研究生《西方行政学说史》!!!笔记

★★★《西方行政学说史》笔记 行政管理必备★★★

导论：西方行政学的产生与发展历程

一、西方行政学的产生

1、中西早期行政管理思想（非系统非学科化） 2、1845年法科学家M·A·安培―建立管理国家之科学‖的设想；

3、1865-68德学者斯坦因七卷本《行政学》最早提出―行政学‖一词（指行政法）； 4、1887年美学者（总统）威尔逊发表开创性的《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，将行政管理作为一门独立的学科加以研究。

5、1900年美学者古德诺出版发表〈政治与行政〉一书，进一步明确指出政治与行政的区分。（自此行政学作为一个新的、独立的研究领域得以确立。）

6、1926怀特《行政学导论》、1927威洛比《公共行政原理》，对其内容进行系统研究和阐述。行政学理论体系得以形成。（产生背景） 二、西方行政学的发展历程 多种分段方法： A、丹尼尔·雷恩（管理思想）：科学管理时期（19世末20世初）、社会人时期（20世纪20年代）、当前时期（二战后）；

B、台湾学者（行政学）：传统理论时期（X*：1900-30）、行为科学时期（Y*：1930-60）、系统理论时期（Z*，1960后）；

C、夏书章：形成阶段（19世末到20世纪20年代）、成长阶段—科学管理时期（20年代后）、科学化时期（40年代始）；

D、教材观点丁煌《西方行政学说史》（参照众多美国学者之方法），六阶段： ?西方行政学的提出与创立时期（1887-1918年）； ?西方行政学的正统时期（1919-1941年）；

?西方行政学的批评与转变时期（1941-1959年）； ?西方行政学的发展与应用时期（20世纪60年代）； ?西方行政学 的挑战与创新时期（20世纪70年代）； ?西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代） 1、提出与创立时期：1887-1918 代表人物著作及观点：

威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科；

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古德诺：美行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥； 泰勒：美管理学者，《科学管理原理》，倡导科学管理；

法约尔：法管理学者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原则）

2、西方行政学的正统时期：1919-1941年

这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为―真正的民主与真正的效率是统一的‖，经济和效率是行政管理的基本准则。

此时期将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。

代表人物、著作与观点：

德社科学家韦伯，官僚制理论的奠基人，〈论官僚制〉； 美行政学家怀特：撰写第一本行政学教科书〈行政学导论〉；

美古利克：从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作综合研究； 英厄威尔：对行政管理的原则进行了归纳和概括，与古利克合著〈行政科学论文集〉； 美国女政治哲学家福莱特：创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。

3、转变与批评时期：1941-1959

二战及以后各国行政管理（体制、权力、职能）随社会、经济等变革而发生了根本变化，正统行政学的理论原则和基本观点无法适应变革，受到怀疑和批评。 主要代表人物和观点：

美巴纳德：最早运用系统观点对行政组织进行全面深入分析并建立了一套系统的行政组织学说；

美西蒙：对正统行政学的行政原则进行猛烈抨击，率先将行为主义研究方法和决策概念引入行政管理研究，建立起一种较为完整的决策理论体系；

美行政学者沃尔多：对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨并对西方行政学的发展作出了重要贡献；

美行政理论家帕金森：对官僚组织的弊病进行了精辟分析，提出了著名的帕金森定律；

美麦格雷戈：对人事管理的传统观点 — X 理论进行了总结与批评并提出了与之相对应的新观点— Y 理论；

美林德布罗姆：以渐进调适的观点对行政决策的过程、方法进行了全面分析，建立了渐进决策模式。

4、应用与发展时期：20世纪60年代

这一时期技术的发展对行政科学注入了新的活力。行政学摆脱了对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为一门融合多学科理论方法于一体的综合性学科，学科地位得到进一步巩固。

这一时期行政学研究在深度和广度上都得到了长足的发展。表现在：

A、应用学科?政策分析‘的兴起。（以帮助政府解决如何改进政策制定质量和怎样提高政策执行效果等实际政策问题为宗旨）。 B、行政生态学的兴起和发展。 代表性人物：

以德罗尔：现代政策科学的创始人，推动政策科学突破性发展； 美彼得：对官僚组织的特征作了进一步分析，提出―彼得原理‖；

美里格斯：借用生态学方法研究行政系统与其社会环境之间的相互关系，通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。

5、挑战与创新时期：20世纪70年代 挑战： 70年代，众多的社会政治问题使公众丧失对政府的信心，现实对行政学理论提出挑战。人们纷纷提出所谓的―新模式‖以取代―旧的传统理论‖ （如：美青年学者：―新公共行政学‖运动；英学者：提出重视行政道德规范和社会需要的―社区服务模式‖）。此时行政学更加注重政府行政的社会和政治意义。 创新：

系统论、控制论等管理实践中广泛且成功的应用为西方行政学的进一步创新奠定了重要的方法论基础；

经验主义学派、权变理论学派等新的管理学派相继诞生，且目标管理理论、权变学说在政府行政管理实践中得到直接应用，为创新提供现实可能性。 主要代表人物：

弗雷德里克森：美新公共行政学者，对传统公共行政学理论进行全面反思与批判，

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用新方法、新视角研究公共行政；

美管理学家菲德勒：将权变管理理论应用于领导科学领域并提出著名的权变领导模式；

美学者德鲁克：提出目标管理理论。

6、总结与探索时期：20世纪80年代 80年代：西方行政学作为一门学科与专业的地位虽已完全得到巩固，但仍缺乏一个公认的、明确的中心和体系。 此时期行政学研究的主要内容：

对本学科的历史发展进行回顾和反思； 企业家政府理论的兴起；

政策科学的繁荣；并成为政治学与行政学研究的主流之一； 公共选择理论影响深远；

公众参与、政府间关系（尤其是中央与地方关系）、行政文化 和行政环境等方面的研究也进一步为理论界所重视。 代表人物：

美政策分析家奎罗：系统阐述政策分析的理论与方法； 布坎南：以经济学方法探讨政府行政问题；

美学者奥斯本/盖布勒等：倡导用?企业家精神‘来克服政府官僚主义，为政府改革开出了十种药方。

正确认识西方行政管理思想发展阶段性 （1）发展的?交叉性‘：

?有些学者或代表人物具有跨时代性，其行政思想是承前启后的，如：美国著名的管理学者赫伯特·西蒙，在三四十年代是行为主义学派的代表人物，他把美国社会科学界的行为主义介绍和应用于行政学的研究；二战后他又将行为科学、系统理论、运筹学、计算机等学科的内容吸引和应用于行政决策，是决策理论学派的魁首。 （2）发展的回复性：

?行政思想的发展不是绝对 的取代，一种行政思想向另一种行政思想的演变，决不意味着前一种行政思想的消失。如：科学管理思想，行为科学理论在当代仍然具有广泛的影响。

?所以，对于阶段划分及代表人物的认识，不能过于机械。

第一讲：威尔逊的行政学说生平与著述

美国人，1856年生，政治学家、行政学家、教育家、改革家、政治家； 哲学博士，主要研究政治家与政府、法律，著作与论文颇多： 1886-1902：政治学教授，教学、研究； 1902-1910：普林斯顿大学校长； 1910-1913：新泽西州州长；

1913-1917：美国总统（曾倡导国联，没获国会通过而失败） 1924：去世

一、思想渊源与生产背景

1、思想渊源：

受德国行政研究思想的影响：

行政研究在德国很受重视（与当时德国的‘高度集权’、‘开明专制’的要求相适应）；

德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想： 在一定程度上对政治与行政的划分：

政治——宪政：是国家这一人格主体有组织的意志； 行政：是国家主体的依据意志的活动；

宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力。是对行政予以限度与秩序；行政的权力源于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政的行动，则宪政的权力就缺而不备。

规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系

任务：了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动；研究如何依靠国家权力来提高这种外界实在并使这一提高成为国家人格的自觉意识；

行政研究体系的三个部分：

行政组织：行政机关的发展、结构； 行政行为：其自身的独特规律；

行政法规：“合法”的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以探讨。 2、

威尔逊行政思想产生的社会历史背景

源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动：

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自由放任主义：限制政府权力，政府无为，结果是：

金钱与政治的勾结，金钱力量至上，形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线下降：形成腐败最盛的所谓“镀金”时期（19世纪7、80年代）。

19世纪70年代的新民主运动：一场力图通过加强国家力量来控制垄断的要求政治改革的运动。

抨击早期的民主主义要素：分权、制衡等；认为牵制与制衡非但不能支持自由，反而成为特权和私利的堡垒，危害了自由。

反对政治勾结与政治腐败，要求改革政府体制，扩大选举权，扩大政府行政职能；主张国家应成为社会和经济进步的工具。

功绩制取代政党分肥制，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视。

威尔逊新学说：加强行政权力、明确责任、向选民负责；

竞选新泽西州州长时声称其上台后将担负行政事务责任，准备做一个违宪的州长。 在《国会制政体》中批评国会制的无效与混乱，要求有一个更为负责任的政府：“任何事情，不论是政府的事情还是做买卖，都必须有一个人当家作主，权力和对行政权力严格负责，是构成好政府的要素”。

总之：力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应于早期简单社会生活的政府体制却越来越不适应这一要求，因此必须进行改革。在此种社会背景条件下，威尔逊明确提出要建立一门明确的行政科学。

二.主要行政思想

1.关于行政学研究的必要性

（1）解释之前为何行政研究不受重视

行政被看成是具体的细枝末节，具体办事，细节，容易处理；

之前的麻烦多集中在政府结构上，很少或根本没有行政管理方面的问题。 原因：当时社会生活简单，政府职能也简单；

美国建国之初：只有国务院、财政部以及战争部等有限的几个行政部门以及司法部长、邮政总长等，联邦机构成员小于1000人

1866年联邦费用仅为4100万美元，1871年联邦政府职员仅5.4万人； 1914年联邦费用达1.7亿美元，1914人员为48.3万。

（2）指出行政研究的必要性重要性：政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果 社会经济发展、社会公共事务增多，政府职能不断扩大，更复杂、更困难：“没有

任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少数人主宰，现在却由大批人主宰”。因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法。

总之，行政研究提上议事日程，是时代生活提出的要求，因为到19世纪末20世纪初，随着国家经济与社会事务的发展以及政府职能的扩大，“与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”。因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导，以“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美称”。这就是威尔逊所谓“为什么当今的行政工作必须是如此认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的政策标准；为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学”的根本原因。

2.关于行政学研究的目标与任务 目标有二个：

（1）弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务

即：明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么；

强调“适当性”：凡公共事务该由政府管理，政府承担其他社会组织所不能承担的，即为“适当”；若政府承担一切，或该管而不管，即为“不适当”

（2）弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。

即：用什么方式、什么方法进行管理，才能提高效率，完成任务。这应该是行政学各部门的具体研究内容。

特别强调：行政学研究不能仅限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”，而应对行政管理的各个方面开展研究，使行政学理论既有深度，又有广度，形成较高深的理论。

行政管理学的目的：总结行政管理经验，加强其理论性——把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上。 3.关于行政的实质

威氏将行政从政治中分离出来，将之视为与政治、宪政不同的事物，并通过与政治、宪政等概念的比较而揭示出行政的本质，指出了行政管理的运行方式和适用范围，从而为行政学研究后来的发展从研究对象上勾画出一个初步框架。 （1）行政管理是什么：

— 行政管理是行动加的政府、是政府的执行、政府的操作：“行政管理是政府工

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作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。 （2） 行政管理与政治的关系

行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务由政治加以确定：

政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；

行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。 行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分；

行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关； 行政科学是政治科学的最新成果。

（3）行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系 行政在本质上不同于宪政制度；

行政是对法律的执行而不是法律本身：“公共行政是公法的明确而且系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为”。行政行为举例：征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等。有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围。

宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；

宪政与行政职能之间并不完全是“意志”与相应的“行动”之间的区别，因为行政官员也有其意志以选择执行的手段，并非纯粹的被动。 二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。 4.指出行政学研究的历史渊源

（1）英美两国缺乏研究行政管理的历史：

美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论；注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的艺术。

（2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应； （3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。 5.指出行政学研究的方法

主张采用“比较研究法”与“历史研究法”：

因为不同国家政府在行政管理职能方面的结构具有很大的相似性；

通过比较，可以更好地了解自己的缺点与优点；

应大胆借鉴别国的管理方法和成功经验而不用担心或害怕会引进他国的一些不良思想或原则（将这些东西过滤掉）。

主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬：应以实践为准绳，以美国为核心。 6.关于人事行政的思想

丰富的人事行政思想，认为“为政在人”，十分关注美国当时的文官制度改革。 （1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：

威氏指出，之所以“提出在美国开展行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事”。

“我们的理想模式是通过选举和经常性的公开商议，以彻底排队武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系”。 （2）重视政府官员的素质：

认为必须有高素质的人才以使政府这架机器有效地运转： “我们必须有一批更好的官员以充当政府的工具”

“必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员，这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试，我们有必要用这种方法来建立民主制度。一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素。 政府官员应具有的素质：良好的工作态度，大公无私，绝无官僚作风：

所谓良好的工作态度即对于他们所为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚，真正地为人民服务，在各方面绝没有官僚作风的污点。

认识到行为领导的素质与影响力对下属的行为具有重要的作用：“一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把自负而敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具”；

提出通过高薪、激励等手段提高政府官员的工作质量

提高政府官员的工作质量：要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，使之不仅仅是替他的上级效劳，同时要为群体尽力。

如何做到：

高薪：“通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务引起他最普遍的兴趣”

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职业发展：通过发展他的前景来使这种服务成为他最珍视的兴趣； 提高营养与培养性格：使公共服务成为他最崇高的兴趣。 7.关于行政监督的思想：指出要以公共舆论监督行政管理 指出公共舆论是一种监督政策实施的有益机制，是必不可少。 该方面的思想蕴含在他对公共舆论与行政管理之间关系的分析中。 “在行政管理活动中??，公共舆论将起权威性评判家的作用”。

“无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策这一更为巨大的力量进行监督，公众的批评是完全安全而有益而不可缺少的。应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家”

“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”。

因此：行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径。 8.其他思想

关于行政体制（政府间关系）的思想： 主张建立完善的公共行政机构； 要给予地方政府机构以新的生命； 要组建地方分权制度； 关于行政伦理的思想：

明确提出行政官员应该以良好的态度为公众服务：“严格说来，统治者只不过是被统治者的仆人而已”。

三.简评

开行政学研究之先河，是行政学的鼻祖。

比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性； 较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的目标和任务；

对诸如人事行政、行政监督、行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了阐述； 对行政学研究的应该遵循的方法论原则提出了自己独到见解。

其思想中的某些观点至今仍不失精辟，对当今仍有启示和借鉴作用（如：拿来主义与本地化，扬长避短等）。

第二讲：古德诺的政治—行政二分法一、生平与著述

弗兰克·古德诺（1859-1939）。美国著名的政治学家、行政学家和法学家。 但在西方行政学史上，让古德诺闻名的，是他的政治与行政二分法思想。

古德诺大学时在美国哥伦比亚大学主修法律，后任该校教授，对法学、政治学以及行政学均有研究自1888年在该校主讲行政法学课程，为时近20年，并在此逐渐建立起他的学术声誉，出版了《比较行政学》等书。 此外，古德诺曾任美国政治学会的第一任主席。 1913-1914年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因撰写了《共和与君主论》，鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此背负骂名。

1914-1928：任美国约翰·霍普金斯大学校长，对该校发展作出重大贡献：学校规模扩大，学生人数增长四倍。

1900年出版了体现了其主要行政学思想的名著《政治与行政》。

在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行。

他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。

以《政治与行政》一书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。

二、主要思想内容

由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。

通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。 〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释 古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。

所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能： “政治”——国家意志的表达； “行政”——国家意志的执行

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古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释： ① 第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。—— 这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。

② 第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。

这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政思想奠定基础。

古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。 〈二〉对政治与行政应如何协调的途径的探讨

古德诺表现出的真正兴趣，主要不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。

他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。这也就是他在〈政治与行政〉一书中所反复强调的主线。古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。

1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制 （1）政治必须取得对行政的某种程度的控制：

他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。

控制方法：A、通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责；B、通过法外途径——如政党体制——实现的。例如，在那些“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，如美国，这种控制就是由政党来完成。 （2）政治对行政的控制必须有一定的限度。

