“小金库”的危害与治理2013

“小金库”的危害与治理 第一讲：“小金库”概述 第一节 小金库的内涵与特点

一、何为小金库 (一)小金库的定义：

至于究竟什么是小金库，迄今为止我国理论界和实际工作部门仍存在一定的争议。

根据我国国务院办公厅《转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》及《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》两个文件的规定：

“小金库”是指违反国家财经法律、法规及其他有关规定，侵占、截留国家或单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存私放的各项资金及其形成的资产。形象而通俗地讲，就是部门或单位的“私房钱”。 改革开放后历次清理小金库时的定义 第一次( 1989 年) 专项治理“小金库”。

定义： 侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公，化公为私，未列入本单位财会部门收支，私存私放的各项资金。

第二次( 1995 年) 专项治理“小金库”。

定义： 违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。 第三次( 2009 年) 专项治理“小金库”。

定义： 违反法律、法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金及其形成的资产。

（二）基于“小金库”与“帐外帐”的关系,对“小金库”的界定

基于对“小金库”与“账外账”认识的不同，目前对于“小金库”的界定主要存在四种观点：

第一种观点，认为“小金库”既包括未在单位财务账内核算的账外“小金库”，也包括隐匿于财务账中的账内“小金库”，即“小金库”包括账内“小金库”与账外“小金库”?。

持有这种观点的学者认为是否为“小金库”主要从经济行为、资金来源、获取手段、存在身份、资金用途五个方面来判断。

第二种观点，认为“小金库”是“账外账”的一种。持有该观点的学者认为二者是既有联系、又有区别的财经违纪、违规行为，从逻辑上讲二者具有属种关系。其中“账外账”是泛指，是属概念。“小金库”作为“账外账”的一种表现形式，应该是种概念。即“账外账”包含“小金库”，“小金库”必然是账外账，而“账外账”却不一定全部是“小金库”。

第三种观点，认为“小金库”等于“账外账”。这种观点对“小金库”与“账外账”并不加以区分，认为“小金库”就是“账外账”。持有该种观点的学者，在对二者进行研究时，并不对“小金库”和“账外账”做出明确的区分。

他们认为，“小金库”是相对于正常的财政财务收支及其载体——法定会计账册而言的，也称之为“账外账”。

可以看出，持有该种观点的学者认为二者只不过是对同一财经违规行为的不同称谓而已，二者的外延是完全相同的。

第四种观点，认为“小金库”与“账外账”是两种不同的财经违规行为，二者不存在任何交叉。持有该种观点的学者认为二者的定义、载体、定性依据、处理处罚依据均不相同。 该观点认为：

①定义不同。根据国办发〔1995〕29号文，“小金库”是凡指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。

根据会计法释义，“账外账”是指单位在法定会计账簿之外另设的会计账簿，用以登记、核算 按照法律、行政法规和国家统一的会计制度规定应当纳入统一会计核算的经济业务。

②表现形式不同。小金库的载体可以是账簿，也可以是账簿以外的其他形式，如存折、现金。 而“账外账”只能是账簿。

③定性依据不同。“小金库”的定性依据是国办发〔1995〕29号文。“账外账”的定性依据是《会计法》； ④处罚依据不同。对私设“小金库”行为的处罚依据主要是《财政违法行为处罚处分条例》和《审计法实施条例》。而“账外账”处罚的法律依据是《会计法》、《审计法》或《公司法》。

综上所述，我认为“账外账”与“小金库”既有联系，又有区别。

首先，“小金库”是“账外账”的一种表现形式，但“账外账”不一定都是。

其次，“小金库”和“账外账”又是两种不同的财政违规行为。二者的定义、表现形式、定性依据和处罚依据完全不同（前面第四种观点）。 （三）界定小金库的四要素 1. 资金性质公有

