提升立法层级 防范制度风险 优化执法流程 强化综合治税

提升立法层级 防范制度风险 优化执法流程 强化综合治税

依法行政是现代政治文明的重要标志，党的十八届三中全会明确提出了建设法治政府、服务型政府的目标。税务机关作为国家重要的行政执法机关，加强依法行政建设，是充分发挥税收职能作用的客观要求，是保持税收工作健康发展的前提条件，也是构建和谐征纳关系的基本保证。

近年来，各级税务机关大力强化依法行政，全面推行税收执法责任制，深入开展执法审计监督，不断规范执法行为，税收执法水平显著提高。但是，在实际工作中，依然存在一些矛盾和问题，如执法程序、责任不明确，收入任务压力增加，税收执法刚性减弱。结合当前工作实际，笔者认为，强化依法行政，应着力在提升立法层级、防范制度风险、优化执法流程、强化综合治税4个方面下工夫。 完善税法体系

提升立法层级

完善税收立法是推进依法治税的前提和基础，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“落实税收法定原则”，第一次把税收法定原则写入党的重要纲领性文件。国家税务总局领导在今年全国税收工作会议讲话中，把规范税法体系作为税收现代化总体目标的重要内容之一。这些都充分彰显出

上级对税收立法工作的高度关注，为我们进一步推进税收法治建设提供了良好契机。但从目前来看，我国现有的税法体系与税收法治的目标要求相比，还存在着不小的差距，主要表现在：一是缺乏税收基本法。在整个税法体系中，缺乏居于主导地位并统帅其他单行税法，决定国家税收立法、执法、司法活动的基础性税收法律，使宪法与一些单行法之间形成空档，难以衔接。二是税收法律级次亟待提高。在现行的18个税种中，只有个人所得税法、企业所得税法和车船税法3部由全国人大制定，其他税种大多由行政法规、规章和规范性文件规定，以授权性立法为主，效力较弱，稳定性和统一性不强，这种状况已经持续了近30年，影响了我国税制改革的“顶层设计”。三是税收立法的前瞻性不足，许多新情况、新问题不能及时在税收立法上予以规范。随着市场经济的不断深化，税法规定与复杂多变的经济活动不相适应的矛盾越来越突出。如在《税收征管法》中，对新兴电子商务的税收征管规定存在空白，对纳税服务、纳税人权益保护等方面的规定过于简单笼统。同时，还应该引起我们注意的是，近年来，随着纳税人法律意识的增强，特别是一些专业中介服务机构的介入，纳税人对税务机关的服务产生越来越多的质疑，税法的权威性和严肃性受到了挑战，造成了税务机关严格依法治税十分被动的局面。针对上述问题，一方面，应积极推动税收基本法的立法研究，有计划地提高当前税收法律的级次。另一方面，应更加注重税收立法与当前税制改革的协同性，既要及时跟进立法，为税制改革提供有效的法律保障，又要避免因单项的税法变动，给整体税法体系构建造成不必要的冲击。

清理文件规定

防范制度风险

执法风险问题一直是基层税务人员，特别是一线税收执法岗位人员普遍关注且长期谨慎防范的。深入分析这一问题的成因，除了部分税务人员法律意识淡薄、自我要求不严等因素外，在很大程度上则是由于上级文件规定过多、不规范造成的。多年来，我们税务机关过多地、过细地考虑加强管理，层层制定出台了一些过分详细、难以操作的规范性文件和管理规定，没有还责于纳税人。同时，一些文件制度本身也存在着缺陷，比如有的制定时间过长，年久失修，与当前的新形势、新要求不相符；有的内容交叉重复，甚至相互矛盾；有的文字表述不规范，造成歧义；有的内容空洞，缺乏可操作性，与基层实际脱节；有的过于繁琐，难以有效执行，都在无形中加重了基层执法的负担，埋下了执法风险的隐患。针对这一问题，去年，山东省国税局在党的群众路线教育实践活动中，根据基层意见，按照于法周延、于事简便的总体要求，组织省、市、县三级国税机关，对自1994年税制改革以来至2013年6月30日前本级制定的税收规范性文件和内部管理制度进行了集中清理，采取自上而下与自下而上相结合的工作方法，清理蓝本委托基层县局整理提供，清理工作底稿充分征求基层意见，底稿的审核吸收基层人员参与，让业务处室及基层税务人员进行充分思维碰撞、交流，最终达成一致。这次共清理文件10744个，其中省级国税机关清理文件316个、市级国税机关清理文件5020个、