古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。

问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正实现政治与行政的协调。

如何保持这种恰当的控制限度呢？古德诺的答案并不复杂。他把行政功能从内部再作了划分，包括有执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、

统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。

他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。执行性官员（只需最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。”

古德诺的第二个基本观点：为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构——通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。

2、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权

古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。 美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权——联邦制与地方一定程度的自治。

在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端。其中之一就是导致政治与行政的失调。他认为，中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。 即：中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。

古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。 为避免分裂，中央政府便会通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。

为此，古德诺认为，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。 因此，古德诺主张行政权的必要集权。 古德诺的第三个基本观点：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。 3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节

如前所述，古德诺指出了协调的必要性，指出了走向协调的两条必由之路：即政治

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对行政的适度控制和行政权的必要集中。

然而，美国宪法所提供的法定政府体制使这种“适度控制”和“必要集中”得不到赖以成长和发展的任何基础。美国宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。

但美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？古德诺对美国政府机构的运作进行了仔细的分析，结果发现这种协调来自一种法定体制外的调节功能，这就是政党。

政党问题虽然在美国法定体制之内没有丝毫地位，但古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要的行政集权”全来自于政党功能的发挥。

也就是说，通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。

总之，正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。

这实际是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可动摇、作为政府体制读者论坛基础的分权制衡理论进行的深刻反思。

古德诺的第四个基本观点：美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关重要的。

4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制的改革

古德诺认为，由于政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，因此必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。

为达此目的，古德诺认为首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对政府负起全责。由于美国政府体制上的原因，行政权是分散的。尽管政党负起挑选行政官员的责任，但是，各类行政长官的任期不一致，选举有错落，政党在一次选举胜利中所能获得的对政府的控制并不是全面的。这种行政权不能集中于一党的局面，便造成了责任不明确的弊病，进而必将会带来推诿、搪塞、涣散和无效率。为此，应该将所有的行政执行权集中到一个行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责任来。

这里，古德诺明确指出了建立行政集权体制是政党得以对政府负责，加强民主与效

率协调的的重要保证。

其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。

然而，一个强大的全国性政党也有可能在某种不受控制的情况下形成对民主和效率的破坏和威胁。因此，古德诺认为，有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。

例如，政党在控制行政的过程中，完全有可能超过必要的限度，就像“政党分肥制”那样，既使得行政效率因为大量的“外行”涌入而丧失殆尽，又使得行政机构整个儿“政治化”，从而危及国家意志的自由表达。文官制度的实行，实际上是对政党行政的一种限定，它不但保证了行政效率，而且也保证了政治对行政控制的适度。 在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺还竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。古德诺还主张政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系于密切化。

最后，古德诺还认为，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志 。为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。

古德诺的第五个基本观点：美国政府体制改革的方向在于：将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。同时，美国应更多地采用公民投票之方法。

上去。这些特点的形成，与他所处的时代以及他所代表的利益造成的。

总体上，行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。

附：应思考的问题

政治-行政二分法的含义？政治指什么？行政指什么？ 古德诺关注的重点问题是什么？

古德诺行政学思想中体现了何种价值目标？

古德诺在〈政治与行政〉一书中的主要观点是什么？

今天应如何认识看待古德诺这些行政学观点（协调、适度控制、中央集权） 古德诺对行政学研究的主要贡献在哪？对后人的影响如何？

古德诺行政学思想的社会历史背景？（美国、欧洲的政府体制与管理现状） 古德诺的观点多大程度上被后人在理论或实践中所采纳？

第三讲:泰罗的科学管理理论 生平与著述

出生：1856-1915 ；

职业：普通工人、职业管理者、管理思想传播者； 代表性著作：1911《 科学管理原理》

其他著作：《 计件工资制》 、《 工厂管理》 、《 制造业为什么不欢迎大学毕业生》 、〈 效率的福音〉 、〈 科学管理〉 ；

二、泰罗面临的问题及其思考：

传统的管理：经验管理+ 经验生产

工人为什么磨洋工？（如何提高工厂生产效率） 工人认识偏差：以为提高效率会减少就业；

管理制度存在严重缺陷：企业主不愿为高效率支付高工资； 工人传统问题：代代相传的经验工作方法

三、简评

在威尔逊政治—行政二分法的基础上作了进一步的阐释；

着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。其思想和观点都较为深刻。

总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方，他也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。

因此，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节

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三、泰罗科学管理思想的主要内容

（一）、作业管理方面

1、工作定额原理（制定科学的工作方法）：

通过调查研究的方法科学地确定工人的工作定额。

时间研究， 就是研究人们在工作期间各种活动的时间构成，它包括工作日写实与测时。

工作日写实，是对工人在工作日内的工时消耗情况，按照时间顺序，进行实地观察、记录和分析。通过工作日写实，可以比较准确地知道工人工时利用情况，找出时间浪费的原因，提出改进的技术组织措施。

测时，是以工序为对象，按操作步骤进行实地测量并研究工时消耗的方法，测时可以研究总结先进工人的操作经验，推广先进的操作方法，确定合理的工作结构，为制定工作定额提供参考。

动作研究，是研究工人干活时动作的合理性，即研究工人在干活时，其身体各部位的动作，经过比较、分析之后，去掉多余的动作，改善必要的动作，从而减少有的疲劳，提高生产率。

所谓科学工作方法就是前面提到过的在实验研究的基础上确定的标准操作方法和采用标准的工具、设备。也即找出标准，制定标准，然后按标准办事。

2、标准化原理

指工人在工作时要采用标准的方法，而且工人所使用的工具、机器、材料和所在工作现场环境等等都应该标准化，以利于提高劳动生产率。 生铁搬运实验：用铲的科学。 3、能力与工作相适应原理

即主张一改工人挑选工作的传统，而坚持以工作挑选工人，每一个岗位都挑选第一流的工人，以确保较高的工作效率。 第一流的工人：能力与意愿 4、差别计件付酬制

工人磨洋工的重要原因之一是付酬制度不合理。

要在科学地制定劳动定额的前提下，采用差别计件工资制来鼓励工人完成或超额完成定额。如果工人完成或超额完成定额，按比正常单价高出25%计酬。不仅超额部分，而且定额内的部分也按此单价计酬。如果工人完不成定额，则按比正常单价低20%计酬。

（二）组织管理方面

1．计划与执行相分离原理

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计划职能包括三方面内容：

①时间和动作研究并以此作为确定定额和操作方法的依据 ；

②制定有科学依据的劳动定额和标准的操作方法，并选用标准工具 ；

③拟定计划、发布指令和命令。

④把标准和实际情况进行比较，以便进行有效的控制 。

这里计划的实质就是管理，计划与执行相分离就是将管理职能从企业的生产职能中独立出来。

2、职能工长制：

用八个职能工长取代原来的工长，分权管理； 管理的例外原则 （最高管理层）

例外原则，就是指企业的高级管理人员把一般日常事务授权给下属管理人员负责处理，而自己保留对例外的事项一般也是重要事项的决策权和控制权，如重大的企业战略问题和重要的人员更替等。这种例外的原则至今仍然是管理中极为重要的原则之一。

（三）管理哲学方面

与其说科学管理是一些原理和原则组成的管理理论， 不如说科学管理是一种改变当时人们对管理实践重新审视的管理哲学。他倡导劳资双方的精神革命：合作与共同提高效率。

正如美国管理学家德鲁克指出的那样：\科学管理是一种关于工人和工作系统的哲学，总的来说它可能是自联邦主义文献以后，美国对西方思想做出的最特殊的贡献。\

三、泰勒科学管理理论对西方行政学发展和政府管理的影响

1 、行政学家通过科学管理来寻求政府的行政效率 ： （1 ）美国全国办公室管理协会会长威廉·亨·莱芬韦尔：

第一个把泰勒的科学管理原则运用于机关办公室管理工作中并取得了很大成功。发表许多有关办公室科学管理的论文及著作 。 （2 ）莫里斯·卢埃林·库克 ：

他是泰勒的亲密合作者，科学管理的早期研究者之一。成功地把科学管理运用于市政管理工作中。 （ 3）伦纳德·D·怀特

美国著名行政学家，他更进一步用科学管理理论研究政府行政管理。 2 、美国政府

初期的抵制：对于科学管理进入联邦政府的问题，美国国会曾进行了长达五年的调查，由于工会的抵制，最终结果是立法禁止进入。

后来也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理、精简政府、调整机构、促进了政府工作的改革，提高了行政效率。

四、评价

1、 泰勒科学管理的二重性 一系列最丰富科学成就 ；

资产阶级剥削的最巧妙的残酷手段 ； 2．泰勒科学管理的贡献

（1 ）泰勒在历史上第一次使管理从经验上升为科学。 （2 ）讲求效率的优化思想和调查研究的科学方法。

总体上， 泰勒促使了人们对管理实践的重新审视与思考，为管理理论的进一步形成和发展开辟了道路。同时，泰勒制的现场作业管理方法在实际的生产组织管理中取得了显著的效果。由于采取了科学管理的作业程序和管理方法，推动了生产力的发展，使企业生产效率提高了许多倍。 3．泰勒科学管理的局限性

（1）泰勒对工人的看法是错误的。

（2）泰勒的科学管理仅重视技术的因素，不重视人群社会的因素。

（3）―泰勒制‖仅解决了个别具体工作的作业效率问题，而没有解决企业作为一个整体如何经营和管理的问题

管理者，在实践中逐渐形成了自己的管理思想和管理理论，对管理学的形成和发展贡献巨大。

代表性著作:< 工业管理与一般管理>,1916 年.

二、法约尔一般管理理论的主要内容

1 、从企业经营活动中提练出了管理活动并给出了管理的定义 六种基本的企业活动：

① 技术活动( 生产、制造、加工) ； ② 商业活动( 购买、销售、交换) ； ③ 财务活动( 资金的筹措和运用) ； ④ 安全活动( 设备维护和职工安全等) ； ⑤ 会计活动( 指货物盘存、成本统计、核算等) ； ⑥ 管理活动( 计划、组织、指挥、协调和控制五项职能活动) 。

―管理是普遍的一种单独活动，有自己的一套知识体系，由各种职能构成，管理者通过完成各种职能来实现目标的一个过程。

2、分析了管理工作的五大职能 （1）计划：

含义：―计划就是探索未来和制定行动方案―；

计划的重要性：计划对管理工作具有首要的重要性 ；

计划应具有的特点及对计划的要求： ―统一、连续、灵活和精确‖ 。

计划工作对领导者的特定要求：精明、有经验；具有管理人的艺术、积极性、勇气、专业能力、处理事务的一般知识和领导者本身的稳定性。 （2）组织

含义：就是确立企业在物质资源和人力资源方面的结构。就是要建立企业的物质和社会的双重结构；

重要性：组织是管理的第二要素 ； 组织应完成16个管理任务；

组织之管理幅度：主张在组织内维持一种比较狭窄的管理的幅度。

组织中应设立参谋人员，即提出了直线和参谋机构的组织原则——有必要设立专门的参谋机构来协助高级管理人员的工作 。 （3）指挥

含义：指挥即运用其领导艺术以推动组织业务、促使其人员发挥作用、减少无效耗

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第四讲:法约尔的一般管理理论 一、生平与著述：

1841-1925 年；亨利· 法约尔，法国人，1860 年从矿业学校毕业，随后进入一家采矿冶金公司，并在此度过了整个职业生涯。从1866 年开始一直担任高级管理职务。从采矿工程师、矿进经理，直到公司总经理；由一名工程技术人员逐渐成为专业的

费的过程。

指挥对于管理工作的意义：指挥是管理的第三个要素，就是使组织成员的活动得到保证 。

有效指挥的具体原则或方法 ：a. 对职工有深入地了解；b. 淘汰没有工作能力的人；c. 对组织和职工之间的协定要很了解；d. 作出榜样；e. 对组织要进行定期检查，并使用概括的图表来促进这项工作；f. 召集主要助手开会，以便统一指挥和集中精力；g. 不要陷入琐碎的事务；h. 力争使组织成员团结、主动、积极和忠诚。 （4）、协调

含义：协调就是连接、联合、调和所有的活动和力量；就是使事情和行动都有合适的比例 。

协调的重要性：是管理必不可少的活动之一。管理人员通过协调，让组织成员团结一致，使组织的所有活动和努力都得到统一和和谐。 协调的方法 ：通过组织内部有效的信息沟通来进行协调。

一是应定期召开会议，以便为就组织管理中的问题、进程、计划等方面交换意见提供机会和场所。

二是在会议间隔期，使用联络人员（参谋人员）承担联络工作，以加强沟通协调 。 （5）控制

含义：控制就是要注意一切是否按已制定的规章和下达命令进行。也即对各项工作是否按计划进行随时作出反应。

重要性：控制的目的在于检验管理中其他四种要素的在实际发挥作用时是否得当。没有控制，其他四种要素活动的效果既得不到验证，也得不到保证。

有效控制的方法 ：一是及时采取行动 ；二是检查人员应具备必要的条件 ；三是应注意控制的度，避免对各部门的领导和工作进行过多的干预，以免造成双重领导与越权指挥。

3、提出了十四条管理一般原则

(1)劳动分工：劳动的专业化分工可以提高效率 (2)权力与责任：二者互为因果

(3)纪律：纪律对于企业取得成功是绝对必要的 ；

(4)统一指挥 ：一个下属都应该接收而且只应接收一个上司的命令；

(5)统一领导 ：凡是具有同一目标的全部活动，仅有一个领导和一套计划 ； (6)个人利益服从集体利益；

(7)合理的报酬 ：薪给制度应当公平，对工作成绩与工作效率优良者应有奖励

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(8)适当的集权和分权:要根据本组织的实际情况，适应改变集权与分权的程度; (9)跳板原则:在取得授权的情形下,不同部门的低层级管理人员越过上级权力与信息链直接进行沟通与交流,以节省时间提高效率; (10)秩序: ―凡事各有其位‖(各有其位，各称其位);

(11)公平:善意和公道.公道是执行已订立的协定,善意地对待员工,关注平等. (12)保持人员稳定:任何组织都有必要鼓励职工做长期的服务 (13)首创精神:是创立和推行计划的动力

(14)人员的团结:全体成员的和谐与团结是企业发展的巨大力量 4、倡导管理教育

人的管理能力可以通过教育来获得，可以也应该像技术能力一样，首先在学校里，然后在车间里得到 。

指出管理理论具有普遍性，可以用于各个组织之中。

把管理视为一门科学。提出在学校设置这门课程，并在社会各个领域宣传、普及和传授管理知识。以提出一套比较全面的管理理论，并使之得到广泛运用。

三、分析与评价：

1 ．法约尔一般管理理论的贡献：

（1 ）系统性，理论性，提供了科学的理论构架，并因而被引入课堂；

（2 ）一般性 ：可应用于工商企业，政府、教会、慈善团体、军事组织以及其他各种组织。

（3 ）具体管理原则的实用性：给实际管理人员巨大的帮助 ； 2 、法约尔一般管理理论的局限性

（1 ）管理原则缺乏弹性，以至于有时实际管理工作者无法完全遵守；

（2 ）有些概念关系还有些混乱：如管理与领导之关系，领导之于指挥、协调、沟通等。

3、如何看等法约尔的贡献： （1）他是现代经营管理之父 ：

法约尔的一般管理理论是西方古典管理思想的重要代表，它关于管理过程和管理组织理论的开创性研究，其中特别是关于管理职能的划分以及管理原则的描述，对后来的管理理论研究具有非常深远的影响。后来成为管理过程学派的理论基础（该学派将法约尔尊奉为开山祖师），也是以后各种管理理论和管理实践的重要依据，对管理理论的发展和企业管理的历程均有着深刻的影响。

（2）要正确运用其提出的管理原则：

是指导行动的灵活信条，而不是一成不变的法则。 教条化的理解只能导出教条化的结局——管理失效;

要使管理真正有效，还必须积累自己的经验，并适宜地掌握合理运用这些原则的尺度。

（3）在我国具有现实意义 计划的重要性； 管理教育的重要性； 管理的实践性；

第五讲：韦伯的官僚组织理论 一、生平与著述

1.1864-1920, 德国著名学者，思想家;

2.求学: 良好的家教渊源, 海德堡大学\\ 柏林大学\\ 哥丁根大学, 博士; 3.人生经历丰富: 军人\\ 教授\\ 游历者| 思考者; 4.学术研究与著述:

研究领域与范围: 社会\\ 经济\\ 政治;

代表性著述: 新教伦理与资本主义精神\\ 社会与经济组织理论\\ 作为职业的学术\\ 作为职业的政治;

5.韦伯关心的主要问题:

西方文明的独特性,即其所特有的因素,并借助理想类型的研究将这些因素概括为几个核心的概念:理性\\权威\\合法化;

资本主义世界命运,尤其是资本主义世界中人的发展:试图解决资本主义社会中人所面临的一些根本问题: ---如何拯救人(的尊严)?

