农业科技与三农政策讲稿

绪 论 农业科技与“三农”政策的理论基础

农业科技与“三农”政策理论建立于公共政策学理论与农业经济学理论基础之上。只有了解了公共政策的基本理论与农业经济学的基本理论才能更好的理解农业科技与“三农”政策。

第一节 公共政策基本理论

一、政策的含义、本质与基本功能 ⑴政策的含义

政策是国家机关、政党及其它政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法等的总称。它包括行为措施与行为准则两方面。其主体是个人、家庭、企业、社会团体和政府机构。因此，一项具体政策的制定、执行和检查修正过程都是个人、家庭、企业、社会团体和政府机构相互作用的结果，但是政府行为在其中占据主导地位。

政策的制定建立在一定的信念、价值观和目标的基础之上，因此，要了解政策一定要清楚政策制定者的信念、价值观与其所要实现的目标。政策的构成包括政策背景、政策目标和政策措施。所谓政策背景是政策作用者的状况以及经济社会环境状况。也是指政策制定的依据。所谓政策目标是指政策发挥作用以后所达到的理想状态。而政策措施则是指政府所采取的如何把其认为不合理的现状改变成理想状况的一系列措施。分析任何一项政策都必须从这三方面入手。 ⑵政策的本质

政策的制定、执行及其结果都是为了解决政策问题、调整社会利益关系。政策的本质集中体现在三个方面:第一，政策集中反映和体现了统治阶级的意志和愿望。这是政策制定者信念与价值观的反映。在阶级社会，政策是统治集团实现本阶级利益的工具。封建国家制定的政策必然是为地主阶级的利益服务的，资本主义国家制定的政策是为资产阶级的利益服务的，而社会主义国家制定的政策则是为人民服务的。所以说，阶级社会的政策从来都是为统治阶级服务的，政策具有鲜明的阶级属性。第二，政策是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。政策作为分配或调整各种利益关系的工具和手段，是各种利益关系的调节器。同时，政策作为国家及政府行为，既可以推动社会经济发展也可以阻碍社会经济发展。

（3）政策的基本功能

所谓政策的基本功能，简单说就是政策所能发挥的功效和作用，它通过政策的地位、结构和作用表现出来。

政策的基本功能包括:导向功能、控制功能、协调功能和象征功能。

所谓政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝向政策制定者所期望的方向发展。政策导向功能所包含的一项重要内容是规定目标、确定方向。政策导向功能的另一项重要内容是教育指导、统一认识、协调行动、因势利导。如“让一部分

人先富起来，最终实现共同富裕”的政策。

政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。它是政策制定者通过对政策所希望发生事情的鼓励，对不希望发生事情的惩罚体现出来的。但是，要特别注意对“度”的把握。如“计划生育”政策。

政策的协调功能。在国家的管理活动中，各个组成部分之间的关系需要协调，以保证国家社会生活的和谐。显然，这些性质各异，错综复杂的关系是不能靠长官意志或个人权威来协调的，而必须依靠政策协调。如中国共产党与民主党派“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的政策。

最后是象征功能。 二、政策的分类

按照不同标准和依据，人们可以对政策进行如下划分： 首先，可以把政策划分为元政策、总政策、基本政策和具体政策。

元政策是用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称，它是政策的政策。元政策的基本功能是指导人们正确地制定、执行、评估、分析公共政策。它主要研究公共政策的指导思想、价值标准、行为准则、程序步骤、方式方法等。在我国也是指经过实践检验的指导我国社会经济发展的各种理论如毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观。 总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性、决定社会发

展基本方向的政策。如社会主义初级阶段的基本路线就是总政策。

基本政策是仅次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策。它通常是对关系国家全局利益的某一领域、某一方面的工作所规定的主要目标和任务。改革开放政策就是我国的一项基本国策。 具体政策是实现基本国策的手段，或者说是基本政策的具体规定。它是为落实基本政策而制定的具体实施细则。如我国实施积极的财政政策以应对全球性经济危机对我国经济社会发展的影响。

其次，政策还可以分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策。

第三，政策还可以分为经济政策、政治政策、社会政策和文化政策。

三、政策科学的诞生

政策科学(policy science) 是人类为达到理想结果，运用知识和创造力，优化政策制定系统以制定出更好政策的—门学问。其主要部分称为政策分析，是指对政策的调研、制订、分析、筛选、实施和评价的全过程进行研究的方法。政策分析的核心问题是对备选政策的效果、本质及其产生原因进行分析。它是在运筹学和系统分析的基础上发展起来的。运筹学和系统分析侧重于对系统进行定量分析，政策分析则侧重于对问题的性质进行分析，从而

发现新的政策方案和解决途径。最早提出“政策科学”概念的是美国学者拉斯韦尔（H．Lesswell）。1951年美国著名政治学家拉斯韦尔与勒恩（D．Lerner）合著的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一书的出版标志着政策科学的诞生。莱斯韦尔也因此成为政策分析的奠基人。

《政策科学》一书出版后，并未引起应有的重视。直到60年代末，由于各种复杂的社会问题不断出现，暴露出系统分析方法的局限性，政策分析才开始受到重视。1969年莱斯韦尔组织领导了世界上第一个政策科学研究小组。60年代末到70年代初美国兰德公司的J.德热主编了一套政策科学丛书，有人称之为政策科学三部曲，即《重新审查公共政策的制订过程》(1968)、《政策科学探索》(1971)、《关于政策科学的设想》(1971)。70年代初美国社会学家奎德主编的《政策科学》杂志正式创刊。政策科学的奠基人莱斯韦尔也发表新著《二十年之后》，对政策分析作了深入的探讨。1980年美国社会学家S.尼格尔主编的《政策研究手册》一书正式出版，1983年尼格尔主编的《政策科学百科全书》正式出版，标志着政策分析这一学科已渐趋成熟。80年代以来美国兰德公司正式培养政策分析博士研究生，社会上开始出现政策分析家。1985年美国设立莱斯韦尔奖，授予对政策分析作出重要贡献的学者。现在国际上已公开出版了 5种政策分析方面的杂志，即《政策分析》、《政策科学》、《公共政策》、《公共利益》、《政策研究杂志》。这些政策分析方面杂志的面世推动

了政策科学的发展。

四、市场经济体制下政策形成的逻辑起点

各国经济发展表明，市场经济特别是现代市场经济是经济发展的重要手段，正是市场这只“看不见的手”为资源的优化配置提供了平台，为经济现代化奠定了基础。然而，市场经济也有其不可克服的缺陷，即市场失灵。所谓市场失灵即是指市场经济的自发调节存在着固有的缺陷或局限性，对经济活动特别是宏观经济活动无法实施有效调节以促进国民经济持续稳定协调发展，更不能调节社会发展。市场失灵主要表现在以下几方面。第一，市场经济不能解决社会问题。市场经济追求生产效率，追求资源优化配置，而解决社会问题的原则是公平，因此，仅仅通过发展市场经济不能解决公平问题或社会问题，只会造成贫富两级分化严重，社会公正严重损害，社会矛盾严重激化。第二，市场经济无法承担公共职能。公共职能由国防、教育、基础设施、环境保护等公共产品提供，这些公共产品具有“外部性”特征，是为全体人民服务的，作为追求利润的私人企业是不愿意涉足这些领域的，同时，有些也是它们无力提供的。因此，社会公共职能只能由政府发挥经济和行政功能来承担这一责任。第三，市场经济的调节作用具有一定的盲目性。由于市场经济的运行机制是自发进行的，在运行过程中难免存在盲目性，偏离经济正常运行轨道，带来经济社会发展的不稳定。为了弥补市场调节的不足，各国政府都会制定相应政策对经济活动进行干预。因此，制定政策以弥

