关于审理涉及金融不良债权转让案件的若干政策和法律问题

关于审理涉及金融不良债权转让案件的若干政策和法律问题

——解读最高法院《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（上） 作者： 高民尚 发布时间： 2009-04-20 09:11:25

为依法妥善公正地审理涉及金融不良债权转让案件，防止国有资产流失，保障金融不良债权处置工作的顺利进行，维护和促进社会和谐稳定，维护社会公共利益和相关当事人的合法权益，最高法院于2005年1月正式起草制定关于审理涉及金融不良债权转让案件的司法政策性文件。该文件的起草、论证、沟通、协调工作历时四年有余，不仅梳理了最高法院以往发布的相关司法解释和司法解释性文件，而且总结了各级法院的审判实践，更吸纳了国家相关主管部门的意见。

为贯彻落实中央确定的解决金融不良债权转让过程中国有资产流失问题精神，最高法院邀请全国人大常委会法制工作委员会、中共中央政法委员会、国务院法制办公室、国家财政部、国务院国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会、中国人民银行和国家审计署等单位，于2008年10月14日在海南省海口市召开了全国法院审理金融不良债权转让案件工作座谈会。以前期已经起草比较成熟的司法政策性文件为蓝本，并根据与会代表就关于审理涉及金融不良债权转让案件的主要问题所取得的一致意见，最高法院于2009年4月3日公布了法发〔2009〕19号《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）。

该《纪要》共计12部分，主要规定了审理此类案件的原则、案件的受理、债权转让生效条件的法律适用和自行约定的效力、地方政府等优先购买权、国有企业的诉权及相关诉讼程序、不良债权转让合同无效和可撤销事由的认定、不良债权转让无效合同的处理、举证责任分配和相关证据审查、受让人收取利息、诉讼或执行主体变更、既有规定的适用以及纪要的适用范围等问题。

为了有助于各级法院把握该《纪要》的背景和蕴含的价值权衡以及若干重要规则形成的脉络，进一步加深对该《纪要》精神和内容的理解，更好地发挥其在审理涉及金融不良债权转让案件中的指导作用，现就该规定所涉及的主要问题加以阐释。 一、问题背景与价值权衡 （一）问题之所在

为了防范金融风险，解决国有商业银行不良贷款问题，1999年国务院组建了华融、长城、东方、信达四大金融资产管理公司，分别受让了工、农、中、建四家国有商业银行约1.3万亿元人民币的不良资产（其后又陆续受让了部分债权，总额达到２万亿元人民币左右），并于2000年11月1日公布实施《金融资产管理公司条例》。金融资产管理公司运用其特殊的法律地位，通过打包出售、债务重组、债转股、资产证券化等手段，最大限度地保全国有资产，比较有效地降低了不良资产率，缓解了金融业经营风险。但在处置不良资产过程中，仍然存在一些导致国有资产流失的漏洞。最高法院、财政部、中国人民银行、国资委、中国银监会等五单位的协同调研报告指出，其中导致国有资产流失的突出问题有四：第一，不良

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债权定价机制不完善，缺少有效的外部监督和约束，容易出现内部人控制、低价贱卖等问题。第二，评估程序欠缺规范，评估机构多由资产管理公司自行委托，评估结果亦由其自行认定，容易导致评估价格与不良债权的真实价值大幅偏离。第三，资产管理公司内控系统在实践中操作性不强，常流于形式。实际处置资产过程不透明，内部交易和关联交易较多，存在假招标和假拍卖等问题。第四，资产管理公司采取折扣转让的方式处置债权时，与国有企业债务人（担保人）、国有资产管理部门之间缺乏必要的沟通，使债务人或担保人直接面临不良债权处置后的诉讼风险和高额偿付风险。2005年6月28日，国家审计署在向人大常委会做报告时指出：审计署对四大资产管理公司的审计发现了诸多违规问题，包括违规剥离和收购不良资产、违规低价处置不良资产、违规挪用资产处置回收资金为职工谋利或公款私存，造成回收资金损失，共涉及金额715.49亿元。国家审计署2006年3月29日发布的审计公告显示：金融资产管理公司收购违规剥离的不良资产169.18亿元，违规和不规范不合理处置不良资产272.15亿元。这种状况不仅引发社会各界关于国有资产流失的争论，而且可能影响不良金融资产处置目标的实现，进而可能因国有企业职工债权问题而造成社会不稳定。中央对此高度重视。

由于不良资产处置涉及面较广，影响较大，所涉问题较多，既面临国家相关政策各异的困境，也遭遇法律适用不一的问题，致使人民法院在审理此类案件中面临规则适用上的巨大困境，造成大量的此类相关案件处于中止审理或中止执行状态，并使此类案件的审理和执行已经成为近年来全国民商审判工作中的焦点和疑难问题。据统计，全国各级法院目前已经受理此类相关案件1万余件。

