黄石国家公园管理模式借鉴

美国国家公园管理之借鉴

小组成员:

李彦良

——以黄石国家公园为例

旅游管理学院

二学位(1)班

吴丹 吴迪 丛哲 杨宪宇 李晓静

张岩岩

美国国家公园管理之借鉴

——以黄石国家公园为例

内容摘要: 一百多年来产生于美国的国家公园的思想作为一种理念已经为全世界100多个国家所普遍接受，并在1200多个国家公园和保护地中贯彻实施。而黄石国家公园是世界第一个国家公园，也是在美国国家公园系统里最大的一个，又因黄石公园作为成功的案例被许多国家借鉴,因此本文主要通过对美国黄石国家公园管理体系、理念的介绍以及结合我国的实际来分析国家公园这种管理模式 给我国的启示和借鉴。

关键词：国家公园 黄石国家公园 风景名胜区 垂直管理体系

国家公园 是自然保护区的一种形式, 世界上正式建立的第一个国家公园是1872年建立的黄石国家公园,它开辟了保护自然环境和满足公众欣赏自然的途径。1969年,国际保护自然及自然资源联盟(IUCN)给国家公园下了定义，即:“一个国家公园是这样一片比较广大的区域:(1)他有一个或多个生态系统,通常没有或很少受到人类占据及开发的影响,这里的物种具有科学的、教育的或休憩的作用,或者这里存在着具有高度美学价值的自然景观;(2)在这里,国家最高管理机构一旦有可能,就会采取措施,在整个范围内阻止或取缔人类的占据和开发并切实的尊重这里的生态、地貌或美学实体,以此证明国家公园的设立;(3)到此观光需以游憩、教育及文化陶冶为目的,并得到批准。”

一、美国国家公园管理概况

1916年美国依法在内政部设立国家公园管理局(National Park Service)，专门负责全国的国家公园事务。国家公园管理局总部设在华盛顿，为中央管理机构。下设7个地区局，分片管理。各国家公园设有公园管理局，具体负责本公园的管理事务。这样国家公园管理局、地区国家管理局和公园国家管理局三级管理机构实行垂直领导，与公园所在地方政府没有业务关系。国家公园管理局代表国家直接管理全国国家公园的行政、规划建设、业务技术、旅游经营、人事任免等事宜。具体内容如下：

第一、规划 规划要明确怎样对公园的资源进行保护；怎样利用公园以及开发公共休闲娱乐；公园规划要促进与其他部门的合作和利益；公园规划必须考虑对公园资源、设施等决策的公共性。国家公园管理局的规划由公园管理委员会向社会和国会公告。

第二、资源管理 1、土地管理 国家公园管理局利用一切官方手段重申：对各公园疆域内的土地实行严格保护。对于那些国家公园内的非联邦土地，公园管理局将规定支付公园保护的最低利息并对此类土地采用有效成本保护方法。

2、自然资源管理 国家公园管理局负责国家公园系统的自然资源的管理工作，以使其维持、恢复和永久保留内在完整性。国家公园管理局自然资源政策的主要目的是，最大限度地减少人类行为对自然进化过程的影响，使全体美国人民享受和得益于自然环境。国家公园管理局与联邦机构、州立机构和地方机构、土著美国人首领、邻近的土地所有者，以及其他有关方面在自然资源管理上实行协作，为了达到公园管理的目标寻求建立正式或非正式的联系和协商。

3、文化资源管理 国家公园管理局将通过各种研究、处臵、保护和启智项目，保护和监护文化资源。

4、荒野保护和管理 为美国人民可以利用和享受，国家公园管理局将对那些荒野地区行使管理职责，例如：避免荒野地区遭到损害。此类管理工作包括保护荒野地区、保持其荒野特性、收集整理宣传那些利用和享受荒野地区的信息。荒野地区的公共效用包括娱乐、景色保护、科学研究、教育、保护等利用。 第三、启智和教育 国家公园管理局规定一般不许在公园内建设娱乐性的旅游项目。大都开展启智项目，如向人们灌输公园及其资源的教育、欣赏价值；拓展公园资源保护的公共支持；提供有助于游客适应公园环境的信息。