补市场失灵或可能出现的失灵就成为市场经济条件下政策形成的逻辑起点。

五、政策问题及其结构类型 ⒈政策问题含义

所谓政策问题是指当公共权力主体意识到公共问题已经妨碍社会发展，并已体会到公众的公意性诉求并需要政府通过公共活动加以干预和实现的社会问题。公共问题并不都成为政策问题，其原因是任何一个公共管理机构在处理公共问题时都要与一定社会发展阶段提供的条件相适应，因为政策问题的解决与公共机构所拥有的资源、手段以及所具备的能力有关。当条件不具备的时候，即公共机构所需资源缺乏、相应能力不具备的时候，公共问题就不会上升到政策问题。譬如增加农民收入问题，当我国还没有从农业国转变到工业化中期阶段的时候，工业发展需要从农业中积累资金，社会发展处于农业支持工业的阶段，增加农民收入问题就不可能成为政策问题。而当我国已经处于工业化的中期阶段的时候，工业发展不仅不需要从农业中积累资金，相反，国家财政收入大幅度增长国家已经有能力反哺农业，这时制定通过国家财政扶持农业增加农民收入政策的条件就具备了，农民收入增长速度持续低下就可以成为一个严重的政策问题而被列入政策议程。因此，认定政策问题的关键是公共机构是否拥有实施政策所需要的资源、所具备的手段及能力。

⒉政策问题的结构类型

政策问题是由一定的结构要素构成的。其结构要素由政策问题的情境、决策者的数量、备选方案的数量、后果的风险性、概率的可计算性以及对政策目标的共识性等要素构成。政策问题按其构成要素的复杂程度形成了不同的政策问题结构类型。其类型包括结构优良的政策问题、结构适度的政策问题和结构不良的政策问题。

结构优良的政策问题是指问题构成要素比较单一，比较容易解决的政策问题。其特点是只有一个或几个政策的决策者，数量很少的备选方案，政策制定者具有共同的价值取向，政策实施不会存在多大的风险，对政策执行的结果可以进行事先的预测与计量，政策问题容易解决。譬如，包产到户政策问题，由于政策制定者有共同的价值取向，政策实施没有太大的风险，政策结果容易预计，能够得到农民群众的衷心拥护，因而属于结构优良的政策问题。

结构适度政策问题是指一位或数位决策者在相对有限的备选方案中选择。其特点是政策的制定者只有一个或少数几个人，政策备选方案有限，政策决策者也具有共同的价值取向，但政策后果带有不确定性，政策实施的结果也难以精确计算。因此，对构建这类政策问题，其典型的解决范例是政策模拟。通过政策模拟可以准确了解合适的政策方案。目前政策模拟已经在经济、环境和企业管理等领域得到了众多的应用，受到到政策研究者的高度重视。

结构不良政策问题的特点是涉及的决策者较多，提出的政策备选方案也较多，政策决策者之间存在价值取向上的冲突，政策结果难以计量，不确定性大。对这类政策问题来说，其典型案例具有不可传递性，在待选的政策问题中，没有哪一个较其他的政策问题更可取，人们很难提出满意的政策问题。

第二节 全面建设小康社会是新“三农”政策创新的时代背景

第三节 以科学发展观引领“三农”政策创新

（新三农政策的背景是全面建设小康社会，在全面建设掀开社会阶段，工业化基本实现，综合国力显著增强，国内市场总体规模位居世界前列。但是，城乡收入差距拉大也是一个特色。农民最大的愿望是增加收入。）

二00三年十月，党的十六届三中全会指出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会的全面发展。”这次全会首次提出科学发展观的基本内容。二00四年九月，党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定把树立和落实科学发展观作为提高党的执政能力的重要内容。二00五年10月,党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调,要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局,坚持以人为本,转变发展观念﹑创新发展模式﹑提高发展质量,把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。二00六年三月，全国人大十届四次会议通过的《中华人民共和

国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出，“十一五”时期促进国民经济持续快速协调健康发展好社会全面进步，关键是要树立好全面落实科学发展观。党的十七大报告更进一步指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”二00七年一月二十九日，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求。”二00八年十月十二日中国共产党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“新形势下推进农村改革发展，要全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性好创造性，推动农村经济社会又好又快发展。”1由此在全党工作中进一步确立了解决当前“三农”政策问题的新思路，即以科学发展观为指导创新“三农”政策，推

动我国现代农业发展，促进社会主义新农村建设进程，切实

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《推进农村改革发展学习读本》人民日报出版社 第五页

维护农民合法权益，为破解长期困绕我国经济社会发展的“三农”问题寻找突破口。

一、以科学发展观为指导推进“三农”政策创新的必要性 2002年，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平给总理的信充分反映了当时“三农”的实际情况。

1、农民收入差距不断拉大使这一时期党的“三农”政策面临严重考验

自1997年以来，我国农业经济发展进入新阶段，农民收入平均增长幅度连年下降，农民人均纯收入从1997年2090.13元增加到2000年的2253.4元。四年间农民人均纯收入实际增幅分别为4.6%、4.3%、3.8%和2%。2001年虽然有所回升，但也仅4%多一点，且纯务农农民收入连年呈负增长，这对我们来说是一个严峻的考验。应当引起全社会广泛关注。而且，改革开放以来，农民自身收入差距也在不断拉大，不认真解决主要问题，中国农村不仅不会实现全面小康社会，还会出现贫富两极分化。当前，国际上衡量收入差距拉大的指标是基尼系数。我国农民收入的基尼系数已经到了不得不引起全国上下高度重视的地步。据统计，1978年，我国农民基尼系数为0.21。1995年，我国农民基尼系数已上升为0.392，2000年又进一步上升为0.426。由此可见，我国农民收入基尼系数已呈不断扩大之势，而一般认为，基尼系数在0.3—0.4之间者，其收入差距比较合理；0.4——0.5之间

为居民收入差距过大，0.6被定为警界限。西方国家基尼系数一般都在0.3——0.4之间，我国农民基尼系数已达0.429，这说明我国农民收入差距过大，应引起党和国家高度重视。关于这一点，通过库茨涅次比率也可以说明。库茨涅次比率是指一定百分比（如10%、20%等）的高收入人口所拥有的整个收入的份额，与一定百分比的多收入人口（如20%、40%等）的整个收入的份额之比。一般地说，针对特定百分比的高收入人口与特定百分比的低收入人口的库茨涅次比率越大，表示人们的收入差距水平和不平等程度就越大。而比较1986——1999年各占20%的高收入组与低收入组农户所拥有的总收入份额的比较可以发现，虽然低收入组与高收入组家庭人均纯收入都在增长，但是它们在总收入中所占比重的趋势是不一样的。1986年，低收入组家庭人均纯收入为213.56元,占总收入的6.72%。同年, 高收入组家庭人均纯收入为1412.82元,占总收入的44.43%。而到1999年，低收入组家庭人均纯收入为634.24元, 占总收入的5.05%,在总收入中所占份额呈下降趋势。高收入组家庭人均纯收入占占的5.05%,在总收入中所占份额呈下降趋势。高收入组家庭人均纯收入占占总收入的份额却由1986年的44.43%上升为1999年的48.89%，在总收入中所占份额呈上升趋势。由此看出，农民收入库茨涅次比率也呈不断扩大之势，农民收入差距水平和不平等程度都在扩大。不仅如此，占农村人口60%的低收入组、次低收入组、中等收入组人口的收入占总收入的比重也在不断缩小，从1986年的33.93%下降到1999

年的29.85%。这说明，我国农民收入不仅在绝对收入差距上不断扩大，而且，占农村人口60%的农民在总收入中所占份额也呈下降趋势。这也说明农民收入差距在不断扩大。这势必影响全面建设农村小康社会。改革开放以来，我国农民自身收入差距在不断拉大，不高度重视这个问题，必然影响农村政治稳定。当前，国际上衡量收入差距拉大的指标是基尼系数。我国农民收入的基尼系数已经到了不得不引起全国上下高度重视的地步。据统计，1978年，我国农民基尼系数为0.21。1995年，我国农民基尼系数已上升为0.392，2000年又进一步上升为0.426。由此可见，我国农民收入基尼系数已呈不断扩大之势，而一般认为，基尼系数在0.3——0.4之间者，其收入差距比较合理；0.4——0.5之间为居民收入差距过大，0.6被定为警界限。西方国家基尼系数一般都在0.3——0.4之间, 我国农民基尼系数已达0.429,这说明我国农民收入差距过大，应引起党和国家高度重视。关于这一点，通过库茨涅次比率也可以说明。库茨涅次比率是指一定百分比（如10%、20%等）的高收入人口所拥有的整个收入的份额，与一定百分比的多收入人口（如20%、40%等）的整个收入的份额之比。一般地说，针对特定百分比的高收入人口与特定百分比的低收入人口的库茨涅次比率越大，表示人们的收入差距水平和不平等程度就越大。而比较1986——1999年各占20%的高收入组与低收入组农户所拥有的收入份额的比较可以发现，虽然低收入组与高收入组家庭人均纯收入都在增长，但是它们在总收入中所占比重

