土地综合开发项目(CLDP)中的PPP模式应用

中伦土地投资团队知识整理成果系列——

从土地一级开发时代到PPP时代

——土地综合开发项目（CLDP）中的PPP模式应用

引言：

政府和社会资本合作模式（或称“政企合作模式”、“公私合营模式”、“PPP模式”）是指政府与社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。这一模式肇始于17世纪至19世纪的英、美、法等国家的公路、桥梁的特许经营，并在今天被广泛应用于基础设施和公共服务设施的建设和运营。

2014年9月23日，财政部发布《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金(2014)76号），拉开了在全国范围内推广PPP模式的序幕；2014年11月29日，财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金(2014)113号）和《政府和社会资本合作项目通用合同指南》；2014年12月2日，国家发改委也同步发布了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资(2014)2724号）。

2014年11月，汕头市政府向财政部上报其与中信集团合作推动的中信滨海新城项目为PPP示范项目。该项目旨在通过政府采购方式，签署一系列政企合作协议，由企业进行项目的投资、建设和运营全流程操作，实现政府债务调控和政企多元化平等合作的双赢。中信滨海新城项目以汕头市海湾隧道项目为合作重心，辐射开发土地规划面积168平方公里，预计总投资超500亿元，其以新型的PPP模式为核心领衔实施国家新型城镇化战略。

本团队作为该项目的法律顾问，在2011年至2013年期间，为该项目的政企合作模式的设计、合作协议的谈判和签署、建设工程等方面提供了全程法律服务。基于这一项目经验、并在针对现行政企合作相关立法和政策进行研究的基础上，我们在国内首次提出了政企合作框架下的土地综合开发项目（Comprehensive Land Development Project, CLDP）模式，作为政企合作遵照PPP原则进行土地一级开发和基础设施/公共服务设施建设/运营模式的新探索。

关键词：土地综合开发（CLDP） 政企合作 公私合营 PPP

一、 PPP模式概述

(一) PPP模式初探

Public-Private Partnerships（PPP）模式通常是指通过私营部门与公共部门形成的一种由私营部门在诸如基础设施、公共服务设施建设等领域向公共部门提供服务并承担一定的投资、技术及运营风险，并通过诸如“使用者付费”、“政府付费”等模式获得合理的投资回报，由此形成一种伙伴关系。PPP模式肇始于17世纪至19世纪的英、美、法等国家的公路、桥梁的特许经营；至20世纪80年代，已经发展成为相当成熟的项目运作模式，为推进全球建设发展起到了极其重要的作用。

世界各国对PPP模式存在不同的释义：例如，在北美地区，PPP模式更多被称为“P3s”，根据加拿大政府设立的PPP Canada联邦国有公司的介绍，P3s是一种长期的公共基础设施合作开发模式，政府（公共部门）依仗该等模式可在一定期限内将私营部门的责任与公共资产进行勾连。而在2003年德国联邦交通、建设及房地产部（BMVBW）颁发的《公共房产中的PPP联邦报告》第一部分中对PPP作了如下定义：“基于合同管理下的公共部门和私营部门的合作，以结合各方必要的资源（如专业知识、运营基金、资金、人力资源）和根据项目各方风险管理能力合理分担项目存在的风险，从而有效地满足公共服务的需要”。2

综合各国对PPP模式的释义与定位， PPP模式的主要内涵在于：

第一，由公共部门与私营部门以合同方式进行长期的合作发展；

第二，由私营部门充分参与项目的设计、建设、运营、管理等；

第三，将私营部门的收益风险与公共部门的公共利益相挂钩，并由双方进行风险承担分配。

(二) 现代PPP模式若干概念辨析

现代PPP模式并非指代某种特定的或单一的模式形态，诸如PPA、BOT、Franchise（特1

21 参见http://www.p3canada.ca/，最后访问时间2014年12月25日。 载于《欧亚基础设施公私合作（PPP）案例分析》，欧亚PPP联络网（EU-Asia PPP Network）编著，王守清主译，辽宁科学技术出版社，第3页。