“小金库”资金属部门单位的资金，这就决定了“小金库”存在的前提是部门单位有资金所有权和支配权。鉴于此，资金所有权和支配权不属于部门单位的，就不应定为“小金库”。例如，收纳的职工集资，代有关部门扣收的水电费和其他债务等。这部分资金不论其存在形式如何，本质都属代管性质，必须按约定期限和数额偿付，不具备实际意义上的所有权和支配权，故若将其定为“小金库”，往往引起较大争议，也不符合有关定性法规的标准。 2. 存在形式隐蔽

“小金库”是隐匿于部门单位财务会计账外的资金。私存私放、收支不明确、逃避职能部门正常监督是“小金库”的突出表现形式。就此，是否在账外核算，或是否逃避了正常的监督，便成为认定“小金库”与否的关键标志。即凡未纳入部门单位财务会计账内，或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，就应定为“小金库”。否则，有些账内资金，例如，收入挂往来，在应收、应付款中错支各种应计入收入和应纳入预算管理的资金等，尽管也带有隐瞒收入性质，但因这部分资金已纳入了部门单位财务会计账内，从而置于了正常的财务监督范围，就不应定为“小金库”，而应当按照相关财经法规规定判定为隐瞒或截留收入、虚列支出等违纪性质。 3. 资金来源渠道违规

“小金库”资金主要由部门单位实施作弊手段聚集而来。这和“小金库”存在形式的隐蔽性、相辅相成，遥相呼应。因为符合财务会计制度的资金收支就没有必要隐蔽，而隐蔽又为违规开了方便之门。

现实生活中，“小金库”资金的构成，有的来自隐瞒的收入，有的由虚列成本费用或支出后转移而来，也有的是截留的专项资金，还有的则是通过乱收费或拉赞助索取的费用等等。

显而易见，尽管“小金库”的来源渠道不同，但采取作弊手段不入账和违反国家财经法规的规定，则是它的共同点，由此也从另一个侧面决定了“小金库”的违纪、违法性质。

也就是说，“小金库”之所以被认定为违纪违法行为，不仅表现为存在形式的隐蔽和开支上的随意，还在于它偏离了国家和部门单位资金正常的列账渠道从而改变了这部分资金的本来面目。近几年审计结果也表明：凡是“小金库”，其资金来源往往本身就不正当。 4. 资金用途违规

无论从我国目前规章制度对“小金库”的定义，还是学界现存的各种观点来看，大家对于“小金库”通常都是用于一些违法违规，无法在财务账中公开反映的支出的认识是一致的。也就是说，“小金库”支出的违规性应当作为衡量其是否为“小金库”的一个标准。

总之，认定“小金库”的四个要素互为关联，相互牵动，其中：“公有”是部门单位私设“小金库”和乱支滥用的“护身符”，“隐蔽”是“小金库”得以存在的避风港，“作弊”则是“小金库”得以滋生的条件，资金用于一些违规项目的开支是其最终的目的在对公招牌下，通过作弊手段聚集资金私存私放并随意支用，是“小金库”的本来面目，也是这一问题屡禁不止的重要原因。因此，在“小金库”的认定中只要抓住了这四个要素，就抓住了问题的实质。这样既减少了审计风险，又有利于“小金库”问题的有效处理。 课堂练习 [单选]

以下哪种不属于小金库的主要表现形式（ C．企业销售收入）。 A．截留、隐匿部分主营业务收入

B．截留、隐匿对外提供的各种服务和劳务收入 D． 截留、隐匿投资收益

三、“小金库”存在的动机

“小金库”具有一定的普遍性，而且屡禁不止，究其原因到底是什么呢？也就是各企事业单位，机关团体到底为什么要设“小金库”呢？

（一）为部门小集团利益而设置“小金库”。

少数人为解决请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等不合规支出，逃避相关部门监督和处罚，采取设置小金库，从小金库资金中解决不合规支出，具有一定的隐蔽性和方便性。

