制定系统之外。

2、价值体系的排斥

任何社会都有其占主导地位的价值观念和信仰体系，它是人们思考问题的依据和行为选择的准则。凡是与社会主流价值规范相冲突的社会问题和政策方案，

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都很难进入政策议程。

广东将为见义勇为立法：诬陷者需公开道歉（2011年12月20日 广州日报） 沿用13年的《广东省见义勇为人员奖励和保障规定》将上升为地方性法规,列入2012年省人大常委会立法工作计划。

据悉，在制定新法规的过程中将重点研究和规定以下几个方面。首先是将见义勇为的概念扩大为保护国家、集体和他人合法财产安全，参与抢险、救灾和救人等行为，增加表彰和奖励的范围。其次是加大对见义勇为人员的保护力度，除存在重大的主观过失，见义勇为者对其见义勇为的后果一般不承担法律责任。

重点规定的内容还包括，对栽赃诬陷或者打击报复见义勇为人员的，由有关机关予以训诫或者责令悔过、公开赔礼道歉；涉嫌诈骗的，由公安机关予以罚款或行政拘留；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。因见义勇为引起纠纷需要法律援助的，司法行政机关按照《法律援助条例》的规定优先提供援助。《工作措施》还建议法规规定设立见义勇为人员权益保障专项经费，以政府财政拨款为主，以社会募集资金为辅。

《工作措施》指出，见义勇为负伤人员在救治期间的医疗、交通、食宿、护理等费用，由当地政府统筹，区分不同情况，分别由侵害人，受益单位、受益人，社会保险机构，所在单位和财政支付。

对见义勇为伤残人员，民政、残联等相关部门将按规定为其办理伤残等级评定、发放抚恤金、优先安排就业, 并对其生活予以适当照顾。对见义勇为牺牲人员，按地级以上市不少于10万元、省级20万元的标准给予一次性抚恤。符合革命烈士条件的，依照有关法律法规办理。

3、政府体系的封闭

如果政府体系保守，决策过程封闭，政务信息闭塞，民选代表不能代表选民的利益，那么公众与政府联系的渠道就会出现障碍，公众的利益偏好与政策意愿就很难为决策者所知道，普通民众不仅无法与决策者进行必要的沟通，而且不能通过问题讨论等形式，参与公共政策的制定过程。

4、承受能力的不足

任何一种政策问题的提出，如果超出了决策者的承受能力，就会受到他们的排斥或回避。（全面免费医疗）

5、表达方式的失当

六、公共政策议程建立的模型

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1、科布的政策议程建立模型 （1）外在创始型

政策诉求由政府系统以外的公民个人或社会团体提出，经阐释（对政策诉求进行解释和说明）和扩散（通过一定方式把政策诉求传递给相关群体），首先进入公众议程，然后通过对政府施加压力的手段，使之进入政府议程。

该模型通常在民主和平等的社会中比较常见。 （2）政治动员型

具有权威作用的政治领导人主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。政治领导人之所以要这样做，主要是为了寻求社会公众的理解和支持，以便更好地贯彻和实施这项政策。它以政府议程为基点，以公众议程为对象，其目标在于政策方案的顺利执行。

该模型通常出现在不太民主的社会中。 （3）内在创始型

政府系统内部的人员或部门为解决纯粹的内部事务而提出政策问题，且问题扩散的对象仅限于“体制内”的相关团体和个人。（公务员内部考核评定、财产公示等）

该模型在财富好权力相对集中的社会较为流行。

在多数国家中，政策议程建立的模型均呈现高度的复杂性。 2、约翰﹒W﹒金登的多源流分析模型

他的模型建立在问题流、政策流、政治流三种信息流的基础之上。 问题流：主要关注于问题的界定。

问题常常通过以下三种途径而受到人们的广泛关注：首先，社会问题存在与否及其重要程度，可以用一系列指标（如公路死亡人数、发病率、免疫率、物价水平等）来反映；

其次，一些重大事件或危机事件经常能够导致决策者对某个问题的关注； 第三，从现行项目中所获得的反馈信息，可以推动对问题的关注。 政策流：与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受度等有关。政策流的重要方面在于针对政策问题而提出的各种建议，通常以听证会、论文和会谈等形式获得检验。

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政治流：涉及政治对于问题解决方案的影响。它包括三个因素：公众情绪、压力集团间的竞争、行政机构或立法机构的换届等。 前提变量： 独立变量： 抑制或促使政策观点发展的因素 干涉变量： 促使产生的观点进入议程的条件 因变量： 当一个观点成为提案的时刻 对政策问题、观点和革新的最初感知 ??????????????????????????????????

