童玲丽 - 图文

实验一：公共政策问题的形成与公共政策制定

观看电影《一个都不能少》，了解公共政策问题的形成与公共政策制定。要求通过对我国农村义务教育现状和“三免一补”公共政策制定过程的分析，使同学们了解社会问题到公共政策问题形成的经过，进而加深对公共政策制定与社会问题之间因果关系的理解。实验成果为论文，实验报告字数5000－6000左右，结论部分应有创新，并指出创新点所在之处。

童玲丽：农村教育

电影一个都不能少讲述了一个贫困山村孩子上学困难的故事，山区地方偏僻，道路不通，退学情况严重，老师待遇和工作条件差，师资力量差，教学质量差，教育设施简陋，教育资源短缺，贫困学生读书欲望强烈，学生各方面的素质都比城里孩子低，渴望通过知识改变命运，贫困山区孩子的潜力不能被很好的开发和利用。《一个都不能少》十分简单，它要反映的是当今中国农村的教育问题，当中可看见很多的问题，这就是电影所能做到的，也是观众所能发现的。农村教师的学历不足，而让只有十三岁的魏敏芝来当代课老师，这个问题也就更显而易见了。况且，以一个十三岁的孩子来带一班学生是多不合理，出了问题也难以应付，因而就会引出更多的问题来。影片中，魏敏芝要到城里去找张慧科，没钱乘公交车出城去，因此领着一班学生去搬砖块赚取车费，这就是一个问题。由于教学条件比较艰苦，工资低，中西部地区吸引教师困难，不少地区只好聘用代课老师来解决日常教学中教师数量不足问题。中小学教师担负学生教育任务，也反应了城乡教育质量差异。

改革开放以来，随着从计划经济向市场经济转型，中国农村教育体制也在发生根本性变化。但是，农村义务教育在可行性和可及性上面面临严峻挑战，突出表现在农村儿童上学难、辍学、投入不足和农村教育质量差等方面。影片的结局是个好的结束，魏敏芝的寻人引起了公众的注意，得到了许多捐献。但这不是所有中国贫穷农村所能得到的幸运，还有无数的中国农村儿童在失学与工作之间浮沉。我们的同情也只能是短暂的慰藉，通过无数次的学校集体捐款、参与义务活动、或是短暂的支教活动，对中国有教育需要的人们伸出援手，仅此而已，根本无法彻底根治教育贫困难题。在物质丰厚的社会，我们过着便利的城市生活，舒适的居住环境让大部分人看不见更大部分的社会现实，而我们就很容易就忽略了这部电影中的艰涩、朴拙的生活与面对着的许多没有实则经验的生活问题。城市里的繁华和农村里的艰辛形成了刺眼的对比，城里孩子的时尚和农村孩子的困窘形成了鲜明的对比，鲜明的不平等迟早会是社会动荡不安的隐患！

《一个都不能少》是中国农村的一个典型，这样一个切面不偏不倚落在中国最现实的教育问题上，而这个现状是非常可怕且严重的。这部电影的现实性，让我对中国贫困农村有更进一步的好奇与关注的欲望。作为一个在中国农村长大的孩子，我有切身的体会，特别是作为一个农村女孩子，我更是感触深远。在我的家乡大多数女孩子必把受教育的机会让给家里的男孩子，因为家庭支撑不起几个孩子同时上学，她们早早的结束学业，外出打工，补贴家用。当然这些女孩子的将来也还是留在农村，她们对自己将来子女的教育要求也将会传承这一方法，以至于在农村形成恶性循环，农村的教育始终不能全面普及，农村整体素质始终不

能得到显著的提高。因此解决农村义务教育问题，关系到农村的长远发展，作为一个农业大国的我国，如果农村问题不解决好关系到整个国计民生稳定与发展。农民作为新农村建设的主体,其素质的高低对农村经济和社会的发展起着至关重要的作用,同时也决定着国民素质的高低,决定着社会主义新农村和现代化农业的建设,决定着农村小康社会与和谐社会的建设。农民教育问题在新农村建设中应给予充分重视。只有搞好了农民教育问题,新农村建设所需要的人才才能解决,新农村的建设的宏伟蓝图才能变成现实。所以对社会主义新农村建设中的农民教育问题进行研究有着重要的现实意义

针对这些问题，要充分发挥政府履行文化职能和公共服务职能的作用，制定相关公共政策，给予农村教育新的活力。制定公共政策，就得分析公共政策问题，公共政策问题是指统治集团或社会大多数人感到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。公共政策过程 一般认为，公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结、政策监督五个方面。很明显，农村教育这个社会问题应该是一个重要的公共政策问题，应该给予重视，认真按照公共政策制定程序将之解决。

解决农村教育问题是当务之急，但是我们必须在深入分析农村义务教育面临的问题上的进行公共政策分析。就目前看来我国农村教育面临的问题主要有：一、农村中小学上学困难和辍学等问题依然严重；二、农村义务教育质量不高，由于财政困难，很多地方存在拖欠教师工资，教师福利待遇低，优秀的教育的师资力量流失严重；三教育投入结构不合理，农村义务教育投入严重不足。四、城乡教育差距明显，教育公平原则未能在农村体现。农民教育的必要性和紧迫性,要求我们应该从资金投入、农民教育体系建设、师资力量、教育内容和方法等方面深入分析目前我国农民教育的现状和存在的问题,同时分析比较国外特别是发达国家的农民教育的经验和启示,对在社会主义新农村建设中进行农民教育提出措施和建议,力图的在理论与实践上对社会主义新农村建设中农民教育问题研究做出新的贡献。

在借鉴国际经验基础上，中国可以选择相对集中模式的办法来筹集义务教育经费，通过深化改革和发展农村经济来促进农村义务教育的发展。一是完善财政税收体制改革和加强法制建设保障国家对农村义务教育的投入，调整国家在初等教育、中等教育和高等教育的财政支出结构，确保义务教育投入的优先政策。加大对农村地区和贫困地区的收入转移支付力度，对贫困地区实行完全免费的义务教育。二是深化教育改革，提高农村 义务教育的办学质量和效益。通过建立教师聘用制度和教学质量监督制度，改革农村义务教育的用人制度和教师工资制度。三是深化农村改革和发展农村经济，提高农民收入。增加对农村基础设施的投入，促进农民增收，提高农村家庭的教育支付能力，缩小城乡差距。 第二个重大问题就是城乡教育差距问题。城乡义务教育均衡发展是社会发展的必然趋势，也是政府实现一元化目标的必然要求。促进城乡义务教育均衡发展具有重大的战略意义，它事关社会公平的实现，事关和谐社会的构建，事关教育体系自身利益的协调发展，促进城乡义务教育均衡发展更具有重要的政治意义与经济意义。然而当前我国义务教育的供给与人们的需求存在着矛盾，尤其是城乡义务教育更表现出严重的不均衡，其发展现状令人堪忧。 义务教育是每个公民应有

的权利，然而义务教育作为一种公共产品是市场与社会不愿意也是没有能力提供的，政府自身的优势使政府提供义务教育成为可能，另外，政府的公共性也决定了政府应该是义务教育均衡发展的主要责任主体。而实际上政府在城乡义务教育非均衡发展中却表现出责任缺失的现象，其原因既包括制度上的原因，也包括非制度上的原因，还是城乡利益博弈的结果。

中国城乡义务教育差距的根本问题在于城乡义务教育对公共资源占有的不公平，换句话说，农村义务教育的贫困实质上是资源的贫困。而公共资源的分配是有公共政策和社会政策来执行的，因此，政策是造成城乡教育差距的最主要原因。城乡教育最大差距在于师资力量。村学校的办学条件和城市的差距表现为，过去很多好老师到农村去支教，但是改革开放以后，孔雀东南飞，好老师都往经济发展好的地方去了。一方面有硬件条件的差距。但是国家正努力加大教育投入，特别是加大对薄弱地区农村学校改善条件的投入，这个差距正在逐步缩小。现在最大的差距在于师资力量。要解决这个问题，除了继续加大投入，不断改善办学条件外，更要注重农村中小学教师队伍的建设，要全面加强对教师队伍的培训，全面提高教师队伍的业务水平。要解决这个问题，除了通过政策或者说强制性地让老师下去，在待遇上也要考虑到，越困难的地方、越艰苦的地方，应该给老师的个人待遇更高，才会吸引一些优秀教师到农村去。而不是说行政命令式的，规定三年、五年的时间，这不是解决问题的根本办法。教师培训方面，农村教师，要进行培训，这样不断提高教师队伍的水平，有效缩小城乡校际之间的差距。 但是，应该看到，我国政府在促进城乡义务教育均衡发展方面已积极采取重大举措并取得了一定的成就，但是，这点力度还不够，许多方面还需要进一步的完善，因此，我国政府应分别从加强制度建设，清除非制度性障碍、强化政府责任追究机制三个方面，对城乡义务教育均衡发展进行救治。系统的制度安排是实现政府责任的基础；先进文化理念及信息技术是实现政府责任的保障；政府责任追究机制的建立是实现政府责任的重要途径，从行政管理的视角研究城乡义务教育均衡发展问题既具有较强的理论意义，也具有很强的现实意义。其中城乡二元结构相适应的一系列制度，户籍制度、土地制度、税收制度、社会保障制度等因素对城乡差距产生最大影响。其次精英取向的教育政策，是造成和加剧城乡差距的直接的内部因素，如：分级办学体制下的教育投资政策，像是重点高校政策或是师范学校政策就是一种典型的培养精英的制度选择。城乡义务教育阶段的教师政策也是一个原因，国家对城乡教师实行不同待遇标准，导致目前乡村教师尤其是农村年轻骨干教师流入城市。城乡义务教育阶段实施不同的师资配备标准，这种城乡有别的师资标准严重影响力农村学校教育质量的提高，拉大了城乡之间受教育机会的不平等。

中国城乡差距是全面而深刻的，他已经成为制约教育、经济和社会持续、均衡发展的巨大障碍，并阻碍了人们对教育公平的追求。缩小城乡教育差距不仅是处于弱势地位的农村人的追求，也应该是全体国民义不容辞的社会责任。针对这些公共政策问题，国家实施农村义务教育“三免一补”政策这一公共政策，政策内容为“三免”：免收杂费、免费为学生提供教科书、免收住宿生的住宿费；“一补”：对贫困家庭在校寄宿学生补助生活费。贫困家庭寄宿生享受生活补助费标准，按学生全年在校250天计算，小学每天2元，全年500元；初中每天3元，全年750元。三免一补”政策的实施,为农村义务教育的发展提供了条件,让学校、学生、家庭解除了后顾之忧,让教育事业走上了又好又快发展的道路。具体讲有三大好处:一是卸掉了收费负担,学校可以“轻装”谋发展。二是减轻了学校控制失学辍学的负担,杜绝学生因贫失学，生源稳定,流失率大大降低。三是改善了学校、教师和家长