许经营）、PFI等模式均可被理解为广义的PPP模式。

在20世纪80年代早期，随着英国电力工业的私有化被引入欧洲，1978年《私营公用事业规范政策法》鼓励兴建热电厂并出售给电力公用事业部门，导致电力工业的供应端与运输端的分离，PPA（Power Purchase Agreement）或称购电协议应运而生。其主要特点是修建和运营发电站项目的私营部门投资者不需要为它所生产的电力是否实际上被需要而承担任何收益风险，从而将该风险转移至公共事业部门（并且公共部门需要持续支付电力供应费）。PPA体现出了现代PPP模式的最基本特性，即公共部门拥有电力供应设施的所有权，而私营部门所获得的权益则是相对稳定的收益。出于政策导向支持，只要私营部门投资者按照协议约定生产电力，即可从购电方（一般为公共部门）收取费用（根据购电协议，投资者收取的电价包括：1）电力供应费（流量收费）：投资者为向使用电力的公用单位提供其发电站中的电力所收取的费用，包括修建发电站的资本开支和固定运营开支；2）电力使用费（变量收费）：投资者向使用电力的公用单位提供电力时收取的发电的边际成本，主要包括用于发电的燃料成本）。在这种模式下，发电站的所有权往往最终以近乎无偿的方式转让至公共部门名下。3

20世纪80年代的经济衰退及第三世界的债务危机导致发展中国家的基础设施项目亟待资金的投入。1984年，时任土耳其总理厄扎尔提出了BOT概念并利用于电力供应，其主要特点是项目通过从私营部门进行融资，在公共部门的控制之下实现建设-运营-移交，私营部门的权益仅是根据协议来经营发电站并从政府部门（作为购电方）收取费用。无论是BOO（建设-拥有-经营）、BOT（建设-运营-移交）、BTO（建设-移交-运营）或DBFO（设计-建设-融资-运营）等模式，都是为资金缺失的公共部门提供的融资方式，都从融资端体现了现代PPP模式的特性。在这种模式下，私营部门作为公共部门的代表来进行项目建设并提供服务，公共部门掌握在设施、服务提供及成本端的控制权。

在BOT模式的影响之下，现代特许权经营模式及融资手段在1987年英法隧道工程及Dartford桥项目后渐渐成熟起来，其与购电协议极为相似，公共部门通过特许权经营协议允许私营部门进行项目的融资建设，并在一定期限内向道路使用者收费作为收入来源。4在此3 参见《公共部门与私营企业合作模式：政策与融资原则》，耶斯考比（E.R. Yescombe）著，杨欣欣译，中国社会科学出版社，第7页。

4 参见《公共部门与私营企业合作模式：政策与融资原则》，耶斯考比（E.R. Yescombe）著，杨欣欣译，中国社会科学出版社，第9页。

种模式下，特许经营的时限可由公共部门根据实际情况进行调整，如意大利都灵至米兰高速公路的收费期限本应自2014年到期，但由于公司从1999年开始对公路进行了扩建改造，国家许可将收费经营期限延长至2026年。

1992年，英国政府宣布了私营部门融资计划（即PFI，Private Finance Initiative），将私营部门的资金投入公共基础设施如收费公路的建设。PFI模式下引入了公共部门付费的概念，

6即在PPA的基础上引入了“影子收费”——由公共主管部门来进行固定计划付费的概念。例如，5

对于公路部门来说，公共主管部门依照固定的“（每个）司机/（每）公里”的付款计划来进行支付；而在更多的PFI项目中，如学校、医院等内在风险不能转移给私营部门的项目下，私营部门会根据设施的服务供应情况向公共部门收取费用，在合同期间保证设施可用并提供诸如维修、清洁和餐饮等服务。

上文我们提到的各个模式均可理解为广义的PPP模式，当然，除了我们列举的这些模式以外，TOT（移交-经营-移交）、O&M（运营和维护）、MC（管理外包）等模式也都可以被归为广义的PPP模式，尽管上述模式在政企的权责界限、设施的风险转移、收益与收费模式等方面存在差异；但是，政府与企业以合同方式就相关公共设施在建设、运营、维护、管理等方面进行长期合作的特质仍使该等模式具备了PPP模式的基本内涵。

(三) PPP模式在各国的发展与应用

经过上述介绍，我们大致梳理出了PPP模式的一些典型代表形式，这些代表形式现在仍在世界范围内被活跃地运用着。

对于PPP模式应用最为广泛和富有经验的国家无疑是英国。虽然上世纪80年代PPA模式的应用使得民间资本介入政府公共建设，但英国的公共政策是强烈反对公共设施私有化的，在这些规定中，私营部门的资金只能用于替代公共开支，并需要证明其高额的私营部门融资成本是合理的。经过不懈努力，英国在1992年实行了“私营部门融资倡议”（PFI）推进私营投资提案制度，引导私营企业参与公共基础建设投资；1997年财政部接手了PFI倡议的直接控制权并建立财政部特别小组；并终于在2011年由英国财政部设立了基础设施局以全面负5