问题流： 指标变化、反馈 焦点事件（危机） 预算约束、问题界定 社会预先安排： 社会文化信仰 宪政结构 政策流： 技术可行性 价值一致性 科技 公众接受度 时尚或知识 干涉变量： 政策窗口 政策经营者 溢出 议程建立 政治流：

民族情绪、公共舆论、选举政治 政体变化、法律权威、利益集团 达成一致 政策之窗：在某一种社会预先安排的背景下，当问题流、政策流和政治流汇合到一起，“政策之窗”就打开了。

政策之窗是“政策建议的倡导者提出其最得意的解决方案的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会”，当出现引人注目的问题，或者产生强大的政治流时，政策之窗将被打开。

政策经营者（政策活动家）：是指在政策问题进入议程过程中具有重要影响的政策倡导者，他们愿意利用自己的时间、精力、名望、财力等，提出政策问题及其解决办法，负责促成重要人物关注该问题，并负责使公共问题及其解决方案相结合。

外溢现象：其指的是这样一种过程，某一领域的问题（被称作先例）在政府议程上的出现同时也就确定了另一领域的类似问题后来在政策议程上的重要地

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位。

乙肝歧视问题如何进入政府议程——多源流分析模型的运用

据估计，我国乙肝表面抗原呈阳性的群体大约有1.25亿人，其中乙肝患者约3000万人。长期以来，这一庞大的群体在升学、就业、婚姻、社会交往等方面受到的歧视严重地影响了他们生活质量。因此，关注这一社会群体的生存状况，争取和保障其作为公民应该享有的合法权利就显得刻不容缓。

在乙肝维权行动中，“问题流”即歧视乙肝患者和病毒携带者的现象是一直存在的。中华医学会2005年1月：52%的乙肝携带者因为乙肝的原因失去了理想的工作和学习机会。中国肝炎防治基金会2007年6月：近八成的外资在华企业拒录乙肝携带者。

专业NGO组织的关注和出现（爱知行、受教育权工作组、益仁平）。北京益仁平中心成立以来，反歧视诉讼案明显增加，2007年前九个月已达九起，2008年有望达到20-30起。

“方案流”方面。医学专家们和社会各界人士为消除乙肝歧视现象提供了大量专业知识。提供的这一系列权威论证，使得解决“乙肝歧视”的问题有了明晰的方法。

“政治流”方面。①政治领导人的换届。②利益集团的压力活动等因素。乙肝维权组织利用国家领导人换届的时机，调动一切资源对国家立法、行政、司法机关施加压力，为他们的话语充分进入政府的议程奠定了基础。

引发机制: ①引起社会轰动的两大重要案件。②非典危机唤起公众对公共卫生的重视 。

一是浙大学生周一超刺杀人事干部案。2003 年, 浙江大学学生周一超因查出乙肝“小三阳”、体检不合格而落选公务员，一怒之下持刀刺死了经办人。各方在为之痛惜的同时， 也纷纷质疑现行体检标准的科学性。这一事件直接导致了我国1.2 亿乙肝携带者依法维权意识的觉醒。此后，一场“反乙肝歧视”的民间维权运动就轰轰烈烈地开展了起来， 而消除公务员招录过程中的乙肝歧视就成为这场运动的首要目标。