的关系。过去学生家长对收费抱怨很多,影响了学校与家长的关系。这一政策的意义还体现在有利于统筹城乡教育均衡发展和教育的公平；有利于农村义务教育的稳定与发展；有利于维护学校正常的教育教学秩序；有利于杜绝教育乱收费现象；有利于减轻农民负担，提高农民收入；有利于转变政府职能，促进政府对义务教育职责的履行。这就是这公共政策在国家发展中的重大作用，应该重视公共政策的制定，在教育领域的公共政策分析要加强，以保障全国教育公平！

和中国许多像《一个都不能少》里的农村孩子比较起来我是幸运的，我能坐在大学的教室接受高等教育，是我那作为农民的父母历经多少操劳的来的，我深知这种来之不易的受教育机会。我深感教育事业在每个国家占据举足轻重的地位，一个优秀的政府或是政党是不会不重视教育的作用。毫无疑问，中国共产党和中央政府在教育问题上决不可松懈。作为我国最高的权力机关的人民代表大会，应当充分发挥制定法律法规和政策的责任，完善教育法规。人大代表要关注教育问题，特别是关注教育公平问题，深入基层，倾听人民呼声，为普及义务教育献计献策。政府必须认真履行自己的文化责任和社会公共责任，制定公共政策，为教育事业的发展创造良好的社会和制度环境，促进教育事业的发展。中国共产党作为我国的执政党，对我国进行政治领导、思想领导和组织领导，在教育方面应该做思想领导工作，监督各个部门认真做好教育工作，领导社会主义文化的发展。

虽说教育问题是一个社会问题，但一直来经济基础决定上层建筑，教育问题归根究底还是一个经济问题，只有经济发展了才能为教育事业提供发展的基础。农村的教育问题还是归结于经济问题，仓里实安知礼节，经济问题不解决，农村的教育问题是不可能解决的了的。因此要大力发展农村经济，制定有利于农业发展的公共政策，补贴政策或是输血政策不再是主流，“三免一补”政策固然解决了农村教育的燃眉之需，但并非长久之计，长期靠政府财政支撑教育会增大政府财政负担。所以要让农民收入增加，充分发挥农业的优势。调整三大产业固然重要，但农业的地位不能忽视，让农民有足够的资本去投资教育事业才是硬道理！。 作为在中国还不够兴盛的第三部门，其实在贫困和教育领域的作用是可以很大的，第三部门的作用在国外体现的淋淋尽致。中国还不够重视第三部门在教育和贫困领域的作用，政府应当适当的下放权力，放宽政策约束，对第三部门给予鼓励和支持政策，将部分教育责任转移到第三部门，在政府和第三部门的配合下解决教育问题，将会起到很好的效果。

让更多贫困孩子能够得到受教育的机会是作为中国人的梦想，各个部门各个方面都应该关注教育，关注和参与教育政策的制定，是我国的教育事业朝着更好更公平的方向发展。

城乡教育最大差距在于师资力量。村学校的办学条件和城市的差距表现为，过去很多好老师到农村去支教，但是上世纪90年代以后，孔雀东南飞，好老师都往经济发展好的地方去了。一方面有硬件条件的差距。但是近年来由于各级党委重视，加大教育投入，特别是加大对薄弱地区农村学校改善条件的投入，这个差距正在逐步缩小。现在最大的差距在于师资力量。要解决这个问题，除了继续加大投入，不断改善办学条件外，更要注重农村中小学教师队伍的建设，要全面加强对教师队伍的培训，全面提高教师队伍的业务水平。邓秀新认为，要解决这个问题，除了通过政策或者说强制性地让老师下去，在待遇上也要考虑到，越困难的地方、越艰苦的地方，应该给老师的个人待遇更高，才会吸引一些优秀教师到农村去。而不是说行政命令式的，规定三年、五年的时间，这不是解决问题的根本办法。教师培训方面，农村教师，要进行培训，加强教师的研修，这样不断提高教师队伍的水平，有效缩小城乡校际之间的差距。结束！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！ 他需要在公共政策和社会政策领域做出全面而深刻的而调。1）以现代公平理论和科学发展观为指导，确立城乡统一、协调发展的政策理念。2）制定《义务教

描述了在一定时期中城乡居民收入差距的变化情况，是对城乡居民收入差距衡量方法的一种重要补充。

二、中国城乡居民收入差距扩大的原因 (一)二元经济结构

对于城乡居民收入差距形成的原因，许多学者把它看成是工业化进程中的二元经济结构的产物，即认为中国以社会化生产为主要特点的先进城市经济和以小生产为主要特点的落后的农村经济并存的经济结构，是造成中国城乡居民收入差距形成的最主要的原因。而且，近年来，学者们纷纷通过建立模型，对二元经济结构对城乡居民收入差距影响程度进行了测度，研究结果也支持了这一结论。国家统计局农调总队课题组对中国1978～1993年的城乡居民收入差距与二元结构系数、农产品价格低于价值比重、城市居民隐性收入比重、农村居民非农产业收入比重和城乡人口比例等影响因素的关系进行了计量检验，检验结果表明二元结构系数解释了城乡居民收入差距的59.62%，说明中国城乡分割的二元经济结构是城乡居民收入差距变化的最根本的原因。陈宗胜通过一个简单的二元经济模型，从理论上说明，在二元经济中，决定城乡收入差距的主要因素是农业与非农业的二元对比系数、城乡就业负担系数比、两部门分配系数比及农村工业化水平。并利用中国1978～2002年的相关数据的进行了计量分析，结果表明，这四个因素能解释这一期间内中国城乡收入差距的89%。 (二)维系二元经济结构的各类制度和政策

国家统计局农调总队课题组认为，国家的投资政策、分配政策和一系列旨在促进体制改革和经济发展的方针政策对城乡居民收入差距的影响，正如同工农产品价格剪刀差对居城乡民收入差距的影响一样，最终通过商品交换等途径被融入进二元结构的影响之中。赵人伟、李实认为，20世纪80年代中期至90年代中期长达十年左右城乡居民收入差距的扩大，在相当大的程度上同原有体制下的“政策惯性”有密切的关系。陆铭、陈创利用1987～2001年间省级面板数据的估计结果显示，地区间人口户籍转换、经济开放、非国有化和政府对经济活动的参与都是拉大城乡居民之间的收入差距的因素。

还有不少学者从不同的侧重点对某一制度或政策对中国城乡居民收入差距的影响进行了专门的研究。1.城乡分割的户籍制度。杨宏炳认为由户籍制度造成的劳动力市场的城乡分割是中国城乡居民收入差距不断扩大的根源。杨建成则认为现行的户籍制度从对城镇居民人为的政策偏向、阻滞农村剩余劳动力的转移和造成进城农民收入过低等三个方面造成了城乡居民收入差距的进一步扩大。2.工农业产品的价格剪刀差政策。蔡昉在其所谈到的导致城乡居民收入差距的城市偏向政策的第一个方面就是通过垄断产品流通，提高工业品价格和压低农产品价格，制造不利于农业的贸易条件，形成工农业产品价格剪刀差。李习纯认为，在产品价格链中，农民处于极为不利的地位，造成了城乡居民收入差距的不断扩大。3.城市偏向的财政税收政策。傅道忠认为，中国城乡居民收入差距在很大程度上与

政府长期推行城乡有别的二元财政政策和制度有关。4.城市偏向的金融信贷政策。章奇等利用中国各省1978～1998年的面板数据，对中国各省以银行信贷占GDP的比重所衡量的金融发展水平和城乡收入差距之间的关系进行了实证分析，发现中国的金融发展过程带有城市倾向，金融发展显著拉大了城乡收入差距，并且金融发展的这种负面作用主要体现在上个世纪90年代。5.城市偏向的转移支付政策。一些学者的研究表明，中国的转移支付政策不但没有缩小城乡差别，相反还加剧了城乡居民收入差距扩大的趋势。6.城市偏向的公共物品供给政策。 (三)城市偏向的非均衡经济发展战略

郭玮认为，非均衡发展战略的惯性推动了城乡居民收入差距的扩大。非均衡发展战略不仅使城市的产业快速发展，而且使城市的各种基础设施也不断加强，城乡之间基础设施的差距扩大了，城乡物质基础的差距推动了经济发展差距的扩大。林毅夫、刘明兴指出，发展战略是解释中国20多年来经济增长和收入分配的关键。他们的研究发现，城乡技术选择指数的变动趋势和分布特征与城乡相对人均消费水平极为相近，从而说明城乡差距或收入分配不平等的加剧，主要是因为在经济发展过程中政府采取的经济发展战略背离了本地的比较优势。 (四)城市偏向的政治权力不平衡

蔡肪、杨涛认为改革开放以来，随着政治和经济环境的变化，城乡居民形成了不同的利益集团，相对于农村居民而言，城市居民在改革后有机会通过“投票”和“呼声”两种方式表达自己的集团利益，影响政府特别是地方政府的决策。杨继瑞、祝志勇认为，20世纪90年代市场化进程加快，利益格局变迁。在政府——市场——农民三者间，农民处于弱势地位，造成城乡收入差距。李卫兵认为，中国城乡居民之间社会地位的差异，以及城乡地理位置的差异会给城乡居民带来不同的地位收益，拉大了中国城乡居民之间的收入差距。 (五)经济体制改革

国家发改委宏观经济研究院课题组认为，城乡改革不平衡加剧了城乡居民收入的不平衡，而转轨时期中存在的矛盾和问题使城乡居民之间的收入差距进一步扩大。赵人伟、李实把体制变迁因素划分为有序变化和无序变化两类。其中，有序变化主要包括价格改革、家庭联产承包责任制、农村劳动力的流动和城市住房制度改革等。20世纪80年代初期农村的价格改革和家庭联产承包责任制的推行，对城乡居民之间收入差距的缩小起了显著的作用。农村劳动力的流动，也起到了缩小城乡差别的作用。而20世纪80年代后期以来的城市住房制度改革则扩大了城乡差别。可见，有序变化既可能拉大城乡居民之间的收入差距，也可能缩小城乡居民之间的收入差距。而无序变化则包括了各种寻租活动、内部人控制、体制转轨过程中的各种垄断行为以及腐败问题，所有无序变化都扩大了城乡居民的收入差距。

三、几点看法

(一)关于中国城乡居民收入差距的衡量与城乡居民收入差距的演变趋势 中国城乡居民收入差距到底处于何种水平，需要进行量化分析。学术界采用了多种衡量方法进行衡量，由于采用的方法不同，得出的具体结论并不相同，但有一个共同点，即都认为城乡居民收入差距很大。我们认为这些方法各有优缺点，我们宁愿将其视作相互补充的关系。以城镇居民的人均生活费收入与农村居民的人均纯收入的名义比率，和城镇居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入的名义比率，来衡量城乡居民之间的收入差距的优点是计算简便，结果直观，能在一定程度上反映城乡居民收入水平的差距。但存在两个问题：第一，无论是城镇人均生活费收入，还是城镇居民人均可支配收入，都未包括城镇居民享受的各种补贴、福利以及主要集中于城镇居民的非正常收入。因此这两个指标都低估了中国城镇居民的实际收入水平，由此会造成低估城乡居民之间的收入差距；第二，一般来说，农村地区的物价水平低于城镇地区的物价水平，名义收入并没有考虑城乡物价水平的差异，因此就不能排除掉物价因素放大城乡居民收入差距的影响，因而也就不能准确地反映城乡居民之间的实际收入差距。

