我国的城市化政策及模式选择

我国的城市化政策及模式选择

一、 城市形成的经济动力

1.1马克思主义经典作家对城市化动力机制的论述

在马克思和恩格斯看来，城市、城市化的决定性因素是社会分工，是社会生产力。在《德意志意识形态》中，马克思和恩格斯指出:“某一民族内部的分工，首先引起工商业劳动和农业劳动的分离。从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立。”马克思和恩格斯还认为:“物质劳动和精神劳动的最大的一次分工，就是城市和乡村的分离。城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的，它贯穿于全部文明的历史并一直延续到现在。”同时还指出:“一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动。” 1.2其他西方经济学家对城市化动力机制的论述

韦伯认为城市的聚集性能创造出大于分散系统的社会经济效益，从而构成了城市化的基本动力。经济学家保罗·贝洛克从经济总量增长与城市化之间的关系，钱纳里从人均GNP与城市化水平之间的关系，库兹涅茨从产业结构高级化与城市化之间的数量关系等方面分析了城市化的动力因素。而佩鲁的增长极理论和缪尔达尔的“循环累积因果理论”，从城市增长方面指出了城市化的倾向。刘易斯—拉尼斯—费景汉模型、托达罗模型等理论模型从影响人口迁移的因素方面分析了城市化的动力。（如下三个图，表示是三个产业对城市化的作用）

图1：农业剩余贡献机理结构图

图2:工业化与城市化循环累积因果关系图

图三：第三产业与城市化循环累积因果关系图

二、 城市化规律

2.1城市化阶段性规律

英国学者范登堡对英国等国的城市化进行研究，得出结论:城市化是阶段性发展的。他将城市化划分为三个阶段:(1)城市化;(2)市郊化;( 3)逆城市化与内域的分散。第一阶段是典型的城市化阶段，工业化迅猛发展，城市数量增加迅速，社会经济活动明显向城市集中，尤其是向大城市集中。集中性是该阶段的最重要的特征。第二阶段是指城市性质的外延和扩散阶段。城市的经济活动和性质向城市郊区和农村地区延伸，重点是城市质量的提高。分散性是该阶段的重要特征。第三阶段是指居民和厂商离开市中心，选择自然性质充分的地区居住和生活，从而使市中心衰败下去的一种趋势。

图四：城市化“S”型曲线

2.2聚集与扩散机制

城市与区域之间存在着密不可分的联系，区域是城市的基础，城市是区域的核心，对于区域经济运动来说，城市，样是中心城市的功能十分重要，它对区域妙运动规模、运动节奏等运动状态关系极大。中心城市的功能强弱是以经济力量为基础，(但又不等同于经济力量)，它是在聚集一扩散一再聚集—再扩散的链式过程中不断得到强化的。

图4：城市人口密度与市中心距离之间的关系图

三、我国应采取的城市化政策

3.1推进中国城镇化必须确立并实施科学的发展战略

城镇化发展战略的制定涉及到不同等级城镇的地位、功能、相互关系以及城镇化发展的动力等根本性问题。在不同等级城镇的关系问题上，我国理论界先后提出过五种不同观点，目前国家倡导的是重点发展中小城市并把小城镇放在非常突出地位，这将导致两个方面的偏差:一是违背世界城市化历史进程中大城市优先发展并带动城市群发展的普遍规律和趋势，将遏制中国城镇化的速度，影响城镇化的质量。二是由于大多数小城镇缺乏完善的交通运输、能源供给、信息传输等网络体系，企业的投资成本会大大提高，因而小城镇对各种生产要素的集聚和辐射功能都较差，想依靠小城镇来解决数亿农民的转移问题是不现实的。小城镇应该发展，但必须择优。基于上述认识，推进中国城镇化应确立并实施两大战略:

1.城市群发展战略

要以城市群建设为重点，以城市群带动城镇化和城乡一体化发展，最终形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。第一，要发挥现有特大城市和大城市强大的辐射功能，带动周边次中心城市、卫星城镇的发展，推进城市群建设。第二，以扩容为重点，积极鼓励中等城市发展，为特大城市设置保护带，并培育其逐步成长为大城市。第三，小城市和小城镇应确立依托大城市加快自身发展的战略。要注意对大城市辐射的承接，避免在专业分工上与大城市的雷同，走特色发展之路，与大城市形成优势互补的良性互动关系。

2.产业带动战略

城镇化必须依托于城镇二、三产业的充分发展，如果没有二、三产业的发展，大量农村居民涌进城镇势必会带来更多的社会问题。扩大城镇就业空间，要在继续发展好第二产业的同时重视发展第三产业。世界上一些发达国家如美国，其第

三产业的就业人员占总就业人数的比重己达到80%以上，而在我国的就业结构中第三产业明显偏低。在总量不足的同时，第三产业的内部结构也不尽合理，金融、保险、通讯、房地产、信息服务和社区服务等新兴第三产业还处于起步阶段。针对这种情况，各级政府应从战略高度调整产业结构，大力扶持城镇第三产业的发展，挖掘第三产业的就业潜力。

3.2中国城镇化进程中应采取正确的策略

1.在工业化进程中采取合理的技术选择策略

现阶段我国经济增长的模式正由粗放型加速向集约型转变，靠科技、管理和结构调整促进经济增长的因素越来越大，这就产生了资本和技术替代劳动力的现象。同时，在激烈的市场竞争中一些企业效益不佳甚至破产，导致职工下岗分流，也进一步加大了城镇的就业压力。对一个国家来说，大型企业主要承担工业体系、综合技术水平、技术研发、国际竞争力等任务，而中小型企业则主要应发挥解决就业、稳定社会、促进竞争活力的作用。中国未来10年每年需要提供1000万个就业机会，只有在坚持以信息化推动工业化、重视发展以资本和技术为依托的大型企业的同时，大力发展中小劳动密集型企业，大中小企业并举，才能使中国既在国际竞争中具有优势，又能扩大吸收城乡劳动力的就业容量，使国内劳动力资源得到充分利用，降低失业率，使社会成员安居乐业，促进城镇化进程。 2.城镇化与新农村建设协调并进

尽管改革开放以后我国的城镇化不断加速，以年均0.93%的增速发展，至2008年末己达到45.7%但要实现数亿农民向城镇的转移还需要一个较长的过程。实践中如果我们仅仅注重城镇的发展而忽视农村居民生产生活条件的改善，城乡差距将会进一步扩大。城镇化与新农村建设是两个相辅相成的过程，只有两手抓，协调并进，才能推进城乡一体化发展，最终实现整个国家的现代化目标。 3.3我国城镇化快速健康发展必须进行制度创新 大量关于城镇化与工业化关系的研究表明，我国目前仍属于城镇化严重滞后的国家。在制约城镇化进程的诸多因素中，制度因素是主要障碍，推动我国城镇化快速健康发展的关键在于制度创新。

(一)户籍制度创新:建立以人口迁徙自由为最终目标的户籍管理制度

自1958年开始实行的户籍管理制度人为地把国民划分为农业人口和非农业人口两大极不平等的社会群体，成为农民进城的一个难以逾越的坎。近些年来这种分割体制虽然有所松动，但并未得到根本改变。农民进城仍受到许多限制，导致这种状况的原因主要是部分学者和政府决策者担心一旦户籍制度彻底放开，大量农民涌进城市会加重“城市病”，带来城市住房紧张、交通拥挤、公共资源紧缺、失业率上升等问题。事实上这种担心是没有必要的。人口从乡村流向城镇或从城镇流向乡村主要取决于人们对流动后收入和生活状况能否得到改善的预期以及由此所需承担风险的理性判断，如果一个农民进了城，在城市找不到固定居所和稳定的生活来源，最终还是要回去的，近些年部分进城农民要求将城镇户口迁回农村的“反城镇化”现象就有力地说明了这一点。人口迁徙既是市场优化资源配置的必然结果，同时也是人口在利益驱动下对劳动和生活空间进行选择的结果，市场经济的发展必然要求建立与之相适应的人口自由迁徙制度。 (二)农地流转制度创新:建立规范的多级市场体系