6 参见《欧洲公路特许经营的特点及启示》，周国光、俸芳，载于《中外公路》2008年01期。 参见《公共部门与私营企业合作模式：政策与融资原则》，耶斯考比（E.R. Yescombe）著，杨欣欣译，中国社会科学出版社，第11页。

责PPP项目。目前 ，英国PPP项目的价值和数量约占到全球的三分之一，自1987年至2012年，共批准PPP项目730个，运营金额达540亿英镑。在英国，PFI项目中大部分是由地方政府实施，中央政府支付服务费，这些资金被称为“PFI信贷资金”。 8由于英国的PPP项目大多使用PFI模式，而PFI模式是以设施的可供使用性作为基础的，因此其PPP实践更多地集中在交通运输、卫生、国防、教育及保障房等公共部门长期或永久持有的服务设施领域。

美国的PPP模式则主要应用于供水和废水处理部门、监狱部门、交通运输及保障性住房。供水和废水处理部门、监狱部门及交通运输部门均采用专营权模式（类特许权经营模式）并以州或联邦立法的形式（如1991年《地面联运法》、1998年《交通基础设施融资和创新法》）鼓励私营部门提供融资支持。除此之外，值得一提的是，美国在保障房的建设模式方面尤为独特：由政府出资，而由私营部门最终取得项目的所有权。于保障房建设项目来说，在融资端，资金来源大约1/3为地方政府软性贷款（成本极低或无成本），1/2为私营部门权益资本，并有少部分的银行贷款与基金会捐款。在风险转移端，由于项目最终的风险将移交至私营部门手中，且软性贷款或税收抵扣政策的对价一般为在政府部门要求下由私营部门提供15年至55年的保障房服务，因此私营部门将承担长期的、持续性的项目运营责任及风险。一旦政府规定的保障房服务期届满，根据私营部门的性质及其他因素，短期保障房将可能成为受到政府补贴的长期保障房。该种PPP模式并非死板地将公私部门之间划出清晰界限，而是由公共部门、私营部门、其他非营利性组织之间发挥各自优势，以弹性的时限-风险-收益三角平衡机制达到社会资源的利用最大化。

除了欧美各国，菲律宾、日韩、印度、马来西亚、印度尼西亚、澳大利亚等国家的PPP模式应用与项目开展也存在各具特色的经验与管理规制模式。

例如，在20世纪末期，韩国在其1999年《基础设施领域私营部门参与法》（Private Participation in Infrastructure Act, PPI）的基础上取得了世界银行的技术协助，进而引入了提高采购过程中透明度的法律法规，从而加强了PPI在政府采购项目的应用。PPI项目的一大特点即是在私营企业收益方面，公共部门承诺最低收入担保，并由韩国基础设施信用担保基金 参见CMIC财经研究所《CMIC：借鉴英国经验 助推我国PPP模式发展》，

/market/article/content/3698/201407/535524，最后访问时间2014年12月25日， 8 参见《公共部门与私营企业合作模式：政策与融资原则》，耶斯考比（E.R. Yescombe）著，杨欣欣译，中国社会科学出版社，第45页。

9《美国社会组织提供公共服务（保障房）调研（十五）》，马秀莲，国家行政学院社会和文化教研部，/Market/article?id=185957&lang=vn，最后访问时间2014年12月25日。 779

（KICCF）等提供担保基金。这类担保使得大型的韩国建筑公司在市场中占有绝对控制地位，抑制了市场竞争；然而，不可否认的是，担保基金在推进韩国PPP项目发展中发挥了强大助力。

再如，印度尼西亚的PPP项目管理主要由国家规划局、财政部、经济事务协调部、加快基础设施建设政策委员会负责，其中国家规划局主要承担PPP的发展职责及项目评估职责、以决定政府提供资助的必要性；财政部负责主要管理政府投资；加快基础设施建设政策委员会负责基础设施建设部门的政策协调、项目审核职能；经济事务协调部负责各部门间的跨部政策协调。11即便有如此分工明确的职能部门，政府机构的协调依旧存在问题，其中缺乏标准化、具有法律约束力的体制和决策体系是最大的问题。