以城镇居民的人均实际可支配收入与农村居民的人均实际纯收入的比率来衡量城乡居民之间的收入差距的优点是，消除了物价因素对收入差距大小的影响，但并没有解决对城镇居民实际收入水平的低估问题，而这是对城乡居民收入差距大小影响更大的因素。以城乡居民人均实际可支配收入的比率来衡量城乡居民之间的收入差距无疑是，要解决收入衡量范围不全和物价因素的影响问题，应该说这是为了准确衡量城乡居民收入差距而提供的一个很好的研究思路，但也面临着难以解决的问题，那就是缺乏所需要的统计资料，由此就只有依靠抽样调查资料。但仅仅以抽样调查得到的数据来估算城镇居民和农村居民来源繁多的可支配收入，应该说是存在着严重的缺陷的。以消费和储蓄代替收入来衡量城乡居民收入差距，虽然可以避免直接以统计资料提供的城乡居民收入，或者通过调查估算的城乡居民收入来衡量城乡居民之间的收入差距所碰到的困难，但一方面收入差距与消费储蓄之和的差距并不是一回事，另一方面储蓄的衡量并不容易，尤其是实物形式的储蓄的衡量非常困难，另外消费范围如何确定也是一个问题。以结构相对系数来衡量城乡居民收入差距，可以判断城乡居民之间的收入差距的变化趋势，但并不能提供差距的直观数据，而且前述有关城乡居民收入衡量面临的困难也不可能依靠这种方法得到解决。由于基尼系数的综合性强，因此以计算城乡混合基尼系数来衡量城乡居民收入差距应该是一个很好的方法，学术界也已经做出了许多努力，取得了一些成果。但其应用仍然存在着很多困难，一是采用何种方法计算基尼系数为好仍需探讨，二是同其他衡量居民收入差距的方法一样，基尼系数计算也面临着统计数据不全、不准确的根本困难。以十等分组法来衡量城乡居民收入差距主要用于反映城乡居民收入差距的变化，而不是直接衡量城乡居民收入差距的大小。

(二)关于中国城乡居民收入差距扩大的原因

学术界有关中国城乡居民收入差距扩大的原因的研究成果越来越丰富，这些成果从不同的视角对中国居民收入差距扩大的原因进行了有价值的分析，应该说为进一步深入探讨差距扩大的原因提供了良好的基础。当然，从整体的视角来看，任何单一视角的研究都不可避免地存在其局限性。

农业社会向工业社会的转型必然会经历二元经济结构阶段，但是这一阶段持续时间的长短及其对城乡居民收入差距的影响，以及这一影响是强化还是弱化，则与政府推行的制度与政策有关。学者们从维系二元经济结构的制度和政策的角度所展开的对中国城乡居民收入差距的分析是很有价值的。这些分析一方面说明了这些制度和政策通过强化二元经济结构而导致城乡居民收入差距的扩大，另一方面说明了这些制度和政策强化了二元经济结构对城乡居民收入差距的影响。的确，政府既可以推行强化二元经济结构和扩大城乡居民收入差距的制度和政策，也可以推行弱化二元经济结构和扩大城乡居民收入差距的制度和政策，这些研究说明了政府推行的许多制度和政策成了城乡居民收入差距扩大的重要原因。因此，有必要进一步加强对与城乡居民收入差距有关的维系二元经济结构的制度和政策的研究，一方面需要对相关制度和政策进行系统和全面的研究，另一方面需要加强对这些制度和政策影响城乡居民收入差距的机制的研究。由于最近几年，中国严格的户籍制度开始松动，农产品价格也开始回归其价值，税收政策、金融信贷政策、转移支付政策、公共物品供应政策也开始进行调整，城市居民的部分福利性收入实际上在减少。但城乡居民收入差距在总体上并没有出现缩小的趋势，如何解释这一现象，也是秉持二元经济结构制度和政策论的学者需要回答的问题。

虽然城市偏向和非农产业部门偏向的经济发展战略，并不是导致政府推行维系二元经济结构的制度和政策的唯一原因，但的确是基本原因。经济发展战略视角的分析一方面对非均衡经济发展战略影响城乡居民收入差距的途径做了分析，另一方面对政府推行维系二元经济结构的制度和政策的原因做了解释。但问题在于，非均衡经济发展战略是否合理，或者什么样的非均衡经济发展战略才是合理的。如果不能回答这些问题，那我们最终就无法对是否应该对经济发展战略进行调整做出回答，由此也就无法从城乡居民收入差距角度就此给出明确的政策结论。

从城乡政治权力的不平衡的角度解释城乡居民收入差距提供了一个新的分析视角，它有助于解释城市偏向的制度和政策的产生和维持。制度和政策都是人制定的，不同利益背景的人对制度和政策的利益取向偏好是不一样的，政治权力的不平衡决定了利益实现能力的差异，强势方的利益会得到充分或者更大程度的保障。不过现有的成果还只是初步的研究，我们需要对是否存在城乡政治权力不平衡，如果存在，城乡政治权力的不平衡处于什么样的状态，城乡政治权力的不平衡影响政府制度和政策的机制，影响城乡居民收入差距的机制，以及为什么缺乏有效的制衡机制等进行全面和深入的研究。

我们认为，城乡居民收入差距是系统性的因素共同作用的结果，城乡居民收入差距扩大的趋势，不过是结构转型过程导致的系统性的城市趋势和多种因素造成的系统性的城市偏向的制度与政策共同作用的结果，如果没有系统性的纠偏机制，城乡居民收入差距的状态是不可能改变的。我们应该对造成城乡居民收入差距的原因进行系统的深入的研究，只有这样才有可能给出系统性的政策结论。

党的十六大报告指出，我国刚刚达到的总体小康是低水平的、不完全的、发展很不平衡的小康社会。党的十六届六中全会进一步指出，目前，我国社会总体上是和谐的。但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，主要是城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出等。其中发展很不平衡的直接而重要的表现是农民增收迟缓、城乡收入差别过大。2003年城乡居民收入比为3.23：1，2004年稍降至3.21：1。但是，这还不能反映城乡居民生活的实际差距。首先，目前统计农民收入是根据户籍来进行的，少数高收入的非村民掩盖了多数种田的真村民。其次，农民纯收入中包括生产资料费用，扣除后生活费用只剩纯收入的65%。最后，城市居民享有各种住房、医疗、教育、交通以及公共产品等，农民享受不了。因此，国家统计局副局长邱晓华在2002年第五届中国成长企业CEO峰会上指出，中国城乡居民收入差距大大高于帐面上的3：1，这个差距应该为5：1，甚至达到6：1。2004年，由中国社会科学院经济研究所经过数年跟踪所做出的一份全国性调查报告显示，近年来中国城乡收入差距不断拉大，如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距世界最高。 一、制度变迁

中国城乡收入分配差距，是旧的制度体系局部沉淀及新的制度体系尚未完

善的制度变迁的特殊过程的结果。计划经济向社会主义市场经济整体制度变迁，使得生产要素有平等的机会参与市场的竞争，按其贡献大小来获取报酬。由于生产要素的获取过程非均等，导致生产要素占有的差异不断加剧，加之市场价格的偏差，通过要素分配这一前提，进而导致收入分配差距的不断扩大和积累。同时，转型过程中相关的利益获得者利用获取的非正常收入，作为要素投入市场竞争，使初次分配的差距结果，又转化为再生产中的生产条件占有的差距，通过正常途径又获取更多的收入，从而使差距更大。 二、城乡不同的产业特性

城乡收入差距首先与城乡产业特性有关。现在的农村虽然包含了多种产业，但农业在农村经济结构中占有重要地位，这与城市有本质区别。无论在农业资源禀赋丰富的欧美，抑或是农业资源禀赋稀缺的东南亚国家和地区，只要存在工业和农业两大部门，其收入差距就一定存在。农产品收入需求弹性小的特点，决定了经济发展达到一定778论文在线www.qiqi8.cn程度后农业增长必然要慢于第二、第三产业。在中国，农业生产率和（城市）工业生产率的差距非常大。即使在考虑了数据误差后，城市工业的生产率仍是农村的9倍。造成生产率巨大差距的原因之一是中国实施资本高度密集的工业化战略。近10年来，我国GDP结构中，第一产业所占比重下降了十多个百分点，相应第二、第三产业上升十多个百分点。工业和农业两大部门的生产方式不同。工业可以重复、连续不断地使用机械化生产，农业则必然与自然交织。现代农业的发展要依赖农业技术进步，但农业科技成果市场化比工业等其他部门更为困难。农业科技投资风险大、周期长、见效慢的特点，使其在与工商业之间以及其他农业生产性投资效益的比较中处于劣势。还有，农业技术推广具有很强的共享性和公益性，农业技术的提供者

很难从市场得到相应的回报。与发达国家相比我国对农业科技的投入相对较低，多年来低于农业总产值的0.2%。因此，农业科技的开发、推广、应用等各环节都可能因资金严重不足而陷入困境。 三、二元经济结构的体制与政策

城乡二元社会结构是指城乡之间因为人口流动受到严格约束而出现的一种分割状态。中国自1955年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起，就将全国人口截然分成了市民和农民。户籍成为决定城乡居民身份、地位和福利的根本标准，直接导致了城乡居民在获取收入方面的起点的严重不平等。从20世纪90年代以来，随着城市改革的深入推进，我国二元经济结构体制不仅没有调整改善，反而继续强化扩大，已严重阻碍了经济的进一步发展。具体表现如下，首先，相对于我国的经济增长速度，城乡二元结构转换滞后，导致农村大量劳动力闲置，农民收入增长缓慢，城乡差距进一步扩大。其次，城乡二元经济结构体制决定了城乡居民劳动生产率方面的巨大差异。由于农业生产率低下，加之大量农业剩余劳动力一时难以被安置，使原本就收入低的农民在社会急剧变迁阶段与城市居民收入进一步拉大。最后，城乡二元经济结构体制使中国农民在教育、医疗、劳保、养老、福利等社会待遇上，以及就业、分配等经济待遇上不平等，这些不平等更进一步导致了农村居民在以后获取收入能力与机会方面与城镇居民的差距。 四、工业化进程中的工农业产品价格的剪刀差

强制性的以赶超为目标的工业化优先发展战略，虽然对社会主义经济建设起到了积极作用，但是对中国城乡收入分配差距却产生了非常深刻的影响。一个非常重要的事实是，在其进程中，依靠行政命令方式产生的工农业产品价格剪刀差直接影响了中国城乡收入分配的格局。中国在计划经济时期实行的工农业价格剪