的趋势是不一样的。1986年，低收入组家庭人均纯收入为213.56元,占总收入的6.72%。同年，高收入组家庭人均纯收入为1412.82元，占总收入的44.43%。而到1999年，低收入组家庭人均纯收入为634.24元，占总收入的5.05%，在总收入中所占份额呈下降趋势。高收入组家庭人均纯收入占占总收入的份额却由1986年的44.43%上升为1999年的48.89%，在总收入中所占份额呈上升趋势。由此看出，农民收入库茨涅次比率也呈不断扩大之势，农民收入差距水平和不平等程度都在扩大。不仅如此，占农村人口60%的低收入组、次低收入组、中等收入组人口的收入占总收入的比重也在不断缩小，从1986年的33.93%下降到1999年的29.85%。这说明，我国农民收入不仅在绝对收入差距上不断扩大，而且，占农村人口60%的农民在总收入中所占份额也呈下降趋势。这也说明农民收入差距在不断扩大。这势必影响全面建设农村小康社会。

2、粮食产量不断下降也使这一时期党的“三农”政策面临严重考验

3、农村群体性事件不断爆发更使这一时期党的“三农”政策面临严重考验

二、以科学发展观为指导推进“三农”政策创新的新思路

以胡锦涛同志为核心的中央新一代领导集体在深刻认识我国

社会主义初级阶段基本国情的基础上，在深刻分析我国进入新世纪新

阶段基本特征的基础上，在深刻把握当代世界发展趋势和汲取其发展理念的基础上，提出了指引我国现阶段社会经济发展的新的指导思想——科学发展观。这是中国共产党继毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想之后的又一重要理论创新，必将对我国社会经济发展产生重要影响。

新思路是工业反哺农业，城市带动乡村，实现城乡经济社会

发展一体化。十七大报告指出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化格局。”

1、

第二章“三农”政策基本理论

第一节 “三农”政策的内涵及其演变

一、“三农”政策的内涵

“三农”政策是由农业政策、农村政策和农民政策组成。 所谓农业政策是政府为了实现一定的社会、经济及农业发展目标，对农业发展过程中的重要方面及环节所采取的一系列有计划的措施和行动的总称。农业政策的主要目标是保持农业生产的稳定增长。为了实现这一目标，各国政府通常在农业生产结构、农业组织形式、农业资源配置以及生产要素和产品流通等领域制定一系列相互联系的政策，以引导市场中各行为主体做出符合总体利益的决策，并且保障最终目

标的实现。

所谓农村政策则包括农村经济发展政策，农村社会发展政策，农村基层政权建设政策，农村基础设施建设政策，农村教育政策，农村社会保障政策等。

农民政策包括农民收入政策，农民身份政策，农民合法权益保障政策等。

二、我国“三农”政策演变(参考新中国50年“三农”政策演变综述)（毛泽东三农政策、邓小平三农政策、江泽民三农政策）

2002年10月，党的十六大报告提出，“我国要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”，并且提出了“统筹城乡经济社会发展”这一重大的战略指导思想。自十六大召开以来，党中心、国务院始终把解决好“三农”问题作为全党、全国工作的重中之重，连续制定了7个指导农村改革与发展的“中央一号文件”，围绕“多予少取放活”的6字方针，出台了一系列更直接、更有力、更有效的惠农政策措施，使我国农业和农村发展形势得到了初步好转。特别是从2003年开始到2005年底，全国各地在进一步总结经验、完善政策的基础上，积极推进农村税费改革试点工作，大多省份取消了农业税和“三提五统”。从2006年1月1日起，中国农民彻底离别延续了2600多年的“皇粮国税”，标志着我国“以农养政”时代的终结和“工业反哺农业，城市支持乡村”时代的到来。温家宝总理发表署名文章指出，“农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是全面开展以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政治理体制改革为主要内容的综合改革阶段。”2006年中央农业与农村政策的核心关键词可以概括为：新农村建设、农民工问题、农业税条例、农民专业合作社法。

三、市场经济条件下“三农”政策形成的逻辑起点

随着我国社会主义市场经济体制的形成，市场经济作为经济发展的手段之一已成为人们的共识。然而，市场经济本

身的缺陷也日益显现出来。主要表现为：⑴市场机制本身不能解决社会目标问题。市场经济追求的首要目标是各决策主体自身的效率，也可以说是其自身资源的最优配置。但是它并不能与社会目标自动一致，相反，有时候会造成对社会公正的严重损害。因此需要政府制定政策加以弥补。⑵市场经济无法承担公共职能。所谓公共职能是由国防、教育、基础设施、环境保护等公共产品承担的。这些公共产品具有“外部性”特征，它们是私人部门不愿意或不能提供的。因此单靠市场机制的调节不能保证它们有足够的供应，需要发挥政府的经济和行政功能填平市场缺口。⑶市场经济的调节具有一定的盲目性。甚至出现无政府状态，造成社会经济不稳定。因此，为了弥补市场缺陷，就需要政府制定必要的政策加以补救。而政策的基本作用就是补救经济生活中这种现实的失灵或可能出现的失灵，弥补市场机制的缺陷。这就成为市场经济条件下政策形成的逻辑起点。

第二节“三农”政策问题的基本理论

确定政策问题是政策制定的起点，“三农”政策的认定首先也是要确定“三农”政策问题。

一、“三农”政策问题的内涵 在我国经济社会发展过程中，“三农”问题始终是社会广泛关注，影响面很大的问题，但是，并不是所有的“三农”问题都可以成为“三农”政策问题。所谓“三农”政策问题是指由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为加以解决的一些特定问题。是一些通过公共行为可能追求得到的需求、价值或改进的机会。因此，只有那些关系到“三农”全局的关键性的大问题和在某一领域、某一方面起决定性作用的问题才能成为“三农”政策问题。

二、“三农”政策问题的基本特征 1、“三农”政策问题是一种社会客观存在的现象。任何主观想像的问题都不构成“三农”政策问题，只有当人们对“三农”的期望与社会现实出现偏差，并严重影响社会经济发展才能成为“三农”政策问题。因此，没有现实问题的存

在，就没有政策问题的产生。

2、“三农”政策问题能够为多数人察觉、认同并受其影响。客观存在的问题如果不为人们所察觉、认同，就不能成为“三农”政策问题。因为政策问题是影响全局并被人们广泛关注的问题，这样政府投入大量人力、物力、财力解决问题才有价值。

3、“三农”政策问题是必须由政府解决的现实问题。如果某些“三农”问题不通过政府也能解决，就不构成“三农”政策问题，只有人们认为某些“三农”问题到了非解决不可的地步，而且认为只有政府才能解决，那么，从政府角度来说，就形成了明显的政策需要，必须制定并实施某一政策来解决这一问题。

三、“三农”政策问题的认定与发现途径

“三农”政策问题的认定是一个极其复杂的过程，受多种因素影响。一般认为，影响“三农”政策问题认定的因素主要集中在诸如利益集团、政党、民意机关、政治领袖、选举、危机或特殊事件以及大众传播媒介等方面。政策认定过程一般包括问题觉察、问题界定和问题陈述三个即独立又联系的阶段。

而政府发现“三农”政策问题的途径通常包括：⑴执政党和政府领导人凭其领导地位所掌握的信息，从大量农村经济社会问题中发现和抓住主要问题作为政策问题。⑵统计、计划、农业等政府职能部门的公务人员在执行“三农”政策过程中发现的一些“三农”政策问题。⑶高等院校的教学人员、科研机构和学术团体的科研人员在从事教学、科学研究过程中，可以确认某些重要的“三农”政策问题。⑷某些突发的重大事情、事变、天灾人祸也会成为政府立即要加以解决的“三农”政策问题。