（二）为地方利益而设置“小金库” 当前地方经济发展不平衡，财政状况也不同，中央财力高度集中，分灶吃饭的财政体制没有真正形成，公开、合理、透明的财政转移支付政策尚在不断完善之中，“要发展，上项目，要发展，跑项目，不跑没项目”的现象不同程度存在。名目繁多的对地方的各种考核、达标、升级等，不是与地方经济利益挂钩就是与领导干部政绩挂钩，地方各级都需妥善应对，跑项目及应对考核过程中不合规支出又要处理好，部分人员认为通过小金库支出可以满足这种需求，不得已设置小金库。 （三）为个人利益设置“小金库”。

由于干部选拨、任用、考核、奖惩制度，监督机制，责任追究制度还不完善、不到位，公务员分类管理制度未落实等原因，跑官、要官、买官、任人为亲的现象不同程度存在，部分人员利用掌控的小金库资金打点个人的前途，既实现了个人的目的，又不需个人掏腰包一举多得。

第二节 小金库的表现形式

一、小金库的不同表现形式

1．截留、隐匿部分主营业务收入。如在经营中存在对方不要发票或开大头小尾发票等。

2．截留、隐匿对外提供的各种服务和劳务收入。包括加工、维修、运输和代理业务收入、服务业收入、广告收入、出版发行收入、技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训收入等（公交车广告）。 3．截留、隐匿财产租赁费、承包费、赞助费等现金收入。例如，将单位闲置或非生产性固定资产(包括账外)出租而不入账。

4．截留、隐匿销售账外资产的收入。 （公交车事故私了）。

5．截留、隐匿投资收益。如利用对外投资或联营的名义，转出资金、资产，所取得的利息或投资收益不入账，或者在联营单位直接列支费用的做法就更具有隐藏性。 （帐外股票） 6．截留、隐匿资金占用费。如对外单位有偿出借资金，收取的利息未做账。 7．截留、隐匿处理固定资产和废旧物资收入。 8．截留、隐匿各种形式的回扣和佣金。

9．截留、隐匿各项行政事业性收费及罚没收入。

行政事业单位零散的小额罚款和收费或通过乱收费、乱罚款等行为违规收取的各项收入不纳入单位统一会计核算，转入擅自设置的账目进行会计记录，私存私放。 11．截留、隐匿各类协会、学会的会费收入等。

12．截留、隐匿已经核销的坏账重新收回的往来款。例如，对收回的己核销的呆账、坏账收入，不按会计制度规定计入法定账簿。

13．以各种名义虚列支出、虚增费用或重复列支费用、套取公款，转移资金进入“小金库”。

如以装修费、招待费、会议费名义，通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位财务会计部门账外，私存私放。此外还有些单位利用假发票或非法购买发票等欺骗手段，套取现金，将现金转入私设账目中，私存存放。

14．截流隐匿的各项价外费用。包括价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、包装费、储备费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费。

15．利用关联单位交易设立“小金库”。上级部门与下属二级单位或下属经济实体相互勾结、弄虚作假套取现金，将现金转入私设的账目中，私存私放。 二、资金存放形式

“小金库”的存放形式不一，在检查力度不断加大的情况下，主体单位更是绞尽脑汁改变其存在形式，以规避检查，保证“小金库”隐蔽性。 “小金库”存放形式具体分析如下：

（一）现金形式现金形式存放的“小金库”在现实生活中非常普遍，以现金形式存放最有利于“小金库”拥有方管理资金，隐蔽性较强。但其基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。表现为：

一是收入不入账。通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将业务收入截留形成“小金库”资金。

（二）是采用虚列支出的方法，套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。 （三）是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。 （四）是商业行为的各种现金回扣等。

二、银行存款形式

银行存款形式的“小金库”，是当前小金库的主要形态，往往金额较大，主要由单位或部门支配，既有单位账外账户，也有以个人名义开设的账户。

如：将收入存放在下级企业账户，通过下级企业走账；通过收入转移、将资金直接存入个人账户，逃避日常监管等等。

三、有价证券形式

有价证券形式的小金库多为企业账外购买的各类国债、企业债券、股票和购物卡等。这类形态的“小金库”可以说是新形势下产生的一种新形式。一般来源于公用闲置资金或在违法理财过程中形成的收益，而购物卡还可能是下级企业或关联企业运用“小金库”资金或销售费用购买赠送的。 四、固定资产形式