第七、公园的利用 国家公园管理局促进并控制对公园的利用。管理局提供既满足游客基本需要又达到每个公园管理目标的那些必要的服务。

第四、公园的设施 国家公园管理局提供设施，这些设施既为资源保护所必需又为游客游览所需要。由公园管理局提供的设施及所有摊点都要与公园的资源和谐统一，与自然进程保持一致，建筑风格力求简朴，色彩淡雅，不搞高层建筑及永久性索道。生活设施分散设臵，互不能见为原则，既考虑美学价值又在功能上方便各种人群，还要求考虑能源效率和有效成本。

第五、特许承租管理 国家公园管理局通过特许承租的方式在公园内向游客提供那些商业设施和服务。特许承租的发展将受到公共利用享受的必要性与高水平的保护相一致的限制(NPS Management Policies, 1999)。在财务上，收支两线与公园的管理机构无关。

第六、人事管理方面 美国国家公园的管理人员一律由国家公园管理局任命、调配。管理工作人员有固定员工（属于国家公务员）和临时员工（满足旺季工作的需要）的区别，固定员工一般要求有较高的学历，如，大学本科以上学历。在正式工作之前和工作之中，工作人员都要参加业务培训。工作人员统一着装，佩带统一是臂章和徽章，形成特色的视觉识别系统。配备先进通讯设备和武器。所有这一切，是为了保证国家公园的资源保护和服务质量。 在美国的国家公园管理政策里，明确指出国会是执行保护国家公园、娱乐及文化资源的主体。关于所有权的条款规定：国会对国家公园等资源拥有绝对权威的处臵权，并负责制定适合于各州所属和全国国家公园资产适宜的法律法规。如《黄石公园法案》《国家公园服务法》、《国家公园总法》。

综上所述，国家公园最早在美国建立并得到很好的发展，应归功于美国较为完善成熟的管理。可以说这种来自国家层面的管理措施，为国家公园的发展提供了很好的外围支持。

二、黄石国家公园

概况 1872年建立的黄石公园是举世公认的世界上第一个国家公园。它地处“美洲脊梁”的落基山脉，总面积8987平方公里。大部分位于怀俄明州西北部，有一部分延伸到蒙大那州和爱达荷州。 这是一片广袤而洁净的原始自然区，有着丰沛的降水。在这片平均高度约二千四百米的高原上，泥火山和温泉到处可见，尤其是间歇性喷泉更是众多，它的数量和密度都是世界之冠。公园的中部覆盖着茂密森林、相对平坦的火山高原；无数的湖泊在其间闪烁，它们彼此串联，形成著名的溪流群；溪流或在灼热的熔岩上流淌，或从冰封的山巅飞泻而下，使

这里成为美国众多大河的发源地。溪流两岸充满了迷人的魅力，森林和崎岖幽深的大山中有无数神秘的花园，布满奇花异草，各种欢快的动物使大自然洋溢着生机。黄石公园还是一个野生动物的乐园，园内栖息着60种哺乳动物，12种鱼，6种爬行动物，4种两栖息动物，以及100多种蝴蝶和300多种鸟。其中属于世界珍惜动物的有：北美野牛、灰狼、棕熊、驼鹿、麋鹿、巨角岩羊、羚羊等。

黄石公园管理目标:

（一）资源保护－－－公园管理的首要使命

1、总体保护措施 公园的所有工作人员都参与公园资源的保护工作。所有的雇员都被鼓励参与对游客的教育活动，尤其是教育的内容涉及到资源保护时。因此，当游客们看到在公路上慢悠悠地行走的野生动物时，也就乐于成为公园守护者的忠实听众，听他们讲解关于野生动物的生活习性、种群状况等方面的情况。当和垂钓者闲聊的时候，工作人员也就顺带检查了他们是否遵守公园的有关规章制度，这样就会对鱼类的负面影响降至最低。

此外，除了资源方面的专家负责监督公园的自然和文化方面的资源状况、以及确定需要采取什么措施去保护或修复它们，还有5个全职的资源运营协调员，另外，通常情况下，还有15名雇员被安排在资源运营和保护部工作。对于公园的这些守护者来说，总体职责如下：

