我国校车安全管理的现状_问题与完善对策

我国校车安全管理的现状、问题与完善对策

丁芝华

（山东交通学院人文科学系，济南 250023）

【摘 要】校车安全管理的完善与否在很大程度上决定了校车的安全与否。近些年来，我国各级政府纷纷加强了对校车安全的管理，对改善一度曾较为严峻的校车安全形势起到了较大作用。但由于多种因素的影响，校车安全管理尚存在重视不足、缺少符合校车安全特点和规律的专门管理思想、尚未建立起合理高效的管理体制、管理内容存在一些缺失和问题、缺少系统的管理措施等问题。当前，急需高度重视和切实解决这些问题，完善校车安全管理，充分保障孩子们的生命、健康安全。【关键词】校车； 安全； 管理； 交通安全； 完善对策【中图分类号】【文献标识码】【文章编号】U491.6A 【DOI】10.3969/j.issn.1672-2396.2010.04.02016722396[2010]21-0093-04

Problems On

Current School Bus Safety Management and Relative Countermeasures

DING Zhihua

（Humanities Department, Shandong Jiaotong University, Jinan 250023,China）

Abstract: School bus safety depends on its management by the government to a larger degree. In recent years, our governments in all levels have enhanced school bus safety management, reversing serious school safety situation on one occasion. However, there are still problems in current school bus safety management, such as insufficient attention, absence of special management strategies and efficient management system and rough management mode and measures. At present, it is urgent to pay more attention and resolve them in order to improve school bus safety management and provide sufficient assurance for children.

Key words: school bus; safety; management; traffic safety; improvement countermeasures

0 引 言

近年来，校车在我国许多城乡地区已成为一道亮丽的风景。这些校车的投入运行为解决孩子们上下学交通难的问题发挥较大作用。然而，由于受多种因素的影响，它们的安全十分令人堪忧。由于运输对象的特殊性，校车安全牵动着千家万户的心，并非一个简单的学校、企业或个人问题。政府如何实施有效管理，充分保障校车安全，已成为一个备受社会各界关注的大问题。

在我国，校车的发展历史并不长，也只是在进入本世纪后，它才获得了较快发展。然而，在本世纪初的前几年，由于校车的状况较差、驾驶员素质较低、运营单位管理不善等原因，校车安全违法行为屡禁不止，校车安全事故时有发生，其中甚至还包括一些重特大事故。一时之间，校车安全成为了社会各界关注的焦点。

为了保障校车安全，防止和减少校车对孩子们造成伤害，我国各级政府提高了对校车安全问题的重视程度，纷纷通过各种方式、采取各种措施加强校车安全管理工作。例如，国家先后颁布施行《机动车运行安全技术条件》第2号修改单、《校车标识》

1 我国校车安全管理的现状

收稿日期：2010-11-01作者介绍：丁芝华(1974-)，男，山东临沭人，法学博士，山东交通学院人文科学系讲师，研究方向为交通安全、交通法学。

93

（GB24315-2009）、《专用小学生校车安全技术条件》（GB24407-2009）和《专用小学生校车座椅及其车辆固定件的强度》（GB24406-2009）等多个规范校车安全问题的国家标准，教育部、公安部联合其他国务院部门陆续发布了《中小学幼儿园安全管理办法》、《关于加强农村中小学生幼儿上下学乘车安全工作的通知》等文件，并于2006年和2008年两次组织领导地方相关部门在全国范围内开展大规模的中小学校车集中排查整治活动[1]

；湖北省专门发布了《湖北省校车交通安全管理办法》，其他一些省也在一些立法中对校车安全问题进行了规范，深圳、青岛、哈尔滨等市专门发布了有关校车安全管理的地方规章，除了正式的立法外，许多地方政府及其部门也就校车安全管理发布了专门的规范性文件。这些举措在实践中取得了较大成效，在很大程度上改善了我国严峻的校车安全形势。另一方面，它们也促使我国的校车安全管理逐步迈上专业化、规范化、制度化的轨道。