为审理此类案件提供妥当的适用规则，最高法院与相关部门进行了多次沟通和协调，但各部门就政策性破产企业的核销债务及担保、国有企业债务人优先购买权、债务人提起无效之诉权、认定转让合同无效的情形、以及受让人收取利息等诸多问题，相互之间仍然存在一定的分歧，有些意见甚至比较激烈。其中诸多争论问题并非最高法院法定权限内所能解决。因此，充分征求中央相关部门和立法部门意见，并由更高决策层确定解决此类问题的精神，以此为基础制订相关司法政策性文件，尽快明确法律适用规则，是人民法院公正稳妥地解决此类纠纷的当务之急。 （二）利益之权衡

我们认为，相关诸多争论问题的根本症结或者说解决不良债权转让纠纷案件的关键在于：如何解决和化解计划经济时期形成的历史遗留问题。该问题的实质是一个价值权衡以及价值选择问题，并至少权衡以下五个价值因素。

价值权衡之一：私权处分和公共利益的权衡。有观点认为，金融资产管理公司受让不良债权后通过各种方式处置债权，属于私权处分行为，债务人无权过问，人民法院不宜干预。我们认为，数以万亿的国有金融债权的剥离与处置，绝不仅是国有商业银行、金融资产管理公司与受让人之间简单的债权转让关系问题，更不仅仅是简单的商事主体之间的私权处分，而是巨额国有资产的流动与利益再分配问题。这种流动能否在公开公平公正的程序下进行，事关全体国民和国家的利益，事关人民对党和政府的基本信心，事关我国金融体制改革乃至国有资产管理体制改革目的能否顺利实现，这是我国当前非常重要的社会公共利益之一。因此，单纯地以意思自治为由并以保护私权处分的名义来评断不良债权转让行为，是有失偏颇的。

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价值权衡之二：职工债权和金融债权的权衡。虽然国有企业财务账面上主要体现为银行的金融债权，但实际上还存在一笔政府承认的“职工债权”，即企业拖欠职工的工资、医疗伤残补助、抚恤费用、基本养老保险、基本医疗保险费用、以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等。根据国家相关政策，在国企改革中为了确保社会稳定和社会公平，在计算国有企业净资产时，既要从企业账面总资产中扣除包括金融债权在内各种账面债务，也要扣除“职工债权”。实践中，受让人以较低的市场价格购买金融不良债权时，其支付的仅是购买金融不良债权的对价，并未支付购买“职工债权”的对价，而得到的实际效果却是整个国有企业的所有权。受让人作为新债权人对国有企业债务人追索债权的结果通常是，或者在现行法律规则下造成国有企业破产，或者新企业为增效而减员，从而引发职工下岗、集体上访问题，由此直接触及国企改制中的难点问题即职工债权和职工安置问题。由于该过程中经常出现一些受让人“一夜暴富”或“一案暴富”现象，故而引发社会各界关于国有资产流失的争论。我们认为，根据现行合同法和《金融资产管理公司条例》的规定，金融资产管理公司或者受让人有权向国有企业债务人追偿债权，而国有企业职工主张保护其自身债权，也是有国家政策和相关法律支持的。因此，单纯地以合同法等规定保护金融机构债权，难以避免出现职工上访、围攻金融机构或法院的现象，并进而影响社会和谐稳定；而单纯地通过国家政策和相关法律精神保护职工权益，也必然出现金融机构或受让人不服裁判而认为司法不公。如何协调法律法规与国家政策的关系，如何权衡金融债权与职工债权之间的冲突，是制定审理相关司法政策时必须思考的一个重要问题。

价值权衡之三：中央财政和地方财政的权衡。金融资产管理公司处置债权后，将其回收的款项上缴财政部，从而充盈中央财政；但国有企业在向受让人清偿后，常常导致职工下岗或上访，地方政府为维护社会和谐稳定必然要对职工进行安置，安置费用通常由地方财政负责。因此，不良债权处置问题也蕴含着中央财政和地方财政之间的权衡问题。

价值权衡之四：计划经济法律问题与市场经济法律规则的权衡：如果说经济法律规则是经济运行规则在法律上的抽象和体现，那么现行民商法律规则是社会主义市场经济交易规则在法律上的抽象和体现。由于国有商业银行剥离和金融资产管理公司处置的不良债权大多是计划经济阶段形成的债权债务关系，其中的很多债权债务法律关系的形成是源于政府指令而非基于意思自治原则，因此如果依据社会主义市场经济阶段以意思自治为原则的现行民商事法律规则来裁判，那么这种做法的实质就是赋予现行民商法律规则以溯及力。这不仅违反“法律不溯及既往”的基本原则，而且必将导致利益安排和分配方面的不公平。加之，现行合同法是以一般合理对价交易行为所形成的普通债权作为规制对象，虽然不再明确强调等价，但仍然内在地遵循价值和价格的关系；而不良债权并非普通债权，而是一种特定历史时期形成的特别债权，尽管处置时在形式上遵循了市场交易方式，但对其价值和价格的偏离程度以及合理的价格，至今未有明确和完善的认定机制。因此，单纯机械地适用合同法等法律法规裁判此类纠纷案件，其结果自然有失公允。权衡计划经济法律问题与市场经济法律规则的实质是如何做到“尊重历史、正视现实、展望未来”的问题。