刀差，是将农业部门创造的部分国民收入转换到工业部门，以促进其发展，其本质就是通过行政命令方式强制进行国民收入再分配，这种再分配的结果就是将大量的农业资源转移到工业部门，不可避免地造成了农业生产的低效。改革初期，通过价格改革，部分农产品的国家收购价和市场价已大体持平，但到20世纪80年代后半期差距重新扩大。从全国来看，1950～1978年间通过剪刀差从农业取得了大约5100亿元，改革开放以后的1979～1994年15年间，国家通过剪刀差使农业向城市无偿贡献了大约15000亿元。对城市居民的价格补贴从未中断，20多年来补贴总额超过8000亿元，2001年补贴额达到1043亿元，占政府预算总额的6.57%，这都拉大了城乡收入差距。

五、财政支农政策不尽完善，农民的财政性负担沉重

政府政策的取向对城乡收入差距的走向起着重要的作用，政府财政支出结构的变化是体现政府政策偏好的最直接反应。在市场经济条件下，农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位客观上要求国家财政加大对农业的投资力度，支持那些投资大、周期长、风险高，但外在效益显著的项目（如农村基础设施、农业科技研发和推广、生态环境保护等）以弥补市场机制在资源配置中的缺陷，增强农业的竞争力。然而长期以来政府对农村的财政支出不仅有限，而且出现相对下降的趋势，不仅低于发展中国家水平，更低于发达国家水平。近几年尽管国家加大了“三农”的投入力度，进行社会主义新农村建设，但城市偏向的总体格局并未根本改变。在市场经济条件下，政府的职能主要是向公民提供公共产品（服务），为私人产品的生产创造良好的社会环境。对农村地方政府而言，其首要任务自然也是提供更多、更好的地方性公共产品（服务），比如农村社会治安，乡村发展规划，农田水利设施，农村道路、电网、通信、广播等基础设施，农村社会保障，

农业科技及信息，农村基础教育及公共卫生服务等等，其中有些公共产品可以按照受益原则有偿提供，而那些同时兼具非竞争性和非排他性，或者外在效益显著的公共产品则应该由政府免费向农民供给。但实际上，即便是诸如义务教育、民兵训练、计划生育、优抚、乡村道路建设

之类的项目，都是由农民自我买单的。许多在城市属于政府无偿提供的公共产品在农村却转变成收费服务或经营性项目。农村以孱弱的经济基础承担着比城市重得多的财政性负担。 六、城乡人力资本差异 在市场经济条件下，个人取得收入的大小以及个人之间、城乡之间收入的差距，人力资本起着决定性的作用。人力资本理论认为，个人能力决定收入差距，而个人能力主要是受教育程度决定的。而我国城乡居民在接受教育方面的机会在先天上就是不平等的，这就直接决定了城乡居民在人力资本禀赋方面存在相当的差异。目前，我国绝大多数文盲、半文盲生活在农村，农民自身文化科技和信息化水平较低，难以适应市场需求，难以转岗就业，更难以在外出务工等方面享受平等待遇。个人受教育的程度越高，在其它条件相同时，就业与谋取收入的能力越强，个人受教育的程度越低，就业与谋取收入的能力越弱。农民接受的低水平的文化教育降低了他们在非农业部门就业的机会，严重影响了农民的收入和生活。过低的收入直接决定农民教育投资的有限性，使其陷入贫穷的怪圈。可见，由于城乡居民资源禀赋差异，导致城乡居民收入分配差距的进一步扩大。 七、我国农业的现实状况

从农业内部来看，主要有以下几种原因导致农民收入增长缓慢。第一，改革开放以来，农产品供求格局发生了根本性的变化。一方面农产品产量有了很大提高；另一方面城乡居民收入水平和生活质量有了很大改善，使得主要农产品收入需求弹性下降。因此出现了20世纪90年代中后期的农业增产不增收的现象。第二，由于农用生产资料价格上涨等因素，造成农业投入成本增加。农业生产成本的上升，减少了农民来自农业的收入。第三，乡镇企业增长幅度下滑影响县域经济发展，影响农民的非农业收入。第四，农村大量的剩余劳动力，人多地少的矛盾不利于农业进行集约化生产。以家庭为主体的农业生产经营方式难以适应全国乃至全球统一大市场需求，影响农业生产的发展，从而影响农民收入水平的提高，这在中国加入WTO后更加明显。第五，我国北方干旱，南方易发生洪涝灾害，加之耕地和草场的退化，甚至沙漠化，这些恶劣的自然条件必然制约我国农业的发展，影响农民收入的提高。

探讨城乡居民收入差距的原因就是要想办法保证农民增收，促进社会和谐，努力实现全面建设小康社会的宏伟目标。党的十六届六中全会使我们相信这个目标不会遥远。“扎实推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展。贯彻工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，推进农村综合改革，促进农业不断增效、农村加快发展、农民持续增收??”。

城乡教育差距的分析视角与实践模式

来源： 《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2009年第1期 作者：

周芬芬

摘 要 ： 城乡教育差距是众多教育差距当中最令人担忧的一种，人们一般把它的形成归于制度不合理，而有意忽视存在于城乡之间的地域性差距或自然差距。制度分析显示了人们对政策因素的过于依赖以及对非政策因素的过于忽视。生态学全面的、联系的和开放的思考方式告诉我们，学校并不是惟一起作用的教育机构，其他各类社会机构均是有用的教育资源。因而考察城乡教育差距的形成原因及化解办法需要综合考虑各类教育资源的差距。

关键词 ： 城乡教育差距；制度视角；生态学视角

当前，在我国，尽管人们受教育的权利得到了基本保障，但是城乡之间、地区之间、学校之间以及不同的个人之间，教育的差距依然较大，其中，最令人担忧的莫过于城乡教育差距。城乡教育差距之所以最令人担忧，因为比之于其他形式的教育差距，城乡教育差距往往涉及到身份歧视，它直接引起人们的不公平感。如何看待这一问题，站在不同的视角，会得出不同的结论。

一、从制度视角看城乡教育差距

检索1979—2007年中国知识资源总库发现，“教育公平”问题在1994年方才渐渐进人人们的视野，而作为教育公平问题中最为重要的“城乡教育差距”问题更迟至2002年方才有人关注。①最早关注这个问题的学者是张玉林，他通过对城乡儿童入学率与毕业儿童升学率的比较，发

现在“分级办学”制度出台之前城乡儿童升学率在即存在巨大差距。但作者没有对分级办学之前的城乡教育差距进行分析，而是将注意力放在了对“分级办学”体制的分析上。在最近几年时间里，更多有责任感的学者把注意力放到城乡教育差距问题上来，他们研究视角主要放在政策分析上。很多学者从教育政策的角度分析并归纳义务教育城乡差距问题的成因，基本归纳为“经济决定论、文化决定论、历史决定论、环境决定论、结构决定论，等等”。③经济决定论者认为农村教育落后的原因在于农村经济贫困，这一理论是在城乡二元教育体制的合理性前提下做出的解释。因为在这一体制下，农村教育农村办，城市教育城市办，因此城乡经济差别便是城乡教育差别的主要原因。文化决定论者指出，农村文化落后导致了农民安于落后保守的心态，这种心态导致他们对现代教育持有敌视态度。城市则是现代文化和现代教育的聚集地。对现代教育的两种不同的接纳心理导致了城乡教育差距的出现；历史决定论者在对待农村教育落后和城乡教育差距问题上持悲观态度，认为农村教育的长期落后状态很难在短期内得到改善；环境论者对农村教育落后和城乡教育差距的解释是对上述各种理论的综合，这一理论的持有者认为，土地贫瘠、交通封闭、信息闭塞以及资源匮乏是造成农村教育落后的根源。由于进行这样的归因，城乡教育差距问题变得非常沉重，甚至难以解决，历史决定论和环境决定论甚至导致了一种消极悲观的态度。后面这三种归因也最终都走向了“制度归因”的道路上来，因为无论是保守文化还是历史上形成的落后面貌均源自于某种形式的制度因素，环境论则将部分原因也归于制度因素。

以上这些分析，无一例外均采用了制度分析的视角。制度具有鲜明的时代特征，某个社会时期的制度形态与其它社会时期的制度形态往往存在着明显差别。由于制度的这种特性，它成为人们解释前代或当代社会现象的有用工具。诺斯把制度定义为“博弈规则”，他把博弈规则分为两类：正式规则和非正式规则(规范和习俗)。以下便是根据诺斯的这一“制度”内涵进行的有关城乡教育差距形成的几种制度解释：

1．城乡二元教育体制分割与城乡教育差距

建国初期国家实行城乡分治的策略，以工业发展为先，带动城市发展，同时限制人口在城乡间的流动，主要是限制农村人口流入城市。在这一城乡分治的二元制度下，城乡教育由不同的管理主体负责，形成了城乡二元分割的教育资源供给体制。④“细察义务教育的制度设置，我们还是可以看出其存在某种‘城市优先’的倾向。我国九年制义务教育采取有步骤推进的策略，这一策略蕴含着一种不言自明的规定，这就是城市中的义务教育先行于农村中的义务教育。”⑤1989年财政体制改革中乡级财政预算的建立，把农村教育经费的负担全部落到乡镇和农民身上，强化了城乡二元分割制度下的不平等。1992年《中华人民共和国义务教育法实施细则》中规定新增教育附加费一项用于举办教育事业，城镇教育附加费向企业单位收取，而农村则直接面向农民收取。城镇教育实行国家办学，而农村教育则实行农民办学。在1990年代，农村通过直接向农民收取教育费用来维持学校运转的经费占到整个农村义务教育经费的70％，与此同时还要支付个人上学费用，而城市学生则只需支付个人部分。⑥此外，在义务教育的推进过程中，政府所采用的策略是城市

义务教育先于农村义务教育的有步骤推进。如果说义务教育体现了一种权利，那么这种制度安排就意味着城市的适龄儿童有优先接受义务教育的权利。如果说义务教育是一种责任，那就意味着政府首先对城市儿童承担了责任。显然，这一系列政策的实施逐渐强化了农村教育的边缘化地位。

2．分级办学体制、重．晶蔽制度、城乡教师政策与城乡教育差距 “分级办学”的制度是造成城乡教育差距的最重要因素。张玉林认为，在差距背后存在的主要是“由国家权力决定的资源配置一利益分配问题”。⑦作为公共政策的“分级办学”制度，无论是设计理念还是具体的实践运行，都缺少公平分配教育资源的要素。它将应该由国家、社会和家长共同承担的(农村)义务教育中的“义务”，主要转嫁给了农村社会和农民。这一制度虽然调动了地方政府和农民的办学积极性，但是由于主要依靠农村和农民兴办农村教育，在加重了农村和农民负担——从而也就影响了农村社会经济的发展——的同时，在客观上也迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间教育机会不平等的延绩乃至扩大。重点学校制度则使得这一差距更加明显，义务教育阶段的重点学校大都建立在城市和县镇，国家把大量的稀缺教育资源都投人到重点学校，导致农村普通学校教育资源相对短缺；与此同时，它所造成的资源优势和品牌效应形成了对社会资源的积聚和对农村优质教育资源的盘剥，使农村学校办学条件日趋恶化。城乡不同的教师制度也是造成城乡教育差距的重要原因。国家对城乡教师实行不同的待遇标准，城市教师在住房、医疗、培训方面享受优于农村教师；城乡义务教育阶段各学校还实施不