列举了前述各国的PPP模式之后，我们发现了一个有趣的问题：即政府公共部门需要为PPP项目提供政策与财务的双重支持，这种支持可以是担保、承诺、税费优惠或其他政策优惠；而公共部门在决定是否批准项目并使其纳入公共预算时，则需要考虑很多相关因素，其中最为现实的一点是财务会计考虑。例如，欧盟统计局在参考使用《联合国国民会计制度》（United Nations system of National Accounts, SNA） 的基础上通过整体考虑评估以决定在资产负债表中应如何处理PPP项目。13尽管这属于公共部门决策层面的问题，但是，这种评估机制仍可以作为衡量PPP模式的应用价值的维度之一。

二、 PPP模式在中国

(一) PPP模式在中国的早期发展

1. PPP模式的早期立法

1) 1990年-2000年：试点时期 2004年中国担保论坛上，韩国信用担保基金国际事务部总经理朴昌日发表了主题为“韩国信用担保基金的信用保证业务及其对韩国国民经济的影响”的演讲中提到，韩国的担保基金在刺激经济增长，为融资提供便利和支持对韩国社会产生的巨大推进与影响，/26/2004/10/27/180@2343845.htm，最后访问时间2014年12月25日。

11 《亚洲国家如何实施PPP》，中国财经报网，

/web/meyw/2014-06/05/content_1091439.htm，最后访问时间2014年12月25日。 12 《亚洲国家如何实施PPP》，中国财经报网，

/web/meyw/2014-06/05/content_1091439.htm，最后访问时间2014年12月25日。 13 参见《公共部门与私营企业合作模式：政策与融资原则》，耶斯考比（E.R. Yescombe）著，杨欣欣译，中国社会科学出版社，第83页。 101012

根据亚洲开发银行专题报导，早在上世纪90年代，PPP模式便开始在中国发展。在这一时期，随着PPP模式在国际上的广泛应用，其概念被迅速引入中国，并进入试点发展的时期。1994年是BOT试点项目的起点，国家计委共选择5个BOT试点项目1514；各个地方政府也相继推出了一些PPP项目。在这一时期， PPP模式主要应用于电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等领域。

2) 2000年-2010年：初步发展时期

2002年，中共十六大提出中国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中发挥基础性作用。在此背景下，建设部2002年底出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号），2004年推出《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）；各地也陆续出台了相应的特许经营条例。随着国家以及地方对于特许经营相关立法的逐步完善，从2003年开始，各地的PPP项目大量上马，其中最多的是污水处理项目，以及自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。但是，由于项目规范性不足等原因，也出现了一些失败的案例，例如2007年的西安自来水市场化改革，由于部分反对意见，西安自来水公司的PPP模式改革最终半途而废。17

2. PPP模式的早期实践

1) 泉州刺桐大桥项目18

项目基本情况 项目进程 特点

投资主体 1994年初启动，1996年通车 被称为中国本土民间资本第一个参与的PPP项目 泉州市名流路桥投资开发股份有限公司 16

14 《促进中国PPP发展的建议——亚行专题报告之一》，网站链接

/web/meyw/2014-07/08/content_1103857.htm ，最后访问时间2014年12月25日。 15 广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂。 16 《80个示范项目之后 财政部再力推PPP模式》，网站链接

/2014/9-26/0MMDA2NTFfMTMxMjA0MA ，最后访问时间2014年12月25日。 17 《80个示范项目之后 财政部再力推PPP模式》，网站链接

/2014/9-26/0MMDA2NTFfMTMxMjA0MA ，最后访问时间2014年12月25日。 18 《内地首个PPP项目调查：刺桐大桥“刺痛”了谁？》，网站链接

/articles/2014-07-30/852529，最后访问时间2014年12月25日。

（1）泉州市名流路桥投资开发股份有限公司为刺桐大桥出资人，以

出资额为限承担有限责任，以公司未来的收益和资产作为融资的基

础，全权负责大桥的建设、资本注入和经营管理等一系列重大决策

操作模式

（2）根据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大桥使用者进行

收费，直至特许经营期结束为止，期间所获得的收益归名流路桥公

司支配

项目中出现的问题

第一，项目中政企关系不平等。本项目中依靠简单的红头文件替代了契约，项目没有全套的契约设计，在这种安排下，本来是政企之间的合作伙伴关系却演变成了企业与政府之间高低不对等的博弈，导致项目后续安排无法继续。