1) 在管理思想方面，中央和地方政府颁布的一些相关规范性文件对此作了规定。《中小学幼儿园安全管理办法》第3条规定：“学校安全管理遵循积极预防、依法管理、社会参与、各负其责的方针。”《关于加强农村中小学生幼儿上下学乘车安全工作的通知》指出，农村校车安全管理应坚持“疏堵结合，防治并重”的工作方针。山东省公安厅、教育厅和安监局联合发布的《山东省中小学、幼儿园接送学生车辆管理办法》第3条规定：“接送学生车辆管理应遵循积极预防、依法管理、部门协作、各负其责的原则。”

2) 在管理体制方面，国家对校车安全的管理基本上属于中小学幼儿园安全管理的范围，应遵循《中小学幼儿园安全管理办法》中有关中小学幼儿园安全管理体制的规定：各级教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门在本级人民政府的领导下，依法履行学校周边治理和学校安全的监督与管理职责。许多地方政府也建立了专门针对校车安全的管理体制。例如，湖北省通过《湖北省校车交通安全管理办法》建立了各级人民政府、公安机关、教育行政部门、道路运输管理机构在各自职责范围内共管校车安全的体制，青岛市通过《青岛市校车安全管理暂行办法》建立了学校主管部门、公安交通管理部门、交通管理部门、安监部门在各自职责范围内共管校车安全的体制。

3) 在管理内容方面，根据相关立法和实践中的情况，国家对校车安全的管理当前主要包括对校车的安全技术管理、对校车的准入管理、对校车驾驶员的准入管理、对专业校车运营企业的准入管理、对校车运 94

营活动的管理、对校车的路面交通管理、校车交通安全教育等。对校车的安全技术管理和对校车的准入管理主要依据《机动车运行安全技术条件》第2号修改单和《校车标识》（GB24315-2009），《专用小学生校车安全技术条件》（GB24407-2009）和《专用小学生校车座椅及其车辆固定件的强度》（GB24406-2009）只适用于小学生校车。国家禁止学校使用拼装车、报废车和个人机动车接送学生。《中小学幼儿园安全管理办法》第26条设定了校车驾驶员的准入条件：“身体健康，具备相应准驾车型3年以上安全驾驶经历，最近3年内任一记分周期没有记满12分记录，无致人伤亡的交通责任事故”。对专业校车运营企业的准入管理由交通运输管理部门负责，遵照国家对一般道路客运企业所设定的准入条件。对校车运营活动的管理分为两类，一类是对学校运营校车活动的管理，另一类是对专业校车运营企业等运营活动的管理。对前者，《中小学幼儿园安全管理办法》第26条也进行了规定：学校购买或者租用机动车专门用于接送学生的，应当建立车辆管理制度，并及时到公安机关交通管理部门备案，接送学生的车辆必须检验合格，并定期维护和检测；对后者，按一般道路客运企业进行管理。对校车的路面交通管理和校车交通安全教育由公安机关道路交通管理部门负责，其中前者主要包括对超载、超速、不按规定行驶等交通安全违法行为的惩治，对黑校车、违规校车的查处等。

4) 在管理措施方面，就中央政府而言，对校车安全的管理措施主要包括发布实施部门规章、发布实施技术性规范、相关职能部门的行政执法、对地方政府及其职能部门行政执法的监督等。其中，相关职能部门的行政执法主要表现为组织领导全国范围的校车集中整治或专项整治等活动。就地方政府而言，对校车安全的管理措施主要包括发布实施地方规章，发布实施其他规范性文件，对校车发展的政策、资金等扶持，相关职能部门的行政执法，对下级政府及其职能部门行政执法的监督等。其中，相关职能部门的行政执法也主要表现为组织实施本行政区域内的校车集中整治、专项整治、专项检查、定期检查等活动。

通过前述对校车安全管理思想、体制、内容和措施等方面的考察和分析，可以看出，校车安全管理已经得到我国各级政府的重视，正在不断得到完善，相关制度建设也取得较大进展。然而，校车国家标准在执行中遇到的困难和黑校车的屡禁不止[2]、校车状况依然参差不齐[3]、校车交通安全违法行为以及校车安全事故的时有发生等使我们需要对近些年来的校车安全管理保持清醒的认识。这些现象的存在明显说明我国的