即韦伯关注的核心问题在于:现代政治与人的自由的关系(理性化与自由): 韦伯的结论:多元论,尝试式的探索,实验性,而非马克思的经济决定论;

6.影响与声誉:对世界历史产生巨大影响的三个德国人之一;社会学三大奠基人之一;被各科社会科学奉为‖经典作家‖;

二.韦伯官僚组织(科层制)思想

(一) 核心概念:

1. 权力(power): 无视人们的反对, 强使人们服从的能力; 权力与服从(obedience)

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相对应;

2. 权威(Authority): 政当化的统治, 是权力的一种特殊形态, 两个特征: (1) 自愿服从; (2)

存在着一套支持统治的正当性的信仰体系; 3. 正当性(Validity):

指人们愿意服从该权威( 统治) 并根据该统治系统的相应命令来行动的可能性, 这种正当性可能出于不同的基础: 传统\\ 情感\\ 某种价值信念\\ 某种成文规定, 等等; 不同的正当性基础, 导致了不同类型的正当统治. (二)权威合法化的方式与组织类型分析

1. 超凡权威与神秘化组织( 个人魅力型正当统治) 超凡魅力: 来源于别人的崇拜和追随;

神秘化组织(chrismatic): 这种组织行使权威的基础是基于统治者个人的人格, 它以对个人的崇拜迷信为基础;

统治者个人的人格特征: 超自然/ 超人的力量或品质, 因而具有人格魅力, 如宗教先知, 智者, 战争英雄, 救世主, 政治领袖, 可归为四类: （1）北欧神话中的熊皮武士, （2）萨满教的女巫; （3）先知与救世主; （4）文人或知识分子; ? 两个特征:

–反对经济上的考虑(经济上的平均主义) –内在的不稳定性;

2.传统权威与传统型组织

传统型权威: 基于传统习惯或世袭得来; 两种形式: 世袭制与封建制; ?特点:

–A. 统治者与服从者之间往往存在一些自然的亲缘关系,统治者往往具有某种特定的身份;

–B. 与特定的经济组织形态---即自给自足的家庭经济紧密联系; –C. 或多或少带有一定的宗教特性;

3. 法定权威与合理化—合法化组织(法理型) 法定权威: 由理性和法律规定的权力;

合理—合法化组织: 即以理性和法律规定为基础行使权威( 统治) 的组织;

? 在该组织中:

–权威的基础是组织内部逻辑一致的各种法律规则以及得到法律授权的管理人员所

发布的命令,人们对权威的服从是由于依法建立的等级体系,是对组织规则的服从,与(2)

层级节制的权力等级系统:

–层层控制的组织结构,在组织内按地位的高低规定成员间的命令与服从关系;

领导者个人的品质,能力,学识关系不大.不依赖于与个人有关的身份或属性,是一种非人格的权威统治;

–领导者与被领导者在法律上地位平等,都受组织规则的约束; （1）何为合理化(rationality, 理性):

–因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段:即组织是精心设计的机器,旨在执行某些功能,而机器上的每一个部件都为机器发挥最大功能起着它们各自的作用;（2） 何为合法化(legitimacy):

–因为此类组织中有着一系列规则和程序,一定时候在组织中担任一定职务的组织

成员必须依据相应的规则程序去行使他的权威;

? 韦伯称这种类型的组织为‖官僚制‖(bureaucracy), 又译为‖ 科层制‖,

? 韦伯认为, 官僚制是一种理想的组织形态, 所谓理想, 并非指‖ 应当‖ 或‖ 合乎需要‖, 而是指组织的一种纯粹或标准模式, 一种标准的组织形态; ? 官僚制是现代社会中占主导地位的权威制度. 4.韦伯对三种类型组织的评价:

A. 超凡魅力: 非理性, 过于感情色彩, 过于神秘, 不宜作为现代管理组织的基础; B. 传统权威型: 服从传统, 领导者的作用在于维护过去的传统, 效率最低, 也不宜作为现代管理组织的基础;

C. 只有法定权威适合于现代管理组织, 因为它提供了一种‖ 谨慎的公正‖: –a. 管理的连续性使管理活动必须有秩序的进行; –b. 以‖能‖为本的择人方式提供了理性基础;

–c. 领导者的权力并非无限,而是受到规则的约束;

(三)官僚制(科层组织)及其特征 1. 官僚制的含义:

? 一种以法理型权威( 统治) 为基础, 具有专业化功能和固定的规章制度, 设科( 部) 分层的现代社会所特有的组织制度或管理形式; 2. 官僚制的特征:

(1) ( 合理的) 专业分工:

–明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规形式严格固定这种分工;

(3) 依照规程办事的运作机制:

–制定一整套严密的规则程序来规范组织及其成员 的行为,以保证整个组织工作的一致性,明确性,不可随心所欲.(理性,稳定性,连续性,可预测性) (4)形式正规的决策文书(档案):

–一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达,且记录在案,用毕归档. 以使组织独立于个人之外,也利于明确任务\\指令\\权责,利于加强控制; (5)

组织管理的非人格化

–以法律\\法规条例\\正式文件来规范组织及其成员的行为,以避免个人情感和好恶等非理性因素影响组织的理性,合法性和客观性.

–严格区分公事与私事:组织成员间是一种对事不对人的公务关系,处理组织事务只考虑合法性,合理性,有效性(正当性),而不考虑私情. (6) 专业培训:

–建立适应工作需要的专业技术培训机构,为组织成员提供必要的专业培训,以使其具备或增加处理事务和解决问题的能力,提高服务的数量\\质量,提高效率. (7) 合理合法的人事管理制度(工资\\升迁\\任用)

A. 依据工作性质要求和人员本身的资格条件任用人员;

B. 根据职位等级系统对人员的职位给予合理安排,使人适其位,充分发挥其功能; C. 由自由契约而承担职务(市场原则);

D. 职位设计:每一个职务都有明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识能力经验要求;

E. 明确固定的货币工资制度:工资标准依级别,责任大小,年资,地位而定; F. 绩效制:奖惩依工作优劣来定;

G. 晋升依工作绩效和资历非关系而定; H. 职位不能转让或继承; I.职位非私有,不得滥用职权;

J. 管理人员在行使其职务时受到严格而系统的纪律约束和控制; 3.韦伯所认为的官僚制的优劣 –优: 技术效率

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A. 严密性; B. 合理性; C. 稳定性; D. 普适性; – 劣:

A. 官僚体系庞大而致行动缓慢, 压抑人的积极性和创造性, 效率低下; B. 官僚主义弊端(bureaucratism);

C. 理性主义导致人的本质的异化, 人沦为工具而不再是目的, 即理性主义与人本主义的冲突);

三.对韦伯官僚制的评价

1. 韦伯理论具有巨大的社会政治意义:

（1）随着资本主义的发展, 新型的工业化大企业发展迅速, 这种新型的组织需要有稳定, 严格, 精细, 可靠的管理, 韦伯认为官僚制则是可以满足这种需要的理想管理形式;

（2）他强调以知识和技能进行管理的必要; 抨击旧的传统以及阻碍经济发展的政治控制;

（3）因此韦伯所解决的是资本主义进一步发展所必须解决一个重大的问题-- 组织的合理化;

（4）由于其理论对资本主义发展的巨大促进作用, 故也被誉为德国的亚当斯密; 2. 韦伯理论的学术意义:

（4）讲求效率的行政观, 符合资本主义生产方式的需要; 3. 韦伯理论的局限性:

（1）高度纯化的理论描述, 与现实中的组织有差距;

（2）偏重于静态研究, 过分强调机械的正式组织的功能, 忽视了组织运作的过程和非正式组织的影响力; （3）偏重于对组织内部形态和管理结构的分析, 缺乏对组织与其环境间相互关系的探讨;

（4）过分强调专业分工和职能权限划分, 忽视宏观协调; （5） 过分强调人员稳定, 导致组织惰性; 过分强调年资在升迁中的意义, 导致论资排辈; （6）过分强调组织利益和组织效率, 忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展;

–即: a.纯理论的理想性/ 抽象性;

b.研究角度和方法上的局限性 –静态的而动态的;

–内部的而非内外互动的;

c.具体的原则方法缺乏弹性与适应性

–过份崇尚法规, 规章和制度, 而忽视其执行者的主动性和创造性, 导致组织和个人行为的僵化, 缺乏适应性;

第六讲:怀特的理论行政学思想 一.生平与著述

1. 生平: 美国人,1891年生,早期杰出的行政学家和人事行政学专家; 2. 职业与工作经历: 教授:

芝加哥大学; 政府官员:

曾任美国文官委员会主席, 亲自组织和参与了美国文官制度改革; 3. 代表性著作:

1926 年 < 行政学研究>, 该书是世界公认的第一本行政学教科书, 体现了怀特为对行政学理论系统化的努力, 为行政学的学科体系构建了一个比较完整的理论框架; 此外还有: < 近代公共行政的趋势>, < 联邦主义者>, < 外国公务员制度 >;

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–最早对社会生活中的组织现象进行研究,‖组织理论之父‖

（1）开启了组织( 行为) 理论研究的先河

–a.提出了一个对不同组织的性质, 形态, 特征进行分析的理论框架, 尤其是三种组织形态的分类具有重要的理论价值;

–b.从权力( 权威) 的视角来研究组织类型, 开创了组织研究的新方向; （2）构建起一整套现代行政管理体系的的规则/ 原则( 其对官僚制特征的描述揭示出了现代行政组织的许多重要管理原则如专业分工, 层级节制, 考试录用, 职责权限, 工作报酬等) （3）强调法理型权威在现代社会管理中的重要性; 强调在知识和技能的基础上进行控制, 促进了管理法治化, 科学化,

二.怀特行政学思想的主要内容

1.对行政学行政对象和范围的界定;

(1) 研究对象: 即对‖ 国家政府中的市政, 联邦或联邦行政进行研究‖;

(2) 研究范围:行政中的各种问题, 包括: 公务员才能的发展, 工作的胜任, 廉洁, 负责, 合作, 财政, 监督, 领导资格, 纪律, 及各级政府的行政程序等; (3)研究的目标(目的):

A.运用物质材料完成国家建议的任务; B.权限范围内最有效的利用一切资源;

C.以最敏捷/ 经济的方式圆满完成政务计划; D.政务的有效推行和管理; E.防止行政权的滥用;

2. 提出了行政环境的思想 (1) 对‖行政环境‖含义的界定:

为―围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理,行政行为以及行政效果的各种因素总和‖;

(2)分析了各种具体的行政环境如何影响( 作用于) 行政活动, 行政行为及效果; A.经济环境的影响— 行政职能与任务范围:

B.政治环境的影响— 政府职能,. 行政制度与组织; C.科技环境的影响— 行政方法, 行政技术, 行政研究; D.客观社会环境的影响— 公民的要求, 国际经贸环境; 3. 系统地探讨了行政组织的有关问题(行政组织思想)

(1) 关于行政组织体制方面的思想: 归纳了行政组织体制的类型及特征: A. 自治型对官僚型 自治型:

民选制, 任期制, 政治责任制, 官僚型:

委任制, 长期制, 管理责任制 B. 中央集权型对地方分权型 地方分权型:

地方政府对地方事务有决定权; C. 独立型对权力汇一型;

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独立制型: 将每种服务机关视为一种独立单位, 与其他服务机关之间保持极少或毫无直接联系; 权力汇一型:

将各种服务分集于各部门, 各部门间密切联系与配合并有着统一的行政首长负责领导与协调;

(2) 对行政责任与权力的分配问题的分析

A. 指出:权力与责任的适当分配关系到政府的行政效率;

B. 权力责任分配的含义:‖ 每一个行政官员必须特别赋予一种固定任务‖, 为此, 必须配以行政权力( 法律上和财政上的固定权力); C. 实践中权责一致的困难和障碍所在:

民选官员缺少上级监督; 委员会制易致责任不清; 职权分配不当; 机关之间缺乏协调; 机构设置过多; 机构越权; 等等;

D. 提出了权责适当配置的原则及具体措施: 法定权力与立法依据; 配以充足财源;

将同一目标的事务( 其权力与责任) 归于同一部门; 权责分配与任务相一致, 与人员相一致;

按区域, 工作性质, 方法和程序的不同进行分配; (3) 对行政组织有效监控幅度的探讨

必须对行政权力的行使进行监控, 以防止其被滥用, 因精力限制, 监控幅度不应太大, 以保证监控的有效性;

―任何行政首长, 其有效监督不能超出七个部或七个行政单位, 否则将导致效率下降‖;

(4)提出了优良行政组织的标准 – 能获得最优秀的人才;

– 组织成员应有一致的责任及适当的权力;

– 将行政官员区分为政务官与事务官, 明确各自的权责, 任务, 以职务划分为原则, 确实指标;

– 设置有专门的协调机构;

– 对组织的管理效率进行精确合理的测量; 4. 提出了行政协调的思想 (1) 协调的含义:

行政协调:是指行政主体引导行政组织,部门,人员之间建立良好的协作和配合关系,以达到共同目标的管理行为,是行政管理的重要内容 (2)如何协调: A. 应精简机构;

B. 应设置行政协调机关; C. 及时而精密的协调;

D. 以首长裁定为最后决定 5. 提出了丰富的人事行政思想 (1) 关于人才的选拨问题

A. 指出人才选拨的重要性: 认为此为当代人事管理的二大支柱之一( 另为职位分类)

B.人才选拨的方式

–a.设置独立的考试机构

–b.考试方法应科学化, 多样化: 笔试, 口试, 操作试验, 工作试验, 心理测验;

(2)关于职位分类— 分级和工资制定的问题 – 重要性: 职位分类对实行工资管理意义重大; – 如何分类:

– 工资多少应根据所完成的工作加以确定; – 同工同酬;

– 必须按按现代标准改进工资政策, 确定生活费用, 公平报酬; (3) 关于职务晋升的问题

A. 进行考核, 实行功绩晋升制度; B. 确保能干的人员得到提拔和重用;

C. 应扩大晋升选才的范围, 内晋与外聘兼用: D. 综合运用职务晋升的依据; – 工作资格; – 工作成绩;

– 职务晋升考试成绩; –( 领导评价);

6. 行政伦理思想 (1) 行政伦理:

行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和;

– 是维持行政管理活动参与者之间,即行政机关与其工作人员,其他各机关,企事业单位,社会团体,以及公民之间等的合理,正当关系的原则与规范; (2)关于官纪的本质及其重要性

– 官纪:的表现于行政人员的热望, 忠诚, 合作竭力负责及以服务为荣的精神, 有高尚和衰微之分;

– 高尚官纪的重要性: -- 能激励人的积极性, 保持官界纯净, 培养良好素质, 免除各种私利之事;

(3) 导致官纪败坏的因素: A. 缺乏奖励; B. 惩罚无度; C. 疏略社交生活; D. 调资不及时; E. 取消权利; F. 损失创制权; (4)端正官纪的途径:

–直接地: 奖励工作表现突出者, 倡导合作与忠诚;

–间接地: 善于利用外界环境影响, 提供适当的工作条件, 鼓励有关的社交活动. (5)良好官纪的标志:

–行政组织中良好的人际关系, 领导关心下属, 重视让下属民主参与有关决策; 7. 行政法规思想;

(1) 要注意研究政策与法律法规之间的关系:

– 政策--(通则化) --法制--(经行政经验通则化) -- 行政案例 -- (通则化) -- 宪法条文 (2)重点探讨了行政条例制定权的问题 A. 范围

–据宪法,法律,立法来行使,必须有授予的委任立法权; B. 限度

–环境情况极端复杂琐碎;

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–情况变化或执行中发现不妥之处导致需要制定新条例; –情况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时; –紧急情况时;

C. 行政条例制定权的保障:

–提出了实施行政条例制定权的七项主张; D. 行政条例制定的重要性:

–可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性;

–激励官员的负责精神与创造才能,使其胜任工作,忠实公正履行职责; –减轻立法机关的工作; 8. 行政监督思想

(1) 行政监督的必要性与作用 A.必要性:

存在着滥用权力, 违法乱纪, 侵犯公民权利, 管理无力, 不负责任的不良情形;B.具体作用:

– a.确保协调一致, 政府高效运作;

– b.维护公民利益, 防止侵害宪法规定的个人自由; – c.促进社会福利

(2)立法监督的主要职责

– 确保立法与行政政策的协调; – 确保政府支出适当;

– 确保行政监督的实施目的真正在于提高效率;

– 使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法; (3) 有效的立法监督方法 A. 会计及支出上的监督; B. 款额与分配的监督; C. 行政政策的监督; D. 人员的监督; E. 调查监督; F. 诘问(质询)

(4)系统阐述了司法监督的有关问题

A. 必要性与目的: 对行政过失进行补救, 保障公民与公务员的权利 B. 分析了三个方面的司法监督:

–a. 对公务员的司法监督;

–b. 对普通行政行为及特别行政行为的监督; –c.对行政自由裁量权行使的监督

三.简评: <行政学研究>的贡献与意义

1.率先提出了一个比较完整的行政科学的理论体系,

（1）是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府管理的研究成果, （2） 是西方行政学发展史上的第一部系统性的教科书,

（3） 将行政学的研究重点转向了行政管理内部, 转向技术性细节, 满足了行政管理作为一门独立学科的要求, 丰富了行政学研究的内容. （4） 标志着行政学的正式诞生. 2.具体思想方法上的创新与超越

（1） 提出了建立行政学的四个基本假定;

（2）在行政与各方面(环境)的关系上,特意谈到了行政与平民组织的关系; （3）运用发展的眼光看待中央集权的限度问题; （4）开放性:认识到自身研究的探索性与暂时性.