①监督资源状况，从而确定游客的影响程度，并采取有效措施将这种影响降至最低；

②在游客经常光顾的景点开辟道路、野营地以及添臵设施设备； ③教育游客如何保护公园的资源；

④加强法律和公园规章制度的实施力度。 如：1994年，黄石公园建立了赔偿基金，其主要目的是为那些遭到人为破坏的自然或文化资源提供修复的资金。此外，它还用来改造警务部门的设备，以及培训员工对处理公园内违法活动的理解。这笔资金还用来奖励那些对打击公园内违法犯罪活动做出了贡献的人。 2、野生动物的保护 其中包括狩猎限制、垂钓限制、禁止给野生动物投食、防止北美野牛外流，以及管理那些习惯于人类活动的动物和害虫。如15岁以上的游客必须在购买了垂钓证件之后才允许在公园内钓鱼；为保护野生动物野外生存能力，禁止有意无意的给野生动物投喂食物；及时抓捕越过公园边境的北美野牛并送回公园等。 3、本地植物的保护 包括消除外来动植物对本地植物的危害，并整治有安全隐患的树木。目前在黄石公园内已经发现了170多中外来植物物种，其中大部分是有毒的。为使原由物种不受到破坏，黄石杂草协调委员会和植物学家帮助找出有危害性的外来物种，野外工作人员则通过仔细观察识别外来物种。在野营地、道路等一些开发过的地区，存在着树木倒地伤人的可能，为此资源运营员就会设法识别那些树木，将其移走，并在原地栽种新树苗。 4、地质资源的保护 黄石公园花费了大量的精力和数以千计的美元用以制作告示、讲解、演示，以便教育游客对那些极易受到损害的地热资源进行保护。有一些游客会将泥地里的淤泥作为纪念品带走；有一些游客在许愿时用硬币将温泉的出口塞住。如果狭窄的通气孔被塞住后，就会阻碍水从下面流出来，因此会改变温泉的喷发方式或是降低其温度，从而影响藻类的生长。而藻类的生长是许多

温泉出现各种色彩的原因。公园的守护者为防止通气孔被堵塞，就帮助地质学家抽出了池中的水，一直到能看到那些堵塞温泉通气孔的东西，然后设法将其取出，或者用其它的方式设法使温泉能够自身净化。

（二）教育与科研－－－社会功能的开发与利用 除了当面讲解还有其他的宣传教育方式。每年有数以千计的关于公园方面的书面咨询、电话问询、电传或电子邮件被转入黄石公园的全体员工手中。通过各种各样的正式或非正式的私人交往、室内外的展示、出版物、多媒体等方式来增进公众对公园价值和资源的理解和好评。还有一个讲解专家在网站上开展了对景点的“真实”游览、互动地图、详细介绍黄石公园等活动，这大大地提高了该网站的访问次数和受欢迎程度，而且这还将公园的服务范围向非传统的、各种类型的公众拓宽。讲解和教育的形式多样，用多媒体向游客陈述公园的地质演变、野生动物等是一个很有效的教育途径。

每年黄石公园还针对来访游客和其他公众出版大约60种读物。黄石公园协会作为教育和讲解的主要合作伙伴，通过在公园的游客中心销售出版物，将获得的资金用于印制公园外文版地图、提供外文导游、出版法文、德文、西班牙文、日文报纸等。当游客驾车驶入公园时，将自己的收音机播到调频1610频道，就可以收到关于公园的简短信息和注意事项。

除了对游客进行教育，黄石公园还用于科学研究。1871年开始黄石公园就开展了正规的科学调查。首批勘察项目的重点是公园的水生态系统，不过涉及到公园特色的其它方面也做了文献记录，包括考古、植物区系、动物区系等等。1898年，黄石公园最早的科研许可证颁发给了W〃A〃Setchel教授。从那时起，黄石公园吸引了越来越多的来自不同学科、不同研究机构的科研工作者。近几年，公园每年批准250到300个科研项目，其中大约50%的项目是由大学的教授或与大学有密切联系的研究人员所主持或监督的，还有近25%的项目是由私人基金会、企业或个人完成的，其余的项目由公园的工作人员或其它的政府机构的科研工作者完成的。