四、当前我国的“三农”政策问题

进入21世纪，我国面临极为严峻的三农问题，党中央审时度势，及时把三农问题上升为优先考虑的政策问题，温家宝总理指出:\

第三节 “三农”政策目标

一、“三农”政策目标的基本含义

“三农”政策目标是指“三农”政策所要实现的一种期望状态或理想结果，它是在“三农”政策实施前就以理性概念产生于政策制定人员的头脑中，可以用文字、数字、符号等表示的主观意志。

在我国，“三农”政策目标包括：第一、农业政策目标。包括发展农业生产力、实现农产品安全供给、稳定农产品价格。第二、农村经济社会目标。提高农村社会福利水平、改善农村环境、促进农村经济社会发展等。第三，农民政策目标。增加或稳定农民收入。

2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“到2020年，农村改革发展的基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一翻，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本

形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。”

二、确定“三农”政策目标的原则

⒈确保“三农”政策目标具有经济和社会效益。“三农”政策的出台应该既具有经济效益又具有社会效益，不仅能解决现实问题，也能为“三农”长远问题的解决奠定基础。这样的政策目标才具有社会基础。

⒉确保“三农”政策目标的可行性和合理性。“三农”政策目标的确定一定要从实际出发，根据可以实施的“三农”政策措施制订相应的政策目标，确保政策目标得以实现。

⒊要保持“三农”政策目标的相对稳定性。“三农”政策目标在实践中发挥着引导作用，一般情况下不要轻易改动，至少要保持目标的长期稳定。

⒋要保持“三农”政策目标的适当弹性。由于人们不可能把今后发生的情况全部预测到，因此，制定“三农”政策目标的时候要留有余地，保持适当弹性。

三、确定“三农”政策目标的基本思路

1、固定目标法。即根据实际需要确定“三农”政策目标的方法。其要点是首先以经济发展战略目标或更高层次的政策目标为依据，借助于比较分析，演绎出“三农”政策目标，然后将目标固定，在据以寻求实现这一目标的政策手段或措施。

2、引伸目标法。即根据实际可能来确定“三农”政策目标的方法。其要点是首先以可能投入的政策手段、措施为依据，借助于综合分析，归纳出可能实现的“三农”政策目标的空间，然后从这一政策目标空间出发，引伸出具体的“三农”政策目标。

第四节 “三农”政策手段与方案设计 一、“三农”政策手段的含义及其类型

“三农”政策手段是实现“三农”政策目标的具体措施。为了实现“三农”政策目标往往要运用多种政策措施并对此进行适当的组合，从而形成“三农”政策手段体系。

“三农”政策手段的类型有：⒈经济手段。如财政政策、货币政策等。⒉行政管制手段，如生产管制、价格管制和信用管制等手段。⒊法制手段，即国家依靠法权的强制力量来保障“三农”政策目标实现的法律活动。

二、主要“三农”政策手段

“三农”政策手段是实现其政策目标的基本条件，没有适当的政策手段，再好的政策目标也无法实现。由于农业政策目标基本可以划分为价格与收入政策目标和区域与结构政策目标，因此，“三农”政策手段包括：

⒈经济手段

⑴价格与收入政策手段

农民收入增加与否在小康社会主要由市场价格决定，但是政府的市场干预政策手段在其中也起重要作用。这类政策手段可以细分为限制农产品的国内市场供应和刺激农产品需求增加的政策手段。市场上限制农产品供应的政策手段有：①对限制进口农产品征收特别关税。使其以不低于一定的最低价价格进入一国国内市场，这样可以避免国际农产品市场价格波动对国内农产品市场的价格冲击。②通过进口许可证的限制实行进口定额管理或在国外价格低于参考价格时通过禁止进口来实行进口数量限制。③通过提高环保要求，加强动植物检疫等非关税壁垒措施来限制进口。④通过制定农场生产定额、耕地休闲、职业培训等优惠政策对国内供给进行直接控制。这些直接控制措施必须与进口限制措施相吻合并配合使用才有价值。

刺激农产品需求增加的政策手段包括：①通过出口补贴制度鼓励农产品出口;②通过消补贴的方式增加一些农产品的国内销售量；③政府的购买代理商以保护价收购农产品。

（2）补贴制度。主要的补贴形式有三种：①对生产者的价格补贴制度；根据这种补贴制度，生产者将得到制定农产品保护价与市场价之间差额的政府补贴；②对耕种面积和饲养的牲畜数量的补贴。这种补贴不是按照提供的农产品数量而是根据农业投入的规模核定发放；③对农场和农场主的补贴。这种补贴的基础是农产的规模和市场上的收入的多

少。

2、农业发展政策或结构政策手段。农业发展政策或结构政策手段主要侧重于通告农业生产率以增加农民收入。促进农业技术发展的政策和措施是农业结构政策手段一方面的内容，政府所承担的在农业科研、推广、教育方面所从事的活动就是其具体体现。

而改善生产要素在农业部门内部和在农业部门及其他产业部门之间配置效率的政策和措施则是结构政策手段另一方面的内容。这类政策手段主要包括：①土地整合和土地利用项目方面的政策，这方面政策试图通过土地开发和改良，使农业生产过程能够采用现代耕种技术、改善农业基础设施、使农业生产条件现代化；②对终止农场经营的农产给与优惠补偿的农业重组政策。这一政策使得土地使用权得以集中，农场规模得以扩大，提高了农业生产组织结构的适应性。

表：发达国家常用的农业政策工具 政策工具、手段 政策类型 政策工具、手段 直接收入支持 机器购置补贴 差额转移支付 营销开发项目 收入减灾转移支付 营销支持 存储补贴 政策 转产转移支付 分级监控服务 生产者赋税 运输补贴 基础设施干预价格 出口补贴 进口关税 双轨价格政策 国内价格控制 非关税壁垒 国家收购 定额管理 支持 研究与推广 农场建设补贴 灌溉项目补贴 农场重组补贴 区域支持 国家或省级项目 乡村风光和自然保护规划 价格干预 投入支持

可变投入补贴 农业信用补贴 农业保险补贴 灌溉系统补贴 其他经济政策 汇率政策 税收政策 一般运输补贴 ⒉行政手段，如生产管制、价格管制和信用管制等手段。 3．法律手段，即国家依靠法权的强制力量来保障“三农”政策目标实现的法律活动。

三、“三农”政策方案设计

农业政策方案设计，就是在农业政策目标既定的条件下，寻求与组合可达到目标的农业政策措施和手段。农业政策的制定关键就是在于选择，因此，可供选择的政策方案就不能太少，否则就不能进行正确抉择。

在考虑提出备选政策方案时，需要注意以下几点：①所拟定的全部备择方案应该尽可能地把所有方案都包括进去，因为有时遗漏的方案正式追求的最佳方案；②不同方案之间必须相互排斥，否则即可综合成同一方案而无所谓选择；③拟定方案时必须充分考虑到多方面的因素。 （一） 农业政策方案设计的参与者

一般来说，农业政策方案设计参与者可以划分为政府系统内部和外部两部分：

1、政府系统内部的农业政策方案设计人员。政府的农业这个测方案设计大都出自系统内部。随着农业经济问题的日益复杂，农业政策方案的设计难度也日益增加，仅仅依靠少数政治精英来设计农业政策方案已经不能满足需要了。广泛动员政府系统内部的人力资源和成立专门的工作班子来参与政策方案的设计，自然地提上了议事日程。政府内部的政策设计人员依靠其特殊的信息渠道和便利的工作条件，在整个农业政策方案设计过程中发挥着重要作用。但是由于他们隶属于政府系统，在方案设计时带有浓厚的政府色彩，缺乏独立性，难以公正、客观地反映农业政策问题。

2、政府系统外部的农业政策设计人员。大学、科研单位的教学研究人员在从事政策设计时，独立性较强，不受行政命令的约束，可根据自身的专业特长来进行农业政策的研究制定。但是他们受到政策信息资源少的限制，如果方案设计者的想法与政府的意图不一致，就难以从政府部门获得制定政策所需要的相关信息资料。

