住房公积金建设保障房问题的评析和思考

住房公积金建设保障房问题的评析和思考

摘要：为了保证保障房建设目标的实现，解决保障房资金匮乏的难题，本文首先通过引入公积金制度设计和对保障房的作用及意义，发现公积金建设保障房可能出现的问题，并进行反思，最后针对问题提出住房公积金建设保障房的可行性建议和对策。

关键字：住房公积金 保障房建设 资金安全 监督管理

“十二五规划”指出，未来5年，我国将建设3600万套保障性住房。其中，2011年1000万套，2012年1000万套，2013—2015年还要建1600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。但是实现这一目标需要巨大的资金支持，单靠政府自身的力量是不够的，因而引入住房公积金参与保障房建设便成了势在必行的措施，2010年8月5日，住建部、财政部等七部门印发《关于利用住房公积金贷款支持保障房建设试点工作的实施意见》，并确定了利用住房公积金贷款支持保障房建设的以北京、天津、重庆等28个试点城市、133个试点项目、棚区改造安置用房和公共租赁住房。

但是，公众对住房公积金这一制度能否与保障房的建设很好关联在一起议论纷纷众说纷纭，即住房公积金的使用对保障房建设所引起的广泛的猜测遐想，笔者认为有必要对这个问题进行讨论。

1.住房公积金的制度设计及对保障房建设的作用和意义

1.1住房公积金制度的设计。

住房公积金建立的初衷，是政府为解决城镇居民购房问题，依据政府政令设立的强制性储蓄基金。1991年我国学新加坡的经验引进住房公积金制度，希望能够通过筹集长期稳定的住房建设与消费资金，向开发商提供“对公贷款”（苏多永 、施允鹏，2010）。住房公积金的的本质属于工资，是住房分配货币化的重要形式，其全部归职工个人所有，但其所有权是限制性所有权，职工对公积金的占有、使用、收益和处分四项全能的形式受到一定程度的限制，具有义务性、互助

性和保障性的特点。因此，凡在职职工及其所在单位都须按规定的存缴基数、存缴比例建立并按月缴存住房公积金，这样可集中全社会职工的力量，把个人较少的资本集中起来，形成规模效益，并且使用住房公积金的权力为缴存的职工所拥有，但是，住房公积金的使用必须全部用于职工的住房，即使通过其他安全有效的运作模式保证公积金的合理增值，其增值部分也要全部用在职工的住房上。 1.2住房公积金对保障房建设的作用和意义

1.2.1刺激资本流通，有效解决保障房建设的资金问题。

我国住房公积金从“无”到“有”，从“有”到“多”，住房公积金的规模不断增加，截止2008年末，我国住房公积金缴存总额约为2.07万亿元，缴存余额约为1.21万亿元，分别同比增长25.54%和26.14%（蓝相吉 2010）。如此庞大规模的资本，若资本依旧以这样的高速度增长，著名住房政策和公积金专家丛诚预测，2015年住房公积金的总额将超过我国的外汇储备，成为全国第一大公共管理基金。《实施意见》指出，应在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设。1.21万亿元的公积金余额，取其中的50%，即6050亿元，可进入保障房建设市场，再加上中央政府、地方财政和各级融资、保障房建设的资金困境将引刃而解。 1.2.2住房公积金若支持保障房建设，有利于实现公积金的保值增值。

住房公积金管理中心作为住房公积金管理的法定机构，有责任有义务将公积金进行有效的管理，实现其保值增值的目标。公积金的产生，是将职工一部分工资独立出来，作为住房所需资金，其所有权本身仍属于职工所有，只是所有权有所限制，公积金管理中心将住房公积金运用于保障房建设上，由于房地产具有保值增值性的特点，有利于公积金在保障房的投资中资本获得收益，使住房公积金真正取之于民，用之于民，造福于民。

1.2.3住房公积金的使用，有利于提高房地产行业的健康发展。

将住房公积金投入到保障房的建设，开足保障房建设马力，为社会提供数量更多质量更好的保障性住房，有利于改善房地产商品房市场供不应求的局面，缓解市场刚性需求，有利于平抑房价，使得部分被高房价“挤出”市场的中低收入者实现其居者有其屋的愿望，符合构建和谐社会的目标。 2.住房公积金建设保障房出现的问题和反思。

随着保障房的大规模建设，住房公积金作为其融资的一种渠道，在建设保障房的过程中，不仅在学理上有出现质疑者的声音，在实际的操作中也暴露出一些问题。

2.1住房公积金管理出现的问题。

2.1.1我国的住房公积金在管理和运作上存在问题。

住房公积金的运营模式单一，现阶段运作模式主要有三种，即发放个人住房抵押贷款，银行的定期存款和购买国债。这样的封闭式运行在一定程度上保证住房公积金的资本安全稳定，但也造成了其增值缓慢，增值渠道匮乏的不利局面，运行效率低下。