1998年黄石公园为已经授权进行的科研项配臵调研协调员，其职责是帮助科研人员申请在黄石公园进行科研活动，审查他们的研究成果，以及在必要的时候提供后勤支持。此外，公园还开展会议培训提供印刷材料为科研服务。 （三）旅游与休闲：

如今，黄石公园已成为旅游者的天堂，其旅游活动可以说是包罗万象、丰富多彩，适合不同品位的形形色色的旅游者。根据旅游活动的内容黄石公园最具代表性的旅游项目有：

1.初级守护者(Junior－Ranger－Program) 黄石公园针对5—12岁的孩子开展了一项名为“初级守护者”的官方项目，其目的是向孩子们介绍大自然赋予黄石公园的神奇以及孩子们在保护这一人类宝贵财富时所扮演的角色。要成为一名初级守护者，每个家庭只需要为长达12夜的活动支付3美元，这样孩子们就可以参观公园的任何一个游览中心。孩子们的主要活动包括：参加由公园守护者引领的一些活动，在公园的小道上徒步旅行，完成一系列的关于公园的资源和热点问题的活动，以及了解诸如地热学、生态学的相关概念。然后，在核实了孩子们确实出色地完成上述活动后，参与者将被授予官方的“初级守护者”荣誉称

号。无论是孩子们，还是这些孩子的父母们，都共同分享了成为初级守护者的乐趣。

2.野生动物教育-探险(Wild－lived-Venture) 黄石公园是全美观察悠闲漫步的大型野生哺乳动物的最佳地区之一。该活动在黄石公园协会的一名有经验的生物学家的带领下，探寻黄石公园内珍惜的野生动物。通过该活动，参与者将会了解在何处、何时、怎样观察野生动物，并且从它们的行为、生态学以及保护状况中得到满足。

3.寄宿和学习项目 对于那些想通过游历世界上最早成立的国家公园而获得乐趣、精神享受的游客而言，这真正是集教育和休闲于一体的旅游活动。借助于黄石公园住宿条件，该项活动为游客提供了最为美好的两个不同的世界——白天，参与者在黄石公园研究会的自然学家的带领下饶有兴趣的探寻黄石的有趣之处；夜晚，他们返回住处享受美味佳肴和舒适的住宿设施，并且在有历史性的公园饭店内体验丰富多彩的夜生活。

该项目针对滑雪爱好者、野生动物爱好者、徒步旅游者、家庭成员以及打算带走一些标本的游客提供全年的服务。

4.现场研讨会活动 为游客提供一段相对比较集中的近距离的教育经历，主要涉及一些专门领域，如：野生动物、地质学、生态学、历史、植物、艺术以及户外活动的技巧。近年来的现场研讨会还包括了野狼的世界、关于冬天的写作、黄石公园的火山活动、荒野紧急救援、高山地区的野生花卉等等。 研讨会的指导者一般是对黄石公园充满感情的、并且愿意与他人共享其专业知识的知名学者、艺术家和作家。而无论是青年和老人、男人和女人、长期从事科研工作的学者还是初来黄石公园的游人，凡是具有某一方面好奇心的游客，都成为该活动的积极参与者。大多数的研讨会都会在黄石公园内的骆驼谷(Lamar Valley)、野牛牧场(Buffalo Ranch)或是公园的饭店举行。活动一般会持续1—4天，人员限制在13人以内，费用为55—65美元/天。

5、徒步探险(Hiking) 面积达220万英亩的黄石公园，是全美国最原始的荒原地区。这其中，有1700多公里的小道适合徒步行走，在公园守护者的带领下，游客花半天的时间，参观鲜为人知的地热区、探寻野生动物的栖息地、经历黄石公园的一段荒凉地带。总体来说，黄石公园的徒步探险旅游可选择的活动地点很多，徒步旅行的难度也从轻松到十分艰险不等，甚至有些活动不适合有心脏病、呼吸系统疾病或有其它严重病史的游客。需要特别指出的是，所有15岁以下的孩子在进行这类活动时必须由父母陪同前往。

6、野营和野餐(Camping&Picnicking) 黄石公园内共有12个指定的野营地点，其中大部分野营地遵循谁先到就先为谁服务的原则。在野营地点，游客可以既欣赏黄石公园的美景，又可以远离喧嚣的都市，体验悠闲自得的恬静的乡野生活，同时，还可以通过与公园守护者、其他游客的交谈举行的一些活动加深对黄石公园的美好经历。