同的师资配备标准，以小学为例，农村为23.0：1，县镇为2 1.0：1，城市为19.0：1。城乡有别的教育资源分配制度导致了农村学校的落后面貌和城乡教育差距拉大。

3．“教育资源等级式流动”与城乡教育差距

教育资源等级式流动是一种非正式制度，它是中国社会制度下教育资源分配所必然遵循的习惯性法则。郭建如从政治学角度对国家分配教育资源的过程进行分析，认为无论是在建国前的传统社会体制下还是建国后的计划体制下，现代教育的推行都是自上而下的过程，教育资源基本上是沿着首都——省府一一中心城市一一县城——乡镇 ——农村不均匀地向下流动。这种流动方式强化了从上到下、从城市到乡村的等级差异。郭建如提出的“教育资源等级式流动”理论实际上是对分级办学体制的另外一种解读。⑧在这种体制下县以上城市学校所需的教育资源能够得到保障，而乡以下农村学校得到的教育资源较少。

以上三种制度分析均在一定程度上触及了我国城乡教育差距问题的内核，有助于人们理解城乡教育差距的形成，并为缩小城乡教育差距、寻求更为合理的城乡教育资源分配制度提供了理论依据。然而，笔者以为，仅从制度归因或政策归因的角度来分析城乡教育差距是有失偏颇的，这是因为它限制了研究者分析的视野，使得他们对城乡教育差距所做出的制度解释和所提出的对策具有局限性。我们可以从反向进行思考，不否认城乡二元分割体制在造成城乡差距方面的不可推卸的责任，但是，改变城乡二元分割体制是否就可以改变城乡二元结构或城乡差距问题?是否政府采用了城乡均等的发展政策，就不会出现城乡教育之问的巨大

差距?显然这是我们需要认真对待的一个新问题。本文的答案是：显然不能。因为城乡二元结构的形成还有着更多更复杂的原因，历史、文化、环境均是造成城乡差距的原因。城乡二元制度的责任在于它没有缩小城乡差距，而是有意扩大了这一差距；分级办学体制是国家财政能力有限条件下采用的一种有效率的发展策略，它促使我国义务教育得到快速普及和发展。这一制度的弊端在于它没有“特意地”去弥补或缩小已经形成的差距，不能成为造成城乡教育差距的主要原因。

制度分析显示了人们对政策因素的依赖以及对非政策因素的忽视。研究者之所以对制度分析情有独钟，主要因为在人们的意识中，自然形成的城乡差距就如同天生残疾一样，是无法补救的。这一思路导致大多数学者均把城乡自然差距作为造成城乡教育差距的客观原因。制度分析的视角得出的结论通常是“哪里漏了补哪里”的补救式解决问题方法，它显示了人们在看待问题时的片面性。

二、从生态学视角看城乡差距

社会问题的产生通常有着多方面原因，受众多制度的共同作用。制度之间的关系恰如社会各部门之州的关系一样，错综复杂，它们彼此之间既相互分离，又相互制约。但人们无法在分析某一个问题时，把所有关联的制度都考虑进去，他们往往从制度的某一个方面或某一个制度来分析一个问题，看似寻到了问题的根本，但实际上却无法真正解决问题。以本文所要研究的城乡教育差距为例，人们往往把主要原因归于城乡二元结构，但改革开放以来我国的城乡二元分割结构已有较大的改变，而城乡教育差距问题非但没有消除，反还表现出加大的趋势，这不得不引

起我们对以往分析视角的反思。

一些地方政府的成功实践也推动了我们的反思：2007年笔者在四川龙泉驿区进行农村基础教育发展状况的调查，该地区实施的“金凤凰工程”引起笔者的注意。“金凤凰工程”是当地政府旨在缩小城乡教育差距的一项改革，其具本措施是：在龙泉驿区范围内，由政府买单，推行“初中下山、小学进镇”，让发展相对缓慢的山区初中学生直接进入城区第一流的学校读书，让山区小学生进入镇中心小学上寄宿制学校。到2007年山区将取消所有初中学校，初中学生全部被分流到坝区乡镇中学或城区中学里；由于山区小学学生年龄小和城区小学容量有限，小学生不可能全部进入城区小学，政府采用的策略是“小学进镇”，通过对乡镇中心小学进行标准化建设，把镇中心小学建成寄宿制学校，使山区优质数育资源向镇上集中。对山区学校的扶持力度大于坝区小学和城区小学，尽力改善山区学校校舍和设施没备，避免校点分散带来的种种弊病；在城乡教师管理上，探讨了“一体化管理”模式，取消农村教师身份，山区学校教师与城市学校教师享受同等待遇，在城区筹建“园丁园”，为山区教师进城提供住房保障，研究制定山区教师的培训、提高机制，尽力为山区教师学习、提高提供更加便利条件。它所取得的成功已经引起很多媒体关注，当地政府也因此获得了2006年“十大政府创新典型”的荣誉称号。

四川龙泉驿区在解决城乡教育差距方面之所以取得了成功，得益于地方政府实事求是的态度。龙泉驿区总共有12个乡镇街道办事处，乡镇街道之间经济发展水平差距相当大，2003年以来；他们在区内各乡镇

和村庄进行了广泛的调研，区内富裕的坝区乡镇年财政收入达亿元以上，而山区穷乡镇的财政收入不足4000万元。2006年区内农民人均纯收入5152元，城市居民人均可支配收入11020元。在偏远的山区乡镇，贫困农民用水、用电还得不到保证。山区水资源缺乏，土地贫瘠，基本靠天吃饭，当地人的生活水平低下。调研结果让政府官员们认识到，只有让农村儿童享受到与城市儿童同等的教育资源才有可能摆脱家庭的贫困，政府官员们形成了朴素的看法，“改变孩子的命运，就是改变家庭的命运”。但经济是教育的基础，经济落后，教育自然就落后。仅依靠当地的资源，无法使山区孩子获得城市孩子同等的教育资源。“金凤凰工程”就在这样的背景下产生了，其核心思想是“城乡教育一体化”，即依托城市优质教育资源，城乡教育捆绑式互动、城市教育帮助农村教育等工程，实现城乡教育资源共享，以有利于农村学生享受城市教育条件为发展路向。

龙泉驿区政府在“金凤凰工程”中思考问题的方式已经与以往的制度视角不同，采用了全面的、整体的和开放的思考方式，这正是一种生态学的思考方式。生态学自20世纪中期逐渐成为一门成熟的学科，它看待生态世界的思考方式也逐渐为人们所接受，并应用于其他社会科学领域，为人们的研究开辟了全新的视野。克雷明总结了生态学的三种思考方式：全面地思考、联系地思考和公开地思考。

所谓全面地思考就是要注重“环境”的影响。在生态学上，环境是指有机体生存空间内各种条件的总和。把生态学应用于人类社会之中，环境概念就既包括自然环境，又包括社会环境。运用全面的思考方式来

分析城乡教育差距，就能够看到影响城乡教育的所有环境因素，比如地理条件、经济条件以及历史所形成的文化落后等等——这些是造成当前城乡教育差距的“先天”因素。而这些通常是制度分析视角下易于被忽视的因素。

为什么这些因素不能被忽视?我们来做一个简单的分析，以城乡地理条件为例，城市在本质上是进行产品交流的“市场”，它的形成需要具备与一般乡村不同的特点。因为它是商品交换发生的场所，是社会财富积聚和流转的通道，因而通常交通便利、场地宽阔；商品交换又使得这里是各种财富与各种优势资源聚集的地方，形成一个优势资源集中的区域。而优势资源又通过它的“聚核效应”，把周边农村更多的优势资源吸引过来，在这样一个不断循环的过程中，优势资源集中的地方就成了城市，优势资源流出的地方就始终处于劣势地位。优势资源集中的地方，同样也是优质教育资源自动或自愿流人的地方。比如优秀农村教师被城市学校“挖走”现象的背后其实就是优质教育资源的自愿流动。有些学者不能理解，或者讳疾忌医，不愿言明，使用“挖”这个字眼以掩盖问题的本质。在分析农村教育的定位时，有的学者提出农村教育要面向农村，这也是一种孤立的观点，它非但不能改变农村教育的落后状况，反而有可能使农村教育陷入更深的困境之中。因为它无视农民实际存在的改变社会自身地位的需求，以及对更美好生活的向往。它把留在农村、建设农村当作农民子弟义不容辞的“责任”，这是一种新的身份歧视。城市生活对农村教师的吸引力不容忽视，它也是农村教师的正当追求。“金凤凰工程”在城区建设“园丁园”，让农村教师身份城市化，便是

尊重了农民和农村教师的追求，顺应了他们的心理需求，体现了生态学“全面地思考”的原则。

所谓联系地思考就是指，环境中各要素是相互依存的，各种要素之间不断地进行着物质、能量和信息的交换，因而要看到一事物与其他事物之间的联系。克雷明最早把生态学方法应用于教育研究中，他指出，生态学概念之所以有用，是因为它“强调联系”，它“把各种教育机构与结构置于彼此联系、以及与那些维持它们并受它们影响的更广泛的社会的联系中，加以审视”。⑨因此，在分析城乡教育差距时，就不能只看到城乡学校之间的差距，还要看到影响城乡教育的其他因素，比如城乡自然环境与社会环境之间的差距对教育的影响。在学生所处的社会影响中，学校只是众多的起着教育作用的要素中的一种，实际上学生们并不是单独地从学校中接受教育，学校也不是孤立地起着教育作用。环境之中存在着众多的社会机构，如图书馆、博物馆、工厂、农场以及家庭等等，这些都在无声地释放着教育信息。因此，教育活动可以被看作是一种在许多情境和机构中都在进行着的活动，环境中的所有机构都可以作为教育资源来看待。

所谓公开地思考，即尊重生态环境中存在的竞争与差距。生态环境是一个开放的环境，开放即意味着竞争，物种间的竞争在开放的环境中进行，任何方面的竞争与差距都可能造成物种强弱势力的转换。更重要的是，竞争往往是在已有差距的基础上进行的，差距对竞争结果将产生重要影响。这就是说在分析事物之间的竞争时，要考虑到可能引起竞争结果差异的所有不同因素，不论这种差距是先天的，还是后天的。比如

