城市环卫体制改革情况调研报告

关于我区环卫作业体制改革情况调研

去年以来,在区委、区政府的高度重视和领导下，经过一段时间的酝酿，我区在环卫体制改革及市场化运作方面进行了有益的尝试，取得了实质性进展。从运行的一年多的时间来看，城区主干道的清扫保洁作业质量和效果在原来的基础上有了明显提高。同时我们在公厕管理、化粪池清淤和垃圾转运作业方面也引入了一系列的奖惩管理机制，为下一步环卫作业体制改革作好铺垫。

应该说，我区环卫作业体制改革，特别是城区主、次干道清扫保洁作业的改革及其配套措施走在了我市前列，取得了一定成效，也存在一些问题。可以概括为：成绩喜人，问题突出。

一、基本情况

我区环卫处主要担负辖区道路清扫、保洁、道路洒水及公厕管护和垃圾转运作业。区环卫处前身为XXX环卫处，一九八四年十二月由原XXX环境卫生管理处下放至两个城区并与两城区原有的环卫处并立，组成现在的XX和XX环卫处，为公益性事业单位。经费主要来源于市、区两级财政拨款。

历史成因：大体来说我区环卫体制管理方式历经三个阶段。从

84年到96年是行政管理阶段，环卫职工基本都是在编人员，物资价格稳定，人员经费和业务经费全部由市级财政承担，城区规模和人口处于相对较低水平，环卫作业基本能满足城市发展的需要，也是我区环卫行业处于稳定积累的过程；96年到08年期间，由于城市的发展

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和燃油、钢材等物料价格不断上涨，加之原有在编人员退休的同时多年没有扩编新进人员，不得不聘用大量临时人员顶岗作业，同时由于区划调整等方面原因，市财政以2002年底基数转移拨付我区环卫经费，我区的环卫经费收支矛盾日渐突出。这期间我区环卫部门采取了多项强化内部管理措施，通过奖惩和约束机制来提高环卫作业质量和降低经费支出，但仍然无法摆脱经费缺口进一步扩大的困境。这是第二阶段。

XX区是老城区，地处我市繁华路段。辖区车站码头集中，人民路等5路一街商业网点密集，人流量大，环卫作业难度和作业量很大，作业成本高，几年来通过强化内部管理措施所产生的效益已难以应对原材料和劳动力价格大幅度上涨的压力，大量环卫聘用人员长期处于劳动强度大、待遇低、没有任何社会保障的境遇。环卫工人队伍极不稳定，原有的管理机制和作业方式已经很难保证环卫作业目标任务的完成，更谈不上适应日益提高的环卫作业质量标准。

市容环卫事业是城市现代化的重要组成部分，是服务经济发展，全面建设小康社会的一项不可或缺的重要内容。只有建立科学合理的市容环卫管理体制和市场化、专业化、产业化的市容环卫运行机制，才能推动我区市容环境卫生事业步入良性发展。因此，解决环卫行业累积的问题，进而推进环卫体制机制改革已是箭在弦上。从去年以来至今，可以说是环卫体制管理的第三阶段，也是我区环卫事业在变革中求发展的阶段。

目前状况：一是城区主次干道清扫保洁作业已全部实行市场化

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动作模式。去年初，在区委、区政府的高度重视和支持下，克服困难为老城区主干道环卫作业配套专项经费XX万余元，并成立了XX区道路清扫保洁作业招投标工作领导小组，对老城区所有一级路面推行公司制市场化运作方式：

通过公平竞标，辖区一级道路清扫保洁作业权分别由XXXXX环卫保洁公司、XX环卫保洁公司和XX环卫保洁公司竞得。原XX区环卫处清洁队人员按作业地段过渡到各个公司，给予作业公司充分的用人权，各公司按照双向选择、优胜劣汰的方式与每名清洁工签订劳动合同，办理各项社会保险。初步达到了管理机制活了，奖罚措施落实到位了，作业质量标准明显提高，也稳定了职工队伍。

XXX路和XX大道的环卫和绿化带作业是我处通过投标竞得的项目，完全按照市场化模式运作，状况较好。

二是环卫作业硬件水平有了很大提高。环卫作业机具设施是城市环境卫生工作的载体和基础，直接关系到环境卫生质量的优劣和作业水平的高低。今年春节前后，我们克服困难，积极筹措资金33万元，实施了环卫作业机具更新，引进了一批目前先进的环卫作业设备。我区主干道作业的环卫机具已完成更新75%，目前在我区主干道路面作业的环卫机具主要是：⑴、8桶全封闭环保型电动垃圾收集运输车3台，作业覆盖面积115万平方米；⑵、电动三轮保洁车4台，穿插作业在各主要路段；⑶、可分离式手推车72台/套、垃圾收集桶140只，分布在各主干道；⑷、新建机具库房3间共150平方米。初步实现了道路清扫与路面垃圾初级运输分离，清扫保洁作业人员的工作责任更加明确，为集中精力保障路面作业质量提供了可能，同时也解决了环卫作业环节中存在的二次污染的问题。