在城乡存在巨大差距的情况下，大量农村剩余劳动力进入城镇二、三产业就业。短距离流动的农民通常采取兼业形式;而当他们作跨地区、跨省流动时，其承包的农地通常交给父母兄弟照料，由于缺乏中介组织和农地流转市场，亲朋、

乡邻之间的农地流转多为口头协议，转包费常常难以兑现，转包期限也随时变动，导致许多纠纷。这既不利于对原承包者利益的保护，也不利于农地向优势经营主体的集中，迫切需要建立规范的农地流转市场。一要培育中介组织。二是形成科学合理的价格评估体系。三是要加快公共就业服务制度创新，建立健全覆盖城乡的公共就业服务体系。

3.4社会保障制度创新:逐步构建城乡一体化社会保障体系 相比较而言，目前我国城镇居民的社会保障体系建设得要好一点，而农村居民的社会保障体系尚远未真正建立和健全。保障体系的残缺使进城农民存在后顾之忧，成为制约城镇化进程的一个重要因素。在社会保障体系建设方面要重点抓好以下三个关键方面:

1.完善失地农民社会保障制度

农地不仅是农民获取收入的重要来源，而且是其最后的保障。要坚决制止在征占农地过程中对农民利益的再剥夺。这里主要涉及两个方面的关键问题。一是在公益性项目的建设中对农民的补偿、安置费过低。二是用于商业开发性项目的征地过程中，地方政府通过低买高卖获得的巨额差价收入的绝大部分被归入地方财政，只有少部分用于被征地农民的补偿和安置，这在全国是一种极为普遍的现象，实质上构成了对农民利益的巨大损害。农民作为弱势的一方缺乏参与权和话语权，利益诉求得不到充分表达，无论补偿安置费高低，农民通常只能被动的接受，导致政府与被征地农民的深刻矛盾，为社会稳定埋下巨大隐患。这是违背我党执政为民理念的，严重损害了党和政府的形象。

2.完善针对进城农民工的社会保障制度 大量的调查数据表明，进城农民工参加各类保险的比例较低，既有用工单位的原因，也有农民工自身参保意识不强的原因。为此，一要加强对用工单位执行劳动法状况的监督检查，对违法者给予重罚，确保用人单位依法不符合正义的价值需求，该种法律拟制就不应当存在。也就是说，在充分考虑效益价值的基础上，立法上的法律拟制只有在符合罪刑法定、罪刑均衡、平等适用原则的情况下才是正当的;司法上的法律拟制只有有利被告的出罪法律拟制和易罪法律拟制才是正当的。

四、 我国城市化模式的选择

4.1组织管理模式的妥协

近年来，随着社会主义市场经济的建立和完善，对于如何协调市场与政府在城市化进程中的作用，学者们对政府主导的城市化与市场主导的城市化展开了讨论。一些学者认为，在市场主导型城市化模式下，政府缺乏必要的调控和干预，其后果必然是“城市病”和“农村病”并存；而政府主导型城市化模式，人口的流动和迁移在政府的宏观调控下而进行的，既可以避免“城市病”，又可以避免“农村病”。而一些学者则对政府主导下的城市化进程进行了批判，认为这种城市化模式是改革开放前中国城市化水平滞后的原因之一，也造成了当前城市化较高的社会总成本，中国城市化应从政府主导型向市场主导型转化。目前大多数学者都既肯定市场在城市化过程中资源配置的基础性作用，也肯定政府的调控作用，认为中国的城市化模式应当是市场机制与政府调控相结合的城市化。但在如何确定市场与政府在城市化中的主导关系问题上仍有所偏差。有的学者更重视政府在城市化管理中的主体作用而有的学者更强调市场在城市化中的主导作用 4.2城乡关系模式的破局