价值权衡之五：市场竞争与国家干预的权衡。有观点认为，人民法院应当采取司法保守立场，包括人民法院在内的国家层面不宜干预不良债权处置问题，否则将严重影响社会主义市场经济发展进程，甚至关乎能否坚持市场化的方向问题。我们认为，法律规则与经济规则之间属于互动关系。改革开放三十年的历程，在经济层面上体现为从计划经济向市场经济的转型过程；在市场层面上体现为从没有市场竞争向培育和鼓励市场竞争的演变过程；在国家干预层面上体现为从国家全面过度干预向国家适时适度干预的演变过程；在法律层面体现为市场经济法律规则的逐步建立和健全的发展过程；在司法层面上，体现为人民法院不断推

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动市场经济法律规则建立和健全以及妥当适用规则的过程。因此，在我国三十年发展历程中，人民法院的司法立场和态度并不是发达国家司法机关那种趋于保守的态度，而是采取积极推进和大力保障的立场，充分发挥经济基础和上层之间的良性互动功能。但应当看到，在经济转型阶段特别容易出现社会财富分配不公平状况，在市场培育和发展过程中特别容易出现不公平竞争，因此，国家在这个良性互动过程中，虽然不会全面地过度地干预，但也绝不是“守夜人”式的不干预；司法裁判作为国家干预的一种方式，无疑要对市场化进程中出现的不公平进行干预。所以，人民法院代表国家通过裁判方式对不良债权处置过程中出现的诸多问题进行干预，不仅是必要的，也是必须的。当然，这种干预不是旨在阻碍市场化进程，更不是意在逆转市场化方向，而是在保障市场化方向的前提下，矫正市场化进程中出现的不公平，防止或减少市场化过程中因规则模糊、道德风险等因素所造成的国有资产流失。 （三）立场之选择

合理地权衡不良债权转让行为所蕴含的价值因素并妥当地解决相关问题，并非人民法院依靠自身力量所能及。但是我们始终认为，中国经济要发展，社会要进步，必须坚持社会主义市场经济的方向。中国社会和经济发展的历史阶段，决定了人民法院不能采取过于保守的司法立场，而必须继续采取积极参与并提供良性保障的立场。

在经历较长时间调研的基础上，通过与中央相关部门反复沟通、多次协调，最后根据中央确定的精神，就不良债权转让问题以及相关案件的处理形成了共识：不良债权的政策性和商业性剥离以及相关的转让行为是在特定时期、特定背景下出现的特殊金融债权处置行为，不良金融债权转让及相关纠纷案件的审理，事关金融不良资产处置工作的顺利进行，事关职工利益保障和社会稳定，事关国有资产保护和社会公共利益。此类案件的处理，并非一个单纯的法律问题，而是一个以政策性为主、法律性为辅的社会经济问题。人民法院既要尊重不良债权转让的市场性和交易行为的自治性，又要尊重不良债权形成的历史背景，在坚持市场化的前提下，着重审查并矫正转让过程以及其中出现的不公平情形，这就是《纪要》所体现的价值衡量和价值选择。 二、审理原则与裁判理念

审判原则事关民商审判工作的发展方向，裁判理念关涉对民商审判工作本质和审判规律的把握。人民法院在审理此类案件中，要在充分了解问题背景、价值考量以及司法立场的基础上，进一步把握和坚持四个原则和理念。

原则和理念之一：保障国家经济安全。《纪要》明确指出：“民商事审判工作是国家维护经济秩序、防范和化解市场风险、维护国家经济安全的重要手段，全国法院必须服从和服务于国家对整个国民经济稳定和国有资产安全的监控”。保障国家经济安全是人民法院民商审判工作的重要原则。我们认为，虽然随着我国经济体制改革进程的不断深入，国家在国有企业和国有资产管理方面的监管更趋灵活，但这并不意味着国家放弃国有资产监管和金融安全监控，适当干预并不意味着不干预，不良资产的剥离并不等于不良责任的剥离。特别是在全球性金融危机正在蔓延的形势下，人民法院要公正妥善地审理此类纠纷案件，必须从国家政策精神的目的出发，以民商事法律、法规的基本精神为依托，本着规范金融市场、防范金融风险、维护金融稳定，保障经济安全的宗旨，确保国家经济秩序稳定和国有资产安全。这既是《纪要》所体现的“维护国有资产安全，防止国有资产流失”的价值所在，也是人民法院民商审判工作的历史责任所在。