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初步形成了垃圾中转站与路面作业垃圾双轨并进的垃圾收集运输新模式，提升了城市品位。

三是初步理顺了我区次干道环卫作业的管理关系和责任，提高城区部分二级路面和各小区与城区干道入口处的清扫保洁作业质量。区环卫处在经费十分困难的情况下，从09年起将每年筹措资金17万元，将9条次干道将作业标准由每平方米1.00元/年不到，提高到每平方米2.00元/年，提高作业标准，委托五个街道办事处管理。使辖区主次干道市容环境卫生状况有了明显改观，清扫保洁工作上了一个新台阶。

四是其它环卫作业服务模式得到优化。居民小区化粪池满溢问题是关系到居民日常生活的热点问题。针对这一问题，我们加大投入，在服务机制上作了更科学合理的安排，改变了以前头痛医头、脚痛医脚的管理方式，制定小区环卫设施维护计划，把重点放在日常清淤维护上。确定每年5月——10月对辖区所有化粪池、井、涵管进行整改维护，减少了化粪池在年底集中满溢和居民投诉现象。我们积极开展老城区环卫设施的整改工作，在各街道社区的支持配合下，加班加点，仅去年，先后按计划对XXX、XXX300号、XXX、XXX、XXX、XXX公厕等一批损坏老化的环卫设施进行了改造，当年完成小区环卫设施改造投入45万余元，居民群众反映较好；在垃圾转运和公厕管理作业方面，我们引入市场化管理机制，在成本控制和作业质量考核管理上进一步进行了深化，在历次创建迎检和各项中心活动中都有突出表现。

同时为适应环卫市场化作业要求，加强管理和督察工作，作为此次改革的配套措施，我们配备了一辆专用环卫作业督察车，并抽调了

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2名同志，组建了督察科，专职负责辖区路面清扫保洁、公厕管理和垃圾转运站台的环境卫生督察和协调工作。

目前来看，三个级次的环卫作业考核管理机制初步形成，整体清扫保洁工作上了一个台阶，公厕管理和垃圾转运建立和坚持日督察月考评制度，辖区市容环境卫生状况有了明显改观。就城区清扫保洁等环卫作业来说，是比较成功的。

然而，城市文明创建工作是一个复杂的系统工程。为社会公众提供一个整洁、优美、文明的城市生活工作环境，仅靠环卫工人的大扫把是远远不够的。支持一个整洁、优美的城市环境，不仅需要科学合理的环卫体制、先进的作业工具及环卫工人的辛勤劳动，更需要行之有效的城市管理体制和基本的经费保障。

二、存在的问题

我区环卫行业面临的问题主要有以下四点：

一是市容和环境卫生管理体制脱节。政府要理顺市容和环境卫生管理体制，进一步明确责任。特别是要加大市容和环境卫生管理部门履职的责任，为环卫作业主体创造较好地工作环境。在实际工作中，管理缺位、脱节的问题在我区（市）尤为突出，环卫作业主体无法协调市容管理缺位问题。一把扫帚扫不出文明城市，“三分清扫，七分管理”就是这个道理。比如：我市摊群点管理不到位，造成环卫作业重复劳动且效率低下。早点摊、夜市摊占道经营屡禁不止，屡见不鲜，环卫工人前面清扫，转身就又遭污染，“门前三包”工作不能落到实处；再如：城区渣土管理效果不尽如人意，清扫没有泼洒的快。前边清扫，后边泼洒现象时有发生。环卫作业中二次、多次污染问题突出。

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二是政府对环卫的投入仍要提高。环卫服务具有明显的社会公益性，政府必须承担保证供给的责任。资金投入是环卫体制改革的重要基础。环卫改革与其它企业改革不同，环卫工作直接关系到群众生活和城市对外的整体形象，应靠政府增加投入和科学管理来提高城市环境效益及社会效益。

现有作业成本难以支持投标单位的合理利润空间和满意的作业质量，不能培育和形成城市环卫产业集群，发展后劲不足。主要表现：⑴、环卫工人收入过低，劳动强度大，工作条件艰苦，作业安全风险大，环卫工人流失问题已影响到工作的正常开展。⑵、环卫设施和作业机械明显不足，如道路清扫作业车、粪便粪渣抽吸运输专用车、垃圾压缩收集运输车等环卫机械设备配置不足，⑶、新的环卫基地启用后，大大增加了各种环卫车辆转运作业半径，仅燃油一项每月多增支出1万多元。