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二是“中国乙肝歧视第一案”。同年，在安徽省芜湖国家公务员考试中，大学毕业的张先著在笔试、面试第一名的情况下，只因其在体检中被查出乙肝而被取消录取资格。张向法院提起行政诉讼，状告芜湖人事局在录用公务员过程中歧视乙肝患者。经过重重波折，最后以法院做出“芜湖市人事局取消张先著公务员考试资格证据不足”的判决、张先著胜诉告终。

两大案件的巨大震撼， 非典危机引起的恐慌以及对公共卫生的空前重视程度，使得消除乙肝歧视的问题流、政策流、政治流交叉汇合，政策窗口打开，消除乙肝歧视被提至政府议程。而公务员录用由于其示范作用及重大案件的集中发生地，成为人们的关注焦点， 所以消除乙肝歧视就从《公务员体检标准》开始了。国务院最终在2004 年底修订出台了新的公务员体检标准，取消了其中涉嫌乙肝歧视的条款。

1.保护性法律文件逐步出现 《传染病防治法》 《就业促进法》 《公务员体检通用标准》

《关于维护乙肝表面抗原携带者就业权利的意见》 2.歧视性法律逐步修正

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《公共场所卫生管理条例》 《劳动合同法》 《食品安全法》

关门模式：

在这种模式里，没有公众议程的位置；议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。（杭州限牌）

动员模式：

动员模式里的议程也是由决策者提出的。在确定一项议程后，决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣，争取他们对该议程的支持。也就是先有政策议程，后有公众议程。

采取动员模式的条件：

首先, 广大民众具有了强烈的参与意识, 关门模式的正当性遭到普遍的质疑。

其次, 所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉的合作。 再次, 决策者缺乏实施该议程所必需的资源。

在这三种情况下, 决策者会希望用某种方式动员民众参与议程设置, 以减少执行阶段的障碍; 但他们同时又不希望、或不放心民众主动参与议程设置。（大跃进、文革、申奥等）

内参模式：

在内参模式里，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。他们通过各种渠道向决策者提出建议，希望自己的建议能被列入决策议程。他们往往不会努力争取民众的支持，而更看重决策者的赏识。

借力模式：

与内参模式模式不同，政府智囊们决定将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。

在中国, 借力模式并不常见, 但最近却有一个很好的例子。从1990年代起,中国开始市

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场导向的医疗体制改革。根据1993、1998、2003年三次国家卫生服务调查, 改革后城乡居民的医疗费用支出越来越高, 而享有社会性医疗保险的人比例越来越小。2003年的非典危机暴露了公共卫生体制改革的缺陷, 也顺带引发了人们对医疗体制改革的反思。但此后仍有政府官员公开声称,必须进一步推行市场化的医疗体制改革, 让“国有资产逐步退出公立医院”。不过,在2005年春,国务院发展研究中心社会发展部和世界卫生组织“中国医疗卫生体制改革”合作课题组却发表了6份专题报告和1份总报告,证明医改是“不成功”的, 甚至是彻底“失败”的。由于这些报告刊登在内部刊物上, 它们最初并没有引起人们的注意。2005年6月底,情况突然急转直下。国务院发展研究中心社会发展部副部长葛延风在接受媒体采访时, 透露了总报告的内容。他指出,未来中国医疗卫生体制的改革应该坚持两条原则: 一是追求公平,要确保所有社会成员都能够得到基本的医疗卫生服务；二是要强调卫生投入的绩效, 即在有限的全社会卫生投入水平下, 使全民族的健康水平获得最大限度的提高。而市场化改革不可能达到这两个目的。几乎同时,卫生部政策法规司司长刘新明也在《医院报》上说出了“市场化非医改方向”的话。

这两则报导一面世便在媒体上和民众中引起轩然大波:媒体上一时间出现大量有关医改的报导和讨论；而民众则几乎一边倒地同意“医改不成功”的判断。虽然有些市场派的学者坚称,医改不能走回头路;虽然卫生部希望回避关于医改是否“不成功”的话题,但潘多拉的盒子已经打开,如果政府医改的思路不作重大调整, 民众是难以接受的。