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原则和理念之二：维护企业和社会稳定。《纪要》指出：“金融不良资产的处置，涉及企业重大经济利益。人民法院要从维护国家改革、发展和稳定的大局出发，依法妥善公正地审理好此类纠纷案件，切实防止可能引发的群体性、突发性和恶性事件，切实做到化解矛盾、理顺关系、安定人心、维护秩序”。我们认为，在社会主义市场经济体制中，企业是主要的市场主体。只有企业搞活，市场才能搞活；只有企业发展，经济才能发展；只有企业稳定，社会才能稳定。应当看到，中国的国有企业承载着建国以来几代人艰苦努力和无私奉献的劳动成果，虽然经济改革和体制转型是经济发展的必由之路，但在坚持市场化的路途中必须确保改革成果和国民财富的公平分配。国有企业改革和不良债权处置过程中之所以呈现出“矛盾突出、纠纷增多、规模扩大”的特点，重要原因之一就是在改革过程中出现了各种不公平分配。分配不公必然发生纠纷，而此类纠纷一旦处理不当，必将直接影响到企业和社会经济乃至政治稳定。因此，人民法院应当深刻认识维护企业和社会稳定的重大意义，进一步强化政治意识、大局意识、责任意识和保障意识，维护国家改革、发展和稳定的大局。这既是《纪要》所体现的“维护企业和社会稳定”的价值所在，也是当前和今后一个时期人民法院民商审判工作的重要任务。

原则和理念之三：依法公正和妥善合理。《纪要》指出：“人民法院在审理此类案件中，要将法律条文规则的适用与国家政策精神的实现相结合，将坚持民商法的意思自治、平等保护等理念与国家经济政策、金融市场监管和社会影响等因素相结合，做到统筹兼顾，避免机械执法，确保依法公正与妥善合理的统一”。我们认为，“实现国家政策精神”、“结合经济政策和社会影响”等，体现出人民法院尊重历史，保障现实社会分配公平合理的价值取向；“坚持民商法的意思自治”、“坚持平等保护理念”、“适用法律条文规则”等，彰显着人民法院要坚持并保障市场化方向和道路的价值取向。因此，坚持“依法公正和妥善合理”原则，意味着人民法院要统筹兼顾市场经济下的法律规则和计划经济下的历史问题，在坚持市场化方向的前提下，最大限度地实现纠纷案件的平衡处理和社会分配的公平合理，这就是《纪要》所蕴含的“尊重历史、正视现实、展望未来”价值逻辑之体现。

原则和理念之四：调解优先、调判结合。《纪要》强调：“坚持调解优先，积极引导各方当事人本着互谅互让的精神进行协商，尽最大可能采用调解的方式解决纠纷”。由于此类案件中蕴含着前述诸多相互冲突的价值因素，因此在纠纷中国有企业债务人、担保人与资产公司尤其是新的受让人之间情绪对立、矛盾激化。加之，无论是企业积累的几代职工的劳动成果，还是企业欠下的不良金融债权，在经历长时间多次数改制后，很多企业资产状况和债权债务数额呈现出非常复杂的特点。有鉴于此，为了避免矛盾激化，维护社会稳定，平衡各方利益，人民法院在诉讼中应当坚持“优先调解、调判结合”原则，向当事人充分说明国家政策和《纪要》精神，澄清当事人对法律和政策的模糊认识。既要向受让人说明不良债权的特殊性质，清收债权时要尊重历史和考虑国有企业职工的合法利益，只有协商和解才能实现共赢，盲目博弈只能出现零和结果；又要促使债务人认清受让人与金融机构在法律地位上并无实质区别，任何合法债权均应清偿，打消国有企业债务人期冀国家豁免、逃避债务的幻想；积极引导各方尊重历史、面对现实、互谅互让、友好协商履行债务。 三、案件受理与诉讼管辖

近年来，由于此类案件相关规则模糊和政策各异，各方矛盾难以协调而致使人民法院陷入左右为难、进退维谷的困境，因此很多法院不得不采取“暂缓受理、暂缓审理和暂缓执行”此类案件的做法。鉴于目前此类案件的相关规则和政策已经比较明晰，为此《纪要》明

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关于合并审理问题。《纪要》规定：“人民法院应中止审理受让人向国有企业债务人主张债权的诉讼，在不良债权转让合同无效诉讼被受理后，两案合并审理。国有企业债务人在二审期间另行提起不良债权转让合同无效诉讼的，人民法院应中止审理受让人向国有企业债务人主张债权的诉讼，在不良债权转让合同无效诉讼被受理且做出一审裁判后再行审理。”如此规定的目的在于为了便于查明事实，一次性解决纠纷。

关于当事人列置问题。《纪要》规定：“国有企业债务人提出的不良债权转让合同无效诉讼被受理后，对于受让人的债权系直接从金融资产管理公司处受让的，人民法院应当将金融资产管理公司和受让人列为案件当事人；如果受让人的债权系金融资产管理公司转让给其他受让人后，因该受让人再次转让或多次转让而取得的，人民法院应当将金融资产管理公司和该转让人以及后手受让人列为案件当事人。”需要指明的是，金融资产管理公司和受让人应当作为共同被告参加诉讼，而不是第三人。理由在于：其一，通常是诉讼必须有原告和被告。国有企业债务人提起转让合同无效诉讼，其理由是转让合同损害国家利益或社会公共利益等，因此被告必然是转让合同当事人。其二，如果转让合同被认定无效，那么金融资产管理公司和受让人应当承担合同无效后的相互返还和赔偿责任等。若其以作为第三人参加诉讼，则面临其是有独立请求权第三人还是无独立请求权第三人的争论，在诉讼权利行使方面存在模糊之处。