固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房产等。它们不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关。

一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他企业合作获取的，还有一部分用资金购买形成。

这部分“小金库”来源途径大致有两类：

一是来源于企业改制、固定资产报废、公司合并过程中形成的账外资产；

二是以相关业务交易为背景，由相关单位购买车辆、房屋等由本企业使用，在本企业不入账。 五、私募股权和债权形式

这里的股权与债权主要是指企业“小金库”对外投资和借款形成的股权和债权，不包括股票、债券等有价证券，属于“小金库”的衍生形态。

尤其是企业或部门与关联单位之间的股权、债权关系，往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。

其来源可能是企业改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。

这种形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数人知悉。

第三节 小金库的危害

据中央治理“小金库”工作领导小组办公室统计数据，从2009年至2011年，全国共发现“小金库”60722个、涉及金额315．86亿元，责任追究10429人。“小金库”涉及面之广、金额之巨、危害之大，显而易见。

“小金库”的危害主要涉及三个方面：

一是在宏观层面对整个经济、社会发展所造成的负面影响。主要体现在对政治、经济和文化等三大领域的影响之上；

二是在中观层面对法人主体的危害，主要是指其给机关企事业单位和社会团体等法人主体带来的风险和危害；

三是在微观层面对个人所带来的影响，诸如个人价值观扭曲、事业前程、家庭生活受到冲击等 一、对整个经济社会的危害（宏观） （一）在政治领域给社会造成的危害

1. “小金库”滋生腐败现象，腐化党的干部队伍。 由于小金库资金只由少数几个领导和经办人掌管，不受财经法规的监督和制约，很容易用它隐瞒报账，满足个人欲望。有的领导者将“小金库”视为私人钱袋，一些纯属私事的开支也往里面塞；有的领导者建立“小金库”就是为了请客送礼、铺张浪费。

据某省统计，63%的贪污案件涉及“小金库”，贿赂案件中42%的行贿款项来自“小金库”。某省会城市调查表明，经济违法违纪案件中九成与“小金库”有关。 2. “小金库”恶化干群关系，影响党和政府的形象。

“小金库”的存在助长了一些地方和部门的吃拿卡要行为, 贪污腐败行为频发，乱收费、乱罚款、乱摊派屡禁不止，有法不依、执法不公，行政不作为、乱作为等现象比较突出，直接损害了群众和企事业单位的利益，影响了党群、干群关系。

3. “小金库”加剧了社会矛盾，破坏了社会和谐稳定。

现阶段“小金库”问题主要存在于机关事业单位和国有企业之中，其受益群体覆盖面非常狭窄，主要集中在手握权力的官员和企业高官之中。“小金库”资金以各种名义为小团体和单位内部职工乱发补助、补

贴和奖金，为小团体谋取私利，使社会分配不公的现象日趋严重。一些单位和部门用“小金库”资金违规发放津贴、补贴、奖金、福利，导致了一些部门“补贴比工资高”、“灰色收入甚至黑色收入比正常收入高”的不合理现象。长此以往，会引发分配不公，破坏分配秩序，将是目前本已十分严重的贫富分化问题更加恶化，影响了社会的和谐稳定。小金库养肥了一大批贪官，他们拿着大笔大笔贪污受贿来 的不义之财，同全家老小过着纸醉金迷的豪奢生活，同刚刚实现温饱的广大老百姓的清贫生活形成鲜明的对照。看着这些，人民群众怎么会心理平衡，怎么会不产生不满情绪？