此外，我国的公积金管理中心属于事业单位，没有注册资金，不具备应有的管理能力和金融资信。现在中心既能够发放个人贷款，又能发放给企业的开发贷款，投入到保障房的公积金数额巨大，动辄上千万乃至亿元级别，这么庞大的资金仅由一个事业单位操作，公积金是否有能力胜任，将是否会引发资本风险的前提。最后，中房公积金依附于地方政府，行政化运作，独立性不足，一旦有了项目贷款，而地方政府既是公积金的发放贷款的一方，又是担保方，有点类似“自己代理”的行为，这样在发贷过程中可能出现“长官意志”（刘倩 2010）。

2.1.2有关部门存在对住房公积金的监督不力的情况

对于住房公积金的监督，有关部门并未有效发挥。外部监督的预防性不强，行业监督力不从心（何欣华 2008），多数地方上住房公积金管理实际是由于地方政府分管领导等少数几人形成决策，机构松散庞大，缺乏有效监督，没有资金管理专家和职工利益的代表，以致近年来违规发放住房建设项目贷款、挤占住房公积金、违规分配和是有增值收益等问题的频发。 2.2保障房建设出现问题

在保障房建设的过程中，主要出现资金、选址、质量、进入和退出机制等问题，资金缺口巨大，仅依靠政府自身财力保障房建设难以为继，保障房选址偏远，离市中心较远，部分保障房出现质量；申请保障房的家庭和个人住房、收入以及经融资产等情况信息不灵通，使得该保障的人群被排挤出保障房市场，反而让部分高收入者趁机混进来。这些因素都让保障房的前景蒙上阴影，公众对保障房的

质疑声不断。

2.3住房公积金建设保障房的分析

2.3.1住房公积金建设保障房缺乏足够的法律支撑，权责分配不匹配。

国务院颁布的《住房公积金条例》规定，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金应当用于职工购买、建筑、翻修、大修自住住房。然而，用住房公积金建设的保障房并非全部是住房公积金缴存者享有，违反《条例》规定。著名的军事评论家刘亚洲（2010）曾说过，“美国成功的秘密不在于华尔街，也不在于硅谷，而在于长盛不衰的法治和法治背后的制度”。国务院办公厅仅凭七部委联合制定的实施意见就改变了住房公积金的受益人群，一旦保障房的成本收不回来，缴纳公积金的职工是最直接的受害者，权利和职责分离。 2.3.2资金风险问题。

一位研究人士指出，住建部等七部委联合发布的实施意见虽然是按照零风险设计的（徐航涛、戚仕军，2011），但在实际的执行过程中不可避免会存在不可预见性的资金风险。这样的风险我们尤其产生渊源来划分大致可以三类，第一是住房公积金管理不当产生的风险，第二是保障房建设的过程由于技术性失误和人为失误导致的风险，包括选址、设计、质量等风险，前两者在前面已经提及，这里不再议论。第三是建设保障房企业是否有足够资质和能力的风险，其中要指出的是开发企业只有资金不足，所谓“自有资金”仅仅是指企业的注册资本及历年来收支结余形成的权益资本，对外借款或者债务，已到账的预售资金或定金均不属于自由资金，单后者可用于开发资金。对企业的资金监管是十分必要的举措，否则有保障房被挪用的风险，尤其是一个开发企业同时开发多个项目或者是一家大型公司有多家附属公司的情况的时候更需要加以防范，保证资金安全。 2.4住房公积金建设保障房的实际效果

一个政策的英明与否，不仅取决于决策者的水平高低，也取决于其政策的执行是否到位。住房公积金建设保障房的目的是为了解决住房问题，其成果最终是否能够真正被中低的收入者享用值得探讨。在现行利用保障房的情况中逐渐凸现一些矛盾。

2.4.1保障房的分配问题

在实际情况中，部分保障房的利用背离了政策制定的初衷，导致保障房落入公务员之手，甚至出现有开着宝马入住保障房的事情出现。制定、落实、监督保障房住房政策的部门本身是受益者（徐航涛、戚仕军，2011），监督和处理违规行为根本不务得到实施。

2.4.2对申请保障房的条件过于严苛，合格比例低

保障房的申请条件苛刻，手续复杂，内容繁琐。根据广州市的城市廉租管理住房管理办法，想要申请廉租房，个人必须是有广州户口，月收入低于640元，无自有住房，或者现住房人均居住面积低于10平方米。申请经济适用房的家庭人均可支配收入低于1524元，前提是必须拥有广州户口。对于这一苛刻条件，已经把绝大多数的广州人排挤出保障房的保障对象，合格比例低也就不足为奇了。

此外，按照保障房规定，只有持有本地户口的人才能申请保障房，大量的外地人士实际成了户籍歧视的受害者。据广东统计的数据显示显示，广州近年来都保持着很高的外来人口流量，详细见图1。