此外，关于其他被转让债权的债务人尤其是整体资产包中未提起债权转让合同无效诉讼的债务人是否应当参加诉讼的问题，我们认为，基于不告不理之原则并考虑转让合同是否有效与其是否履行债务并无实际影响，故没有必要追加其他债务人为诉讼当事人。 七、无效事由与无效处理 （一）无效事由的认定

根据国家相关部门的共识，人民法院在审理不良债权转让合同效力的诉讼中的审查重点有三：其一，不良债权的可转让性。即被转让的不良债权是否属于国家禁止或限制转让的债权。其二，受让人的适格性。即受让人是否属于国家政策规定不准介入购买的组织或个人。其三，转让程序的公正性和合法性。即转让过程中评估、公告、批准、登记、备案、拍卖等诸环节是否符合“公开、公平、公正、竞争、择优”原则。下文着重阐释其中易生歧义的认定根据和三种无效事由。

首先，关于无效事由认定的法律依据问题。《纪要》判定转让无效的依据是转让合同损害国家利益或社会公共利益或者违反法律、行政法规强制性规定，该依据来源于《合同法》第五十二条之规定。如前所述，不良债权处置问题事关不良债权处置战略实施、国有资产保护、职工合法权益保护、社会公共利益、以及社会和谐稳定等诸多重要价值权衡因素，这些因素均可以归入国家利益、集体利益、社会公益以及第三人利益范畴。由于《纪要》所列出的十一种无效事由均与损害上述价值和利益有关，因此人民法院可以根据《合同法》五十二条之规定，认定转让合同无效。

其次，关于债务人或担保人为国家机关的债权转让无效问题。财政部财金[2005]74号《关于进一步规范金融资产管理公司不良债权转让有关问题的通知》第二条规定：“债务人或担保人为国家机关的不良债权、经国务院批准列入全国企业政策性破产计划的国有企业债权、国防军工等涉及国家安全信息的债权、以及其他限制转让的债权，不得对外公开转让”。

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国家发展改革委员会、国家外汇管理局联合发布的发改外资[2007]254号《关于规范境内金融机构对外转让不良债权备案管理的通知》第五条亦规定：“对外转让不良债权中不得含有我国各级政府及其所属行政部门作为债务人或提供担保的债权”。审判实务中，对于转让债务人或担保人为国家机关的不良债权合同是否无效存在较大争议。有观点认为，国家机关作为债务人或者担保人，其与国有商业银行之间形成的是借款或担保法律关系；即便担保法律关系无效，亦应依据担保法及其司法解释的规定承担相应的赔偿责任。在该债权转让给其他主体后，双方也是正常的民事活动中的正常债权债务关系，并不会因债权人主张债权而损害国家利益或社会公益，因此不宜认定此类债权转让合同无效。我们认为，国有商业银行剥离或转让的不良债权的产生有其特殊的政策和法律背景，金融资产管理公司受让的不良债权绝大多数是国有商业银行早期甚至是计划经济时期发生的贷款而经过多次展期仍未能收回的逾期、呆账、滞账类贷款。很多贷款是因为当时的政策原因形成，国家机关作为担保人也是特定历史时期的产物。国家实施不良债权剥离政策的目的不仅要使金融机构顺利转轨，而且要解决历史遗留问题，通过国家财政补贴等方式使各方受惠。国家对金融资产管理公司的资产回收率要求不高，也是为了让利于地方，其中债务人或担保人为国家机关的，更是直接的受益者。国家以财政补贴方式解决银行呆坏账，意味着国家财政负担了银行不良债权损失，而国家机关完全依靠财政资金运转。如果说金融资产管理公司向国家机关追索债权或者要求其承担担保责任，资产实际上并未流出国有资产管理范围，那么若允许社会投资者也可以向国家机关行使追索权，无疑等于国家以公共财政资金在补贴社会投资者，这并不符合金融不良资产剥离政策的本意。所以，对于转让债务人或者担保人为国家机关的不良债权转让合同，人民法院应当认定为无效。