第七讲：古立克的一体化行政思想 一、生平与著述

1、出身：1892生于美国一传教士之家，幼时生活于日本，深受父母―致力于人类进步‖之努力的影响。

2、教育与求学：神学，政治学，法学； 3、任职经历：

A 、大学教授： –1931-1942，哥伦比亚大学市政学与公共行政学教授； B、漫长的公共服务经历：在纽约和联邦多个政府部门工作过：

–纽约市：纽约市政研究局局长；公务员培训学校校长，后来改名为美国公共行政研究所（也有译为公共行政学院）的所长；公共行政学院董事会主席；纽约市宪章修订委员会委员；纽约市城市规划委员会主席；纽约市第一任市府主管（城市行政官）……）

–联邦：总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业部人口调查咨询委

员会委员；白宫行政事务助理；国家资源计划委员会战后项目协调员；国外救济与复兴行动办公室总部参谋；联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长；社会科学研究

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理事会属下公务员人事咨询委员会主席； 4、主要关注的问题与成就

（1）公共服务（行政）研究：纽约市政研究局的工作： – 政府调查：

– 公共服务培训学校；

（2）学术著述：1935-1937 ：与与厄威克合著：《 行政科学论文集》 ， 其中自己撰写两篇：《 组织理论评论》 ，《 科学，价值观与公共行政》 ； 其它相关文章：陆续发表在《 美国国家公共行政研究所》 刊物及其它刊物上；

（3）出色的公共服务工作：致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实践；

– 行政集权体制缺乏开发新思想和新方案的有序方法；

?

二、古立克的主要行政思想

1、对政府在社会中角色的界定 （1） 关于政府存在的必要性：

― 政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段‖ ；

当基于自身利益且由市场所支配的私人行为被证明是不适当的时候，政府活动的必要性就产生了。

（2）关于政府工作的目的：

对过度的自由行为施加必要的控制； 提供（公私）合作的社区服务；

表现对弱者的公平的人类同情心（促进社会公平）； （3）关于政府的工作方式：

不应单方面发挥作用，而应与私人部门合作，尤其是在制定计划上； 政府制定的计划指标不能绝对化，要留有余地，有弹性； （4）主张限制政府的作用，防止政府膨胀： ? 政府机构的日益膨胀是多种因素造成的； – 市场失败会导致政府增长；

– 热心公益者、政府官僚、政治家也致力于推动预算增长； ? 应该限制国家（政府）的作用

– 未来变化无常，政府同样不能确切地了解未来；

– 政府中的领导者可能缺乏智慧、经验、知识和高尚品质； – 缺乏行政技能与方法；

– 综合行动要涉及到众多变量；

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但是政府的作用不应受到固定限制； （5）重新划分和配置政府内部职能

? 主张应由政府（行政）系统来制定计划 – 公众处理不了复杂问题；

– 立法机关缺乏中心责任焦点，不能以一种有效而连贯的方式发挥作用； ? 理想政府系统的职责分工模式：

– 行政首长在参谋系统支持下负责制订计划； – 立法机关负责接受或否决政策建议；

– 行政部门负责贯彻落实已被采纳的政策计划；

– 公众通过参加政党和压力集团行使一般性的监督控制职能； 即：行政负责政策规划和执行； 立法负责政策采纳与否决； （6）重新界定美国联邦系统的各项职责： ?主张联邦政府大量新职权； ?也主张责任适当分散；

2、关于行政部门在政府中的作用——一种对政治与行政关系的新理解 （1）拒绝政治/政策-行政二分法： ? 给出政治的二种含义：

– 一般地：通过统治者的控制来寻求私利和发展； – 真正地：指统治者用来实施控制的行动； – 二者的区别不在于行动本身而在于动机不同。 ? 认为行政必要要涉及到政治和政策过程： – 将一般意义的政治置于行政之外是行不通的；

– 而将政治的一般方面控制在行政中，又将冒否认行政的真正政治功能的危险； ?所以：古典二分法是失败的。

（2）根据与政治/政策的相关度不同区分政府系统中的四种角色类型： A、 政治家：

– 通过监控和调节专家、官僚和利益集团间的关系来保持整个系统的平衡； B、 政治任命官：– 中介人，在专家和公众之间作解释以增进相互了解； C、 行政官员：– 理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明政策指令，忠诚于当选官员的决策，不根据政策作最后决定； D、 技术专家：– 只考虑技术问题；

?所有公共官员的行为是一张由―处理权限和行动构成的无缝之网‖，从当选官员到– 培养和对立职业自律意识； – 不能由专家来采取最后行动； – 让公众作自身利益的最终裁判；

– 专家、行政官员、与政治领导人、公众更多更好地沟通；

技术专家，其处理权限是递增减的。

3、关于科学与行政的关系（行政的科学性问题）

（1）政治/政策-行政两分法是早期行政学家们希望建立一门行政科学的依据： ?政治/政策：价值界定（价值优先性）：是为评估目的的合意性； ?行政：价值中立，是事实界定，故可以科学地进行；

（2）古立克拒绝二分法，但主张把科学方法应用于行政问题： A、科学方法：

– 实证测量，对现象进行理智考虑与分类，试验探索来检验假说；

– 目的在于：发现真理（一般性行政原则或永恒不变的行政规则），并将之应用于实践以解决实际行政问题；

– 科学方法意味着：―以能力取代无知，以专业人员取代非专业人员，以专家取代杂而不精者，以日益加剧的分化和专门化取代华而不实，以训练有素的行政人员取代训练无素的新手‖。

B、主张行政科学乃是一个知识系统：

–― 一个只要人们为了共同目标而有组织的在一起工作时便可以用来认识关系、预见结果和影响后果的知识体系‖ ；

– 也即：一个用来认识、预见和影响组织活动及其结果的知识系统。 （3）探讨了行政的科学限度问题

A 、科学不能囊括全部行政活动，行政具有价值性；

– 科学只涉及― 变量和相互关系‖ 的陈述，其适当研究范围是调查行动与后果之间的关系；其特有的价值是效率；

– 因为行政也制定政策，它就无法完全价值中立，必然涉及到其他社会政治价值和社会价值界定问题，

B、对科学的过份推崇（效率至上观）会导致对―专家治国‖的强调，从而出现―专家治理的危害‖：

–专家会假定自己比公共更了解其需要；

–宣称对其并不擅长的领域也具有知识和权威；

–―一项依靠专家集团制定的政策方案在大约三十年内都将会处在该专家集团的专业领导和专业方向之下‖；

–长期的专家领导和控制的结果就是破坏民主、自治等价值原则；

C 、应将民主制与专家治理（科学）相结合，以民主来抑制专家政治的危害：

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4、 古立克的一体化行政组织思想

（1）主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法，形成一体化组织

A、政府管理与企业管理有共性：同属管理科学，同样涉及到人员管理、计划、协调、激励等问题。因此，政府应向企业管理学习；

B、应对行政体制的基本结构和运行过程进行大胆改革（重新界定各部职能，明确关系，明确分工，专业化和理性化）； C、提出11条行政改革的原则

D、总之：行政部门应该融合成一个整体，组建坚强、能干的行政领导班子，并配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行政首长，即形成一个一体化的行政组织。 （2）形成一体化组织的途径

A、分工与整合（ botttom-up原则)：

– 分工的必要性：因为 人的差异性与知识技能的有限性；

– 整合（分组归类）：即对已经分工化的单元任何进行分组归类，目的在于总体协调；

– 如何整合：四种途径或依据（4P ：目的purpose 、工序process 、人员persons, 与地点place ）；（此后来发展为进行组织设时部门划分的重要依据）

– 强调― 同一性（一致性）原则‖ ，按该原则对各单项活动进行分类和归并； B、控制与协调（top-down原则）： – 建立一个权威结构（即层级结构）： ? 树立一个唯一的，全面的指挥权威；

? 保证每一件工作都有人监督（有效的监控幅度是有限的）； ? 确定由总体任务分配下来的各单位的具体任务； – 突出组织目的（保持思想或目的的单一性）

? 利用思想进行协调，培训组织成员带着同一目标而共同奋斗的欲望和意愿 ? 手段：说服、个人协商谈判、明确地陈述目标； （3）提出管理七职能论：POSDCORB

A、计划：指为了实现组织所设定的目标而制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法；

B、组织：为了实现所设定的目标，就必须建立权力的正式机构和组织体系，以便对各个工作部门加以安排、规定和协调；

C、人事：包括有关职工的选择与训练、培养和适当安排等方面的职能；

D、指挥：指包括以下各项的一种连续工作：作出决策；以各种指示和命令指决策具体化；作为领导者对下属进行领导、监督和激励。

E、协调：即为了使组织各部门之间工作和谐而步调协同，共同实现组织目标，而使工作的各个部门互相联系起来的活动（即前述的整合）；

F、报告：指必须使那些经理人员应对其负责的人得到有关正在进行的情况的报告，并使自己及其下属通过记录、调查和检查而得到有关情报； G、包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算； 5、古立克关注的其他行政理论与实践问题 （1）关于公共财政与预算改革的思想

? 行政机关应增加管理财政事务的职责，

? 立法机关则应减少其在财政事务中的作用，以使行政摆脱立法机关的优柔寡断； ? 计划、预算应运用可以用来进行检查和评估的绩效指标（可操作性，量化） ? 财政职能应集中在州； （2）有关人事问题的看法：

A、主张在公共部门建立一个― 积极的专业服务机构‖ ，目的（好处）：

– 把政治置于一个更高的问题层次上，避免把人事问题视为职位和特权问题； – 为民主政体提供必需的人才资源；

B、提出一套可以扩大到政府所有高级职位的职业系统，五种类型的职业： – 无需技能的服务人员； – 技术和行业人员； – 办公室工作人员； – 职业和专业人员； – 行政人员；

C 、该职位系统应该：

– 应及早招收公共雇员，通过竞争性的考试招收职业人员，使之有一段学徒或试用期，应严格监督以免投机或偶然取胜者，淘汰不适合者； – 根据职务晋升；以优厚薪水和退休津贴吸引、留住人才； – 建立保护性措施保护雇员以使共免遭任意解雇； （3）有关市政问题的思考

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A 、城市生活的重要作用；

–― 以民主方式为民众提供了获得最高文化教养的机会，通过学校教育培养人们的自主能力、自控能力和适应社会变化的能力‖ 。 B 、城市面临的问题

– 空间拥挤；少数民族、穷人去集；财政资源匮乏等； C 、城市问题的原因：

– 城市规模扩大；不良政治操作；不当管理手段； D 、城市问题的解决办法：

– 设置一些目的有限的机构；把零碎分散的活动上交给上一级政府部门，在地方一级设置多目标的机构；通过政府内部部门间的合约来解决问题，在州政府一级设置一个地方事务局，等。

– 最终的办法是各级政府要共同行动。 6、对古立克主要观点和看法的归纳：

（1）当私人行为证明不符合公共利益时，政府应该介入发挥积极的、正面的作用；但只要有可能，政府与私人部门就应该相互合作；

（2）各级政府的行政系统应该提出政策建议并执行政策；立法系统则负责对前者的建议进行审查以决定是通过还是否决；

（3）行政系统内，行政首长应有职有权。具体做法包括：实行有力的层级控制，加强参谋机构的支持，合并行政科室，减少州和地方政府的民选官员数量等； （4）联邦、州和地方就各自所承担职责建立和发展合作关系，增强合作；尤其是联邦应承认州和地方问题具有全国性；

（5）行政人员介入政治与政策事务在所难免。行政理论应予以修正，以有助于他们在执行各项行政职能时充分发挥专业知识；

（6）要运用科学的方法揭示行政的总的原则，以便提高政府工作效率和效益。 （7）行政组织的最高领导人应该在组织内部通过权威的机构和建立发展共同的目标来对其行政分支组织进行内部整合。

三、简评：

1、古立克理论与思想的特点：

（1）一体化：主张建立起一种一体化的行政组织，以此作为行政改革的指导原则； （2） 实践性：其理论、原则和探讨都直接用于指导实践——美国行政改革以及他自身的公共服务实践，其许多思想也来源于实践；

（3）规范性：其观点基本上都是一种规范性的价值承诺，影响深远； 2、贡献性：

（1）合编的〈行政科学论文集〉系统地整理了自泰罗以来的古典管理学家的管理思想，在管理文献中树起了一个十分重要的里程碑（第一次把法约尔的〈管理理论与国家〉介绍给美国人）；

（2）丰富了对行政学中一些概念范畴和探讨（政治与行政、效率与民主等） （3）继承和发展了法约尔的管理职能理论，提出管理七职能说；

（4）提出了一般性的行政组织原则颇具指导价值（一体化原则，系对前人的综合与发展）

（5）对政府角色和行政作用的重新界定 （6）杰出的公共服务记录

3、具体理论与思想（原则）的局限性 （1）观点上的妥协性；

（2）某些行政原则的抽象性和不确定性，从而缺乏有效性； ?如对单元任务分组归类的四种依据，应如何对其进行组合？ ?一体化组织（原则）既可能带来效率也可能导致无效率； （3）某些见解缺乏科学性：

即缺乏例证、事实证明、经验支持和系统论证，不象是科学陈述，更象是价值承诺。如关于加强和整合行政部门的主张；

（4 ）单头领导原则； （5 ）控制幅度原则；

（6 ）― 专业参谋与一般参谋‖ 共存原则； （7 ）授权原则； （8 ）明确性原则

三、评价

1 、主要贡献：

? 在于他对西方古典管理原则的系统化工作—— 统一了古典管理理论。他的研究工作促进了一个统一的古典管理理论的形成，并综合提炼出一系列具有普通适用性的行政管理原则。

2 、正确看待其提出的管理原则 （1 ）原则的普适性； （2 ）原则的相对性；

第九讲：福莱特的动态管理理论 一、生平与著述

– 美国人，泰罗的同时代人，一位在― 科学管理‖ 理论与― 行为科学‖ 理论之间架起桥梁的管理学家。

– 主要著作有：1918〈 新国家〉 ，1924〈 创造性经验〉 ，1925〈 作为一种职业的管理〉 ，1941〈 动态行政管理，玛丽· 福莱特论文集〉 （其中包括有〈 建设性冲突〉 、〈 作为一个整体的企业〉 等非常具有前沿性思想的论文〉 。