因此，在进行农业侦测方案设计时，要注意吸收政府内外两方面的人员参加，发挥各自的优势，保证能够设计出高质量的政策方案。 （二） 农业政策方案设计的主要方法

1、渐进式的农业方案设计。这种方法是在进行政策方案设计时，以当时社会上共有的价值取向为基础，调整因时间改变所产生的差异，进行逐渐、连续、补修性的设计，一般是在对原来的政策方案进行修改时使用。其优点在于对社会所产生的震动较小，能够适应有关各方面的利益需要，并能够稳步实现所选定的农业政策目标；不足之处在于达到最终目标所需要的时间较长，在处理冲突较大的问题时缺乏突破。

2、延伸式的农业政策方案设计。这种方法是在原来的农业政策方案基础上，通过类推和引申等方式来进行方案设计。它分为两种情况：一是新的农业政策方案与旧的农业政策方案属于同一政策范畴，如从社会福利政策延伸到农民退休后的福利政策、贫困地区的福利政策；二是两种政策方案不属于同一范畴，但基本概念可以从旧政策方案中类推、引申、比较而得到，如农村的人口控制政策的基本思想就来源于社会发展的政策、经济发展政策和卫生教育政策等。

3、创新式农业政策方案设计 （三） 农业政策方案的设计的步骤 农业政策方案设计是一个动态的过程，要经历设想、分析、初选、评定、淘汰等环节，一般可以分为以下两个步骤： 第一步，农业政策方案的初步设计。初步设计阶段主要完成农业政策方案的轮廓构想，这是制定政策方案的关键一步。这一阶段的工作主要包括两方面的内容：一是为实现

既定的政策目标，确定大致可提出多少不同的政策方案；二是，各方案的轮廓要勾画出来。工作的重点首先是保证备择方案的全面性与多样性，要采用多种途径，尽可能多的把可以备择地方案提出来。第二步，精心设计阶段。在上以阶段提出的粗线条农业政策方案的基础上，按照所构想的方案轮廓，确定实现农业政策目标的具体途径、措施和手段，对方案后果进行初步估计，以确定各种备选方案的优劣，便于抉择。需要指出的是，设计方案的细节不等于制定详细的执行计划。政策作为一种行动的指导原则，不能“过细”，如果“过细”有可能脱离实际和限制基层的主动性和积极性，政策也难以奏效。当然也不能过于概括和抽象，否则在执行中就难以把握政策方向。

第三章 反哺农业政策 第一节 反哺农业概述 1、工业反哺农业的概念

反哺是一个仿生概念。这里借用反哺概念，显然是为了表明在长期接受农业哺育后，工业已“长成”，应该回报农业。工业反哺农业，是对新型工农关系和城乡关系的一种概括，是对“农业哺育工业”的升华转化。这里的工业和农业都是历史性的概括性概念，工业泛指非农业部门和城市，农业则涵盖“三农”。实行“工业反哺农业”，既是解决好“三农”问题的必然要求，也是落实科学发展观，促进整个国家经济社会发展的必然要

求。

2、反哺农业的形成（反哺农业最早形成于西方发达资本主义国家）

3、反哺农业的特征 工业反哺农业是中国特色的政策性概念，是政策选择的结果。工业反哺农业政策选择

与工业化进程中农业的功能演变密切相关。在工业革命以前的社会，农业是社会上惟一的主导性产业，也是社会生存的基础性产业。到了工业社会，随着工业化进程的不断深入，工业生产逐渐成为社会生产的主要成分，工业部门逐渐成为社会经济的主导部门，农业部门的主导性，也就是发展带动性，逐渐被工业部门所取代，但它的基础性，也就是生存保障性，还没有其他部门可取代，农业成为社会经济发展的基础，并在这个基础上保障工业部门的稳定，保障国民经济的稳定增长和持续发展。 工业反哺农业是发展农业生产、保障粮食安全的要求：农业是安天下、稳民心的产业。随着人口增加和经济发展，对农产品的需求将呈刚性增长。而农产品生产则受到耕地减少、水资源短缺和生态环境恶化等因素的严重制约，增产的困难很大。我国可以适当增加一些进口来弥补不足，但作为一个大国，不可能过分依赖国际市场。为此，就必须实行工业反哺农业，采取各种有效措施，不断增强国内农业生产能力。 工业反哺农业是提高我国农

产品竞争力的要求：为了克服我国农业经营规模超小型的不利因素，应对国际市场的挑战，就必须实行工业反哺农业，不断加强政府对农业的支持和公益性服务，全面提高农产品竞争力。 工业反哺农业是提高社会公平的要求：实行工业反哺农业，既是减缓乃至扭转这种城乡差距扩大趋势的要求，是按贡献取酬和提高社会公平的要求，也是稳定社会的要求。

第二节 反哺农业的基本内容

一、我国现阶段“工业反哺农业”政策出台的背景

背景是我国农业发展的阶段性变化 ，1998年底，国家做出了农业和农村经济发展进入新阶段的重大判断，认为经过20

年的改革和发展，我国主要农产品供给已由长期短缺变成总量平衡、丰年有余，农业发展今后不仅受到资源的约束，还越来越受到需求的约束。如何在新的

发展阶段把农业和农村经济的发展切实转到以提高质量和效益为中心的轨道上来，进而将农业和农村经济提高到一个新水平，成为亟待解决的一个重大问题。

在此背景下，新

世纪之初我国的“三农”政策始终是围绕农业结构调整、增加农民收入为主线展开的，力求把过去单

纯追求产量的工作重心转到在保持总量平衡、优化农产品结构的基础上，更加突出质量和效益的发展轨道上来，以求全面发展农村经济。随着现实生活的演

进，相继提出了农村劳动力就业格局和转移动因发生重大变化，加快劳动力从农业向非农产业流动；农民收入增长的主要来源发生重大变化，收入增长来源日趋多元化；农村发展对城镇和国民经济的依赖程度发生重大变化，城乡发展的互补性和互动性增强等若干关于新时期农业和农村经济运行出现重大变化的认识。概而言之，我国农业发展所面临的

问题与以往已有本质区别，农业、农村、农民的发展目标将由解决温饱为主转向全面建设小康社会的要求，如何增加农民收入的问题将越来越突出；农产品供求的主要矛盾将由总量矛盾转向总量基础上的结构和质量矛盾，核心是如何满足人民对高品质、多样化的食品的需求；农业发展的制约因素将由过去主要受资源约束变为受资源、市场和环境约束，市场需求对农业发展的影响作用将越来越明显。 二、农业养育工业政策向工业反哺农业政策的转变

1、1953年至1978年：计划经济体制下的农业养育工业政策

在工业化浪潮席卷全球的国际经济背景下，新中国成立之初即确立了国家工业化战略，即优先发展重工业的赶超型的社会主义工业化战略，以及采取与之相配套的“高积累、低消费”政策。1953年我国开始实施以156项工业建设项目为核心的“一五”计划，标志着国家工业

化战略的启动。我国作为人口多、底子薄的后发国家，工业化起步时的经济发展水平较低，人均GNP仅有约60美元，而工业化先行国家起步时人均GNP达200至300美元。我国工

业化起步之际的经济发展水平与发达国家存在着较大差距。在当时的国际环境下，工业化的积累只能主要依靠国内而难以获得大量国外资本；而农业又是国民经济的主要产业，选择农业养育工业的政策成为历史的必然。

（1）“多取”

在计划经济体制下，向“三农”“多取”，主要是通过两条路径得

以实现的。

其一，在“高积累、低消费”政策主导下，通过低价收购

农产品，高价购买工业品获取工农产品价格“剪刀差”，为工业提供积累。到1978年，国家从农业中汲取的积累，据专家测算大约为6000亿元或

8000亿元以上【陈锡文主编《中国农村公共财政制度》，中国发展出版社，2005年，第3页】。改革前在农村建立农业合作社，特别是之后建立政社合一的人民公社，以及实行农产品统购统销、城乡分割的户籍制度等制度安排，保障了工业所需农产品原料的供给和工农产品价格“剪刀差”的获取。