再次，关于向“三资”企业和境外机构转让不良债权的效力认定问题。在审判实务中，对于此类债权转让合同以及相关担保合同效力的认定，存在较大的争议。我们认为，关于此类债权转让和相关担保效力问题，国家政策和相关司法解释已有比较明确的规定。前述发改外资[2007]254号《关于规范境内金融机构对外转让不良债权备案管理的通知》第七条规定：“境内金融机构应在对外转让不良债权协议签订后20个工作日内，将对外转让债权有关情况报送国家发展改革委备案，同时抄报财政部、银监会。”商务部商资字[2005]37号《关于加强外商投资处置不良资产审批管理的通知》规定：“2001年经国务院批准允许金融资产管理公司吸收外资参与资本重组或处置，允许向外商转让所持有的股权、债权等不良资产，或设立外商投资企业从事债务重组、债权追偿等不良债权处置活动，由于此类投资方式政策性强、敏感度高、涉及面广，在审批时应从严掌握，凡此类外商投资企业的设立均应报请国有商务部批准。”根据上述规定，对“三资”企业和境外机构转让金融不良债权，必须履行向相关行政主管部门办理相关报批或者登记或者备案手续，而且相关部门必须出具具体的行政审批意见。我们认为，虽然前述部委通知等在形式上仅是法律位阶层次较低的行政规章，但其中的强制性规定是根据国务院授权制定的，应当具有相当于行政法规的效力。退而言之，即便不能将其视为行政法规，也应当看到，其中的强制性或禁止性规定是针对金融不良债权转让过程中出现的问题而制定和发布的，目的在于规范、管理、保障不良债权处置工作的健康有序进行，防止损害国家利益和社会公共利益。特别是，此类债权转让中通常存在原来的国内担保因不良债权对外转让而转化为对外担保的问题。根据上述国家政策规定以及最高法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第六条关于“未经国家有关主管部门批准或者登记对外担保的、未经国家有关主管部门批准或者登记而为境外机构向境内债权人提供担保的，对外担保合同无效；主合同变更或者债权人将对外担保合同项下的权利转让，未经担保人同意和国家有关主管部门批准的，担保人不再承担担保责任”之规定精神，应当认定此类担保合同无效。当然，根据纯粹民法学理和《合同法》第四十四条之规定，未

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经批准、登记、备案等手续合同，应当属于未生效范畴；但由于实践中此类不良债权转让合同大多已经开始履行或者履行完毕，因此继续用“生效与未生效”标准和范畴来衡量，已无实益；采用“有效与无效”范畴来评价，更为妥当。基于上述考虑，《纪要》规定：“根据有关规定应当向行政主管部门办理相关报批或者备案、登记手续而未办理，且在一审法庭辩论终结前仍未能办理的，应当认定合同无效。”

最后，关于受让人资质的限制问题。《国家公务员法》第五十三条第四项明确禁止国家公务员经商牟利；财政部财金[2005]74号《关于进一步规范金融资产管理公司不良债权转让有关问题的通知》第三条亦明确禁止与金融不良债权有关联的人员购买不良债权。其目的均在于防止其利用职务或业务之便从事关联交易，侵吞国有资产，损害公平交易，造成国有资产流失。尽管实践中上述人员在个案中可能并未利用身份、地位和信息的优势获取不当利益，但国家法律和政策对身份的限制关涉社会公众对金融不良债权处置的感受与评价，关系到国家利益和社会公共利益的保护；因此，从保护国家利益和社会公共利益的角度出发，根据《合同法》第五十二条第二项、第四项之规定精神，有必要将受让人的主体资格欠缺作为单独的判断转让合同效力的依据。为此，《纪要》规定：“受让人为国家公务员、金融监管机构工作人员、政法干警、金融资产管理公司工作人员、国有企业债务人管理人员、参与资产处置工作的律师、会计师、评估师等中介机构关联人或者关联人等参与的非金融机构法人的，或者受让人与参与不良债权转让的金融资产管理公司工作人员、国有企业债务人或者受托资产评估机构负责人员等有直系亲属关系的，应当认定不良债权转让合同无效”。 （二）无效合同的处理

在审判实务中，如果不良债权转让合同被认定无效，其处理问题比较复杂。《纪要》将其区分为两种情形：其一，单笔转让合同无效的处理；其二，打包转让合同无效的处理。 关于单笔转让合同无效的处理问题。单笔转让合同被认定无效后，人民法院应当依据《合同法》第五十八条关于返还财产、赔偿损失的原则处理。其中，受让人要求转让人赔偿损失的，根据民商审判实践长期以来遵循的无效合同处理规则，该赔偿损失数额应以受让人实际支付的价金之利息损失为限。此外，应当特别注意的是，为了便于金融资产管理公司将来继续处置被返还的不良债权，《纪要》规定：“不良债权的诉讼时效自金融不良债权转让合同被认定无效之日起重新计算。”

关于打包转让合同无效的处理问题。如果整体“资产包”中的所有债权均具备《纪要》规定的无效事由或者整体“资产包”处置程序违法，无疑应当认定整体“资产包”转让合同全部无效。但实践中常见情形是，整体“资产包”中仅有单笔或者数笔债权属于无效情形。对于该情形如何处理，审判实践争议颇大。有观点认为，应当认定单笔或数笔债权无效，但该无效属于合同部分无效，不影响其他部分的效力，并应根据无效债权在整体“资产包”债权中所占比例来返还相应价金。也有观点认为，由于整体“资产包”债权处置的标的是“资产包”，而非多个标的之集合体，金融资产管理公司通常只接受买受人对整体“资产包”的报价，不接受分户分笔报价，因此整体“资产包”的转让定价和交易交割环节已经形成一个不可分割的统一整体交易标的，具有不可分割性，客观上难以界定单笔不良债权价格的合理性。所以，若出现单笔或数笔债权无效时，要么认定整体“资产包”转让全部无效，要么驳回无效诉请。我们认为，金融资产管理公司在以整体“资产包”方式转让不良债权时，难以预见其中哪一笔债权可以完全收回；同时，“资产包”中有时仅仅一笔即可让受让人收回成本并盈利。因此，若欲根据现有法律规则和民法学理梳理出一套准确判定无效部分与有效部