县级国税机关清理文件5408个。通过清理，进一步增强了制度规定的实效性和可操作性，有效降低了基层执法风险，减轻了工作负担，取得了较好的效果。今后，各级税务机关应把文件制度清理工作常态化，根据形势发展要求，及时对以往制定的制度、办法进行梳理和审视，该废止的废止，该修订的修订，该重建的重建，增强制度的科学性和可操作性。此外，应在制度的新建、修订过程中，严格落实相关程序，规范起草、审核、审议、发布等环节，切实发挥各级法规部门的作用。应处理好及时跟进与适当超前的关系，在制度制定过程中多作全局性、前瞻性的考虑，做到既利当前又利长远，努力实现建制度、管长远的目标要求。

强化操作规范

优化执法流程

近年来，随着依法行政工作的深入推进，税务人员依法行政的意识有了显著增强，但是在实际工作中，我们也发现，部分干部在一定程度上存在着重实体、轻程序的思想，日常工作中偏重做好税收政策的学习宣传和贯彻执行，往往对税收执法程序不能引起重视。个别干部认为与纳税人熟悉，不愿意麻烦，入户不带证、执法不亮证；有的干部对程序规定掌握不到位，对应该遵循什么流程搞不清楚；有的干部在实施行政处罚中，随意使用简易程序，而且能简则简，甚至变简为无；有的干部不注意留存执法环节中必需的文书证据，一旦出现问题，容易被定性为失职、渎职。为此，今后应该有针对性地加大对执

法程序的培训力度，规范执法文书，强化执法程序监督，增强干部按程序办事的意识，进一步提高执法工作质量。同时，也必须注意到，一些现行的流程规定存在着不规范、不合理、不能适应新形势等的问题。比如，对纳税评估工作的程序一直没有比较详细、具体的规定。再比如，随着征管信息化水平的不断提高，特别是金税三期工程的上线推广，执法流程通过系统程序设计，更加趋于统一化、规范化，一些现行的执法流程与之不相适应的问题日益凸显，倒逼税务系统必须重新梳理现有工作流程，彻底改变过去一些习惯性、个性化的做法，使其与税收信息化发展的方向相一致。

优化税收法制环境

强化综合治税

党的十八届三中全会提出要进一步转变政府职能，处理好政府与市场的关系。税务工作很重要的一个方面，就是努力维护一个良好的税收法制环境，使各种经济形式在一个公平、公正的税收环境中健康发展。这不仅需要税务机关的严格执法和大力整肃，也需要相关部门以及全社会的分工协作和积极参与。就当前税收法制环境来看，一是依法诚信纳税的意识还有待增强。近年来，各级税务机关持续开展税法宣传和辅导工作，纳税人税法遵从度不断提升，但还远远不能适应当前税收法治建设的需要。虚假发票制售违法犯罪活动屡禁不止，仅去年一年，我们就配合公安机关查处发票犯罪案件199起，打掉团伙19个，抓获犯罪嫌疑人255人，缴获假发票253.83万份。随着取消

发票工本费等优惠措施的实施，客观上降低了发票违法成本，造成了一些纳税人领票、开票的随意性。“营改增”扩围后，不少试点纳税人对增值税专用发票开具、抵扣的严肃性认识不足，极易发生虚开、虚抵等违法行为，需要进一步加强政策宣传和后续管理。二是社会综合治税的制度机制有待完善。目前，各级税务机关普遍建立了与公安、检察、工商、海关等部门的工作协作关系，初步形成了社会综合治税机制，在维护税收秩序、打击涉税违法犯罪等方面发挥了积极作用。但是，在实际操作中也遇到了一些问题，如税警联合办案机制缺乏统一规范，对公安机关介入的时机、调查取证和案件移送的标准，没有明确统一的规定，各地操作不一致。又如，由于涉税犯罪案件牵扯地域较广，查办过程所需人力、财力较大，税务机关稽查办案经费不足。再如，对纳税人水、电、气耗用，资金、货运等涉税信息的获取渠道不畅，税务机关实际掌握的涉税信息量不大，在很大程度上限制了税收监管效能的发挥。为此，一方面要加强和改进税法宣传工作，在全社会大力传播税收法治的正能量。另一方面，应加强对社会综合治税机制的“顶层设计”，梳理工作协作、联合办案的规程，明确相关部门协税、护税的义务，使税收综合治理工作有法可依、有章可循。 天下之事，不难于立法，而难于法之必行。全面推进依法行政工作意义深远、责任重大、任务艰巨。我们要按照国家税务总局的统一部署，进一步增强法纪和遵从意识，严格执法，开拓进取，努力开创国税系统依法行政工作的新局面。

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