第二，项目预期的投资回报难以实现。首先，投资回报被分流。本项目之后政府又新修了7座免费通过的大桥，极大地分流了过客，影响了刺桐大桥的投资回报。再者，投资期限受限制。根据国务院2004年《收费公路管理条例》（国务院令第417号），经营性的收费公路收费期限则不得超过25年（国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年）。刺桐大桥若按照当时规定的30年经营期限进行收费经营，则会超出国家规定5年，但如果提前停止收费，又会导致投资回报受损，致使项目处于极其尴尬的位置。

2) 鸟巢项目19

项目基本情况 时间 特点 2002年开始邀请招标，2003年9月设立项目公司 高科技、投资体量大、政策扶持多

北京市国有资产经营有限责任公司作为公共部门，中国中信集团公司联合

投资主体 体（中国中信集团公司65%、北京城建集团有限公司30%；美国金州控股

集团有限公司5%）作为私营部门

操作模式

19北京市政府授权北京市国有资产经营有限责任公司作为项目公司的一方 《2008年北京奥运会国家体育场（“鸟巢”）BOT项目》，载于《欧亚基础设施公私合作（PPP）案例分析》，欧亚PPP联络网（EU-Asia PPP Network）编著，王守清主译，辽宁科学技术出版社，第194页-第229页。

发起人，履行58%的投资责任，其余的42%由私营部门即中国中信集团公

司联合体进行融资。公共部门和私营部门共同组建项目公司负责本项目的

融资、建造、运营、维护，并在30年特许权期满后移交给北京市政府。

项目公司将独自享有项目的一切商业利益，但同时必须承担因项目而产生

的一切损失

项目特点

第一，本项目具有较强的政策优势。北京市颁布了一系列政府条例，为鸟巢项目提供鼓励措施。例如，2006年3月1日，北京市人民代表大会常务委员会颁布了《北京市城市基础设施特许经营条例》（北京市人大常委会公告第42号）；2006年9月1日北京市发改委颁布了《北京市城市基础设施特许经营者招标投标程序性规定》（京发改(2006)1180号）。

第二，项目收益多元化。根据资料显示，项目公司可以通过广告收益、赞助、经销权、商业空间租赁、门票销售、运动会和表演会活动以及冠名权等方式获得不同的收益，多元化收益也有利于保障投资回报。

3. 小结

就PPP模式在中国的早期发展，我们认为，主要存在以下问题：

第一，立法层面缺乏规范体系。首先，国家层面缺乏关于PPP模式的较高层级的法律规范，致使PPP模式缺乏强有力的法律依据；再者，低层级的法规条例之间还存在多个冲突，致使在具体实施过程中缺乏执行力；最后，在PPP模式的发展过程中各地方政府相继出台具有浓厚的地方保护主义的法规条例，也严重限制了PPP模式的发展。

第二，实践层面缺乏契约精神。早期PPP项目的特殊性无疑使其能够获得政府的大力支持以及开发建设中的政策倾斜，但是，仅依靠政府出具的政策性文件及批复就开展项目，而没有进行科学的论证、建立完善的合同体系，这样的PPP运行模式下，一旦出现政府换届、政策调整或者运营不善等情形，项目便陷入泥潭无法继续。究其原因，我们认为，还是在于在当时的中国缺乏完善的立法规范和科学的契约精神，初期的粗放式发展如果没有完善的国家、地方以及行业的规范进行规制，那么，PPP模式将很难作为一项成熟而完善的模式在全国范围内广泛推广和长期发展。

(二) 2010年之后：PPP模式发展的新局面

1. PPP模式的“黄金时代”

中国城镇化经过十几年高速发展，产生了诸多问题：土地财政饱受批评；地方债务急剧增加；环境问题日益凸显。在此背景下，在财政部的大力推动下，自2013年下半年开始，PPP模式成为热门话题，中央政府鼓励社会资本以PPP模式的方式参与基础设施和公共服务设施的投资和运营，与此同时，国家层面以及各地方有关PPP模式的相关法规或政策也相继出台，PPP模式在中国的发展进入“黄金时代”。