（四）黄石公园的守护者： 黄石公园的守护者包括正式雇员、志愿者、合作伙伴、黄石公园合作协会、黄石公园的赞助商，以及黄石公园基金会。 在这些守护者当中，很值得一提的是志愿者。公园的管理当局为了在延长了的旅游旺季中保持公园的平稳运作，每年都要招募许多临时雇员和志愿者，这些

人员包括：工程师、造景师、机械师、电工、管子工、木匠、油漆工、重型设备操作人员、水处理设备操作人员、监督人员以及其他一些干杂活的人员。如今，黄石公园越来越依赖志愿者的帮助以弥补其自身人员和经费预算的不足。仅1998年，就有294人为黄石公园提供了55800小时的无偿劳动，这些工作包括：在信息咨询台前回答游客的咨询；野营地的维护；搜集和分析数据以便于资源管理者和研究者使用。这些志愿者帮助黄石公园弥补其自身人员和经费预算的不足。

（五）资金运作: 同其他为公众服务的组织一样，黄石公园的大部分资金用于员工的薪水和津贴。以1998年为例，有百分之六十八用于该项支出。另一部分用于公园环境保护，设施改善，聘专家搞新项目和培训员工。黄石公园的资金来源主要包括以下几个方面：

①基本基金 美国的国家公园为非营利性公益性质，因此黄石公园的资金大部分是经国会批准，从税收中划拨的。尽管这笔资金每年都在增长，但其增长幅 度仍低黄石公园开支的增幅。

②门票收入 门票收入也是资金来源的重要组成部分，但只作为管理手段用于特别项目，如环境和资源保护建设及环保宣传教育支出。而并非用于诸如雇员薪水和设施设备这样的固定支出。

③特殊项目酬金 除门票以外，黄石公园还被授权对特殊的活动收取酬金。如出售垂钓或者划船许可证，商业电影的拍摄许可证，为露宿公园的游客提供帐篷出租等。

④项目的拨款 国家划拨给公园的年度拨款中还包括一些针对特别项目的资金，这些项目必须是在国家公园服务法中认为是值得的，才能够被批准获得拨款。1998年黄石公园得到的一次性项目拨款的例子有：印刷公园中的小道的路标；拆迁九个地下储存罐；历史图片的保存；对许可经营项目的调查。

⑤建设项目 除了每年划拨的基本资金，国会还专门为国家公园系统划拨建设资金，每一个建设项目必须由国会单独批准，因此，黄石公园必须通过和其他公园竞争才有可能获得该项资金。黄石公园已经获得了一些项目的资金，比如：替换那些用于雇员住房的拖车；峡谷地区的排水系统以及一些重要的设备成本如交通工具、计算机和电话系统。

⑥私人捐赠 黄石公园被授权接受私人捐赠用于弥补运营经费的不足，这些钱不包括黄石公园协会和黄石公园基金会所获得的捐赠。其中有一些捐赠可用于任何项目，而另一些捐赠只能用于指定的项目。 通过以上黄石公园可持续发展的叙述，可以看出它在一百三十多年的发展里得到了很好的保护，使“供人民游乐之用和为大众造福”这一宗旨基本变成了现实。这不仅体现了人类保护自然资源、保护家园、欣赏并崇尚自然的良好道德观念，更反映出人类为子孙后代的生生不息，留下尽可能多的自然文化资源遗产和美好景观遗产的全新经济发展观和社会价值观。

三、中国国家公园管理概况

目前我国还没有建立起真正的国家公园管理体系。与此相对应的是风景名胜区。我国的风景名胜区也是世界国家公园管理体系的重要组成部分，其重要的地位和遗产资源价值已经得到国际的公认和充分肯定。我国的风景名胜区对外的翻