上书模式：

是指给决策者写信，提出政策建议，不包括为个人或小群体利益申述之类的行为。

2003年7月3日,怒江、澜沧江、金沙江的“三江并流区”被联合国教科文组织正式批准为世界自然遗产。几乎同时,2003年8月中旬,国家发展与改革委员会通过了怒江流域水电开发方案。怒江兴建水电站的决定马上引起一批环保组织的反对。一方面,他们通过各种方式动员媒体发出反坝的声音,争取舆论支持；另一方面,他们上书国务院领导,要求停止怒江水电梯级开发。2004年2月中旬,在发改委上报国务院的报告上,国务院总理温家宝亲笔批示:“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程,应慎重研究,科学决策”,暂时搁置了一度箭在弦上的怒江水电工程。

外压模式：

在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外。议程的提出者虽然不排

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除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。

特点：

第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大，议案支持者的增加，会越来越难分辨谁是倡导者。这时的关键是议案的民意基础到底有多广，是否对决策者构成足够的压力。

第二，外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公众议程，否则压力便无从产生，而这个过程需要时间。

第三，由于头两个特点的存在，研究者很难准确断定外力通过什么方式最终影响了议程的设置。他们能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的与政府议程的变动联系起来。

但是“焦点事件”的突然出现，会引起社会的普遍关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它们会对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益产生潜在的伤害。

第五章 公共政策方案的制定分析

一旦社会问题被列入政策议程，就需要回答如何解决这些问题，或者更具体地讲，如何制定一系列解决问题的备择方案，并从中优选方案。这就是我们平时所说的政策方案的制定过程。

第一节 公共决策体制

公共决策体制：

是决策权力与责任在决策主体之间进行分配所形成的权力配置格局和责任分担模式，是多元决策主体在决策过程中的分工合作与活动程序。

公共决策体制是否科学，是公共政策是否科学的决定性因素。科学合理的决策体制通过分工合作，集思广益，既有助于克服官僚主义和个人专权，又有助于提高决策的速度和质量，减少决策失误，提高政府决策的科学化、民主化程度。

一、公共决策体制的构成

一个完整的公共决策体制应由决断子系统、咨询子系统、信息子系统、监控子系统和执行子系统等组成。

1、决断子系统

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又叫中枢子系统，是公共决策体制的核心部分，它由拥有最高决策权的政府首脑机关及其领导者构成；处于最高领导者和指挥者的地位，并承担公共决策的主要责任。

其主要职能在于决策目标的确定和决策方案的抉择。决策中枢系统的完善主要应着力于两个方面：对行政首长负责制的正确认识和决策者素质的提高。

（1）行政首长负责制

我国1982年宪法明确规定实行行政首长负责制

行政首长负责制遵循的是决策权力归一的原则，也就是各级政府机关的最高决策权掌握在最高行政首长手中，并对决策独立承担责任，实行行政首长负责制，责任明确、事权集中，效率较高，符合现代决策迅速果断解决问题的要求。

行政首长行使最后决策权是有前提的，对重大事务的决策，必须在集体讨论的基础上听取大家的意见，以便集思广益，最后由行政首长做出正确的决定，行使最终的决定权或否定权。

实行首长负责制，要注意加强监督，以防止行政首长的个人专断与权力滥用。（相当比例的中枢部门特别是基层政府的中枢部门仍属于经验型和专断型）

（2）决策者素质的提高

中枢系统的决策领导者个体应有合理的素质结构，决策领导集团也应从年龄结构、知识结构、性别结构、智能结构、气质结构等方面提高班子的整体素质结构。

在2013年3月刚刚结束的全国“两会”上，新当选的13位全国人大常委会副委员长中，有5位是民主党派领导人；新当选的23位全国政协副主席中，有8位是民主党派领导人。这样，在新一届国家领导人中，来自民主党派领导人的有13位。

再看知识结构，这13人全部拥有大学以上的学历，其中有2位院士，多人是相关领域的专家翘楚，比如万鄂湘是国际法领域的名家，在44岁时便成为了最年轻的大法官、最高人民法院副院长；九三学社中央主席韩启德、农工党中央主席陈竺都是医学领域有很高造诣的中国科学院院士；致公党中央主席万钢是留德归来的国际汽车业界翘楚??此外，他们中，还有多人有在国外学习或工作的经历。

与万钢一样，在13位来自民主党派领导人的国家领导人中，绝大多数拥有部门、司法机关或地方实职的经历，万鄂湘刚刚卸任最高人民法院副院长，民盟中央主席张宝文曾任农业部副部长，民建中央主席陈昌智曾任监察部副部长，民进中央主席严隽琪曾任上海市副市

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长，陈竺刚刚卸任卫生部部长，台盟中央主席林文漪曾任北京市副市长??