调查显示，各种社会人群都认为，目前社会利益分配格局不平衡。只有16．3%的人认为“我国各个社会群体间没有冲突”，67．9%的人认为有冲突，其中有44．9%的人谨慎地认为有一点冲突。冲突的焦点就集中在社会利益分配不均上．这并非说明人民群众普遍存在“仇富心理”，而是那些不为法理所接受的致富方式，如“贪污腐败”、“侵吞国有或集体资产”、“以不正当手段赚钱”等逐渐受到人们的重视和排斥。 （二）在经济领域给社会造成的危害

1. “小金库”扰乱正常经济秩序，破坏投资环境，阻碍社会主义市场经济的发展。

“小金库”的存在，必然导致政府官员“吃拿卡要”行为的频发，将影响和制约市场在资源配置中的主体作用，扰乱市场经济秩序，破坏投资环境，阻碍市场化进程。 2. “小金库”导致国有资产流失，影响国家财政收入．

长期以来，我国各地方政府部门通过违规开设过渡性账户，形成“小金库”，并将罚没收入转移、截留甚至内部私分的现象一直普遍存在。私设“小金库”减少了财政收入，损害了国家财产和集体利益。 如在某次 “小金库”的查处中，民航局一个部门的“小金库”就曾达到8784万元；郑州市中原区检察院原检察长胡志忠个人用公款私设的“小金库”就达4700多万元。 3. “小金库”破坏了国家预算体系的完整性和权威性。 小金库”实质上来源于政府部门预算外的收入，是设立单位的“自留地”和“菜园子”。“小金库”出现以后，政府非税收入中很大一部分被以“小金库”形式非法转移，挤占了国家财政资源，分散了国家财力，影响了财政收入的可持续增长，削弱了政府的宏观调控能力和财政分配职能。

根据官方公布的数据，2010年预算外资金达2．9万亿元，相当于全国国民收入的35%，地方政府收入的76．12%。“小金库”严重破坏了国家预算体系的完整性和权威性。

4. “小金库”造成了消费资金和积累资金的比例失衡，不利于国民经济的再生产。

“小金库”的存在恰恰助长了消费的过快增长，许多人利用“小金库”资金铺张浪费，极尽奢华之能事，超越了我国现实的经济能力，导致消费资金和积累资金比例的失衡。 课堂练习 [判断]

小金库就是账外账。（× ）

5. “小金库”导致统计信息失真，转移支付资金没落实到位等都削弱了国家的宏观调控能力。

“小金库”的大量存在使得国家的统计信息失真，削弱国家宏观调控能力，使国家难以综合运用各种手段对国民经济进行有效的调节和控制。 （三）在思想文化领域给社会造成的危害

“小金库”助长了领导干部的贪污腐化，骄奢淫欲。不少干部把“小金库”当作提款机，任意挥霍，大搞职务消费，甚至包养情妇，吃喝嫖赌，严重破坏了党的领导干部在群众中的形象和威望。 二、对各类法人主体的危害 （一）对机关事业单位的影响

1. “小金库”诱发了大量的乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”行为。

2. “小金库”极具隐蔽性，缺乏监督，使得财政资金没有得到充分有效的利用。 3. “小金库”问题若处理不当，容易导致单位工作人员思想上的错乱和误判。在对待“小金库”的问题上，目前仍有许多人认为，只要没把钱揣入个人腰包就没有问题。这种错误认识具体在私设“小金库”的单位中便表现为：上有政策、下有对策，明的不行就搞暗的，“阵地战”不行就搞“游击战”。总之，五花八门，花样百出。

（二）对企业的影响

1. “小金库”会导致企业会计信息失真，进而影响企业决策的时效性和准确性。 2. “小金库”的设立不符合国家规定，加大了企业的法律风险。

3. 私设“小金库”会破坏企业正常的薪酬机制和价值体系，严重影响了企业的正常生产经营。

4. 银行等大型金融企业若私设“小金库”，不仅会危及自身，而且会对整个国民经济的健康稳定埋下巨大隐患。银行是国民经济的信贷中心、现金出纳中心和结算中心，具有了国民经济各部门资金活动总枢

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