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分的界限标准并使其具备可操作性，相当困难。鉴于交易的关键要素是盈亏情况，而最了解交易内部情况以及盈亏状况的人无疑是受让人，因此，《纪要》在权衡尊重私权处分和保护国家公益的基础上，采取一种尊重现实的处理办法，即在保持人民法院公权认定合同效力的基础上，赋予受让人以合同效力选择权，即受让人可以根据其实际或可能盈亏情况在一定范围内选择是否接受合同全部或者部分无效的后果。具体而言：（一）如果受让人选择合同全部无效，通常意味着其已经发生亏损或者将来盈利远景不佳，此种场合认定合同无效，既符合合同法第五十二条规定精神，也与受让人的请求相契合。（二）如果受让人主张已履行或已清结部分有效，则意味着受让人可能通过已履行或清结部分回收了其全部成本并实现盈利或预期盈利，此种场合认定该部分有效，其他部分无效，符合合同法第五十六条的规定精神。应当注意到，在尊重受让人私权处置及其利益的同时，也要维护公权的评价地位，兼顾作为转让人的金融资产管理公司的权益，因此，在受让人在选择部分有效即其已盈利的情形下，必须接受放弃其他无效部分的对价，如此基本实现了私权处分与公权评价、受让人利益与转让人利益之间的平衡。《纪要》中关于“受让人请求认定已履行或已清结部分有效的，人民法院应当认定尚未履行或尚未清结部分无效，并判令受让人将尚未履行部分或尚未清结部分返还给金融资产管理公司，金融资产管理公司不再向受让人返还相应价金”的规定，即是此种权衡之体现。（三）如果已经履行部分或者已清洁部分属于《纪要》规定无效事由中（一）、（二）、（八）、（九）、（十）等依法应当认定绝对无效情形的，受让人不能主张选择该部分有效，而只能选择无此情形的其他部分有效，否则人民法院应当认定整体“资产包”全部无效。（四）由于《纪要》所谓债务人系指国有企业债务人，因此《纪要》原则上不适用于债务人或担保人为非国有企业的此类纠纷。但如果整体“资产包”存在单笔或数笔不良债权的债务人为非国有企业的情形，无论符合无效事由的不良债权之债务人为国有企业还是非国有企业，因难以将其实际剥离和单独处理，故亦应按照上述规则处理。

关于无效后的返还顺序问题。《纪要》规定，无论是单笔转让和整体“资产包”转让，在合同被认定无效后当事人履行相互返还义务时，均应从不良债权最终受让人开始逐一与前手相互返还，直至完成第一受让人与金融资产管理公司的相互返还。后手受让人直接对金融资产管理公司主张不良债权转让合同无效并请求赔偿的，人民法院不予支持。其中一个问题是：如果执行过程中出现中间环节缺失（诸如自然人死亡、法人注销）等，后手受让人可否超过该中间环节而向其他前手受让人主张返还？我们认为，鉴于该问题实践中出现频率不大，可以在个案中具体解决。

关于审理涉及金融不良债权转让案件的若干政策和法律问题

——解读最高法院《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（下）

2009-05-11 08:58:27 | 来源：人民法院报 | 作者：高民尚

八、举证分配与证据审查

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尽管《纪要》规定了诸种无效事由，但无效事由的最终认定有赖于相关证据审查和举证责任分配。在债务人提起转让合同无效之诉中，人民法院应当根据最高法院《关于民事诉讼证据的若干规定》及时合理地分配举证责任，重点加强对不良债权的可转让性、转让合同的内容、转让程序的公正合法性以及受让人资质的适格性等方面的审查。

（一）强化转让合同内容的审查

审判实践中普遍存在的问题是：受让人常以涉及商业秘密为由拒不提供其与金融资产管理公司等转让人之间的不良债权转让合同，而是仅向人民法院提供其从金融资产管理公司等转让人获得的有关债权凭证，但该凭证远远不能反映合同双方约定的具体内容，部分法官亦不深究。事实证明，不良债权转让合同中存在不少诸如禁止转售、禁止向国有银行、国家机关追偿等限制性条款，这在确定受让人权利范围方面非常重要。因此，《纪要》强调：不良债权转让合同应当成为法庭上必须披露的、用于证明受让人权利合法性和确切权利范围的必要法律文件。受让人不主动提供的，人民法院应当责令其提供；拒不提供的，应当承担举证不能的法律后果。