在中国的城市化进程中，城乡发展不协调的矛盾一直十分突出，特别是随着20世纪80年代中期后城乡差距的持续扩大，在城市化过程中建立什么样的城乡关系模式成为城市化研究所关注的焦点对于城乡关系模式的研究视角，有的从城市化历史进程中城乡关系变化的视角出发，将城市化划分为“城市瓦解农村模式”，“城市馈补农村模式“，“农村转变城市模式”三种模式；有的从城乡协调的角度，将城乡发展划分城乡相互封闭发展、城市优先发展、城乡同质化发展和城乡差别化协调发展四理论模式有的从城乡政策和城乡互动关系的变化，将城市化划分为城乡分割的城市化与城乡统筹的城市化。此外，还有研究提出了中国城市化发展新的理论模式—城乡网络化发展模式圆。不论如何划分，一个成功的发展模式，必须重视城乡之间的联系和关系的协调，摆脱城乡二元分割的发展状况，既非“城市偏向”，也非“乡村偏向”，而要在不同层面上统筹城乡之间的发展，实现两者之间的双向互动。 4.3发展建设模式的期待

随着工业化和城市化过程中资源环境的压力越来越大，城市化与资源环境的关系问题日益成为当前城市化研究的热点问题，与此相关的绿色城市、生态城市、宜居城市、低碳城市等可持续城市发展的概念也层出不穷。此类模式研究从城市化与资源环境的关系、城市化质量的角度分析，认为中国城市化过多地依赖于数量、规模的外延式扩张，重数量规模轻质量内涵，资源环境问题突出，城镇建设和经济发展总体上没有摆脱粗放型的发展模式，并提出了集约型或资源节约型城市化模式的转变方向及其策略。其中，有研究对中国粗放型城市化道路的原因进行了分析；有研究分析了国外城市化的教训和我国面临的资源环境问题，提出借鉴国外城市化经验走资源节约型城市化发展道路；有研究对我国走资源节约型的城镇化发展道路的必要性、基本原则和具体对策进行了阐述；有研究进一步对节约型城镇化模式的理论进行了建构；有研究则通过对美国生态经济学家莱斯特.R.布朗(Lester R Brown)所提出的城市化和经济发展的“A模式”和“B模式”的批判，提出我国的城镇化模式必须超越“A模式”的诱惑和“B模式”的泥淖，走自己特色的“C模式”网;有研究通过分析城市化模式与资源环境的关系，提出不同的城市化模式所产生的资源环境效应是不同的，粗放型的城市化模式在经济发展中加大了资源环境消耗的强度和数量，而集约型的城市化模式则会降低资源环境消耗的强度和数量，有利于在经济发展中处理资源环境问题。 4.4多元发展模式的综合 近年来，一些学者在总结和借鉴国内外城市化发展经验的基础上，提出中国城市化的多元化模式。简新华、刘传江根据城市化的国际经验和中国的实践，提出中国的城市化道路应该是:与工业化和农业现代化同步发展的道路、多元化道路、市场推动的城市化道路和政府主导型的城市化道路。姚士谋等提出，在21世纪中国城市化应该采取多元化、集约型、协调发展的城市化模式。汪冬梅则提出，我国未来的城市化模式应是市场主导型、城乡综合发展的多元城市化模式。盛广耀在对以往城市化的发展模式及其问题进行反思的基础上，提出在新的发展阶段和发展条件下，应尽快实现城市化的推进模式由行政主导向市场主导、政府引导的方式转变，城市化的空间组织模式由小城镇为重点向大中小协调发展转变，城市化的城乡关系模式由城乡分割向城乡统筹转变，城市化的建设模式由粗放型向集约型转变。这种多元城市化模式的观点对城市化的理解更加全面，对过去一些不正确的认识起到纠偏的作用，具有一定的宏观指导意义，目前正成为中国城市化研究中的主流观点。

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