第八讲：厄威克的系统化行政管理思想 一、生平与著述

–英国人，著名行政管理学家，《管理科学论文集》的合作者，长期从事管理咨询工作； –著述：《管理的要素》，《明日的管理》，《管理的职能》，《组织的科学原则》，《组织中的委员会》，《管理备要》，《玛丽·福莱特论文集》，《管理科学论文集》 二、厄威克的主要学术成就与管理思想

1 、对古典管理理论的系统化工作及― 管理是一门科学、统一的学科的思想‖ ； 2 、有关组织的八原则： （1 ）目标原则； （2 ）权责相符原则；

（3 ）人员与组织结构相适应原则；

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二、福莱特的主要管理思想

1 、群体原则（过程）—— 一种新心理学 （1 ）个人存在于相互的社会交往之中； （2 ）群体目标、建设性冲突与整合； A 、冲突是无所不在不可避免的；

B 、对冲突应予以重视与利用，使之发挥建设性作用； C 、整合是解决冲突的最佳途径； （3 ）民主是一种社会意识；

? 现存的― 投票箱‖ 民主不是真正的民主；

? 真正的民主是一种社会意识，能创造出一种团结一致的局面，鼓励创造。它以大

众的实质性参与、众多邻里群体共存的联邦制结构以及代议而非代表为前提条件。 2、情境规律：关于权威、控制与领导的思想 （1）关于权力、权威的思想 A.权力：成事的能力；

B. 应以―共享的权力‖ 代替―统治的权力‖ ；

C. 以共同行动代替同意和强制，变服从命令为服从― 情境规律‖

–― 不应该由一个人给另一个人下命令，而应该是双方都从情境中接受命令，如果命令只不过是情境的一部分，那就不会产生某些人发命令而另一些人接受命令的问题‖

–―情境规律‖ ：― 当周围的变化与反应相互交织，不断出现时，针对这种情况必然出现的敏感能力‖ 。

– 即有无权威不取决于个人的意志，而是取决于工作情况的客观要求。

D. 权威不应源于等级，身份，而应与工作职能相联系，以知识经验为基础： – 把权威转向知识，可以避免冲突，每个人都感到那是情境在发出指示，因而能较少磨擦地实现整合的统一。 （2）关于情境控制的思想 A.控制：权力的运用； B.控制情境：

– 经理人员所要控制的不是单个的要素，而是目标、任务、环境、以及其它各要素间的复杂的相互关系；即控制情境，要使整个情境形成一种生产性的结构； C. 根据事实来控制而不是由人来控制（fact-control) ；

– 即控制应以情境的要求为基础，而不是取决于长官意志，人个喜好。 D.是相互关联形成的控制而不是上面加给的控制； – 所有要素间的统一与合作是有效控制的前提和基础，所以控制要使人认识到相互间的共同利益，从而使之自觉工作，自我指挥自我管理。 E.相互关联以协调为基础，提出组织协调的四条原则：

– 交互联系原则；早期进行原则；直接接触原则；连续进行原则 （3）关于领导方式的思想：一般领导模式

A.领导的任务在于使个人目标与群体共同目标相结合；

B.领导不应以权力（命令与服从）为基础，而应以在情境的相互联系中领导者与被领导者的相互影响为基础，为此领导方式应发发生相应的变化： C.领导的有效方式：

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– 协调：对每位进行教育与训练，为之提供参与的机会并统一大家的贡献； – 界定目标：在于使组织成员都可以感到他们是在为一个共同的目标工作； – 预测：认识更大共同体的长运利益和创造一些能够实现利益的情境。

三、评价

1、贡献性

1）研究角度方法上的创新：动态研究

一种动态研究，具有― 社会人‖ 时代的特征，在古典理论与行为科学之间架起了桥梁。

–人的角度， –心理学的方法，

2）具体管理思想和结论丰富了管理学的研究成果，颇具学术价值和现实指导意义 许多观点具有创造性与先见性，亦具指导价值（群体原则，情境规律，冲突的整合，协调，控制）； 2、局限性

主观臆断与幻想性；

理论体系不够连续和系统化；

第十讲：巴纳德的系统行政组织理论 一、生平与著述

美国人，1886-1961 ；

实践中的管理者，自学成才的管理学家；社会系统学派的创始人， 代表性著作：

1938 年〈 经理人员的职能〉 ， 1948 年〈 组织与管理〉 ，

二、巴纳德系统组织理论的主要内容

1、关于组织本质的思想：组织是一个协作系统

（1）通常意义上正式的组织实体，是由物质、技术、人和社会关系等组成的协作系统；

（2）管理学的―组织‖理论并不研究这个协作系统的各个方面，而只研究其中的一部分——组织，即协作系统中―人的行为和人的协作关系‖，

（3）组织的特点：

A.组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统；

B.组织是一个系统，即按照一定方法进行调整的人的活动和行为的相互关系系统； C.组织是动态和发展的，当系统中的一个部分与其他部分的关系发生变化时，作为整体的组织也要发生变化；

D.组织是一个更大的协作系统的一个组成部分，但两者揉合在一起时有时界限不太明确。

E.组织工作决不仅仅限于通常所谓的―组织内部‖，―内部‖协作关系与―外部‖协作关（1）建立并维持一套信息传递系统 主要体现为建立一个管理人员组织；

–确定和阐明管理人员的职务（信息交流体系线路图—组织系统图）； –找到合适的人员来担任这些职务（品质和能力方面）；

（2）促使组织中的每个人都能作出重要贡献（提供服务）； ①招募选聘，促使人们与组织建立协作关系；

②建立合理的激励监控机制，促使成员提供恰当数量质量的服务； （3）阐明并确定本组织的目标

系同等重要。

2、组织存在的三个基本条件（组织三要素说） （1）明确的共同目标 A.有目标；

B.目标为全体成员所理解和接受；

C.对组织目标的理解有基于整体利益的客观理解与基于个人立场的主观理解；D.有组织目标与个人目标之分； （2）协作的意愿；

A.协作意愿：自我克制，交出个人行为的控制权及个人行为的非个人化； B.协作意愿对于达成组织目标至关重要； C.协作意愿因人因时而变化；

D.协作意愿的强度取决于贡献与诱因之间的对比； E.可通过多种渠道增加诱因，增加协作意愿； （3）良好的沟通

A. 信息交流：意愿、情报、建议、指示和命令等信息的传递； B. 信息交流是将组织共同目标与个人协作意愿联系起来的桥梁； C. 信息交流的原则：

– 固定化的、明确的、正式的交流渠道； – 交流应尽可能直接短捷，减少中间层次； – 不得跳越； – 人员必须称职； – 交流线路不断中断； – 信息须有权威性； 3、管理人员的职能

?以组织中各个部门的具体目标来阐明组织的共同目标；并使之相互协调； 4、正式组织与非正式组织说 （1）非正式组织的含义：

一种无正式的组织结构、无自觉地共同目标，但具有通过与工作有关的接触而产生的习惯、规范和情感等特点的集合体； （2）非正式组织的两类后果；

A、使人们形成一定的态度、理解、风俗、习俗和习惯等； B、为正式组织的产生创造条件； （3）非正式组织对正式组织的影响； A、正面影响：

–可以从事正式组织所不便进行的沟通；

–培养组织成员的热诚，对权威的认同感，维持团结；

–借助它可避免正式控制过多，进而利于保持个人的自尊、人格完整和独立选择能力；

B、负面影响：在目标与工作方法上与正式组织对峙； （4）正确认识和利用非正式组织

?非正式组织的存在是客观和必然的，也是必不可少的；

?管理者要善于识别非正式组织，并正确利用它来增进组织的健康发展。 5、组织平衡论（存续论）

（1）组织存在和发展的关键在于使组织成员获得一种贡献与满足之间的平衡。 ?贡献：指组织成员为实现组织目标所做的工作或付出的代价；

?组织成员的满足：来自于组织为成员提供的诱因，即能够满足成员的个人动机或需要的东西；

?贡献与诱因这二者要达到平衡，组织就可以生存和发展，否则就会衰弱或消亡。

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（2）诱因可以是多种多样的：

? 经济的与非经济的

（3）组织的平衡是不稳定的：

? 外部环境恶化造成诱因来源不足；

? 组织成员的需求标准总在慢慢提高，由此破坏平衡； ? 组织必须通过不断地发展壮大来增加组织所掌握的诱因； 6、权威接受论

（1）权威取决于下级人员的接受命令：

①管理者的权威不是来自上级的授予，而是来自由下而上的认可；

②权威大小和指挥权力有无取决于下级人员接受命令的程度，单凭职权发号施令不足取，重要的是取得下级的同意，支持与合作 （2）权威被接受的条件： ①命令明确；

②命令与组织目标一致； ③命令与个人利益一致；

④命令没有超出接受者的体力与精力之许可； （3）无差异范围；

?即服从（接受）范围，指一个人不按个人的价值观去衡量和检验指示、命令和建议的是非曲直，就直接予以承认和执行；

?服从范围的大小取决于组织成员感到诱因超过自己贡献的程度以及组织成员所归属的团体的态度；

（4）管理者强化正式权威的方法：

A、激励组织成员，从内心角度扩大成员的接受范围； B、设法培养良好的团体态度；

C、出以公心，以组织目标为准作出决策，对组织负责；

D、建立和改善信息交流渠道，使之能准确、及时地传递信息； E、不要仅仅依赖职权，要把职权与才能、威信结合起来； （5）两种权威论：

?领导者与下级人员之间的权威关系有两种：职位权威与领导权威； ?职位权威由管理职位和等级制本身所决定；

?领导权威由领导者的才能、知识水平和威信所决定； ?此两种权威结合为一体，能极大扩展下属的接受范围。

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7、组织决策论

（1）组织中的决策分为个人决策与组织决策两类

个人决策：个人出自于个人动机而参加组织的决定，是出自于个人人格的决策； 组织决策：指组织目标上考虑的有关组织活动的决定，一种出于组织意图的非人格的理性决策；

（2）组织决策的两个客观因素：组织目标与环境 ?组织目标是独立于个人动机的，具有客观性；

?环境是对实现组织目标起制约或推动作用的各种客观条件；

–战略因素：即实现目标的关键因素，组织决策的环境主要由战略因素所决定； –补充因素：战略因素之外的非关键的因素， ?决策的作用就是通过反复注意目标与环境，使两者越来越具体，最后确定实现目标的具体行动。

?即决策就是要使目标和环境明朗化，在具体行动上达成一致； （3）管理者决策工作有三个来源

①对上级指示的具体，做出适合本部门单位的决策； ②下级人员遇到困难纠纷时请求做出裁决；

③管理者独立地、创造性地发现问题解决问题； （4）决策的方法与艺术：

①应积极、创造性地发现和处理职责范围内的决策问题；应仅仅去处理下级人员无法有效处理的决策问题；

②对现在不适当的问题不作决策； ③时机不成熟时不作决策；

④对不能有效实行的事不作决策；

⑤对应该由决策别人决定的事不作决策； （4）决策的思维过程：

?决策从本质上是一种解决问题的思维活动，有两类基本的思考过程： ①逻辑过程：即能够用语言或符号表达的自觉思考过程，也即推过程；

②非逻辑过程：不能用语言表达的判断过程，表现为快速的直觉反应，对决策工作也很重要；

三、对巴纳德组织理论的评价

1、贡献性：现代管理理论之父

巴纳德开创了现在组织管理和行政管理研究的许多重要途径，而且还提出了许多具有重大理论价值和实际意义的根本性概念和观点。被誉为―现代管理理论之父‖。 （1）独创性：创立系统组织理论：

?最早把系统理论和社会学知识应用于管理领域，提出系统组织观，创立了社会系统学派，对后世影响深远； ?系统观的价值：改变了人们描述和分析组织各个部分的做法，将注意力从组织的各个部分转移到各个部分之间的相互关系，转移到整体，强调不能孤立地看待和处理各个问题，而应当认识到它们的相互影响。

（2）动态的分析方法：从心理学和社会学的角度将管理研究向前推进了一大步； （3）开创性：

①首先对―沟通‖，―动机‖，―决策‖，―目标‖和―组织关系‖等问题进行了开创性的专题研究；

②其提出 ―非正式组织‖，―决策‖，权威，信息沟通等概念或范畴，后来均成为管理学界研究的重要课题；

③其权威接受论对权威提出的全新看法，颇具启发性； 2、理论的不完善性：

(1)没有提出切实可靠的衡量诱因与贡献平衡的尺度，易陷入循环论； (2)组织决策论对决策要领的分析不够深刻，轻视了高层管理者面向外部环境的决策任务；

第十一讲：西蒙的行为主义行政学说 一、生平与著述

美国人，大学教授，公职人员，管理顾问，行为主义学派的中坚力量； 研究领域：行政学，管理学，政治学，心理学，计算机科学 著述丰富：

代表作：《行政行为——行政组织决策过程的研究》；

其它：《管理决策新科学》，《公共行政》，《经济学与行为科学中的决策理论》，《人的模式——关于社会背景下人类理性行为的社会及理性——数学论文集》；

二、西蒙行政学思想的主要内容

（一）、行政谚语：对传统行政学理论的批判

（1）传统的行政原则并非科学原则，而是行政谚语；

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（2）行政学必须在研究方法上寻找新的途径，只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则；

（二）、行政学研究方法论 （1）事实与价值的区分 A、理论的区分：

–价值命题是关于偏好的表达，应然问题，规范性陈述，；

–事实命题是关于客观世界上可观察的事物及其运作方式的陈述，是然问题，描述性陈述；

B、实践的辨别

–之一：手段与目的的区别；

–之二：可供选择的行为与行为的后果的区别；

C、以事实与价值的区分来区分政策问题与行政问题，从而界定行政学的研究对象与范围；

–政策问题：价值因素居重； –行政问题：事实居重； （2）操作定义：

凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，即名词的定义是与实证观察的事实和情况相一致的；

?法定权威的操作定义： ?心理权威的操作定义： （3）概念工具：

?行政学研究首先要建立的是一系列的概念，作为建立这一学科的理论和原则的工具；

?分析单位：复杂的整体现象包含了各种具体的特殊的层次，每一个层次都有一些基本的分析单位，一个分析单位也就是一个概念；

?西蒙在行政行为的研究上即是以―决策‖为基本概念； –― 决定‖ 是分析的基本单位， –― 决定前提‖ 是最小的分析单位；

–― 决策‖ 是目前行政行为研究上最流行的概念工具； （三）、行政决策论

1、行政学研究应以决策研究作为重点

?决策理论的目的即在于为行政学构造一个概念框架体系；

?以决策行为去研究行政的理由：

– 传统行政学讨论都只注意― 执行‖ ，即― 行动‖ 和― 做‖ ，而不注意― 行动‖ 或

做之前的― 决策‖ ；

– 组织中的操作人员非操作人员对组织目标的实现都很重要，都需要做决策； – 传统行政学对组织的说明过于简化、肤浅而且不切合实际，过分重视权力因素而忽略其他同样重要的因素，而对一个组织状况科学恰当的描述，应是对组织中每一个人做什么以及做决策受到何种影响的描述；

– 所谓好的或正确的行政行为在本质上就是指有效率的行政行为，而决定效率程度最简单的办法就是看看行政组织每一个人决策的理性程度； – 决策（行政）程序对于完成行政工作十分重要； 2、有限理性与决策准则 （1）、理性的含义：

–理性的一般含义：指非感情的一种计算、思考的心智方法。

–西蒙的理性：用―理性‖一词来指一种决策行为方式，即―理性―的决策； （2）、西蒙的有限理性——行政人假设 a, 传统的客观理性——经济人假设： ?经济人：追求经济利益最大化；

?理性原则：多方案、明确的结果、充分的信息、确定的偏好顺序； b, 西蒙对客观理性的反驳：

?知识的不完备性，预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了―客观理性‖在实际行动中是不存在的；

c, 有限理性与行政人（管理人）假设

?人类行为是介于理性与非理性之间的有限理性； ?应以以‖有限理性―为基础的‖行政人―取代‖经济人―；

?行政人是心理人（有个人的目的、动机、怪癖）与经济人两者的结合，具有有限理性；

（3）、西蒙的行政决策准则：令人满意原则

–由于人是有限理性的行政人，因此，应该用‖令人满意的―准则取代‖最优化―准则； –令人满意的准则：在决策时决定一套标准用来说明什么是令人满意的最低程度的备选方案，如果拟选用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么这个方案就是令人满意的。