其二，通过财税政策，直接为工业化提供积累。在财政收入

上，延续了2000多年来实行的征收农业税的做法，并于1958年由全国人大常委会正式通过《农业税征收条例》。 （2）“少予”

在财政对农业的支出上，量较小，且资金来源渠道和投向都

比较单一。50年代初期财政资金主要是用于支持恢复农业生产；人民公社时期安排了少量资金改善生产条件。1978年农村改革前

大规模兴修水利和农田基本建设，电力、道路、通讯等能源和农村基础设施建设，以及教育、卫生、文化等农村社会事业发展，财政投入都较少，主要是依靠人民公社的组织保障，并通过行政手段和政治动员，组织农民出劳和整合农村集体经济积累。换言

之，以推进工业化为政策目标，在计划经济体制下逐步形成了

城乡二元财税体制：城市基础设施和社会事业主要由财政负担，而农村基础设施和社会事业主要由农民负担，包括在乡村公路等公共产品上也采取以农民自力更生为主、国家支援为辅的政策，从农业上取得的财政收入大于财政对农业的投入。

农业养育工业政策的实施，农业剩余大量向工业转移，快速

推进了工业化的发展，同时也削弱了农业自我积累和自我发展的能力，1953年至1978年工农业总产值增长速度比高达4∶1，高于国际工业化初中期2.5至

3∶1的比例。到1978年，我国已建设形成了完备的现代工业体系，

工业总产值占工农业总产值的比重，由1949年的30％上升到1978年的75％。

工业化的发展，也为农业的发展提供了大量的农业机械、化肥和农药，“绿色革命”的兴起又促进了农业的快速发展，加上大兴水利和农田基本建设，使得农业综合生产能力有了较大的提高。然而，由于农村人民公社体制不适合农业的特点和生产力水平的要求，压抑甚至挫伤了广大农民的积极性，导致农业综合生产能力没有能够充分发挥出来。同时，全国人口快速增长。工业化快速发展和人口的快速增长双重力量，形成对农产品需求的快速增加，使得农产品供给严重不足，进而使对城乡居民实行严格的凭票供应局面愈演愈烈。相对而言，农村情形更为严重，1978年全国乡村人口每人平均消费粮食（贸易粮）199公斤、食用植物油1.1公斤，分别比1957年的205公斤和1.9公斤还减少了3％和42％。更为严重的是，1978年

全国农村尚有2.5亿人没有解决温饱问题，占农业人口总数的30％以上。农民人均纯收入增长十分缓慢，1978年仅有133.6元，比1957年的74元只增加59.6元，即21年间平均每年每人只增加2.8元，还有近1／4的生产队年人均分配在40元以下。农业成为制约国民经济发展的瓶颈，农村的状况危及整个社会的稳定。

2、1978年至2001年：市场化改革进程中的农业养育工业

政策

十一届三中全会开始至世纪之交，农业养育工业的政策框架依旧，但与改革前相比有显著变化，即随着经济的发展和市场化改革的不断推进，一方面在

改革中对“三农”实行“放活”政策，逐步解构城乡二元结构；另一方面，逐步增加对“三农”“予”的数量。

（1）十一届三中全会：开始扭转国民收入分配中不断强

化对农业“少予”的政策

针对“三农”危局，十一届三中全会果断决定加强农业，通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》这一历史性重要文献。这次全会从国民收入分配层面对工农关系政策进行了重大调整。第一，调整国民收入初次分配政策，大幅

度调整工农业产品比价。规定：“粮食统购价格从1979年夏粮上市起提高20％，

超购部分在这个基础上再加价50％。棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等的收购价格，也要分别情况，逐步作相应的提高。农业机械、化肥、农药、农用

塑料等农用工业品，在降低成本的基础上降低出厂价格和销售价格，在1979至1980年降低10％到15％，把降低成本的好处基本上给农民。农产品收购价格提高后，粮食销价一律不动；群众生活必需的

其他农产品的销价，也要坚决保持稳定；某些必须提价的要给予消费者以适当补贴。今后，我们还要根据国民经济的发展情况和等价交换的原则，对工农业产品的比价，继续进行必要的调整。”第二，调整国民收入二次分配政策，增加财政对农业

的投入。规定：“今后三、五年内，国家对农业的投资在整个基本建设投资中所占的比重，

要逐步提高到18％左右；农业事业费和支援社队支出在国家总支出中所占的比重，要逐步提高到8％左右。地方财政收入应主要用于农业和农用工业。”第三，决定减少农

产品征购基数，多进口粮棉等农产品，让农民休养生息。规

定：“在今后一个较长的时间内，全国粮食征购指标继续稳定在1971年到1975年?一定五年?的基础上，并且从1979年起减少统购50亿斤，以利于减轻农民负担，发展生产。” 在80年代初，对农业增加财政投入的政策没有得到落实，但提高农产品收购价格和减少农产品征购基数的政策得到了很好的落实。1984年全国农产品收购价格总水平比1978年提高53.6％，明显高于同期农村工业品零售价格总水平上升7.8％的幅度。有的学者研究测算：在1979年至1984年农业增长中，提高粮食收购价格对粮食增产的贡献份额为32.2％。这次全会对国民收入分配政策的大幅调整，扭转了国民收入分配中不断强化对农业“少予”的政策，初步改善了国家与农民的利益关系。

同时，在农村改革中实行家庭承包经营、逐步减少农产品统

派购品种和放开农产品市场、发展农村多种经营、允许农民进城务工经商、大力发展乡镇企业等“放活”政策，极大地解放和发展了生产力，农业实现了高速发展，工农业总产值增长速度比，由1953年至1978年的4∶1改善为1979年至1984年的1.2∶1；农民收入高

速增长，人均纯收入由1978年的133.6元增加到1984年的

355.3元，按可比价格计算，年

均增长15.6％，城乡居民收入之比由1978年的2.57∶1，缩小到1984年的1.84∶1。 尽管十一届三中全会没有从根本上改变农业养育工业的政策框架，但在国民收入分配上进行的大调整，增加了对“三农”“予”的数量，扭转了长时期对“三农”“少予”政策取向不断固化发展的态势，或者说是对“三农”“予”的政策的拐点。从这种意义分析，十一届三中全会对国民收入分配政策的调整，其实质是对“三农”“取”、“予”政策取向的大

调整。

（2）“予”：呈增加态势

改革开放以来，随着计划经济向市场经济改革的不断深化，我国财政体制也进行了改革。20世纪80年代初，将高度集中的统收统支的财政体制改为财政包干体制，并明确中央

财政和地方财政在农业、农村方面的支出重点，将农业基础设施建设的小型农田水利资金包干给地方，农村教育、卫生等支出责任也主要由地方财政承担。1994年实行的分税制改革，

使中央财政本级收入占全部财政收入的比重，由1993年的22％提高到2000年的52.2％，2003年进一步提高到54.6％。这就为中央财政支农资金的

增加奠定了基础。从2000年起构建财政支出改革、税费改革和公共财政框架：在财政支出改革方面，重点是规范预算的编制和支出的管理；在税费方面，主要是启动农村税费

改革试点；在公共财政方面，提出了建立公共财政制度框架，并在财政收支上逐步向

公共财政的方向调整。

随着经济的发展，政府先后开辟了支持农业的新的财政来

源，财政支持农业的来源渠道、总量、范围和方式发生了如下积极的变化。

一是开辟支持农业的新的财政来源渠道。为改变80年代中后期农业

发展后劲不足而徘徊的局面，国家财政开征了耕地占用税，并以此为主要来源建立了农业

发展基金，实施大规模的农业综合开发。“九五”时期，国家财政相继设立了水利建设基金和粮食、棉花等主要农产品风险基金。为应对1997年的亚洲金

融危机，扩大内需，从1998年起，国家开始实施积极的财政政策，主要是发行建设国债并投资于基础设施领域。这一政策实施后，国债资金一直占年度中央预算内基建投资的70％以上，使中央预算内基建投资大幅度增加。到2005年，相机调整并顺利实现了财政政策由积极向稳健转变。尽管在增加农业财政投入方面做了多方面的努力，但农业财政投入稳定增长的机制