译名称是National park。

风景名胜区 是一个具有观赏、文化或者科学价值的山河、湖海、地貌、森林、动植物、化石、特殊地质、天文气象等自然景物和文物古迹、革命纪念地、历史遗迹、园林、建筑、工程设施等人文景观和它们所处的环境，以及与此密切关联的民俗风情等风景名胜资源集中，环境优美，具有一定规模和游览条件，经县级以上人民政府审定命名，规划范围，可供游览和进行科学、文化的地区。（马永立，谈俊忠。风景名胜区管理学） 由此可见我国的风景名胜区是以具有美感的自然景观为基础，渗透着人文景观美的地域空间综合体，既有大自然的美，又有优秀的历史文化氛围。

我国的风景名胜区分为国家级和地方级。国家是风景名胜区的终极所有者，各级政府及政府部门是代表国家行使权利的分支机构，并通过对风景名胜区的规划、保护和管理来体现国家的意志，中央政府和地方政府在风景名胜区的管理与保护问题上的根本利益是一致的。中央政府着眼于全国范围，站在全局的高度维护国家的整体利益，对全国风景名胜区进行宏观的管理调控和政策指导，并注重调动地方的积极性和创造性；地方政府则利用自身的条件，充分发挥地缘和人才等优势，具体实施对风景名胜区的管理。

各级风景名胜区是由国务院、省、市、县各级政府批准的一个个土地区域实体。一般，国家级风景名胜区管理结构接受省或者地级市人民政府领导，省级风景名胜区管理机构接地级市人民政府领导。建设部城建司设臵的风景名胜处、省建设厅设臵的风景园林处、市（县）城建局设臵的风景园林科，对风景名胜区的管理权仅限于业务指导。

根据我国的风景名胜区管理法规，风景名胜区应当依照法律设立人民政府，或者设立具有县级以上人民政府主要职能的管理机构，全面负责风景名胜区的统一管理。主要职责是：保障国家有关法律、法规、和方针政策的贯策实施，制定各项管理制度，行使处罚权，组织开展风景名胜区资源动态调查及建立档案，实施风景名胜区资源保护和监督执法，实施风景名胜区规划、建设、用地管理和监督。目前我国风景名胜区的管理机构存在多种类型：

1、政府机构型：风景名胜区为辖区设立人民政府，对风景名胜区直接实施政府管理。除管理风景名胜区的各项事物外还管理所辖范围内的公安、工商、宗教等各方面事物。如，武陵源风景名胜区成立的一级政府。

2、准政府机构：在风景名胜区设立管理委员会或者管理局等专门机构，隶属于上级政府或者上级政府委托当地政府代管。负责景区具体工作。如峨眉山、九华山等管理委员会。

3、协调议事型：有景区所在地政府牵头，各有关单位作为成员部门参加，成立景区管理委员会，对风景名胜区的管理主要行使组织协调职能：其办公室设在某一个主要职能部门或者单位。

4、跨区协调型，当一个风景名胜区跨越几个行政区域时，设立协调作用的管理委员会，负责总体规划和详细规划，分别交给各行政区景区施行，并负责监督检查日常景区的工作，协调处理问题，此类机构没有实际权利，起不到很好的作用。但这是当前普遍存在的一种管理结构类型。

我国风景名胜区的所有权分为国家所有（政府所有），集体所有和私人所有。

其中为数最多的是中央政府和地方各级政府所有的国有形式。国有风景名胜区由政府代表国家统一行使所有权，政府或者派出机构来实施管理。但是近些年来，不少地方为了追求利益最大化，所有权与管理经营权分离，出现上市公司，甚至把某些胜地出售给大企业来经营，企业参与风景名胜区监管的权利过大，使景区的社会公益性变得越来越市场化。对遗产和资源造成很大威胁，破坏植被、地貌、水文状况，影响生态平衡。如修建索道、缆车、道路等一些游览设施，选址不当，或形式与原有景观不协调；景区内开办饮食服务业排放污水、废气和垃圾，造成的环境污染等。

目前我国还没有针对风景名胜区管理的法律，只有相关的管理条例，如国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》、建设部制定的《风景名胜区管理暂行条例实施办法》、《风景名胜区管理处罚规定》、《风景名胜建设管理条例》以及景区管理相关的其他法律。如《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林保护法》、《渔业法》、《土地管理法》、《水土保护法》等。此外各地政府和景区管理单位还配套制定了地方法规和景区管理条例。如《黄山风景区管理条例》、《泰山风景名胜区管理条理》、《武陵源世界自然遗产保护条例》等。