–当按照原定标准寻找不到任何令人满意的备选方案时，就有必要考虑改变原定的

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标准；

3、行政决策过程

（1 ）、关于决策的含义：

广义的理解：管理就是决策；包含了决定前的调查分析，作决定以及决定作出后的评价等一系列过程；

（2 ）、决策过程的四个阶段：

a. 情报阶段：探查环境，寻求决策条件；

b. 设计活动： 设计、制定和分析可能采取的备选行动方案；

c. 抉择活动：从可供选择的备选方案中选出一个适用的行动方案； d. 审查活动：对已经作出的抉择进行评价； 4、决策的类型与技术： （1）、决策类型：

A、程序化决策：用于处理重复出现的例行活动；

B、非程序化决策：处理非重复出现不能以常规处之而又比较重要的非例行问题； （2）决策技术： A、程序化决策技术：

?传统的：习惯、及标准化操作程序； ?现代的：数学工具、电子计算机技术 B 、非程序决策技术：

?传统的：判断（经验、直觉和洞察力）、创造性和有条理的思考、培训；

?现代的：探索式解题技术的应用（决策者培训、探索式计算机程序的编制）； （四）行政组织理论——对巴纳德组织理论的深化和完善 1、关于组织平衡问题的探讨

（1 ）个人参加组织的三个基础：

–因组织目标实现而直接得到的个人报偿；

–与组织规模及其增长紧密相关的、由组织提供的个人诱因； –与组织规模及其增长无关的、由组织提供的个人诱因；

（2 ）只有能维持贡献对诱因的正差额或至少能维持两者的平衡，个人才能通过组织实现其个人目标，组织也才能继续存在； 2、对组织影响力的探讨

?组织成员的决策会受组织影响，有五种影响力： （1）权威：

?权威：一种能够用来作出指导他人行动之决定的力量 ?权威关系：是上级与下线两个个人之间的关系， ?权威的运用对组织有三种作用：

（2）沟通：

①沟通：是组织中某一成员将某些决定前提传达给另一组织成员。 ②沟通的重要性：无沟通则组织就不有影响组织成员的决定；

③沟通的双向性：一方面是将命令、资料、意见等信息传达到决策中心；另一方面是决策中心传达到组织各方面；

④沟通程序（方向）：上行、平行、下行 ⑤沟通的种类：

– 正式沟通：组织有意建立的沟通系统；

– 非正式沟通：由组织中各成员之间的社会关系所造成的沟通系统； （3）训练

①训练的目的：旨在使组织成员自行做出满意决策； ②训练的种类：职前训练、在职训练

③训练对决策的影响作用：决策时可给予受训多的人较大的自由裁量权，并减少上级的监督； （4）效率准则 ①含义：个人应基于效率准则作决策，即达到一定成果应选择机会成本最低的行动； ②与理性准则的关系：

–理性准则：要全盘考虑可能的行动，可能的结果以及整个价值体系；

–效率准则：将复杂现象予以简化后的决策依据，是在决策上接近理性准则的方法，是在简化决策情况下求最大成果； （5）组织认同（组织忠诚）

①含义：指个人以组织价值代替个人价值作为他决策时的指标（决策时以决策对组织产生何种结果来衡量）。

②种类：一是对组织目的的认同，若目的改变，则不再认同；二是对组织本身的认同，即对组织存在、延续、发展的认同，只要组织存在，不论其从事何目的，均可维持其认同。

③功能：是为实现组织目标之所必须。因为个人只有在认同组织或组织单位的目标时，才有可能作出合理或有效的决策。

④可能造成的困难：目标冲突。个人决策时以该组织单位的价值（目标）为决策依

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据，当小单位的价值与大单位的价值发生冲突时，会导致行政组织的困难，即目标冲突。

3、对组织设计问题的探讨 （1）关于组织的结构形态

A、要建立或改变组织目标，得到组织的目标体系；；

B、组织应设计成层级结构：上层（非程序化决策层）、中层（程序化决策层）、下层（基本作业层）； （2）组织的专业分工

A、分工方法与目的：整个决策系统可分成若干彼此相对独立的决策子系统，以分散决策；

B、分工的原则：从信息处理的角度进行，尽量减少子系统之间的依赖性； （3）组织的工作重心

A、应把组织有限的信息处理能力放在重要的决策任务上； B、―控制注意力原则‖：有效地利用组织的―注意力资源‖，

– 合理设计组织边界（分界面），使之有选择的注意和吸收那些为组织的长期战略决策所必须的信息；

– 组织的上层机构必须设计如何安排议事日程的规则，用来区分紧迫的决策任务与期限较为灵活的决策任务；

（4）组织的权力配置：合理集权与分权 A、集权的利弊： ? 利：a.

保证各种作业活动的协调；b. 利于发挥决策才能；c. 利于明确责任; d.

利于克服门户之见； ? 弊：a.

决策者负担过重，无法集中时间和精力考虑重要决策问题；b. 易于导致决策过程重复，下级人员无所作为；c.

易于导致信息沟通网络的扩张和繁忙进而造成决策费用增加; d. 易于造成‖ 下情不上达― 致使决策脱离实际； B、分权的必要性与适当性：

? 个人认识能力有限，有必要让各单位和各级管理人员参加重大决策；

? 分权要适当：不能绝对分权，因为业务组织活动是集团活动，要顺利实现组织目

标，必须有一定的集中协调机制； （5）观点归纳：

A、应把组织的整体结构设计成层级结构；

B、必须注意组织结构纵横两个方面的专业化分工，认真设计有关的信息沟通网络； C、必须应用―控制注意力‖原则，有效地利用组织的―注意力资源‖，把管理者亲自处理的决策任务限制在一定的范围，使工作任务适合管理者有限的时间和精力； D、应当正确地处理好集权与分权的关系，要根据实际情况把一部分容易受―门户之见‖影响的决策集中起来，交给一个适合的特定部门或单位制定，而对于基层情况不易上达的某些具体决策工作则应交给基层或中层机构制定。

三、简评：西蒙的行政学思想对于行政学研究有着巨大贡献

1、其提出的研究方法论开启了行政学研究的新时代：即以科学化的概念、实证的研究方法来取代充满含混的命题与教条化陈述的传统行政学；

2、广泛引用了心理学、社会学等其他学科的研究成果开拓了行政学研究的新视野。 3、提出了新的研究途径：决策研究已经成为今天公共行政研究的主流。

第十二讲：沃尔多综合折衷行政观 一、生平与著述

德怀特·沃尔多，美国著名公共行政学术史学家； 求学：文学学士、政治学硕士、博士；

职业：大学讲师、教授、政府官员，以及对公共行政的学术组织工作； 其行政思想的焦点：对各家行政学思想的看法与评论

二、沃尔多行政思想的主要内容

（一）、对传统行政学的评论

1、分析归纳了传统行政学的一般特点： （1） 坚守政治-行政两分法； （2）一般管理取向；

（3）通过科学分析来寻找一般原则； （4）强调行政活动的集权化； （5）对―民主‖价值的基本承诺；

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2、分析了传统行政学的思想框架与哲学基础：

（1）传统行政学的价值取向在于―有效地接受并支持现在的政治秩序‖（个人主义、实利主义、平等等等）

（2）传统行政学的思想框架包括：民主使命感、信赖基本规律、信奉进步论与循序渐进论、相信能够据以成立―民主统治阶级‖的专门知识；

（3）传统行政学的哲学基础包括：实用主义、功利主义、与实证主义。 3、对韦伯官僚制理论的评论

充分肯定官僚制理论，认为韦伯对官僚制的阐述与其所时代很合拍。 4、对传统行政学的批判：

（1）政治行政两分法是不恰当不可取的（不能解决民主制与官僚制的冲突，不能解决价值问题）；

（2）范式批判：其理性主义倾向过分强调组织之间的共性或所谓的原则；

（3）批评传统行政学家的― 科学‖ 主张：怀疑发展一门行政科学的 可能性，但科学思想仍然是有益和必要的

（4 ）反对传统行政学家过于重视效率的做法； （二）、沃尔多对当代公共行政学的评论与看法 1、分析了组织理论发展的三个阶段： 第一阶段：传统的组织理论； 第二阶段：新传统组织理论；

第三阶段：现代组织理论（决策理论、人本主义观、科学管理说）； 2、对比较公共行政的评论；

比较公共行政学所运用的理论模型与实地研究证据之间尚存在距离，其前途有待于实现；

3、对公共政策的评论；

公共政策中的案例研究方法对于研究和学习公共行政具有潜在的用途，但却不是唯一的研究和学习公共行政的手段； 4、对新公共行政学的评论；

?虽然新公共行政学的反组织的态度有一定道理，但也是不公正、不合逻辑与不现实的，因为多数创新的技术与方法都是在官僚制组织中产生的，它曾经也处在一个变革的时代；

?新公共行政学尚未出现任何新的综合性思想可以取代传统的思想； （三）、沃尔多本人的公共行政研究领域

1、历史与公共行政：

从历史中寻找―洞见、假设、与科学结论‖ 2、官僚制与民主：

官僚制与民主的冲突是我们这个时代的中心问题；（官僚制与民主确有一些相抵触的特点：等级制与平等，纪律监督与自由，等等）；但两者并非完全不相容：两者之间应该寻求融合（如建立在能力与专长之上的普遍标准与机会） 3、公共行政与政治

?政治与行政不是可以分离的领域，而是相关领域甚至统一领域； ?应该将经济理性、政治理性以及社会理性的概念同正在发挥重要作用的―公共利益‖概念结合起来，以免使公共行政失去道德意味并进而退化成纯粹的―政府行政‖； 4、道德与公共行政

?公共行政不应该为了寻求效率而只关心技术与科学问题而回避价值和道德问题 ?公共行政既是一种伦理道德也是一种意识形态；

?行政理论必须包含道德学说，自觉研究价值观并用之指引经验研究的方向； 5、逻辑实证主义与公共行政

?事实与价值的区分只能是逻辑上的，实践中两者紧密相连，而逻辑实证主义却将价值问题置之不顾，因为不是一种很有用的分析方法； ?逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向：即把公共行政视为实现外部界定目标的一种工具，放弃了人类经验领域（审美、道德和形而上学）进而让―理性‖为―非理性服务‖；

?因此，需要对价值观念进行自我认识与批评，应在―科学性‖与―规范性‖之间达到一种妥协；

6、科学与公共行政：对公共行政之科学性的怀疑

（1）若就狭义的―科学‖概念而言，他不相信存在或可能存在一门公共行政科学； 狭义科学观：科学是为― 经验? 实在‘ 同假设和定律? 安排‘ 在一起的高度抽象的系统化概念以及按照规定的方法论原则获得的合法化知识‖ ）； （2）广义上：包括公共行政在内的社会科学都具有科学性；

广义科学观：科学只不过是导致― 对具体变化进行控制‖ 的知识而已）。 7、公共行政：学科、专业和事业 （1）学科地位：一门应用科学；

①与政治学的关系：不仅仅是政治学的子学科（因为政治学未能为公共行政提供一种认识和培育环境）

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②与管理学的关系：不应归属于― 一般‖ 管理学派：因为行政的价值观以及行政的技术和方法都不能普遍化，它需要一种特异的技术和有特色的哲学）

（2）一种专业：公共行政应该由一个学科发展成为在大学拥有一个独立的专业学院的专业。

（3）一种事业：一种包括许多方面的思想、观点和方法论的事业，具体折衷性、实验性与开放性。 8、公共行政与未来

?公共行政应该探讨由于未来社会变更所引出的一系列的问题：如更少官僚制色彩，更具国际性的新的组织形式和管理风格；

?由此，公共行政必须变革与转型：公共行政的决策必然会是一个由政策判断、工具判断、法律判断和道德判断组成的联合体，具有多元论的特点（哲学、学科、方法论上）； 两种方案

（1）集权主义的方案：

将政府完全一体化并占据支配地位，公共道德与私人道德加以调和； （2）无政府主义的方案：更为可取

?多重性特点：包含分散的、复杂的经济-社会-政治制度，这些制度对公共道德的理解是多元（歧义）的，

?主权国家被解散而且其明显垂直型权威结构被复杂的、契约性的、非正式的水平关系所取代。

三、简评：

主要不是一个创造者，而是一个评论家； 1、贡献性：

（1）其自身研究，提出了许多有启发意义的真知灼见，

（2）其评论：大体中肯和合乎事实，有助于大家更好了解和理解传统与当代公共行政，

2 、局限性：

（1）其自身研究，缺乏一个统一的中心主题、一个系统的理论体系以及明确的结论；

（2）其评论，对公共行政研究及其结论持矛盾和犹疑心态，散布了一种悲观与怀疑情绪，建设性不够。

第十三讲：里格斯的行政生态学说 一、生平与著述

美国当代著名行政学家；

比较行政学与行政生态学创始人； 代表性著作：

?《农业社会与工业社会——建立比较行政的类型》，1 ?《行政生态学》，1961年；

?《公共行政比较研究趋势》，1962年；

?《发展中国家的行政：棱柱型社会的理论》，1965年； ?《泰国：一个官僚政体的现代化》，1965； ?《发展行政的新领域》，1971年； ?《重访棱柱型社会》，1973；

二、里格行政生态学说的主要内容

（一）行政生态观：

1、行政生态方法的必要性：

①―在现代过渡社会里，一直有一种建立正式的政治行政制度的趋势，但这些制度却仍然只是一些形式主义的制度。有效的行为绝大部分仍取决于传统的结构和压力，如家族、宗教以及一些继续存在的社会和经济领域。因此，只有以生态学的观点——亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治与行政‖。

②要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察，即考察一个行政与该国社会环境的关系；

2、行政生态学的含义：研究―自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形‖的一门行政学分支学科； 3、行政生态学的研究范围：

?探讨各国所特有的社会文化及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政； ?研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展； （二）与三种基本社会形态相对应的三种行政模式 1、农业社会的行政模式——融合型行政模式 特点：（1 ）以农业生产力为经济基础；

（2 ）土地的分配与管理是政府的最重要事务；

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（3 ）官僚的职位重于行政政策； （4 ）家族与亲族主义的行政风范； （5 ）世卿世禄制度；

（6 ）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层； （7 ）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制；

（8 ）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。 2、工业社会的行政模式——衍射型行政模式

特点：（1 ）自由经济或前苏联式的管制经济为经济基础； （2 ）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道；

（3 ）平等主义的行政风范，成就导向与对事不对人的原则； （4 ）高度的社会流动，发达的沟通渠道；

（5 ）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性； （6 ）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一； 3、过渡社会的行政模式——棱柱型行政模式 特点：（1）异质性：

–一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点； （2）重叠性：

–指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能， –行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定； –行政任务往往由非行政机构来完成；

（3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。 危害：?造成行政权威合法性危机； ?损害行政行为的效率和品质； ?行政政治化；

?成就取向有限，专为文凭而考试； （三）对五种行政生态要素的分析 1、经济要素与公共行政

（1）―市场—企业‖结构及其对公共行政的影响

价值规律与市场原则：等价交换，功利、理性，契约自由，专业化，职业化，公开，竞争这一切都影响着公共行政；

（2）互惠—重配结构及其对公共行政的影响

互惠：纳贡，以物易物，互补不足；由政治权威进行经济分配，在互中完成社会财富的重配

对行政的影响：一元结构：不能清楚地划分政治制度行政制度； （3）―集市—有限市场‖结构及其对公共行政的影响

有限的市场经济——价格不可决：社会经济并未完全商品化，仍受政治、宗教以及个人地位等因素的影响，

对公共行政的影响：在确定行政职务、荣誉、薪水时，市场、身份同时在起作用； 2、社会因素及其公共行政的影响

（1）工业社会中，代表着不同社会利益的各种功能性社团对行政的影响很大； 社区：汇聚和表达问题，确认问题及其优先顺序，拟定政策，执行政策 （2）传统与过渡社会中，家庭对行政影响很大；

行政行为常为显赫家庭所左右，受其制约，家族利益远比公共利益优先，导致裙带之风，结党营私，行政封闭效率低下； 3、沟通网络与公共行政

?沟通网络：社会文化水平、使用语言的状况，社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会相互沟通的手段。