（二）强化转让合同效力的审查

人民法院在根据《纪要》规定审查转让合同效力时，应当注意三个具体问题：

第一，关于公告程序的审查。

财政部、中国银监会联合发布的财金字[2005]47号《金融资产管理公司资产处置公告管理办法》和财金字[2008]87号《金融资产管理公司资产处置公告管理办法（修订）》对转让公告的资产范围、公告载体、公告期限以及披露内容做出比较详细的规定。其目的无疑是为便于社会公众的监督，增强金融不良债权处置的透明度和提高不良债权的回收变现率

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题的函的答复》、《关于金融资产管理公司收购、管理、处置银行不良资产有关问题的补充通知》和《关于国有金融资产管理公司处置国有商业银行不良资产案件交纳诉讼费用的通知》等，仅适用于国有商业银行、金融资产管理公司以及相关地方人民政府或者代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门或者持有国有企业债务人国有资本的集团公司。但是，实践中一直有观点认为，民商审判工作历来强调保护债权人利益，维护社会诚信。在审理金融机构与债务人之间的金融借款案件中，是始终坚持充分保护债权人合法权益，因此，在受让人追索国有企业债务人的案件中，亦应坚持平等保护原则，将金融资产管理公司与受让人一视同仁，不能仅对金融资产管理公司适用特殊司法政策。

我们认为，这种争论的实质是如何认识适用平等保护原则与适用特殊保护政策关系的问题。平等保护不同所有制主体的民事权益不仅是法律的基本要求，也是司法审判的基本原则。无论是对国有企业还是民营企业、内资企业还是外资企业，集体还是个人，在法律上一律平等保护的原则是我国法治进步的重要标志，是人民法院应当始终不渝地坚持的价值取向。但必须指出，贯彻平等保护原则与对金融资产管理公司采取的特殊司法政策并不矛盾。根据《金融资产管理公司条例》第二条和第三条之规定，金融资产管理公司作为国有独资的专以收购、管理、处置国有银行不良债权而设立的非银行金融机构，是以最大限度保全金融资产、减少金融损失、促进金融和国企改革为主要经营目标，并非以获取最大利润为主要经营目标。可见，其设立的目的在于理顺国有商业银行的治理结构、解决我国国有商业银行的国际竞争力问题，是国家金融体制改革战略的重要部分，是防范和化解金融风险的重要手段，因此国家根据行政法规所规定的特殊地位赋予了金融资产管理公司有别于一般民事主体的一定的特殊地位和政策，诸如诉讼收费的减免，税费的减免等。人民法院在处理两者关系时，应当严格适用特殊司法保护政策的范围，不能将国家相关部门和最高法院以往发布的对金融资产管理公司的特殊保护政策适用于普通民事主体。这非但没有违背平等保护原则，相反正

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是对平等保护原则的坚持。如果将特殊政策适用于受让人，恰恰会导致受让人与其他普通民事主体之间的权利义务失衡。因此，对于诉讼费用的减免、以公告形式履行债权转让通知义务等金融资产管理公司特别享有的权利，不能适用于受让不良债权的普通民事主体。同时，人民法院应当坚持平等保护原则。在审理受让人向债务人追索债务的案件中，无论在证据判断还是诉讼时效的把握，均应秉持保护合法权利、维护诚实信用的价值取向。权益没有公私之别，只要是合法的权益，均应受到平等保护。人民法院对受让人合法权利的充分保护，就是对金融资产管理公司处置工作的大力支持；受让人能够获得合法的预期回报，不仅将促进这一市场的健康稳定发展，而且能使国家维护金融安全、化解金融风险的金融体制改革政策得到落实。

（二）《纪要》内容的适用范围

《纪要》明确规定：《纪要》规定的内容和精神仅适用于《纪要》发布之后尚在一审或者二审阶段的涉及最初转让方为国有银行、金融资产管理公司通过债权转让方式处置不良资产形成的相关案件。同时，考虑到维护金融不良债权处置工作的稳定性和人民法院裁判的既判力，人民法院依照审判监督程序决定再审的案件，不适用《纪要》。

《纪要》区分了政策性不良债权和商业性不良债权。这种区分的司法裁判意义在于：虽然最高法院[2004]民二他字第25号《关于人民法院是否受理金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生的纠纷问题的答复》明确规定商业银行与金融资产管理公司就政策性不良债权转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，人民法院不予受理；但若干就商业性不良债权转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，是否应予受理，目前尚无明确规定。因此，这种区分为最高法院与国家相关主管部门进一步沟通协调以明确相关政策典型基础。

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此外，应当注意的是，商业性不良债权主要指金融资产管理公司从中国银行、中国建设银行、中国工商银行、交通银行收购的不良债权，但并不限于上述几家商业银行。

此外，鉴于不良资产处置涉及面较广，影响较大，所涉问题较多，为此，一些法院在国家相关政策未出台之前采取慎重态度，出台一些“暂缓受理、暂缓审理和暂缓执行”或者“中止受理、中止审理和中止执行”的规定文件，是可以理解的。目前，《纪要》已经发布，各级法院应当废止此类“三暂缓”、“三中止”规定，严格执行《纪要》规定内容和精神。（全文完）

解读最高法院《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（上）

解读最高法院《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（中）

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