三是社区和物业管理小区垃圾量猛增，相关管理和经费配套措施跟不上。由于大量商品房建成，城区垃圾以15%—20%的速度逐年增加，加上燃油价格高企，垃圾转运费用大幅增加，相应的经费供给仍然停留在2002年水平，垃圾转运站、台严重不足，长期处于超负荷运行，设备维修费用逐年增加；机械故障和安全隐患增多。

四是精神文明建设氛围和市民素质教育有待进一步增强。虽然人人都知道环卫工人最辛苦，我们的城市一天也离不开环卫工人，但有些人看不起环卫工人，不尊重环卫工人的劳动，市民、门面房经营户和公交站台等公共场所随手丢弃垃圾现象普遍，环卫工人在正常作业

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中经常受到故意刁难、辱骂、殴打，这种行为挫伤了环卫工人的工作积极性，严重伤害了环卫工人感情。

三、思考与建议。

随着城市化高速发展和环境卫生管理任务的加重和标准逐渐提高，原有的事业供给模式已经不能适应社会经济发展的需要。在城市环卫体制改革中，政府必须进一步加大资金投入，通过市场化运作模式来提高财政资金的使用效率，取得人民群众满意的公共服务，这才是环卫体制改革的目的。

一是按照XX省《市容和环境卫生管理条例》要求，进一步理顺城市市容和环境卫生管理体制，提高效率，改变目前管理工作中存在的多头管理、管理缺位、脱节的现状。

二是建立“以事核费、以费养事”的环境卫生经费保障体系。以老城区主干道清扫保洁作业为例，虽然大幅度提高了作业标准，但按招标文件要求的刚性支出也同步提高更多，比如：基本养老、失业、工伤等社会保险支出每人每年需要6000元，占标的单位面积标价的30%，相当于每平方米0.94元/年，主城区各中标企业没有利润可言，更谈不上企业持续发展。随着社会物价总水平的不断提高，社会生活成本逐年上升，清洁工要求加工资的呼声强烈，招工难、管理难问题突出，现行的每平方米/2.93---2.97元每年的作业价是无法支持高质量作业要求。因此，亟待重新核定老城区环卫作业经费标准。

同时要对随着城市市容环境卫生管理中的部分环卫公共服务，进行以市场化原则实施宏观管理，如我市的渣土外运处置等的管理应该

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纳入公共管理范围。

三是落实责任管理并建立市容环卫责任管理考核机制。由政府明确一个市容和环境卫生管理主体部门，按照安徽省《市容和环境卫生管理条例》要求，明确界定各级市容环卫管理部门的职能与职权，使市容环卫管理部门和市容环卫作业单位真正做到责任分明，各司其职。协调构建市、区、街道社区市容环卫管理体系和考核检查体系；构建行政、行业、社会、媒体相结合的监督机制。在全系统建立市容环卫目标责任制，并依法强化监督，把责任真正分解、落实到人。同时，要加强责任考核，落实责任管理，建立市容环卫责任管理考核机制和各司其职、相互监督的工作约束机制，包括制定各种责任考核机制，对行政不作为行为加以约束，以保证市容环卫管理的长效化。

在考核中还应合理考虑城区繁华路段和非繁华路段环卫作业地域性差别，不能搞一刀切。应基本做到一把尺子，多种标准，适当考虑环卫作业单位工作积极性。

四是规范各居民小区和物业公司的管理。通过公共渠道收取的垃圾处置费或卫生费，按照费随事转的原则，应认真核定通过财政渠道拨付或分配给负责垃圾转运的环卫部门。

五是建议逐步建立符合市场要求的投资体制，完善以各级财政投入为基础的投资机制。这是由环卫事业的公益性质决定的。市、区政府应考虑按地区国民经济发展情况，同比例增加政府财政经费投入，使之与环卫作业不断增长的服务量相适应；同时应每年按一定经费增长比例用于环卫新机械、新设备的投入，使之与现代化城市的要求相

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适应。在此期间，如因外部因素引起企业成本增长，并超过一定比例或作业量增加、作业质量需要提高时，由政府增加对作业主体的投入。

六是加大精神文明创建工作力度。在全社会营造浓厚的创建氛围，进一步提高市民素质，加强对广大经营业主和骑路菜市场的管理，尊重环卫、园林工人的劳动和人格平等。

七是建议加大培育市场环卫作业主体力度。提高环卫作业参与方准入门槛；配套相关政策措施，逐步解决现有大型环卫专业机械设施、设备参与市场化运作中涉及国有资产使用权或所有权的转换问题，制定相关细则。在我区现有的道路清扫、保洁作业招、投标工作开展的基础上，总结经验，巩固成效，继续推进垃圾转运和公厕管护作业的市场化工作。

八是制定涉及环卫产业的相关扶持政策，落实市政办2003[50]号文件精神。

2010-5-10

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