仍未建立起来。1993年7月2日，第八届全国人民代表大会常务委会第二次会议通过的《中

华人民共和国农业法》规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。但是，这一规定在实践中没有得到很好

执行。1998年以来，财政支农资金的主要来源是国债资金，国债资金占年度中央预算内农业基建投资的70％以上，正常的年度预算内农业基建投资不足30％。我国不能长期靠发行国债为农业筹集资金。换言之，这一时期尽管财政用于农业农村支出有所增加，但还缺乏一个稳定的内在增长机制。

二是财政用于农业农村的支出逐步增加。“六五”时期，农业财政支

出总量与“五五”时期持平，其原因是，在农业基本建设和小型农田水利补助费包干给地方的财政制度下，受工业项目财政增收效果明显而农业项目主要是社会效益的影响，况且农业产业化经营又尚未发展起来，往往是农业大省（县）、财政穷省（县），因而地方政府重视工业发展而忽视农业，使得农业基本建设支出和支援农村生产支出减少。从“七五”时期开始，特别是1989年开始实施农业综合开发，使得“七五”时期国家财政用于农业基础设施投资、支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出几乎都是成倍增长，如果加上农产品价格和农业生产资料价格补贴，国家财政投入农业的资金占国家财政总支出的比重稳步提高，“七五”时期达到9.38％，“八五”时期进一步提高到9.75％，均高于“六五”时期的8.69％。“九五”时期我国农业财政投入增加额较多，国家财政支农支出为5186.6亿元，比“五五”时期的614.41亿元，增长了7.4倍。这主要是由于1998年以来国家实施积极的财政政策，国家财政一方面通过发行特别建设国债，支持包括重要水利工程设施建设在内的农业基础设施建设，另一方面在预算内增加对支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出、农业综合开发支出。

三是初步改善财政支农结构。这一时期对财政支出结构进行了调整，主

要是向符合市场经济发展要求和公共财政原则靠近，加强了对农业农村基础设

施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发、生

态建设和农村改革特别是农村税费改革的支持。

四是财政支农方式不合理的格局依旧。到“九五”期间，我国农业补

贴主要包括农村开荒补助费、草场改良保护补助费、造林补助费、林木病虫害防治补助费以及退耕还林还草粮食补贴等与保护环境有关的补贴、贷款贴息补贴以及农业生产资料补贴和粮棉等农产品生产流通补贴。农业补贴主要集中在农产品流通环节，包括国家储备糖利息补贴、国家粮油差价补贴、粮食风险基金、国家储备粮油利息费用补贴、粮食财务挂账消耗款、出口粮食亏损补贴、棉花发展补贴款、国家储备棉花利息费用补贴、棉花差价补贴和销售棉花定额补贴等13个补贴项目。1998年以来，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500亿至700亿元之间，约占财政支农支出的30％。发达国家对农业一直实行高补贴，近年来由于多边贸易谈判的要求和国内因素的影响，逐渐从价格补贴为主，转向以收入补贴为主，从与生产挂钩的收入补贴，转向不挂钩的收入补贴。在发达国家农民收入中，政府的补贴一般要占到1／3。据OECD最新测算，中国的生产者支持估计（PSE），2000年至2003年平均为6％，比OECD国家的平均值31％低25个百分点，更远低于日本和韩国（分别是58％和64％）【经

济合作与发展组织：《中国农业政策回顾与评价》，中国经济出版社，2005年，第103～104页】。

（3）“取”：渠道呈多元化态势

在农村人民公社体制下，统一经营、统一分配的农村集体经济组织承担了各种税费，这就使得农民负担问题隐形化。1978年农村改革以来，面向“三农”的各种税费，开始直接向农民收取，农民负担问题显现化。中共中央、国务院十分重视减轻农民负担问题，不断采取措施。1985年中共中央、国务院发布了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》。1990年国务院发布了《关于切实减轻农民负担的通知》。1991年底，国务院又发布了《农民承担费用和劳务管理条例》，将此项工作纳入法制管理的轨道。1992年7月，国务院办公厅发出《关于进一步做好农民承担费用和劳务监督管理工作的通知》，进一步作出了坚决贯彻落实《农民承担费用和劳务管理条例》的工作部署。1993年3月和7月，中共中央办公厅、国务院办公厅先后发布《关于切实减轻农民负担的紧急通知》和《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，取消了中央和国家机关的37项集资、收费和基金项目、43项达标升级活动，并纠正了10种错误收费方法。1995年8月，中央又提出“约法三章”：坚决把不合理的负担项目压下来，停止一切不符合规定和不切合实际的集资、摊派项目；暂停审批一切新的收费项目，禁

止一切需要农民出钱、出物、出工的达标升级活动；已命令取消的项目，任何地方和部门都无权恢复，国务院规定的提留统筹费不超过上年农民人均纯收入

5％的比例限额不得突破。这在一定程度上抑制了农民负担的反弹。

1996年12月，中共中央、国务院又作出《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，进一步完善了减轻农民负担的政策规定。十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，把“坚持多予少取，让农民得到更多的实惠”作为农民负担政策的方针，对农民负担的具体政策进行了改进，改变了原来农民负担以上年农民纯收入为基数、一年一定的办法，对于农民负担加重的矛盾，起到了减缓作用。尽管如此，农民负担重的问题没有从根本上得到解决。农村税费制度改革之前，农民要向国家缴

纳农业税、农业特产税和屠宰税，要向乡镇、村缴纳提留统筹费，要支付一些其他的集资和摊派，还要无偿提供义务工和积累工。之所以农民负担难以从根本上减轻而日益困扰各级政府，是因为地方政府

特别是县乡政府承担了太多的上面交办的各种职能，但财权与事权又不匹配，特别是1994年分税制改革后，县乡财政收入急剧减少，县乡政府及有关部门不得不通过各种名目向农民收费，这成为农民负担重的体制性因素。

改革开放以来，除了农村税费负担外，在工业化和城市化进程中，还形成了向“三

农”“取”的新渠道【万宝瑞：《关于建设社会主义新农村的思考》，在合作经济学会论坛

上的发言，2006年4月22日】。

一是低价向农民征地。土地出让金属于预算外收入，1993年的分税制改革后

中央把土地出让金全部划归地方政府，被称为地方政府的“第二财政”，这成为地方政府低价征地的强大动力。这一时期，由于经营性用地也由政府先征用，然后再进入一级市场，政府向农民征地的价格与土地进入一级市场的价格之间有较大的价格差。据专家测算，通过

这种价格差，农民利益损失2万亿元以上。国家发展和改革委员会专家的另

一测算是，改革开放的20多年中，仅征用农地的价格差，就从农村拿走6万多亿元【关

锐捷：《消除城乡国民待遇差异构建和谐社会》，《社科论坛》2006年第1期】。

二是农民工与城市职工同工不同酬的工资差。据有关单位调查，

农民工月平均工资与同类城镇职工月平均工资比较，2004年相差500元至800元，按进城务工农民1.2亿人计算，仅工资差一项社会一年就节省1万多亿元，而且城镇职工享受的福利待遇还未包括在这种测算之中。

三是农村资金通过金融存贷大部分流向城市。据国家统计局资料

表明，2003年农户储蓄占城乡储蓄的比重为18％，农业贷款仅占各项贷款总和的5％，农业贷款占农户储蓄总额的46％。

改革开放以来至世纪之交，由于农村改革中实行“放活”政策，解放和发展了生产力，加上逐步加大“予”的力度，从而促进了农业和农村经济的发展。到20世纪90年代末，农业和农村经济进入新的发展阶段，其显著标志是农产品供应从总量不足发展为供需基本平衡，并出现结构性和区域性过剩。尽管如此，由于农业养育工业的政策没有根本改变，城乡二元财税体制依然没有改变，还形成了向“三农”“取”的新渠道，在经过20多年改革与发展之后，城乡差距不但没有缩小，反而有所扩大。城市居民可支配收入与农村居民人均纯收入之比，由1978年的2.57∶1扩大到2001年的2.9∶1。同时，城市居民在住房、社会保障、公共卫生和教育等方面享有国家的补贴，把这些因素计算在内，城乡居民收入实际差距约为5∶1。受农产品需求制约越来越明显，而来自农业的增收减少、农业与非农产业的劳动生产率的差距拉大、农村富余劳动力在非农产业就业的难度增大等多方面的影响，我国农民增收难度日益增大。要扼制城乡收入差距扩大的态势，必须实现农业养育工业政策向工业反哺农业政策的转变，这既是国际经验，也是我国进入工业化中期后国民经济和社会发展的内在要求。