?动员：指全社会的人口参加庞大的沟通网络的程度； ?同化：指社会普通民众和精英分子共享同一 符号，认同于同一 基本价值与目标的程度；

?一元化社会：高度动员与同化的社会 ；利于行政与公众间的沟通 ?多元化社会：低度动员与同化社会；不利于行政与公众间的沟通；

–限制行政机关对于公众利益的聚合与表达范围；会抵消加强政府责任和对公意尊重的努力；妨害政府制定政策、执行法令的功能； 4、符号系统与公共行政

指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的的一整套政治符号系统；

①政治神话：指―用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人的权利义务及主要关系等方面的信念。

②政治准则：指一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担的职责等方面的规则；

③政治法典：指将‖政治准则―进一步具体化、规范化的各种法律制度；

对公共行政的影响：由符号系统所提供的‖共同意识―是形成行政权威所不可缺少的东西。

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5、政治构架与公共行政

政治与行政是两种不同的政府功能，这两种功能之间存在着一种― 功能依存关系‖ （1）传统社会中政治构架对公共行政的影响：

A、政治权力与行政权力合而为一：官僚政治：政客与官僚之间无明确区分，专横独断，为所欲为

B、公共权力幅度有限，行政效率低下；

（2）现代社会中政治构架对公共行政的影响：

行政从属于政治，受非官僚权力的制约，行政效率较高；

三、简评：

1、贡献性与意义

（1）研究方法上创新：

–比较（国别，制度）的方法； –生态的方法

（2）提出的三种行政模式具有一定的解释性；

（3）提出的五种行政生态因素奠定了行政环境分析的大体框架；

（4）意义：有助于更好地了解和理解不同国家不同时期公共行政现象及其问题；其注重行政环境分析的观点为我们提出一条不同以往的解决行政问题的思路：即可从改变外部环境入手解释行政问题 2、局限性

（1）重描述，轻规范；

（2）对行政生态环境的考察分析并不完整、系统；

（3）有些术语使用过于随意：如一元与多元的概念，与其他经典学者所规定的（也是通常所理解的）有些差异。

第十四讲：新公共行政学

一、新公共行政学的产生背景与基本含义

1、产生背景

新公共行政学的产生是对社会环境变化的一种必然回应：要求回归传统价值，重建规范。

2、1968年密诺布鲁克会议与新公共行政学：①公共行政学如何将道德价值观念注入行政过程；

②如何能有效地执行政策；

③政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么； 3、新公共行政学的基本含义 （1）传统公共行政学：

①指1968年密诺布鲁克会议之前的正统时期的公共行政理论和二战后重新建立的公共行政理论；

②追求建立一个有效的、经济的、协调的行政管理系统；

③寻求：怎样才能利用可用资源提供更多更好的服务（效率）；以及怎样才能花费更少的资金来保持我们的服务水平 （2）新公共行政学：

?指20世纪6、70年代产生的运用现象学方法，本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政―公共‖部分为研究重心的公共行政理论。

?特征：非价值中立，致力于社会公平目标，强调公共的使命； 代表人物：弗雷德里克森，德怀特·沃尔多

二、新公共行政学的主要内容或观点

1、对传统公共行政学―效率至上‖观的反思与批判； （1）两种效率观：

①机械性效率 ：指可以用具体数字来表示的投入与产出之间的比率，强调以最少投入获得最大产出；（技术效率、生产效率）

②社会效率 ：指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率，即机械效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。

（2）传统行政学所持的是一种机械性效率观，这种效率观是无意义无价值的： ①传统公共行政学将效率作为基本价值的效率至上观造成了组织成员与服务对象之间的疏远与隔离，使组织失去了应该表现出的社会价值与责任； ②传统行政学所强调的旨在促进机械效率的某些行政原则（层级制、指挥统一等），正面临着发展的困境，缺乏适应社会发展的能力；

③传统行政学的效率至上观促使以机械性效率为标准来评估公共行政服务的绩效（专注于成本利益分析），导致了总体上的无效率；

④传统公共行政学过于迷信效率，造成了长远性的效率缺乏，在公共问题的解决上无能为力并且造成了更多问题（如社会差距加大，进一步的不公平不平等）；

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结论：传统行政学所强调的经济与效率目标，决不是公共行政的核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标；

2、新公共行政学对社会公平价值观的提倡 （1）新公共行政学的社会公平观：

?以罗尔斯的―公平正义‖观作为理论依据；公平的自由、公平的参与原则； 公平的自由高于一切：言论、机会、结社等自由；

当公平的自由在原则在由宪法规定的政治程序中得到运用时，就成为公平的参与原则：所有公民都拥有公平权利参与立宪过程，决定立宪结果，参与政治事务； ?社会公平：

①意味着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择； ②强调政府提供服务的平等性；

③强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务 ； ④强调公共管理的变革；

⑤强调对公众要求做出积极回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的； （2）新公共行政学期待将―社会公平‖价值全面运用于现代公共行政实践，赋予公共行政以伦理内容，以其指导行政官员的行为：

?行政官员及其组织行为应保障公民基本平等自由权的实现； ?有责任和义务为最少受惠者平等获得公共服务作出各种努力； （3）期待建立一种新型的―民主行政‖

? 政治的民主必须实实在在的体现在民主的行政过程中；

? 公众需要是行政体系运转的轴心，公众的权利和利益应高于政府自身的利益扩张和满足；

? 致力推动行政改革的民主化方向；

3、新公共行政学对传统的政治—行政两分法的突破

（1）传统的政治-行政两分法限制了行政学的研究对象和范围，因而不能满足满足解决社会问题、处理社会危机的需要；

①研究局限于非常狭窄的领域，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要；

②政治-行政两分法是一种理论上的虚构，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在；

（2）公共行政研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞

跃

①公共行政发展的焦点应定位于如何发展公共政策。

②在促进公共利益、建构民主行政的目标下，公共政策与行政组织的演进、公共政策制定、公共政策分析评估、公共政策执行等一系列问题应是当代公共行政学的研究主题

③非价值中立的研究方法；

社会科学家应以其专业知识和才能从事价值判断。 4、新公共行政学的动态、开放组织观

（1）用行政生态学的视角去认识组织的运作和分解行政现象，认为公共行政组织中存在着四种基本的运作过程； A、分配过程：

行政组织内部的各种权力、资金与利益的分配，成本效益分析是常用方法； B、整合过程：

指通过权威阶层来协调组织中成员工作的过程；

目的在于构建一个有凝聚力的、能够有效实现组织目标的整体； C、边际交换过程：

指公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程； 相关组织包括：立法机构、辅助参谋机构、上级行政长官、利益集团； D、社会情感过程

一种社会情感的训练过程；

可作为行政管理改革的一种工具，也是一种技术

（2）不断地变革是当代公共行政发展的动力和核心内容

公共行政组织是提供各种公共服务的具体承担者，其结构与功能状况与公共服务的质量密切相关；传统的官僚制组织结构呆板、僵化，无法对飞速变化的社会作出快速有效的反应；现有的公共组织将自身利益扩张看成组织发展目标，忽视其服务对象-公众的需要，忽视公民的平等自由权利，尤其是忽视经济政治上最少受惠者的权利，使公共行政组织偏离了航道，违背了民主政治的基本准则；因此，公共行政组织改革势在必行。 改革的目标：

①顾客导向的组织形态：即将公众的需求作为组织存在和发展的前提；

②应变灵活的组织形态：加大组织结构的弹性，以便对外界刺激作出迅速反应（回

应能力）；

三、简评：

1、理论方面的贡献

（1）其对公共行政意义与价值的关注超越了实证主义的研究模式；

（2）使公共行政学摆脱了对政治学与管理的附庸地位，迈开了独立发展的步伐； （3）它着眼于建立公共哲学，倡导行政民主，扩大了公共行政的研究范围； （4）其对公共行政组织目标和意义的重新界定给公共行政组织理论赋予了一种规范性的基础，从而完善了公共行政组织理论的内容。

（5）其对培养德才兼备、高瞻远瞩、积极主动的行政通才的强调，深化了公共行政教育的内容

2、对当代美国的公共行政实践产生了重大影响

其减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面沟通等观念和主张，在美国上世纪七八十年代开始的行政改革中得到了充分体现。

第十五讲：菲德勒权变领导理论 一、生平与著述

美国当代著名心理学家与管理学家；领导科学与管理绩效方面的的研究权威； 现为美国华盛顿大学心理学与管理学教授； 代表性理论：有效领导的权变模型； 代表性著作：8部著作，180多论文； 《 让工作适应管理者》 ，1965 ， 《 领导效能理论》 ，1967 ；

《 领导效率的个人因素与环境因素》 ，1968 ； 《 权变模型：领导效用的新方向》 ，1974 ； 《 领导方式与管理效率》 ，1974 ； 《 领导效能新论》 ，1987

二、菲德勒权变领导理论的主要内容

（一）权变理论的历史背景与理论渊源 1、历史背景：

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二战后，社会的发展变化使得组织的生存与发展日益受社会环境的制约，领导的效能也主要取决于环境条件。

不采取情境性的观点，就无法理解受多种因素影响的领导效能问题。 2、理论渊源：

（1）吸引领导特质理论与领导行为理论的合理成份

①领导特质理论：旨在认定领导者所具有的素质特征，何种人适合当领导者；如法约尔的六素质论、斯托弟尔的领导特质理论；

②领导行为理论：以心理测量手段分析有效的心理素质与行为，并设法培训有效领导者所需要的素质及行为；如：布莱克的管理方格理论； (2)、受情境论的影响： 福莱特的情境规律，保罗·赫塞、布兰查德的情境领导理论； （二）、权变领导理论的基本观点

1、理论假设前提：不存在普遍适用的最佳的领导方式或行为，领导行为的有效性其实是情境因素的函数，是领导者因素与情境因素共同作用的结果；

2、结论：领导是否有效，不仅是由领导者的人格特质所决定，也不只是由领导情势所决定。领导绩效取决于领导特质与领导情势的适当匹配：任务取向型的（低LPC）的领导者在高度控制和低度控制的领导情势下绩效最佳；关系取向型（高LPC）的领导者，在中度控制的领导情势下绩效最优；

（三）、领导风格的确认：任务取向型与关系取向型 1、LPC量表与领导方式的分类：

LPC量表：菲德勒设计的一种用来测量领导者领导方式（风格）的量表，也叫―最难共事的同事‖调查问卷表。

用来测量领导者对同事与下属的看法（与评价），由此推断出其领导风格与行为模式的特点从而对领导者进行分类； 2、关系取向型领导：

LPC得分高，以相对积极或表示赞许的词句描述和评价其最不喜欢的同事，

表明作答者很乐于形成良好的人际关系，是以人际关系为中心的人，关心建立良好的人际关系，对下属持支持与谅解的态度； 3、任务取向型领导：

LPC得分低，以消极或表示嫌弃的词句评价其最不喜欢的同事，

表明作答者可能更关注生产，关心任务的完成，是以任务为中心的，即使损害人际关系也不在意；

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4、社会-独立型领导者：中等得分者

（四）、三种影响领导行为有效性的情境要素与八种领导情境 1、领导者与被领导者的关系：好或不好

（1）关系好：受下级喜爱、尊敬、信任，愿意追随，领导者信任下属； （2）关系不好：

2、任务的结构性；高（明确）或低（不明确） （1）目标的明确性：明确或不明确 （2）目标-途径的多重性：多重或单一 （3）结果的确定性：确定或不确定

（4）决策的可验证性；可验证或不可验证 3、职位权力：强或弱

组织为完成任务而授予领导者的权力：包括： （1）职位权力和权威是否明确充分； （2）得自上级与组织的支持是否有力；

（3）是否在雇用、解雇、纪律、晋升、工资上的影响力； 4、八种领导情境：

依照领导者对每种情境的可控制度大小（可控制度越大，对领导越有利），依次为： 对领导者有利 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ

对领导者不利

（1）领导者与下属关系 ：好 好 好 好 坏 坏 坏 坏 （2）任务结构性： 高 高 低

低 高 高 低 低 （ 3）职位权力： 强 弱 强 弱 强 弱 强

弱

（五）、领导风格与领导情境的匹配

1、任务取向型领导在非常有利（Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ）和非常不利（Ⅶ、 Ⅷ）的情境下工作得更好；

2、关系取向型领导在中度有利的情境下，即Ⅳ、Ⅴ、Ⅵ 类型的情境中干得更好； 3、个人的领导风格是与生俱来稳定不变的，不可能改变风格去适应情境；

4、当一个人的领导风格与其面临的情境不匹配时，提高领导有效性的途径有二个： A 、替换领导者以适应情境；

B 、改变情境以适应领导者；（即重新建构任务和领导者的职位权力） （六）权变领导模式的新发展：认知资源理论

1、领导者的智能只有在其没有受到压抑的情况下才能促进团体功效；

2、在压力不大的情况下，领导者的指导性行为越强，其智能对团体功效的贡献就越大；

3、在压力不大的情况下，团体越是支持领导，指导型领导者的智能就越能提高团体功效

4、如果领导者不具备强有力的指导性行为，但团体支持他，那么，团体成员的能力越强，团体功效就越好；

5、领导和团体成员的能力对团体功效起促进作用，这是就团体任务需要那些能力而言的；

6、当压力很大时，出成绩靠的是领导者的经验与技巧，而不是认知能力；

7、领导者的指导性行为部分地依赖权变模式中的那些因素：LPC值和情境控制程度；

（3）未能提示LPC 所反映的个性是怎样影响领导效果的。

第十六讲：布坎南公共选择理论 一、布坎南生平与著述

当代美国著名经济学家，1986年诺贝尔经经济学奖获得者，大学教授； 主要贡献在于对政治决策与公共经济理论的贡献； 代表性著作：

《财政理论与政治经济学》，1960；

〈对赞同的计算〉（又译为〈同意的计算〉），1962，与塔洛克合 〈成本与选择〉，1969；

〈公共选择论：经济学的政治运用〉，1972，与R·托里森合著； 〈自由的限度：在无政府主义状态和极权主义国家之间〉，1975； 〈民主过程中的公共财政〉，1976；

〈民主政治的赤字财政：凯恩斯爵士的政治遗产〉，1977； 〈政治活动的经济学〉，1978； 〈俱乐经济理论〉，论文，1965； 〈自由、市场与国家〉，1986；

二、公共选择理论的主要内容与观点

（一）公共选择理论界定 1、广义的解释：

（1）、作为经济学理论的一个重要流派，

公共选择可以界定为― 对非市场决策的经济学研究，或者说，是将经济学的方法应用于政治科学‖ （丹尼斯· 穆勒）。

（2）公共选择的主题：是政治科学的主题：

国家理论、投票规则、投票者行为、党派政治学、官方政治学等 （3）公共选择的方法论：经济学的方法论 把政治过程看成交易过程。

布坎南：― 公共选择一种对政治的看法，它是在把经济学家的工具和方法扩大应用于集体的或非市场的决策的过程中产生的‖ 。 被认为是最名符其实的― 政治经济学‖ 。 2、狭义的解释：

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三、简评：

1、意义与贡献：

? 理论上的价值：领导研究的新方向； ? 对实践具有重要指导意义 2、局限：

（1）并非所有验证性案例研究都支持此结论； （2）LPC 打分法不够精确，带有一定任意性；

? 作为公共行政学的一个流派，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，分

析政治家、官僚和投票人的行为。

?政治活动较之经济活动更具不确定性，有时难以做到行为理性；

?人们在政治活动中对活动结果承担的责任相对要轻，这导致共个人往往不太进行理

? 其关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。

? 由于公共选择学派将各级行政机关统称为官僚机构，公共选择理论也被称为― 官

僚经济学‖ 。

（二）公共选择方法论（研究政治的经济学方法） 1、方法上的个人主义

A、以个人为中心的分析视角

?不把―社会‖、―国家‖、―企业‖、―政党‖、―法院‖等等当作集合性的整体来加以研究，而是力图打开这些―黑箱‖，直接分析其中的个人行为。 B、微观经济学的边际分析方法

?个人选择行为的依据或标准：要求边际收益大于边际成本；

?公共选择所探讨的基本问题：一个政府机构的代理人在某一事项上增加（或减少）投入所带来的净收益（或净损失），与同样投入在其他事项上所可能带来的净收益（净损失）相比，是多还是少。