事实上，从更大的范围来看，数据显示，中共十六大以来，民主党派、无党派人士在各级人大、政协、政府及司法机关中担任领导职务的比例增加。截至2012年4月，全国30个省（区、直辖市）政府配备了非中共副省长（副主席、副市长），近90%的市县两级政府配备了非中共副职。

2、咨询子系统

也称“思想库”、“智囊团”，它是指由多学科专家学者组成的专门从事广泛开发智力，协助中枢系统进行科学决策的辅助性机构。其主要作用是在决策过程中向中枢子系统提供政策信息、科学知识与备择方案。

咨询子系统日益重要的原因为：

现代社会分工精细，科技昌明，信息剧增，国际交往频繁复杂，靠决策领导者个人无法收集和处理如此庞大的信息。

现代政府决策大多为复杂的多目标决策，决策日益呈现出大型化、多变化、综合化的趋势。

瞬息万变的决策环境客观上要求中枢系统抢抓时机、快速决策。

现代政府机关的编制有限，而且在编的行政人员因日常繁忙的工作，也没有时间和精力对每个政策问题进行深入细致的调查和透彻入微的分析。

现代公共决策体制中，咨询建议权与决策选择权的相对分离与有机结合已成为公共决策最为显著的特征。

3、信息子系统

公共决策的过程就是对相关信息进行收集、加工、整理和利用的过程。公共政策的科学化程度在很大程度上取决于决策部门掌握广泛的外源信息和及时的内源信息的情况。

它是政策系统的“神经”系统，包括情报部门、统计部门、档案部门、系统数据库、图书资料部门以及政策信息的咨询、监督、反馈部门。

我国政府决策体制的信息系统建设应努力做到：

建立和健全信息网络组织。如各级政府应有自己的信息机构、应充分利用社会情报信息网、跨国加强同国际情报信息系统的沟通联系。

保持信息的及时准确。领导者应树立正确的信息观念，同时完善考核制度、

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监督制度和公开办事制度，从体制上解决信息不畅或误判的问题。

实现信息手段现代化。要建立全国政府系统的互联网络，加快网上政府的建设，各级决策者可通过电脑查询所需要的信息，保证信息在传递中的时效性和准确性，提高决策的科学性和超前性。

4、监控子系统

决策中枢机构之外对决策者的决策行为、决策内容和决策程序进行监督控制的机构，属于公共决策体制的监控子系统。其主要职责是监督检查公共政策主体的决策权力是否合法（是否拥有法定的决策权），决策内容是否合法（决策内容是否与法律规定相违背），决策程序是否合法（程序正义与实质正义具有同等重要的意义）。

西方主要发达国家政府的公共决策，在横向上要受到立法机构、司法机构、政党（特别是执政党）、利益集团、新闻传媒和广大公民的监督与控制。在纵向上，下级政府的决策要受到上级政府的监控，政府职能部门的决策要受到政府决策中心的监控。

5、执行子系统

从决策的出台到目标的实现，这一转换是由执行子系统来完成的。执行子系统在执行政策的过程中，承担着细化决策、补充决策、追踪决策的职责，在一定程度上分享了部分决策权力，执行子系统也因此构成了整个决策体制不可或缺的部分。

二、公共决策的择案规则

现代政治是程序政治，程序就是一系列规则。公共政策不仅涉及决策权力的配置和决策责任的分担，也要制定和遵循一定的决策规则。

政策制定主体采用的基本决策规则主要有：全体一致同意规则和多数决定规则。

1、全体一致规则（安理会投票）

又称“一票否决制”，即所用拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞成票，或者至少没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。