城乡学校之间的生源竞争、优秀师资竞争、教育经费竞争等等，均是在农村学校明显落后于城镇学校的基础上进行的，竞争结果是显而易见的。那么，在分析造成这一结果的原因时，我们不仅要考虑到后天的制度上的原刚，还要考虑这些非制度性因素。

从生态学视角来看教育，教育就可以被理解为一个“与其自然的、社会的、经济的、文化的、政治的生态环境关系密切的，由时间和空间构成的、开放而实在的生态系统”。⑩它有利于我们把造成城乡教育差距的全部影响因素纳入分析视野，尤其是把通常在制度视角下被忽视的先天影响因素纳入视野。将生态学引入教育差距研究中，还有一个重要意义，就是强化人们对城乡教育差距问题的重视。从教育生态学的视角来看城乡教育差距不仅城乡学校之间的差距加大了城乡教育差距，城乡其他有关机构与设施之间的差距也会增加城乡教育的差距。当这些差距被叠加起来之后，城乡教育差距问题变得尤为紧迫。

三、从生态学视角化解城乡教育差距的思路

生态学分析视角的引入，使我们能够更为全面地认识导致城乡教育差距的因素，并且将分析的重点从单项制度的改革转化为整体教育环境的改善与提高。

城乡教育之间的差距首先表现为城乡所拥有的社会机构的数量差距。比较一下城乡学龄前儿童，即使不考虑孩子们之间的先天差异，他们之间的差距在没有进学校之前就已经表现出来了。人们可能总会把这种差别归于家庭和父母的遗传或家庭教育，这的确是其中很重要的因素，但更主要是因为他们生活的环境。城镇孩子的父母通过“代际遗传”教

现在应是恢复农民公平教育权的时候了。 (二)城乡管理体制不协调

城市由于人口集中，地域集中，对教育的管理基本上实行市区两极管理的模式。这种管理相对来说比较集中，有利于教育经费的保障和落实。农村由于人口分散，地域分散，实行的是一种县乡分级管理体制。

中学基本上由县统一管理，而小学则基本上由乡一级管理。在目前教育基础还相当薄弱的情况下，不利于农村教育的发展，从而导致了乱收费、拖欠教师工资、挪用教育经费的现象屡禁不止。实际上，危机最终转嫁到了学生和家长身上。 (三)户籍制度设定的身份差异

户籍制度是在1954年第一部宪法里明文规定的限制人口自由迁徙的制度，它严格地限制着农村人口向城市的流动。一方面把农民稳定在农村甚至农业上，阻碍着中国的城市化进程。另一方面又需要农业为城市提供日益增多的廉价农产品甚至劳动力，促进了工业化和城市优先发展，也进一步强化着城乡的差别。 尽管后来取消了这种划分，客观上促进了农民向城市流动，并为缩小城乡差距扫清了制度上的障碍，但农民进入城市的藩篱并没有被撤除，由来已久的户籍区分在短期内仍然难以打破，城市人有一种天然的优越感，而农民工不仅在经济上处于低水平，而且在社会尊重感上也处于弱势地位，以户籍制度为根基的城乡分割体制造成了城市人和农村人在文化心理上的差距。 (四)城乡教育制度的偏向性

1.“分级办学”原则。1985年出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，明确了基础教育由地方负责、分级管理的原则，即“县办高中，乡办初中，村办小学”。我国基础教育是地方事业，其大头在农村，因而实施这一政策符合了我国的实际。但是将投资的责任交给地方无疑加大了地区间的发展不平衡。农村义务教育经费的筹集和管理交给县、乡镇和村一级，最终又产生了农民负担过重、教育投资短缺、托欠教师工资等突出矛盾。而城市学校的办学经费由政府支付，成为改革的最大受益者。这显然有悖于教育公正的理念。我国的行政区划体制是“市管县”模式，这种管理体系的差别，导致了城乡基础教育地位的不平等。 2.重点学校制度。创建重点学校由来已久，1959年党的教育方针是“集中较大力量办好一批重点学校”，1978年《关于办好一批重点中小学试行方案》、1980年《关于分期分批办好重点中学的决定》以及1983年《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》均强调了创办重点学校的重要性，对重点学校的办学规模、教育经费等都提出了明确具体的要求。它实际上是一种以城市为重点的学校制度。这与基础教育的实际中心在农村形成了鲜明的对照。基础薄弱的非重

点学校以农村为多。层层设置的重点学校制度，加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，也容易导致“择校热”和教育腐败，这也同样是加剧城乡教育差距的政策契机。

3.义务教育管理体制。我国自20世纪80年代中期实行九年制义务教育，这是中国教育制度的一次重大改革。然而这一制度本身带有城市优先的倾向，分地区、有步骤地实施义务教育，意味着城市适龄儿童有优先获得九年制义务教育的权利，然后再向农村拓展。2005年底，国务院规定自2006年春季开学起，分年度、分地区逐步实施“两免一补”政策，①并于2008年秋季学期开始，在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。②至此，我国形成了城乡统一的义务教育普惠制，这对于推动义务教育均衡发展具有革命性意义，但在全国一些地方却普遍出现了以下情况：民办学校学生不能享受“两免一补”的不平等对待;由于学校历史债务重，截留、挪用、挤占教育经费现象时有发生;由于财力不足而拖欠银行贷款、教职工借款、施工款等。比较而言，免费新政给农村教育带来的上述现象更为突出。转贴于中国论文库 http://www.lwkoo.com

4.关于高校招生制度。我国现行的统一高考制度,形式上体现了分数面前的人人平等的原则，但在实际录取中，采取的是分省定额划线录取的方法，各省市的录取定额并不是按照考生数量平均分布的，而是按计划体制下形成的优先照顾城市考生的准则，因此出现了各地录取分数线差异极大的现象,从而加剧了原来已经存在的城乡间的教育不平等。同时，高校招生实施的缴费上学制度也使一些农村家庭出现了因子女考上了大学而又喜又忧的尴尬局面，面对缴费难的问题，有的家庭选择了辍学，有的则不得不选择收费低的学校与冷门专业。 二、经济因素

(一)城乡经济已有的差距

从总体上看，城乡经济发展水平的不同在一定程度上直接导致了城乡人口受教育机会的不同。其一，历史上的统购统销政策从1953年开始，到1985年实行合同定购制度为止，历时32年，它虽是特殊历史时期的战略选择，但其实质是通过行政命令的方式实现的工农业和城乡间的不平等交换，从而“合理地”完成了工业化发展的资本积累功能。因而，它的长期存在无疑造成了农民的日渐贫困和城乡差距的拉大，也直接影响了农村子女受教育的机会。其二，城市经济以现代化的大工业生产为主，城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，国家对城市公共服务设施的投入远远高于农村。而农村则是小农经济为主，基础设施相对落后，再加上地处边远、交通落后、信息闭塞等自然条件，共同加剧了农村教育发展滞后。

(二)城乡居民的收入与教育支出差距

城乡居民收入差距指数，是通过城镇居民可支配收入与农村居民人均纯收入的比率来计算的。笔者将以近五年(2006-2010年)来的城乡居民收入数据与增长速度对比图来呈现这一差距。

由图表可以看出：城乡收入差距较大的现象，并没有得以根本扭转，近五年来城乡收入之比仍然鲜明(见表1)。而且，还需注意的是，城市基本上是现金收入，而农村包括实物收入，再加上城市社会保障制度完善，农村则相差甚远，那么也就是说城乡居民的实际收入差距要比前面的比例更大一些。

通常来说，家庭对教育的需求与家庭的财富数量和收入水平之间存在着正比关系。富裕家庭对教育往往有着极其强烈的需求，而贫困家庭对教育的渴望则往往因经济上的困难难以形成现实的需求。比如农村家庭收入水平较低，所从事的工作是传统的农业生产，很多家庭父母对孩子往往除了完成义务教育外没有更高的期望。

城乡居民教育支出的差距，从表2中也可以看出有进一步增大的趋势。 三、文化因素

(一)城乡居民文化水平的差距

由于城市各种条件要好于农村，农民思想观念较陈旧、创业意识较淡薄、文化程度偏低、劳动技能较单一是客观事实，所以城市人口具有与生俱来的文化优越性，城市文化代表着一种骄傲的文化层次，是工业的、现代的、进取的，而农村文化相对而言，则是农业的、传统的、保守的。最终，农村家庭为孩子输送的文化资本远不如城市家庭，突出地表现为父母的文化水平、教育投入、技能差异等，呈现的是城乡受教育程度的巨大差异(见表3)。 (二)对子女教育期望的差距

城乡二元结构已内化成城乡人口不同的教育意识与教育观念，相对于农村家庭而言，城市家庭总体上有着对子女较高的期望与衡量标准，在各种辅助设施上也有一种天然的优势。对于广大的农村地域来说，很大一部分都是以从事农业劳动为生，在观念上对教育的重视程度比城市居民低，这也导致了城乡基础教育发展的差异。

随着改革开放的深入，农村的乡镇企业出现了蓬勃发展的势头，这就会吸引一大批学龄青少年投身于经济大潮中，目光短浅的父母也会迫使年幼的儿童辍学经商，从而影响了农村教育的发展与提高，农村的辍学率高出城市辍学率几倍甚至几十倍，而且还大有继续发展下去的势头。 (三)传统思想的影响

农民教育负担偏重导致农村辍学情况仍然严重。

在农村，“越学越贫困”、“毕业即失业”现象的存在很容易使部分农民产生“投资教育不划算”的心理，从而减少对子女的教育投入，甚至在未完成义务教育的情况下直接让子女进城打工。而且农村家长对男孩的教育重视普遍比女孩子高，这在城市家长思想里存在较少。 (四)隔代抚养的影响

据全国妇联2010年公布的调查数据显示：留守儿童的数量已近5800万，其中绝大多数是通过隔代抚养，由孩子的祖父母、外祖父母照顾。

隔代教育也有它的优点，有许多优良美德都在老人身上打上烙印，便于传承下去，使家族、亲情和血缘的纽带更加牢固。但是它怎么也无法取代血肉相连的父母之爱，由于祖辈门的溺爱、袒护，隔代教育中的孩子极易形成任性、为所欲为的性格。也会因为缺少父母之爱，这些孩子普遍感到孤独和缺少亲情，表现出沉默寡言、冷漠和自私自利等。农村隔代教育破坏了原先比较稳定而有效的家庭教育局面，也使家庭与学校之间友好互通的教育途径化为乌有，取而代之的是动荡、残缺的教育。其实，除了留守儿童的心理健康以外，其在校率、安全问题、还有受监护状况等，都令人堪忧。农村隔代教育中成长的孩子人数众多，造成的社会影响也将是巨大的。

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来源：中国论文下载中心 [ 09-06-21 08:50:00 ] 作者：夏仁栩 冉飞