1) 国家层面 日期 机关

中共中

央十八

2013.11.12

届三中

全会

发布《国家发展改革委关于发布首

推出首批80个引入社会资本的基

2014.5.18 发改委 批基础设施等领域鼓励社会投资项

础设施建设示范项目

目的通知》（发改基础[2014]981号）

财政部副部长王保安担任领导小

组组长，金融司、经建司、条法司、

财政部成立政府和社会资本合作

2014.5.25 财政部

（PPP）工作领导小组

制基金管理中心相关负责人为成

员

官方网站发布《2014年全国发展改

2014.8.22 发改委 革系统法制宣传教育工作暨法治机

关建设实施意见》20 文中载明：《基础设施和公用事业特许经营法》的立法工作取得新突破 预算司、国际司、中国清洁发展机若干重大问题的决定》 运营，让市场在资源配置过程中发挥决定性作用 通过《中共中央关于全面深化改革事 项 核心要点 提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和

20 网站链接：/zttp/fzjgjshd/zybs/201408/t20140822_623150 ，最后访问时间2014年12月25日。

基础设施投资是此次财长会讨论

的重点，各方同意应进一步通过

财政部长楼继伟在G21财长和央行

2014.9.21 财政部

行长会议上着力推介PPP模式

动民间资本，解决目前亚太地区巨

大的基础设施融资缺口

建立规范的地方政府举债融资机

发布《国务院关于加强地方政府性

制，鼓励社会资本通过特许经营等

2014.9.21 国务院 债务管理的意见》（国发[2014]43

方式，参与城市基础设施等有一定

号）

收益的公益性事业投资和运营

发布《财政部关于推广运用政府和

2014.9.24 财政部 社会资本合作模式有关问题的通

知》（财金[2014]76号） 首次在国家层面上，以系统性的部门规范性文件的形式提出PPP模式发展的制度体系

（1）认真甄别筛选融资平台公司

存量项目，对适宜开展政府与社会

资本合作（PPP）模式的项目，要

《财政部关于印发<地方政府存量

2014.10.23 财政部 债务纳入预算管理清理甄别办法>

的通知》（财预[2014]351号） 大力推广PPP模式 （2）财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进

行逐笔甄别。其中：（一）通过

PPP模式转化为企业债务的，不纳

入政府债务

提到新型城镇化建设解决“钱”的

国务院总理李克强10月24日主持

2014.10.24 国务院

召开国务院常务会议 其二要以 “创新方式吸引民间资

本投资经营”

发布《国务院关于创新重点领域投

2014.11.16 国务院

融资机制鼓励社会投资的指导意能源、信息和民用空间基础设施、在生态、水利、基础设施、交通、问题两种方式：其一为发行债券；21PPP等融资方式吸引长期融资、撬

21 网站链接：/2014/10/23101818220385.shtml ，最后访问时间2014年12月25日。

见》（国发[2014]60号） 社会事业等领域、鼓励社会资本特

别是民间资本参与投资

确定30个PPP示范项目，其中，

发布《关于政府和社会资本合作示

新建项目8个，地方融资平台公司

2014.12.4 财政部 范项目实施有关问题的通知》（财

存量项目22个，涉及资金1800亿

金〔2014〕112号）

元

发布《政府和社会资本合作模式操

2014.12.4 财政部 作指南（试行）》(财金〔2014〕113

号)

发布《国家发展改革委关于开展政

府和社会资本合作的指导意见》（发

提出：“开展政府和社会资本合作

改投资[2014]2724号）

（PPP）模式，有利于创新投融资2014.12.4 发改委 附件：

机制，拓宽社会资本投资渠道，增

1、PPP项目进展情况按月报送制度

强经济增长内生动力”

2、政府和社会资本合作项目通用合

同指南 对于“社会资本”的定义、PPP模式的范围、PPP适用范围、具体操作流程等作出了规定

2) 地方层面

时间

2014.6.4

及

2014.9.29 安徽省 省份 法规名称 《安徽省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见》（皖政[2014]46号） 《安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南》

《四川省人民政府办公厅关于进一步做好稳定和扩大投资工作的意

2014.6.30 四川省

见》（川办发[2014]61号）

《陕西省人民政府办公厅转发省住房城乡建设厅等部门关于鼓励社会

2014.8.1 陕西省

资本参与城市基础设施建设意见的通知》（陕政办发[2014]114号）

《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意

2014.9.6 福建省

见》（闽政[2014]47 号）

2014.12.22 湖南省 《湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》

（湘财金[2014]49号）

2. PPP模式的最新立法解读

1) PPP模式的基本法律框架

PPP模式的定义：《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中明确指出，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

PPP模式的基本操作模式：《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中指出，由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