3、二十一世纪初：农业养育工业政策向工业反哺农业政

策转变

经过新中国成立以来特别是改革开放以来的发展，到新世纪初，我国人均

GDP

超过1000美元，开始步入工业化中期阶段。同时，改革以来，特别是

1994年以来，财政实力不断壮大，2003年至2005年财政收入三年连续突破2万亿元、

2.5万亿元和3万亿元，“十五”时期全国财政收入达到11.5万亿元，比“九五”

时期增长了126.5％，初步具备了工业反哺农业的能力。根据国际经验，进入工业化中期后，政府应当对经济进行干预，实行工业反哺农业政策。美国以1933年出台《农业调整法》为标志，通过对农业进行价格支持，来保护和反

哺农业。日本则以1961年出台的《农业基本法》为契机，通过成本与收入补偿、最低保

护价格、水利建设补贴、农地整治补贴、机械设备补贴、基础设施建设补贴、农资利息补贴等一系列价格和补贴制度，实现其增加农民收入和提高农业劳动生产率的政策目标。韩国在快速推进国家工业化和城市化后，面对当时农业和农村落后的状况，在20世纪70年代开始实施了新村运动，有效促进了农业和农村的发展，使工业与农业、城市与乡村协调发展。也有一些拉美国家，上个世纪70年代人均GDP约1000美元左右，但没有及时调整发展战略，放任城乡居民收入差距扩大，导致城乡发展失衡、社会矛盾突出，整个经济没能实现持续稳定增长，丧失了步入发达国家行列的历史机遇。

在进入新的经济发展阶段之际，中共十六大提出统筹城乡经济社会发展的要求，十六届四中全会上胡锦涛提出了“两个趋向”的重要论断，即：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。同时，中共中央作出了我国已经进入工业反哺农业、

城市支持农村阶段的判断。在对这些重大问题作出科学判断的基础上，我国

农业养育工业的政策开始向工业反哺农业的政策转变。

工业反哺农业政策的启动，其显著标志是中央明确提出“多予少取放活”的方针，并通过2004年1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》、2005年1号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》和2006年1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，逐步启动“多予少取”政策。

（1）“予”：公共财政的阳光开始照耀农村

中共十六大以来，财政支农资金总量、支持范围、支持方式都发生了重大变化。 一是着力建立“三农”投入的稳定增长机制。继《中华人民共和国农业法》对农业投入规

定之后，在建立“三农”财政投入的稳定增长机制上又作了新的探索和规定。2004年中央1号文件规定，新增教育、卫生、文化支出主要用于农村。2006年中央1号文件作出“三个高于”的规定，即国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。提出：“提高耕地占用税税率，新增税收应主要用于?三农?。”“土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地有偿使用费安排的土地开发整理项目，都要将小型农田水利设施建设作为重要内容。”“从水电、矿产等资源的开发收益中，安排一定的资金用于企业所在地环境的恢复治理，防止水土流失。” 二是财政支持“三农”资金总量快速增加。2003年至2005年的三年，中央财政大幅度增加了对“三农”的投入，中央财政和国债建设资金用于“三农”的投入（主要包括用于农业、农村基础设施建设、生产发展、社会事业发展以及减免税费、防灾减灾等方面的支出）7726亿元，其中2005年达到2955亿元，较2002年增加1050亿元，增长了55％。根据预算，2006年中央财政和国债建设资金安排用于“三农”的投入将达到3397亿元，比2005年又增加了422亿元。 三是开始实施公共财政覆盖农村政策。包括把农村教育、卫生、文化等社会事业纳入财政支持范围，国债资金加大对农村公共基础设施建设的投入。2006年国家固定资产投资用于直接改善农村生产生活条件的投入有所增加，其中解决农村饮水安全问题安排40亿元，比2005年翻一番；每年安排137亿元对库区移民进行后期扶持。2003年首次明确中央财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村。2003年至2004年全国财政预算内农村义务教育投入2420亿元，其中2004年为1326亿元，比2002年增加385亿元，增长40.9％。初步统计，2005年中央财政安排支持农村义务教育方面的资金688亿元，用于全国实施中小学危房改造工程、国家西部地区“两基”攻坚计划、农村中小学现代远程教育工程、农村中小学生布局调整等项目。2006年中央又明确要求用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生学杂费、对家庭困难学生免费提供课本、对寄宿学生给予生活费补贴，做到儿童上学不交费，实现真正意义上的全民义务教育。2006年，中央财政提高了新型农村合作医疗的补助标准，由每个农民每年补助10元提高到20元。到2005年9月底，全国671个县（市、区）开展了新型农村合作医疗制度试点。

四是改变财政支持方式。最显著的变化是启动了对农民实行直接补贴的政策，粮食直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴、劳动力培训补贴从无到有，2004年和2005年四项补贴达到326亿元。如果加上2001年正式开始的退耕还林补贴828多亿元，“十五”期间中央财政对农

民直接补贴超过11000亿元，占中央财政支农资金总量的比重达到10％。2006年国务院还决定专门安排125亿元对种粮农民实行农业生产资料价格综合补贴。同时，还转变农业综合开发资金的使用方式，2005年起积极探索采取投资参股、专项贴息等形式，发挥农业综合开发财政资金的引导、示范和带动作用，安排资金8.32亿元，吸引信贷资金和其他社会资金45.36亿元。

（2）“少取”：取消农业税

我国历史上多次出现农民负担“重—减—重”的周期循环，这被称为“黄宗羲定律”。进入工业化中期，为走出“黄宗羲定律”奠定了坚实的经济基础。但是，走出“黄宗羲定律”，从根本上解决农民负担重的问题，还必须有制度安排作为保障。2000年，农村税费改革这场深刻的变革开始启动。按照中央的设想，农村税费改革分两步进行。第一步改革主要是正税清费、治理“三乱”和取消“三提五统”，将农民缴纳的税费规范为农业税和农业税附加，把过重的农民负担减下来。第二步改革是在规范农村税费制度的基础上，按照完善社会主义市场经济体制的要求，取消专门面向农民征收的各种税费，建立覆盖城乡的公共财政制度，建立精干高效的基层行政管理体制和运行机制，建立农民增收减负的长效机制，促进城乡经济社会协调发展。

六年多来，农村税费改革不断深化，取得了实质性进展：一是取消面向“三农”的各种收费，包括取消、免收或降低标准的全国性及中央部门涉农收费项目150多项，取消农村“三提五统”、农村教育集资等收费项目。二是减免涉及“三农”的税收。除免征农业税外，还对农机、化肥、农药实行免税政策，制定实施了与农产品有关的进口税收优惠政策，并较大幅度地提高了农民从事个体经营活动时按期（次）缴纳增值税、营业税的起征点。三是全面取消农业税。2005年十届全国人大常委会第十九次会议审议通过废止《农业税条例》，从2006年1月1日起，征收了2600多年的农业税从此退出历史舞台。这是具有划时代意义的重大变革，标志着国家与农民之间的传统分配关系格局发生了根本性变化。

“多予少取”政策取向的确立，只是改变了农业养育工业的政策取向，而工业反哺农业的政策体系尚未完全建立起来。从“多予”政策看，城乡二元财政体制开始向一元体制转变，但城乡二元财政体制尚未根除，农业财政支出虽实现快速增加，财政对农业的支持总量仍是低水平的。按照WTO协议计算口径，把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，1996年至2000年，我国农业支持总量分别是1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9％、5.3％、7.4％、7％和8.8％。按照相同口径，发达国家的支持水平为30％至50％，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10％至20％。在WTO规则允许的12种“绿箱”政策措施中，我国仅使用了政府的一

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