四、美国国家公园管理给我国的借鉴

由于旅游体系发展的不同，我国和美国的国家公园在概念界定上有所不同，因而管理模式也不同，具体差异如下表：

中国风景名胜区和美国国家公园管理比较 中国 美国 名称 风景名胜区 国家公园 所有权 名义上的国家所有,实际为部门和为联邦政府直接掌握产权并地方所有制。但相当数量的遗产管全权委托给遗产管理机构， 理机构并不掌握遗产资源的产权（如土地权、林权等）而只有对资源的部分管理权 规划体系 按部门管理，在部门内部进行评审 内务部国家公园管理局丹佛规划中心统一编制总体规划、专项规划、详细规划和单体设计，规划成果完成以后普遍征询公众意见 资金机制 以地方财政拨款和地方经营筹资经费进入联邦政府财政经常为主 性预算，由政府拨款，还包括同时有大量的社会捐赠资金 管理机制 可以是地方一级政府，或者所属政垂直管理为主的非营利机府的一个行政职能部门或者派出构，同时有大量的志愿者参机构，协调机构，由各级政府实行与 统一领导。 经营机制 ①多数为政企合一、自收自支 有限范围的特许经营 监督机制 ②少数以经营权转让方式全盘转移给公司进行市场化经营 地方政府监管为主，上级业务主管上级主管部门和公众共同监部门为辅 督 尽管两国的国情国力存在巨大差异，尽管美国文明发展的历史晚 ，但其国家公园的发展已经历了近二百年的历史，已经形成了较为完善的科学的国家公园管理体系。所以从管理效果来看，美国的国家公园管理在各方面都好于中国。因此，借鉴美国的管理体制无疑具有重大意义：

1、中央政府垂直管理体系

我国的风景名胜区的管理，虽然已建立了国家级、省级和市（县）级风景名胜管理的等级体系，但尚未拥有完全意义上的垂直管理体制，即还没建立起自上而下的直属的、系统的，拥有财政和人才管理实权的上级权威管理机构和基层务实管理机构。

改革开放以来，为调动地方积极性，帮助和支持地方发展经济，国家一直把风景名胜区交由地方管理。一些国家风景名胜区的所有权，名为国家所有，其实际管理、收益、支配和处臵权则归地方政府或地区政府。近年来，国家风景名胜区的规划、保护和管理出现的诸多问题，其性质与风景名胜区初创阶段比较，已经发生了很大的变化，政府部门违法和法人违法现象，已成为风景名胜资源屡遭破坏、资源所有权以各种形式变相转移的最主要原因。风景名胜区出现的问题表明，我们风景名胜区一律交由地方统管的模式，在某些重要环节上还存在问题。我们应本着确保国家风景名胜资源安全的原则， 借鉴美国国家公园垂直管理体系的经验，研究对风景名胜区实行中央政府垂直管理体系模式，探讨有关各级管理的权利、责任以及利益等问题。根据风景名胜资源的性质、等级和特点，结合各级政府部门的不同地位和作用，明确各自的职权范围、责任义务，使国家各级风景名胜区都能得到有效的管理保护。 2、资源保护为首的可持续发展观

美国国家公园最初倡议者的基本思想是，国家公园不能被少数盈利者掌管，而只能由为全体人民所信任的政府，为国家的长久利益行使管理权利。通过国家公园和州立公园两套体系，美国基本实现了根据资源的公益性不同进行的分级管理。在这种分级管理中贯彻的却是同一信念：无论何种自然遗产资源，都不仅是我们从先辈那里继承下来的，而且是从我们的后代那里借来的，所以，保持其真实性、完整性，做到可持续利用是必然要求。即美国人将遗产资源的公益服务排在其使命的第一位，且非常强调充分满足当代人的可持续利用需要。为此，各国家公园根据自身资源特点，与专家配合，长期进行资源保护及旅游服务的研究工作。对于非专家，则经常进行业务培训。公园内的各项工作及服务设施均以不破坏资源及自然景观为原则。对于游客则大力进行科学普及和宣传教育工作。