2) PPP模式下的若干核心问题

政府（项目实施机构）

根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，“（二）明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作”。——据此，我们认为，PPP模式中政府方没有具体的限制，行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构均有可能成为PPP项目的实施机构，具体还需参考地方的相关规定。

社会企业（合作伙伴）

根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，“（三）规范选择项目合作伙伴。……地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则明确政

府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程”。

根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出，“（三）伙伴选择。实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴”。

根据前述规定，我们理解，选择PPP项目下的社会资本时需要注意以下两点：第一，以《招标投标法》、《政府采购法》为主要法律依据，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式进行选择；第二，考虑到项目的复杂性和专业性，因此，需要综合评估主体素质，其中，专业资质、技术能力、管理经验以及融资能力、信用状况等因素都是考核的范围，以确保其能够承担整个项目的运营管理职能。

项目范围

根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，“（二）确定示范项目范围。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目”。

根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，“（一）项目适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设”。

关于PPP模式的适用项目范围一直是各方关注的焦点，根据前述规定，我们理解，虽然适用采用PPP模式的项目规定较为模糊暂无明确的限制，但是（城市）基础设施及公共服务设施领域是近期财政部、发改委相关立法中所重点关注和积极推荐的PPP模式应用领域（注：据此，本团队也提出了在PPP模式下，将土地一级开发与基础设施及公共服务设施建设/运营相结合的土地综合开发项目（CLDP）模式，详见本文第三部分）。

项目类型

根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的相关规定，PPP项目主要可以分为以下三类： 序号 项目 特征

具有明确的收

可通过政府授予特许经营权，

费基础，并且经

经营性

1

项目

全覆盖投资成

—移交（BOOT）等模式推进

本

经营收费不足

以覆盖投资成

准经营

2

性项目

部分资金或资

源

缺乏“使用者付

要合理确定购买内容，

费”基础、主要

非经营

3

性项目

费”回收投资成

本 托运营等市场化模式推进 效 依靠“政府付设—拥有—运营（BOO）、委上，切实提高资金使用可通过政府购买服务，采用建把有限的资金用在刀刃（BOT）、建设—拥有—运营造条件 （BOO）等模式推进 本、需政府补贴措施，采用建设—运营—移交者获得合理回报积极创可通过政府授予特许经营权附要建立投资、补贴与价加部分补贴或直接投资参股等格的协同机制，为投资实行特许经营 营收费能够完（BOT）、建设—拥有—运营推动自然垄断行业逐步采用建设—运营—移交建设、运营市场，积极要依法放开相关项目的操作模式 政府支持

风险承担

基本原则

关于风险承担问题，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中明确了风险分担机制的基本原则，即，按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险，原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担；财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》亦指出，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策

和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

在前述意见中，明确提出政府与社会资本之间平等地承担项目风险，且由政府承担法律、政策调整及最低需求风险，在该等设置下，政府作为交易一方平等地参与进来，同时，政府也可通过有效的政策设计帮助社会主体分散风险。

投资-收益模式风险

关于投资-收益模式风险的问题，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出，“（二）因地制宜，建立合理的投资回报机制。根据各地实际，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送”。

早期的PPP项目中，政府经常将PPP模式与特许经营直接画上等号，但在实践中，简单的特许经营无法解决项目的收益风险，前述指导意见无疑为之后PPP项目通过多元化安排保障投资收益提供了通道。

转让/退出机制

关于退出安排问题，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出，“止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”。

3. 小结

关于近期出台的系列文件，其对于PPP模式在中国的发展，主要的贡献在于：

第一，国务院、财政部、发改委等部门相继出台规定，从国家层面上给予PPP模式以更高层级的立法支持；

第二，国家及地方层面上相继出台的操作指引，使得PPP模式在执行层面上获得了操作依据；

第三，给予了PPP模式在项目范围、操作模式、风险分担、收益分配等方面以更大的灵活性和更为开放的操作空间；

第四，法律适用更为清晰，明确合作企业的选择适用《招投标法》、《政府采购法》等法律法规的相关规定；

第五，通过政企合作的方式，进一步深化政府职能的转变，诚如发改委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》开宗明义的：“开展政府和社会资本合作，对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求。政府要……从公共产品的直接‘提供者’转变为社会资本的‘合作者’以及PPP项目的‘监管者’”。