其特征为：

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第一，按照全体一致规则，每一个决策者的否决，都将导致决策方案被否决。因此，主张全体一致原则的人认为，只有全体一致原则才能确保每一个决策成员享有同等的影响力。

第二，按照全体一致决策规则，要通过一项决策方案，该方案必须对所有决策者的利益来说都是最佳方案，都是令人满意或者至少是可以接受的。

第三，按照全体一致的原则，每一个决策者在考虑增进自身利益的时候，由于充分意识到他的行为会影响与一项方案利益相关的其他决策者的行为选择，因此，他的选择不仅要考虑自己的利益，还要充分关注其他决策者的利益。

全体一致规则下的决策过程因此是一个高度互动的过程，决策结果也处于帕累托最优状态，即所有决策主体都能因最终的方案而获得一定的利益，或者说，没有人因此而受损。

第四，全体一致规则的运用，将随着决策组织规模的扩大和决策成员数目的增加，而使形成决策结果的困难程度成倍增加。全体一致规则所暗含的一票否决制，使少数控制多数，阻止多数的任何行动成为可能。

现实困境：

在现实中很难见到这一规则的运用。这是因为决策主体的价值取向、兴趣爱好、利益预期具有多样化，存在着“讨价还价”的难题。另外，决策者为某一政策方案的通过而付出的时间、精力、物质消耗等决策成本可能远远超过由此得到的收益。

2、多数裁定规则

所谓多数规则，就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为正式的公共政策方案的规则。

其基本形式为：简单多数规则和绝对多数规则。 简单多数规则：

所谓“简单多数”，就是在多种政策方案的择优中，哪一个方案得到的赞成票最多，则该方案就成为正式的公共政策，而不必超过半数。因此，简单多数规则也称“相对多数规则”。

一般而言，简单多数规则要求决策群体的成员数量为奇数。 绝对多数规则：

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采取简单多数规则进行决策，其结果反映的只是“小多数”人的意愿。要反映“大多数”人的意愿，则需要对投赞成票的具体比例做出明确规定（如要达到1／2或2／3或3／4）。因此，绝对多数规则也称“过半数规则”、“比例多数制”。

在实践中，如果第一轮投票中没有任何一个政策方案超过绝对多数的相关规定，通行做法是就两个得票最多的备选方案进行第二轮投票，票数领先者成为正式的公共政策。这是绝对多数规则的修正方法。

绝对多数规则的基本特点是：

第一，只要有超过半数的赞成票，决策方案就能够转化为正式的公共政策，因此决策成本较低。

第二，采用该规则择定的公共政策对全体决策者都具有约束力和强制性。 其缺陷为：

第一，“多数剥削少数”。按多数规则选择出的每一项公共政策方案都具有内在的强制性。因为最终的集体决策是按多数人的意愿决定的，而决策的结果又要求全体成员服从，这就意味着多数人把自己的意愿强加给少数人。（在多数规则下，少数人没有权利）

第二，正如“阿罗不可能定理”所论证的那样，多数规则可能造成投票“循环”现象，即投票过程细节安排的变化可能会导致不同的结果。这同时也意味着投票结果存在被操纵的可能性。

公共决策体制的类型（P203）

以最高决策权的最终归属为标准，公共决策体制可划分为原始民主制、神权制、君权制、议会制、人民代表大会制、法西斯制和军人独裁制等。而当今世界各主要国家的公共决策体制，可分为：

（1）总统制：从国家最高决策权来说，美国的公共决策体制属于典型的总统制。在他的内阁里实行首长制即由他独掌最终决策权。

（2）议会制：英国的公共决策体制属于议会制。政府的决策最终取决于议会的政策。

（3）半总统半议会制，又称双首长制。这种公共决策体制同时兼具总统制和议会制这两种体制的特点，首创而且至今仍在实行这一体制的是法国。既是国家元首又拥有行政决策权的总统，其决策实行首长制且不对议会负责；以总理为

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