广州市迁入人口迁入人口2000001500001000005000002007200820092010 表 1 广州市2007-2010年迁入人口图

（注：数据来源：广东省统计局2007—2010统计年鉴）

从表1可以得知，根据公积金建设保障房政策，将有大量的外来人口被排除在保障房范围之外，显失公平。

3.住房公积金建设保障房的建议和对策

保障房的建设需要公积金高效、稳定、安全的保障，才能发挥公积金应有的作用，提高保障房的数量和质量，让更多的人享受保障房的成果。针对上述存在的问题，联系我国公积金管理和保障房建设的实际，提出以下措施和建议。 3.1完善相关法律法规，为政策的合理合法提供法理支持。

要使用现有的住房公积金建设保障性住房，相关部门应尽快修订新的《住房公积金条例》，扩展住房公积金的适用范围，建议对公积金贷款的用途上增加一条规定，“在优先保证职工提取和个人贷款、留取足够备付金的前提下，可将其50%以内的住房公积金结余资金用于贷款支持保障性住房建设”。这样做等于把七部委联合发布的实施意见上升为法律条文，为使用保障住房公积金贷款建设保障性住房提供法律依据。此外，在考虑《物权法》的环境中设置一定的听证程序（2010 牛银亮），充分体现尊重住房公积金的缴纳人的真实意愿和想法。最后住房公积金管理中心要坚持公正公平的基本原则，保障每一位公积金缴纳者的贷款权利。不断提高决策水平和立法层次，逐步形成一套完善、规范、严谨、科学的保障性住房的法律体系，保证保障性住房政策的有效执行和落实。

3.2住房公积金建设保障房，明晰职责权限，做到权利和责任相匹配。

深化住房公积金管理中心改革，优化管理职能。政府和住房公积金管理中心自身的定位要准确，权责必须明确，十七大提出要加快推进政企分开、政资分开、政事分开。公积金管理中心作为事业单位，要改变其行政化管理的定位错误，使其成为真正的政策性金融机构，以政府注资、政府的信誉担保，为政府的住宅政策目标服务（2008 汪利娜）。《住房公积金管理条例》规定：“住房公积金管理中心是直属于城市人民政府的不以赢利为目的事业单位”，“住房公积金贷款风险有住房公积金管理中心承担”，这种法律地位决定了住房公积基金没有基本的自身资产，无力独立承担相应的法律责任，因而必须依附于政府部门，成为政府部门的隶属机构，这样的结果容易导致决策失误，办事效率低下、寻租现象，滋生截留、挪用、挤占公积金的腐败现象。因此，明确政府和公积金管理中心职责，不能相互交叉、混淆。

3.3提高防范意识，改善运营和监督机制，确保资金的安全。

住房公积金建设保障房，资金安全必须得到保证。做到，第一，有关部门在

发放项目贷款之间就应严格审查开发企业的自有资金，综合考察企业是够有足够资质和能力完成保障房建设项目，防止开工不足或是建设工程直销问题发生。第二，健全监管体系，对贷款前，中，后企业的资金运用认真跟踪，防止资金被挪用。第三，建立住房公积金贷款保险制度，充分估算各项风险的发生概率，留存必要的风险储备金，以应对违约产生的流动性不足资金风险。

3.4维护职工权益的同时，兼顾多方利益，切实实现保障房保障低收入者的住房目标。

公积金的缴存者的合法权益得到保障的同时，允许住房公积金向中低收入者倾斜，为此，首先要优先保证缴存职工的贷款权利，在不影响职工获得贷款资金的前提下按照适宜的比例将住房公积金投入到保障房建设，在同等情况下缴存职工有优先租赁或者购买该保障房。其次投入到保障房建设的公积金的收益增值部分，除了扣除公积金管理中心的成本之外，应返回给缴存职工，这样有利于刺激缴存公积金的积极性。最后，适当放宽保障房申请准入资格，让保障房真正流入到中低收入者的手中。

参 考 文 献

[1]苏多永，施允鹏.住房公积金支持保障性住房建设的框架设计[J].中国房地产，2010(349):75-76

[2]蓝相吉.住房公积金贷款支持保障性住房建设的几点建议[J].住房保障.2010(10):65-67

[3]刘倩.住房公积金支持保障性住房建设的政策分析[J].大众商务.2010(112):275-282

[4]何欣华.住房公积金监管体制的现状、问题及对策[J].宝鸡科学社会.2008(1):26-28 [5]徐航涛，戚仕军.关于公积金建设保障房试点政策的思考—以北京市为例[J].当代经济.2011.9:70—72

[6]牛银亮.基于SWOT视角公积金贷款支持保障性住房建设的思考[J].产业与科技论坛.2010.(9).7：11—13

[6]汪利娜.完善住房保障制度 构建和县社会[J].城市住宅.2008:7-8

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