3、明确的管理定位

美国国家公园的管理者将自己定位于管家或服务员的角色（steward），这

种对自身角色准确的定位加上普遍采取了垂直管理模式，使管理者能较好地行使其职能，即不能将遗产资源作为生产要素投入，更无权将资源转化为商品牟利，管理者自身的收益只能来自岗位工资。这样，既避免了地方政府带来的干扰，也基本避免了由于管理者自身原因造成的保护与利用之间的矛盾。

4、完整的法律体系和监督机制

1872年，第一个国家公园——黄石公园成立，美国出台了与此相关的法律《黄石公园法案》。1894年，国会通过了《国家公园保护法》，1916年，《国家公园服务法》被通过，20世纪初，随着美国有关保护环境和文化资源(包括国家公园)的一系列法律、法规、标准与指导原则、公约、执行命令(迄今已有60项之多，其中涉及国家公园管理局的联邦法律有20个)的颁布和完善(Law Links, 1999)，美国逐步形成了一整套源于这些法律法规的国家公园管理政策和管理体制。

在监督机制上，依法监督和公众参与相结合。美国的遗产保护建立在完善的法律体系之上，几乎每一个国家公园都有独立立法，国家公园管理局的各项政策也都以联邦法律为依据。同时，遗产管理部门的重大举措必须向公众征询意见乃至进行一定范围的全民公决，这使主管部门的决策都不得不考虑多数人的利益最大化而非部门利益最大化，也使管理机构本身几乎没有以权谋私的空间。

5、有明确的指导思想，统一的规划体系

美国从1918年以来，始终贯彻“按照预想，从保护资源出发，进行规划和设计”的指导思想。规划设计工作完全是垄断的。在国家公园管理局直接领导下，有其下的丹佛规划中心负责，在地区局下设规划设计专业机构，基层国家公园下设规划设计小组 。通常一个规划设计，由丹佛中心领导，由地区局规划设计机构具体负责，基层国家公园规划设计人员一起参加工作，另外组织群众讨论，吸收群众意见。公园的单一规划甚至小到一块指示牌也是有丹佛中心负责，这样就保证了总体规划—专项规划—详细规划—单体规划的连续性。规划程序是，先由基层国家公园管理机构提出申请，国家公园管理局同意后，拨款委托专业机构负责编制，编制完成后，报国家公园管理局，最后经过国会讨论通过，充分体现了国家公园规划的严肃性。

6、所有权与经营权分明

首先明确了资源经营权的界限，在此基础上做到了依法行事。其经营权的界限很明晰，仅仅限于副业——提供与消耗性地利用遗产核心资源无关的后勤服务及旅游纪念品，同时经营者在经营规模、经营质量、价格水平等方面必须接受管理者的监管。1965年美国国会通过了《国家公园管理局特许事业决议法案》，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施及旅游纪念品的经营必须以公开招标的形式征求经营者，特许经营收入除了上缴国家公园管理局以外必须全部用于改善公园管理。这样，做到了管理者和经营者分离，避免了重经济效益、轻资源保护的倾向并有利于筹集管理经费、提高服务效率和服务水平。 7、资金来源多样性

24部联邦法律，62种规则、标准和执行命令保证了美国国家公园体系作为国家遗产资源在联邦经常性财政支出中的地位，确保了国家公园主要的资金来

源，使国家公园管理机构能够维持其非营利性公益机构的管理模式。近些年来，由于美国有关社会捐赠机制的成熟以及资源的重要性和高度关注的逐渐显现，社会捐赠资金显著增多，大大减轻了联邦政府的财政负担。2004年，联邦政府的财政拨款仅占到国家公园体系全部运营经费的约3/4。

综上所述，美国在国家公园管理中最可贵的经验是其管理理念：根据资源的公益性质确定资源的功能（使命），然后建立与之相应的管理机制、经营机制、监督机制、资金机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。这种理念不会因为国情、体制的不同而不适用，也不会因为资源的基础条件存在差异而难以借鉴。我国的风景名胜区在管理上未来的改革方向应向管理成效显著的美国模式学习和借鉴，其中最重要的就是在改革中贯彻这一理念。当然，由于国情国力的区别，这种学习和借鉴必须建立分阶段的目标以及采取适合我国国情国力的方式。

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