(三) 本土化的PPP模式的基本特征

综合本文第一部分及第二部分，我们认为，根据中国现行相关立法及政策本土化后的PPP模式具备以下基本特征：

1. 政府与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作的关系；

2. 社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作并获得合理投资回报，政

府部门负责价格和质量监管；

3. 在作为政府合作伙伴的社会资本的选择上，以《招标投标法》、《政府采购法》为主要法

律依据，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式选择；

4. 可以采取PPP模式进行设计、建设、运营、维护的项目范围主要包括（城市）基础设

施及公共服务领域内的相关项目；

5. 在风险承担上，按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

三、 土地综合开发项目（CLDP）中PPP模式的应用

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等

文件相继出台后，如何在土地一级开发领域内引入PPP操作模式成为了理论界的一个热点话

在我们近期接触的若干实务项目中，一些地方政府和企业也正在尝试将原有的土地一题22；

级开发项目改造成为PPP项目。在此类探索和尝试中，不乏仅在名称上改换原有的“土地一级开发项目”为“PPP项目”、而仍保留原有的土地一级开发的基本模式的操作方式。

如前所述，从目前有关PPP模式的若干立法文件来看，土地一级开发领域并不属于可以直接应用PPP模式进行开发建设的项目范围。因此，仅改变项目名称、而不改变基本操作模式的方式显然并不能改变土地一级开发的项目本质。

在本部分中，我们将围绕如何在土地一级开发领域引入PPP模式的问题展开讨论，并结合我们对于土地一级开发和PPP模式的理解提出土地综合开发项目（CLDP）中PPP模式的应用。

(一) 土地财政下的土地开发与基础设施/公共服务设施建设

地方政府作为其行政区域范围内国有建设用地的管理者，在与土地相关的领域内，肩负着两项核心工作。第一项是投资建设基础设施/公共服务设施。基础设施/公共服务设施建设需要巨大的投资，如本文前两部分所述，地方政府投资建设基础设施/公共服务设施，通常需要采取BT、BOT或类似模式，引入社会资本进行建设。

地方政府的第二项工作是完成国有建设用地的供应，即通过土地一级开发使土地达到建设用地的供应条件，然后通过将土地使用权出让或划拨于土地使用者。其中，土地一级开发是国有建设用地供应过程的第一步，主要内容包括对土地进行地上建筑物的拆除、地下障碍

土地一级开发工物的清除、土地平整等土地整理工作和市政基础设施建设等一系列工作23。

作同样需要巨大的资金支持，地方政府往往需要与企业合作，引入社会资本参与土地一级开发。

传统操作模式下，政府采用BT或BOT及其他类似模式进行基础设施/公共服务设施建设，企业提供的建设资金，构成了一笔政府负债，政府最终需通过财政资金或基础设施/公共服务设施的运营收益偿还。而土地出让收入是地方政府财政资金的主要来源，因此，地方 可参见《土地一级开发：从BT到PPP模式》， ；《PPP——土地一级开发融资理念的变革》，/article/4846最后访问时间2014年12月25日。

23 关于土地一级开发的有关问题，可参见本团队撰写的《政府采购法视野下的土地一级开发》，载于《土地投资法律实务》，法律出版社，2014年1月出版，第1-23页。 22

政府往往在土地完成一级开发后，将该地块土地使用权出让后形成的土地出让收入作为基础设施/公共服务设施投资的主要资金来源，这就是“土地财政”模式（见图1）。

图1

在上述土地财政模式的架构下，在某一区域范围内，一方面，企业通过政府授权程序取得一级开发主体资格后，在授权范围内进行土地一级开发，并根据与政府之间关于项目成本收益支付的约定（例如固定比例收益、土地出让净收益分成、固定收益加净收益分成、固定

获得投资成本及收益，政府将经过一级开发整理后的土地在二级市场上年化收益等模式24）

进行出让，并获得土地出让收入；另一方面，该企业或另一企业通过政府授权程序取得区域范围内建设/运营基础设施/公共服务设施的主体资格后，在授权范围内进行基础设施/公共服务设施的建设/运营，通过运营产生的收入及/或与政府之间关于项目成本收益支付的约定获得投资成本及收益。

观察上述模型，可以发现，在传统的土地财政模式下，政府主导的土地开发与基础设施/公共服务设施投资建设只存在宏观上的联系，具体的土地开发项目和基础设施/公共服务设施建设项目之间并没有法律上的关联。即使政府在土地开发和基础设施/公共服务设施建设24 关于一级开发的投资-收益模式问题，可参见本团队撰写的《 项目投资中与土地开发相关的法律风险与应对》，2014年10月。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/evhq.html