李景国 编辑：studa20

摘要：发展农村教育，缩小城乡教育差距，不仅能满足农村广大群众及其子女享有接受良好教育的机会，有利于实现教育公平、体现社会公正，也是建设城乡一体化、推动新农村文化建设的客观需要。指出城乡教育差距之现状，剖析发展农村教育，缩小城乡教育差距的重要性和必要性，提出发展农村教育，缩小城乡差距对策思考，以便能更好地推进新农村文化建设。 关键词：农村教育；城乡教育；差距 1 城乡教育差距之现状

改革开放以来，无论城市和乡村，教育事业都取得了翻天覆地的变化。但城乡教育的差距却依然存在，甚至出现加大的趋势。伴随近年来城区建设进程的加快，农村义务教育发展更为明显地滞后于城区义务教育的发展，城乡之间教育发展水平差距越来越大。

1.1 城乡文化资源配置不合理

从文化投入看，2004年，全国农村只30.11亿元，仅占全国文化事业费的26.5％，与城市文化经费投入相比低47个百分点。2006年财政对城市文化投入占总财政投入的比重仍然高达71.5％，超过对农村文化投入比重43个百分点。2006年全国直接为7.37亿乡村农民提供文化服务的乡镇文化站，其经费只有10.9亿元，全国每个农民一年只能享受国家财政1.48元的文化投入。而经费的严重不足，也使农村文化建设困难重重，农村文化生活贫乏。各级地方政府在公共文化资源的分配上往往存在重城市、轻农村的现象。

1.2 城乡学校设施、师资力量差距明显

长期以来，受教育政策导向的影响，教育经费的投入明显偏向于城市。而农村教育资金的自筹能力极其有限，教育设施的城乡差距也不可避免。国家教育经费的不足是一个众所周知的现实，问题是这些有限的教育投资，大部分还被锦上添花地投放在基础较好的城市学校，尤其是其中的重点中小学。这些学校凭借优越的办学条件，又可以吸引更多的生源和择校赞助款，从而进一步完善学校设施；而办学条件原本薄弱的乡村学校，特别是偏远地区的学校，却得不到必要的资金投入。近几年，虽然一座座希望小学的教学楼拔地而起，但是也仍然可以看到，有的山村校舍条件达不到最低要求，甚至还有危房继续存在并使用。

除此之外，城区学校学科教师配套，专业专任，专业水平普遍较高，教师进修交流机会多于农村学校，福利待遇高于农村学校。而农村学校普遍存在经费短缺，进修提高机会不多，福利待遇微薄的现象。加之近几年城区学校通过考试补充教师，吸引了大批农村骨干教师向城区集中。在师资流动上，农村学校向城区学校、薄弱学校向优质学校流动的现象十分突出，教师的流动，又往往带动学生流动，导致学生“择校热”，其结果更加剧了学校之间不平衡发展。

2 发展农村教育。缩小城乡教育差距的重要性和必要性

近年来，尽管国家在新农村文化建设上做了许多有卓有成效的工作，比如中办、国办出台了《关于进一步加强农村文化建设的意见》，针对解决农民“看书难、看戏难、看电影难、收听收看广播电视难”等突出问题做出了全面部署。但由于农村老百姓传统思维的根深蒂固以及思想道德素质偏低，使得农村文化建设的整体水平还不高。因此，只有通过发展农村教育来改变农村老百姓的思想，践行科学发展观，以人为本培养新型农民，缩小城乡教育差距势在必行。

2.1 农民思想道德素质需要通过教育来提高

新农村文化建设是一个长期而艰巨的过程，必须发挥农民的积极性和创造性。农民素质的高低。是新农村建设的重要影响因素。新农村建设，依赖于农民素质的提高。而农民素质的提高尤其是新一代农民素质提的高，要依赖于教育水平的提高。然而目前的现状是，我国农民平均受教育年限不足7年。4.8亿农村劳动力中，小学文化程度占48.07％，高中以上文化程度仅占11.62％，大专以上只有0.5％。可见，农民的整体文化水平偏低，和城市文化水平相差甚远。因

此，我们必须大力加强农村教育，切实将农村教育落到实处，提高农民的思想道德素质，培养出符合新农村的新型农民，才能更好的推动新农村文化建设。

2.2 农民传统思想根深蒂固，需要教育来指导

如今大量的农村青年为了追求更好的生活都进城打工，打工的农村青年去到城市，又被那里的物质生活所吸引不再甘于生活在农村。很多青年都不再回去，有能力的把家人接进城里，没有能力的就在城市里过着打拼的生活。而现在农村剩下的大都是老弱妇孺。众所周知，当一个人的人生观、价值观都已经成型后就很难再做出改变了，面对本来思想道德素质就不高的农村老年人和中年人，向我们提出如何去改变他们世代遗留下来的传统思维的难题。为此，我们必须把培养新型农民的期望寄托在敢于与勤于学习的农民身上，通过加强对农民的思想道德教育，转变农村人固有的思想，才能真正的培养出建设社会主义新农村的新型农民，才能加快社会主义新农村文化建设的步伐。

3 发展农村教育。缩小城乡差距之对策

新农村建设是一个长期而艰巨的过程。中国的国情是多数居民在农村，新农村建设的主要依靠力量是农民。因此，加强新农村建设，必须发挥农民的积极性和创造性。农民素质的高低，是新农村建设的重要影响因素。新农村建设，依赖于农民素质的提高。而农民素质的提高尤其是新一代农民的素质提高，要依赖于农村义务教育的全面落实和职业教育的逐步推广。教育原本是缩小差距的重要手段之一，但不幸的是，城乡教育的差距也在进一步加大，城乡教育差距的问题已迫在眉睫，只有缩小城乡教育差距，才能推动新农村文化建设，只有推动了新农村文化建设才能够全面建设小康社会和建设社会主义新农村。因此，我们必须采取发展农村教育的措施，来破解城乡教育差距的难题，促进和谐社会的构建。 转贴于 中国论文下载中心

3.1 提高教学硬件设施。缩小城乡教学设备差距 要想教出有知识有文化的农村新人，必要的硬件设施不能少。我们现在生活在信息时代，因此没有一定的科技知识是很难在这个社会上立足的。因此，在大力修建希望学校的同时，不要忘记要提高希望学校的硬件设施，国家的拨款和社会的资助要合理的分配，不要盲目地修建教学楼，在修建教学楼的同时要注意到相关的硬件设施，做到有质量、有水平的教学。

(1)实施中小学校布局调整。根据教育“十一五”规划调整学校布局，在人口较多的乡镇保留初级中学和中心小学，撤并部分人口较少的乡镇初中，个别规模较大的行政村根据需要设置完小，其余小学全部撤并或调整为初小及教学点；在交通不便的偏远乡村适当保留一批低年级教学点，适当调整和撤并生源明显不足、办学条件差的学校，在“撤点并校”过程中，要防止因过度调整造成学生失学、辍学问题。同时，对城区小学生源重新划片招生，争取做到校园布局合理、设施完善、班额合适，并达到安全、卫生及绿化美化标准。

(2)加快农村学校教育信息化建设步伐。加大投入，大力发展中小学现代远程教育。进一步提高中小学生机比，逐步完善城域网建设和“校校通”工程，建设覆盖全县的教育资源库网络，加大教育资源开发和整合力度，促进义务教育优

质资源共享共用。全面提高农村学校和城镇薄弱学校教育教学质量。

3.2 引进人才，留住人才，缩小城乡师资差距

农村学校普遍存在“大中专毕业生不去，好老师外跳”的现象，而教师队伍的老龄化问题也已经十分严重。教师工资过低和教师工资标准不统一是制约农村教育的一个最为重要的问题。因此必须采取措施引进人才，留住人才。

(1)加大人事制度改革。严格执行省中小学教职工定编标准和下达的编制总额任务，在逐校核定教职工编制时要向农村学校倾斜，新增教师要优先满足农村学校的需求。英语、计算机、音乐、体育、美术、心理健康、综合实践等学科教师配备，应重点向农村学校倾斜。适当提高农村中小学中、高级教师职务岗位比例，实行有利于边远山区学校教师稳定的补贴政策，修建教师公寓，努力为农村学校教师创造安心教育、服务农村的工作环境和生活条件。针对农村教师实际，进一步加强思想政治工作，引导他们自觉发扬教书育人、为人师表、献身教育、无私奉献的优良传统作风。

(2)进一步完善中小学教师工资县级财政统发制度。建立健全农村义务教育“以县为主”管理体制，做到教师队伍由县统一管理，教师工资福利待遇“一县一标”，确保教师的平均工资水平不低于国家公务员的平均工资水平，并通过银行按时足额直接拨人银行开设的教职工个人的工资帐户。只有解决好“以县为主”这一体制性矛盾，做到教师队伍由县统一管理，才能逐步解决好教师资源配置上存在的结构性、编制性矛盾。

3.3 创建适用于农村教学的教育模式及制度，缩小城乡教育差距 基础教育阶段投入主体的不同、教育投入的不对等，这些因素已经让农村子女输在了起跑线上，高等教育阶段的门槛设置更是让农村的孩子处在劣势地位。全国高考表面上看来分数面前人人平等，但是由于阅卷不统一，录取分数线和录取比例存在着诸多不公平。再加上从1996年以来大学并轨，学费增长过快，给贫困地区农村学生接受高等教育也带来困难。 首先，在小学和中学阶段，可以适当的根据农村的环境来调整农村孩子的课程，要偏重理科教育，然后文科辅助，做到德智体全面发展。如自然科学、生物、化学等与农业相关的课程，可以加强其教育的力度，农村孩子本来就对农业有些许了解，加上这些理论知识的学习，很有可能就碰撞出小发明与创作的火花。 其次，继续改革现行的分省定额，划线录取制度。努力建立起以高校为主，政府宏观调控为辅的新型高校自主招生、独立录取的新体制。其次，在高校收费方面要采取灵活多样的收费方式：如根据学生家庭经济来源状况来确定收取学费的时间和每次收取的数额；按学分收取学费，一个学分有一定的收费标准，学生按自己所选学分数交纳学费等。适当减免那些来自城市贫困家庭和农村家庭学生的部分学费，同时完善助学贷款、奖学金、勤工俭学及绿色通道制度。 缩小城乡教育差距，实现城乡教育均衡发展，不仅能满足农村广大群众及其子女享有接受良好教育的机会，有利于实现教育公平、体现社会公正，也是建设城乡一体化、推动新农村文化建设的客观需要，因此，我们必须充分认识教育在全面建设小康社会中的基础性、先导性和全局性的作用，从现在做起，抓住机遇，

全力以赴，逐步缩小城乡教育差距。 转贴于 中国论文下载中心 http://www.studa.net

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教育公平是建设和谐社会必须解决的重要问题。目前我国的城乡基础教育存在着巨大差距，成为制约教育公平的重要因素。应通过加大对农村教育的扶持力度、加强对弱势群体的补偿力度、提高农村教师的整体素质、消除城乡二元结构和转变农民教育观念等措施缩小城乡基础教育