C、与经济学上个人主义方法的区别：

?个人在选择或决策时不是孤立的，会受制度环境的影响；

?方法论上的个人主义并不限定个人选择所追求的目标是什么，既可以是利已主义的，也可以是利他主义的；

?个人选择方案与选择的结果是有区别的，个人只能作出方案选择，但不能选择总体结果，总体结果是个人选择不经意的结果。 2、经济理性人原则与利已主义本性

A、公共选择理论的基本行为假定：经济理性人假定

?古典经济学的经济理性人假定：―人是一个自私的、理性的功利最大化者‖。 ?公共选择理论将古典经济学的经济理性人假定扩展到人类行为的所有领域：从而填平了消费者行为理论、生产理论、厂商理论与政治、法律理论之间的鸿沟。

?―个人是在一定约束条件下追求效用的最大化者‖。无论这个人是政府官员、法官，还是生产厂商或消费者。

?追求个人物质利益满足的利已主义是个人行为的首要因素： B、理性受限

?理性个人的效用最大化行为受到自身能力的限制（有限理性），个人受其理性与正交易费用的限制，其行为与最大化目标并不总是保持一致；

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性的比较计算；

C、―新经济人‖观：经济理性人假设并不总意味着人是利已主义或一味追求个人经济利益

? 政治活动中人们所追求的最大效用，可以是商品、收入、财富、社会地位、权利等利已主义因素，也可以是慈善、友谊、和平、社会进步等精神因素和利他主义因素。

? 即：理性假设只是说利已主义因素或个人物质利益是值得追求的，但并不完全否

定利他主义的存在。利已主义和利他主义两个因素都有可能实现个人效用的最大化；

? 因此，公共选择理论中的― 经济人‖ 是― 新经济人‖ ，并非美国学者凡布伦所指责的那种追求个人最大经济利益的― 洁白无暇的经济人‖ 3、政治的交换过程性质：交易经济学方法

（1）、政治是一种在解决利益冲突时进行交易而达到协议的过程： A、市场制度中的两人交易为简单交易，两人以上的交易为复杂交易：

一旦市场交易中出现第三方或交易使第三方受益或受损，交易各方要么难以达成一致同意，要么带来较高交易成本，因此人们通过市场进行的活动就只能满足其一部分的目标，而另一部分目的必须通过政治活动而达成；

B、政治的功能就在于建立起人们都能遵守的规则以协调冲突。

民主政治活动中的个人活动也具有交换的性质，人们在自愿交换的基础上，在政治活动中达成协议、协调冲突、制定规则；

C、政治交易过程也存在着权力与强制，但它们以自愿交换为前提，是人们在立宪阶段一致同意赋予政治的，其目的是为了促进自愿交换。 （2）政治交易过程：

?公民投票者：需要：政治家与官僚的服务； 给出：选票； ?政治家：需要：权力、地位、薪俸；提供：政策制定、监督； ?官僚：需要：权力、地位、授权、薪俸；提供：公共服务； （三）、将公共选择方法应用于政治过程的分析 1、公共选择学派的投票理论

2、公共选择学派的官僚理论——政府失败说 （1）官僚是经济人，与民众间是交易关系

?官僚是追求个人利益或效用最大化的经济人，其目标不是公共利益或机构效率，而

是个人效用。

作为政治家或官员的个体，他们在政治市场上追求着自己的最大效用：权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益放在次要的地位。 ?官僚与民众之间实质上交易关系：

民众以纳税的方式赋予官僚尊严和体面的生活； 官僚利用自身的资源为民众公共利益服务； 官僚是民众雇佣来为民众服务的。 （2）政府会失败：

A、―政府的失败‖：国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到那样有效：政府的政策往往并不符合弥补市场不足这一目标。 B、政府失败的主要表现形式：政府政策与政府工作机构低效率

政府政策低效率：即所招待的政策不是最好的政策，并不能确保资源的最佳配置； （3）政府失败—政府政策低效率的原因 A、主观原因：

–政策部门的政治家们有意无意为自身的经济人动机所左右，对公共利益的理解有偏差；

–由于自利动机的存在，政治家们也不倾向于为最大限度地增时共同利益而服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策 B、外部原因：

–缺乏一种―确保任何处于某一特权地位时均不能过多牟取私利‖的约束机制来制约政府行为方式。

（4）政府失败—政府机构低效率的原因 A、缺乏竞争机制；

B、缺乏降低成本的激励机制； C、政府机构自我膨胀； D、监督信息不完备； E、政府的寻租行为；

（5）补救―政府失败‖的政策建议

从现行体制上寻找原因，从制度创新上寻找对策，重建基本的宪法规则，通过新的宪法规则来约束政府的权力：

A、创立一种新的政治技术，提高社会民主程度；

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B、在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率； C、改革税赋制度，约束政府权力；

三、简评：

1、巨大的贡献性与意义：一场经济学分析方法的革命： ?将传统经济学的微观理论扩展和应用到对政治制度、行政和利益组织的研究中，从而创造出一种关于―政治系统中不同成员实际上如何运作的内部逻辑一致的实证性理论‖；

?改变了经济学家们关对经济政策诸要件的认识，使许多政治现象很容易得到解释； ?为揭示―经济和政治决策的基础‖作出了重要贡献。 2、对我国行政改革的启发与喻意

（1）承认 ―经济人‖倾向，通过好的制度设计来取代对―好人‖政治的期求； –引入竞争机制； –政府行为法制化； –健全和完善监督机制

（2），承认―经济人‖倾向，对其加以合理利用与引导；

（3）承认政府的认知和行为能力有限，谨慎界定我国政府的职能，减少政府的干预范围以减少寻租行为的发生；

–四大领域容易发生寻租行为（政府定价，政府特许权，关税与进口配额，政府采购）

第十七讲：奥斯本的企业家政府理论 一、生平与著述

戴维·奥斯本，当代美国著名管理学者；

大学讲师，美国进步政策研究所研究员，政府高级顾问； 代表著作：

《民主实验室》，1988；

《改革政府-企业精神如何改革着公营部门》（与特德·盖布勒合著），1992

代表性理论：企业家政府理论是在总结归纳美国各地方政府改革实践的基础上提出来的。

二、企业家政府理论的主要观点

（一）、重塑政府，以企业家政府来取代产生并适应于工业社会的官僚制政府； 1、对政府运作现状（低效、低质）及运作体制的批评；

2、指出官僚体制（政府的一般官僚模式）是产生并合适于工业社会 的；

3、社会环境的变化使得官僚制已经不能适应今天的社会需要：运作低质和低效 4、要重塑政府，以企业家政府取代官僚制政府 ?企业家政府：具有企业家精神的政府：即象企业家那样具有创造力与创新精神的政府，的政府；

?现行的政府应更具有企业家精神：不断地以新的方式运用资源来提高其效率和效能；

?奥斯本试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能象私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率； （二）企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则： 1、掌舵而不是划桨；

2、得妥善授权而非事必躬亲； 3、注重引入竞争机制；

4、注重目标使命而非繁文缛节（任务驱动而非规章驱动）； 5、重产出而非投入； 6、具备―顾客‖意识； 7、有收益而不浪费； 8、重预防而不是治疗；

9、重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式； 10、重市场机制调节而非仅告行政指令控制；

认为企业家政府理论可能导致许多负面问题，如： （1）政府责任的削弱， （2）重复与浪费；

（3）顾客意识损害公民意识；

第十八讲：登哈特的新公共服务理论 一、生平与著述

罗伯特·登哈特：美国亚利桑那州立大学公共事务学院院长，博士，大学教授，政治顾问

代表性著作：

《 新公共服务：服务而不是掌舵》 ， 《 公共组织理论》 ，

《 公共行政：一种行动取向》 ， 《 意义之寻求》 ，

《 公共组织与非营利组织中人的行为管理》 ， 《 公共服务的新生》 ， 《 公共服务中的行政领导》

二、新公共服务理论的主要内容

（一）新公共服务理论的产生背景

新公共服务理论的产生是质疑和超越新公共管理理论（NPM）的一种尝试。 （1）NPM的特征（伦敦经济学院院长胡德教授的归纳）： ①专业化管理；

②明确目标，测量绩效； ③产出控制，强调实际成果；

④部门拆分与重组以打破部门本位主义； ⑤引入竞争机制，提高质量降低成本； ⑥吸收和运用私营部门的管理风格和方法； ⑦强调有效利用和开发资源 （2）NPM的核心理念 A、管理的自由化：

–管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须让―管理

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三、简评：

1、贡献与价值：

（1）重要的理论价值：

其提出的政府改革的十项原则——亦即企业家政府的十大特征，对于我们重新审视现时代政府的角色，正确认识政府的职能具有重要的启示意义 （2）实践价值

对西方国家尤其是美国九十年代行政改革产生了重大影响：是改革的指南 2、异议与批评：

者‖来管理，要解除规制与分权，使管理过程（如预算、人事、采购）等合理化。 B、管理的市场化取向 –竞争；

–私营部门管理的普遍化（私营部门的管理实践和技术优于公共部门）； （二）、新公共服务理论的思想来源与概念基础 1、民主公民权理论 （1）公民权的概念：

①一般的理解：公民权即一种合法的身份，具体包括由法律体系规定的公民的权利与义务。

②宽泛的理解：公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格特性有关的更加一般的问题，如公民的权利与责任，而不问其合法身份； （2）利已主义的公民权观：

?政府的首要目的就是增进社区以及社区内部个人的经济利益，国家以及公民与国家的关系应该只是建立在自利观念的基础上。政府的作用就是确保个人自身利益能够自由、公正的相互影响。

（3）政治利他主义的公民权观（积极的公民权）：

①超越个人利益，关注更大的公共利益，对公民有着更高的要求。 ②公共精神或政治利他主义包含着：爱与责任

③只有爱与责任才可使个人利益与集体利益、国家利益协调一致；

④公共精神需要培育和维护，而对正义原则、公共参与和公共审议的不断关注则能够有助于公共精神的培育与维护。

（4）越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而自身利益的公民权

? 以公民为中心的政府，把公民视为公民而非顾客、委托人、不仅追求效率，而且追求回应度的提高和公民信任度的增加。 2、社区与公民社会的理论

（1）、健康的社区生活对于现代人的重要性： ?是个人与社会之间的有益中介， ?是现代人生活的主题；

（2）、公民社会对于现代的个人生活与民主治参与都至关重要 ?公民社会：一种公民能够相互进行个人对话与评议的地方；这种个人对话与评议是社区建设与民主的本质所在；

?公民社会：由充当个人与更大社会之间联系舞台的各种社会团体所构成。

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?是公民在草根层次积极参与舞台；

（3）、政府在建立、促进和支持公民与其社区之间关系上能够发挥关键性的积极作用：

①政府帮助建立强大的公民互动网络，开辟新的对话与争论渠道，就民主治理问题进行公民教育；

②公共行政官员能够为社区和社会资本建设作贡献：鼓励公民参与决策而增进社会资本；

3、组织人本主义与新公共行政 （1）阿吉利斯的人本观：

认为组织研究应该更关注个人的发展，在组织的发展中促进个人的成长与发展； （2）罗伯特·戈利姆比沃斯基的人本主义组织观

①批评传统组织理论所主张的自上而上的权威、等级控制及标准的工作程序等个人自由个人道德不敏感；

②主张一种组织发展观：即通过组织创造解决问题的开放氛围以使组织成员正视问题而非争斗与逃避；在组织中的个人与群体之间建立信任，用知识和能力的权威来弥补甚至取代角色或地位的权威。决策权责应尽可能接近信息源；使竞争有助于满足目标。

–即最大限度地增进个人与其工作单位之间的相互合作；

–以及建立一些既承认组织使命的实现，也承认组织成员的成长与发展的报酬体制? –为组织内部的人们增加自我控制自我管理的空间； –努力创造冲突得以积极、恰当浮现和管理的条件； –努力增强对团体过程及其绩效后果的认识；

（3）新公共行政学：强调价值在公共行政中的作用 ４、后现代公共行政

（1）批评主流的行政学思想： 实证主义的知识获得方法；

理性主义的假设（基于市场的理性选择理论）， 技术（专家）统治观 （2）信奉―会话‖理念：

①公共问题通过― 会话‖ 要比通过― 客观‖ 地测量或理性分析更有可能得到解决； ②―会话‖ 理念把行政官员与公民视为彼此充分参与的，他们不仅仅是召集到一起谈话的理性个体，而且是在一种他们作为人而相互接洽的关系中的参与者，

③这种协商与达到共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有方面，他们不仅有理性，还有经验、直觉和情感。

（三）、新公共服务理论的基本内涵 １、―新公共服务‖理论的概念：

?指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。

?是在对传统公共行政理论和新公共行政理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，

?主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济自我利益的主导行政模式；

?是对传统公共行政理论和新公共行政理论的一种扬弃而非全盘否定； ２、新公共服务理论的基本观点：

（1）、政府的职能是服务，而不是掌舵； （2）、公共利益是目标而非副产品；

（3）、在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性； （4）、为公民服务，而不是为顾客服务； （5）、责任并不简单；

（6）、重视人，而不只是重视生产率； （7）、公民权比企业家精神更重要

一、现象学方法的基本原则（特点）

1、放弃一切偏见、成见、习惯看法，―回到事情本身‖；

2、直观人的认识活动中直接亲身体验到的东西（本质直观）；

3、对事物按其直接向我们展示的样子进行分析、描述，即对意识到的现象学描述； 二、本土方法论

–又称民族（民俗）学方法论：是对一定社区的社会成员在社会互动中所遵循的规则一种社会学研究；

–只注重对日常生活的语言及行为意义的经验研究，尤其是行为者实际动作的观察分析。并不试图概括出普遍规律；

–研究对象是个人，运用精细的实证方法，着重分析人们的微观方面，力图发现和

描述人们在日常生活中做出行为、响应行为或改变行为的规则，他们认为这些不成文的、公认的规则是一切社会生活的基础。

–是20世纪60年代发展起来的微观社会学学派之一。 三、符号互动论

一种主张从人们互动着的个体的日常自然环境去研究人类群体生活的社会学和社会心理学理论派别，又称象征相互作用论或符号互动主义； 其基本假定有：

?人对事物所采取的行动是以这些事物对人的意义为基础的；

?这些事物的意义来源于个体与其同伴的互动，而不存在于这些事物本身；

?当个体在应付他所遇到的事物时，他通过自己的解释去运用和修改这些意义； 其基本观点有：

?心灵、自我和社会不是分离的结构，而是人际互动的过程； ?语言是心灵和自我形成的主要机制； ?心灵是社会过程的内化；

?行为是个体在行动过程中自己―设计‖的，并不是对外界刺激的机械反应。 ?个体的行为受他自身对情境的定义的影响；

?在个体面对面的互动中有待于协商地中心对象是身份和身份的意义，个人和他人并不存在于人自身之中，而是存在于互动本身之中。 四、解释学

西方的一种哲学流派和方法，

来源于古代的释经学，即基督教对《圣经》的解读，释经学要求，不仅要理解经书的字面意思，而且也要弄清其字面以外的意思，其言外之意；

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三、简评：

– 提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益，更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择；

1、.吸收了传统公共行政的合理内容，承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，但摈弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷；

2、把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，

3、对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公共行政模式都具有某种替代作用。

4、有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。

附：一些概念的含义

解释学认为，不能光从一件具体事实的本身来理解这个事实，而要超越这个具体事实理解其事实之外的意思.

?因为这些历史的事实或文本，传达了一种气候、一种声音、一种消息(message)，而不止是一个信息（information),

?Information是一种经验的、形式的，逻辑可以加以规范的，是可以计算的； ?而这个message是不可以理论化的，不是可以以逻辑或以因果律推算出来的，因此是超出三界之外的；

?故有人认为，解释学是考虑自由的，即如何从自由的角度来解释、来阐述这些历史（或文本）中所体现的自由的思想，自由的思路。 解释学不是否定科学，而是说在科学学问之外，还能听到、读到什么消息（message).

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解释学认为，不能光从一件具体事实的本身来理解这个事实，而要超越这个具体事实理解其事实之外的意思.

?因为这些历史的事实或文本，传达了一种气候、一种声音、一种消息(message)，而不止是一个信息（information),

?Information是一种经验的、形式的，逻辑可以加以规范的，是可以计算的； ?而这个message是不可以理论化的，不是可以以逻辑或以因果律推算出来的，因此是超出三界之外的；

?故有人认为，解释学是考虑自由的，即如何从自由的角度来解释、来阐述这些历史（或文本）中所体现的自由的思想，自由的思路。 解释学不是否定科学，而是说在科学学问之外，还能听到、读到什么消息（message).

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