关键词：农村教育；城乡教育；差距 1 城乡教育差距之现状

改革开放以来，无论城市和乡村，教育事业都取得了翻天覆地的变化。但城乡教育的差距却依然存在，甚至出现加大的趋势。伴随近年来城区建设进程的加快，农村义务教育发展更为明显地滞后于城区义务教育的发展，城乡之间教育发展水平差距越来越大。

1.1 城乡文化资源配置不合理

从文化投入看，2004年，全国农村只30.11亿元，仅占全国文化事业费的26.5％，与城市文化经费投入相比低47个百分点。2006年财政对城市文化投入占总财政投入的比重仍然高达71.5％，超过对农村文化投入比重43个百分点。2006年全国直接为7.37亿乡村农民提供文化服务的乡镇文化站，其经费只有10.9亿元，全国每个农民一年只能享受国家财政1.48元的文化投入。而经费的严重不足，也使农村文化建设困难重重，农村文化生活贫乏。各级地方政府在公共文化资源的分配上往往存在重城市、轻农村的现象。

1.2 城乡学校设施、师资力量差距明显

长期以来，受教育政策导向的影响，教育经费的投入明显偏向于城市。而农村教育资金的自筹能力极其有限，教育设施的城乡差距也不可避免。国家教育经费的不足是一个众所周知的现实，问题是这些有限的教育投资，大部分还被锦上添花地投放在基础较好的城市学校，尤其是其中的重点中小学。这些学校凭借优越的办学条件，又可以吸引更多的生源和择校赞助款，从而进一步完善学校设施；而办学条件原本薄弱的乡村学校，特别是偏远地区的学校，却得不到必要的资金投入。近几年，虽然一座座希望小学的教学楼拔地而起，但是也仍然可以看到，有的山村校舍条件达不到最低要求，甚至还有危房继续存在并使用。

除此之外，城区学校学科教师配套，专业专任，专业水平普遍较高，教师进修交流机会多于农村学校，福利待遇高于农村学校。而农村学校普遍存在经费短缺，进修提高机会不多，福利待遇微薄的现象。加之近几年城区学校通过考试补充教师，吸引了大批农村骨干教师向城区集中。在师资流动上，农村学校向城区学校、薄弱学校向优质学校流动的现象十分突出，教师的流动，又往往带动学生流动，导致学生“择校热”，其结果更加剧了学校之间不平衡发展。

2 发展农村教育。缩小城乡教育差距的重要性和必要性

近年来，尽管国家在新农村文化建设上做了许多有卓有成效的工作，比如中办、国办出台了《关于进一步加强农村文化建设的意见》，针对解决农民“看书难、看戏难、看电影难、收听收看广播电视难”等突出问题做出了全面部署。但由于农村老百姓传统思维的根深蒂固以及思想道德素质偏低，使得农村文化建设的整体水平还不高。因此，只有通过发展农村教育来改变农村老百姓的思想，践行科学发展观，以人为本培养新型农民，缩小城乡教育差距势在必行。

2.1 农民思想道德素质需要通过教育来提高

新农村文化建设是一个长期而艰巨的过程，必须发挥农民的积极性和创造性。农民素质的高低。是新农村建设的重要影响因素。新农村建设，依赖于农民素质的提高。而农民素质的提高尤其是新一代农民素质提的高，要依赖于教育水平的提高。然而目前的现状是，我国农民平均受教育年限不足7年。4.8亿农村劳动力中，小学文化程度占48.07％，高中以上文化程度仅占11.62％，大专以上只有0.5％。可见，农民的整体文化水平偏低，和城市文化水平相差甚远。因此，我们必须大力加强农村教育，切实将农村教育落到实处，提高农民的思想道德素质，培养出符合新农村的新型农民，才能更好的推动新农村文化建设。

2.2 农民传统思想根深蒂固，需要教育来指导

如今大量的农村青年为了追求更好的生活都进城打工，打工的农村青年去到城市，又被那里的物质生活所吸引不再甘于生活在农村。很多青年都不再回去，有能力的把家人接进城里，没有能力的就在城市里过着打拼的生活。而现在农村剩下的大都是老弱妇孺。众所周知，当一个人的人生观、价值观都已经成型后就很难再做出改变了，面对本来思想道德素质就不高的农村老年人和中年人，向我们提出如何去改变他们世代遗留下来的传统思维的难题。为此，我们必须把培养新型农民的期望寄托在敢于与勤于学习的农民身上，通过加强对农民的思想道德教育，转变农村人固有的思想，才能真正的培养出建设社会主义新农村的新型农民，才能加快社会主义新农村文化建设的步伐。

3 发展农村教育。缩小城乡差距之对策

新农村建设是一个长期而艰巨的过程。中国的国情是多数居民在农村，新农村建设的主要依靠力量是农民。因此，加强新农村建设，必须发挥农民的积极性和创造性。农民素质的高低，是新农村建设的重要影响因素。新农村建设，依赖于农民素质的提高。而农民素质的提高尤其是新一代农民的素质提高，要依赖于农村义务教育的全面落实和职业教育的逐步推广。教育原本是缩小差距的重要手段之一，但不幸的是，城乡教育的差距也在进一步加大，城乡教育差距的问题已迫在眉睫，只有缩小城乡教育差距，才能推动新农村文化建设，只有推动了新农村文化建设才能够全面建设小康社会和建设社会主义新农村。因此，我们必须采取发展农村教育的措施，来破解城乡教育差距的难题，促进和谐社会的构建。 3.1 提高教学硬件设施。缩小城乡教学设备差距 要想教出有知识有文化的农村新人，必要的硬件设施不能少。我们现在生活在信息时代，因此没有一定的科技知识是很难在这个社会上立足的。因此，在大力修建希望学校的同时，不要忘记要提高希望学校的硬件设施，国家的拨款和社会的资助要合理的分配，不要盲目地修建教学楼，在修建教学楼的同时要注意到

相关的硬件设施，做到有质量、有水平的教学。

(1)实施中小学校布局调整。根据教育“十一五”规划调整学校布局，在人口较多的乡镇保留初级中学和中心小学，撤并部分人口较少的乡镇初中，个别规模较大的行政村根据需要设置完小，其余小学全部撤并或调整为初小及教学点；在交通不便的偏远乡村适当保留一批低年级教学点，适当调整和撤并生源明显不足、办学条件差的学校，在“撤点并校”过程中，要防止因过度调整造成学生失学、辍学问题。同时，对城区小学生源重新划片招生，争取做到校园布局合理、设施完善、班额合适，并达到安全、卫生及绿化美化标准。

(2)加快农村学校教育信息化建设步伐。加大投入，大力发展中小学现代远程教育。进一步提高中小学生机比，逐步完善城域网建设和“校校通”工程，建设覆盖全县的教育资源库网络，加大教育资源开发和整合力度，促进义务教育优质资源共享共用。全面提高农村学校和城镇薄弱学校教育教学质量。

3.2 引进人才，留住人才，缩小城乡师资差距

农村学校普遍存在“大中专毕业生不去，好老师外跳”的现象，而教师队伍的老龄化问题也已经十分严重。教师工资过低和教师工资标准不统一是制约农村教育的一个最为重要的问题。因此必须采取措施引进人才，留住人才。

(1)加大人事制度改革。严格执行省中小学教职工定编标准和下达的编制总额任务，在逐校核定教职工编制时要向农村学校倾斜，新增教师要优先满足农村学校的需求。英语、计算机、音乐、体育、美术、心理健康、综合实践等学科教师配备，应重点向农村学校倾斜。适当提高农村中小学中、高级教师职务岗位比例，实行有利于边远山区学校教师稳定的补贴政策，修建教师公寓，努力为农村学校教师创造安心教育、服务农村的工作环境和生活条件。针对农村教师实际，进一步加强思想政治工作，引导他们自觉发扬教书育人、为人师表、献身教育、无私奉献的优良传统作风。

(2)进一步完善中小学教师工资县级财政统发制度。建立健全农村义务教育“以县为主”管理体制，做到教师队伍由县统一管理，教师工资福利待遇“一县一标”，确保教师的平均工资水平不低于国家公务员的平均工资水平，并通过银行按时足额直接拨人银行开设的教职工个人的工资帐户。只有解决好“以县为主”这一体制性矛盾，做到教师队伍由县统一管理，才能逐步解决好教师资源配置上存在的结构性、编制性矛盾。

3.3 创建适用于农村教学的教育模式及制度，缩小城乡教育差距 基础教育阶段投入主体的不同、教育投入的不对等，这些因素已经让农村子女输在了起跑线上，高等教育阶段的门槛设置更是让农村的孩子处在劣势地位。全国高考表面上看来分数面前人人平等，但是由于阅卷不统一，录取分数线和录取比例存在着诸多不公平。再加上从1996年以来大学并轨，学费增长过快，给贫困地区农村学生接受高等教育也带来困难。 首先，在小学和中学阶段，可以适当的根据农村的环境来调整农村孩子的课程，要偏重理科教育，然后文科辅助，做到德智体全面发展。如自然科学、生物、化学等与农业相关的课程，可以加强其教育的力度，农村孩子本来就对农业有些许了解，加上这些理论知识的学习，很有可能就碰撞出小发明与创作的火花。 其次，继续改革现行的分省定额，划线录取制度。努力建立起以高校为主，政府宏观调控为辅的新型高校自主招生、独立录取的新体制。其次，在高校收费

方面要采取灵活多样的收费方式：如根据学生家庭经济来源状况来确定收取学费的时间和每次收取的数额；按学分收取学费，一个学分有一定的收费标准，学生按自己所选学分数交纳学费等。适当减免那些来自城市贫困家庭和农村家庭学生的部分学费，同时完善助学贷款、奖学金、勤工俭学及绿色通道制度。 缩小城乡教育差距，实现城乡教育均衡发展，不仅能满足农村广大群众及其子女享有接受良好教育的机会，有利于实现教育公平、体现社会公正，也是建设城乡一体化、推动新农村文化建设的客观需要，因此，我们必须充分认识教育在全面建设小康社会中的基础性、先导性和全局性的作用，从现在做起，抓住机遇，全力以赴，逐步缩小城乡教育差距。 转贴于 中国论文下载中心 http://www.studa.net转

方面要采取灵活多样的收费方式：如根据学生家庭经济来源状况来确定收取学费的时间和每次收取的数额；按学分收取学费，一个学分有一定的收费标准，学生按自己所选学分数交纳学费等。适当减免那些来自城市贫困家庭和农村家庭学生的部分学费，同时完善助学贷款、奖学金、勤工俭学及绿色通道制度。 缩小城乡教育差距，实现城乡教育均衡发展，不仅能满足农村广大群众及其子女享有接受良好教育的机会，有利于实现教育公平、体现社会公正，也是建设城乡一体化、推动新农村文化建设的客观需要，因此，我们必须充分认识教育在全面建设小康社会中的基础性、先导性和全局性的作用，从现在做起，抓住机遇，全力以赴，逐步缩小城乡教育差距。 转贴于 中国论文下载中心 http://www.studa.net转

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