校车安全管理尚存在不少问题。

2 我国校车安全管理存在的问题

针对校车安全领域中存在的一些突出问题，通过对我国颁行的有关校车安全的立法文件及其他规范性文件、国家标准的分析，结合对校车安全管理实践的考察，对比国外对校车安全管理的先进经验，我国当前的校车安全管理主要还存在以下问题：

2.1 校车安全问题尚未得到足够的重视

据报道，山西省人大常委会在2010年5月初审《山西省道路运输条例（草案）》时，增加了校车管理的相关内容，然而，在同年9月再次审议该条例时前述内容被删除，理由是运管部门已就部分校车制定了管理规范，而学校自有校车不在该条例调整范围内。[4]这则新闻看似普通，但从侧面上反映了我国校车安全管理存在的一个突出问题，即校车安全问题尚未得到足够的重视。中央政府尚未就校车安全问题进行专门立法。在诸多省级政府中，专门就校车安全问题立法的也极少。各级地方政府虽然发布了许多有关校车安全管理的非立法性的规范性文件，但大多简单粗糙，很多问题未能得到规范。产生该问题的主要原因在于人们对于校车及其安全问题的认识普遍存在不足，校车被等同于普通车辆，校车安全尚未作为特殊问题得到高度重视。

2.2 缺少专门针对校车安全管理的思想

从前述对校车安全管理思想的考察中，可以看出，“积极预防”、“疏堵结合”、“依法管理”等为我国校车安全管理的思想。尽管这些思想适用于校车安全管理不存在什么问题，但它们只是我国管理安全生产的一般思想，仅把它们作为校车安全管理思想还是略有不足。校车在我国基本上还属于新生事物，尚处于发展完善阶段，校车安全涉及面较广，存在许多影响校车安全的不稳定因素，校车安全管理任务艰巨，且面临许多现实困难，不能简单套用管理安全生产的一般思想，需要确立符合校车安全特点和规律的专门管理思想。

2.3 尚未建立起合理、高效的校车安全管理体制

在现行管理体制下，校车安全涉及公安、教育、交通、质检、安监等众多管理部门，形成多头平行管理的局面。各部门互不隶属，都有管理权，但权限范围都非常有限，都无法进行对校车安全问题的有效控制。这种管理体制也存在较大弊端。由于对校车安全管理不重视、责任划分不清晰、缺乏健全的工作机制、倒查追究不严等原因，各部门缺乏配合和统一管理，诸多工作环节不到位，难以发挥综合管理的作用，[5]管理效率低下，甚至出现推诿扯皮、责任不落实的情形，进而

形成管理盲区。[6]校车安全管理较为复杂，且具有特殊性——中小学生、幼儿园学童等需重点保护，需针对这些特点建立合理、高效的校车安全管理体制。

2.4 校车安全管理内容存在一些缺失和问题

对校车的安全技术管理，尚缺少对校车交易（含进口）、校车检验、校车使用和维护、校车退出、校车报废等的专门管理。对校车及其驾驶员的准入管理，国家尚无统一的制度安排。对专业校车运营企业的准入管理和对校车运营活动的管理，当前的管理内容还相对简单，需要进一步的细化和完善。对校车的路面交通管理，缺少对校车行驶优先权的设置。对校车交通安全教育，尚未形成制度化。除了这些缺失和问题外，国家对校车安全的管理还存在一个较大的缺失，即缺少校车运营模式的管理。校车具有“公益性”，但当前许多地方未能给予财力支持，把校车简单地推向市场，[7]实行所谓的“社会运营”，从而引发了很多问题，给校车带来安全隐患。

2.5 缺少系统的校车安全管理措施

受制于现行的管理体制，相关管理部门无法全面控制影响校车安全的诸多因素，无法进行系统的校车安全治理——针对人、车辆、道路、环境等因素展开多方面、多层次、多阶段、全方位的治理。现有的治理措施有限，所消耗的社会成本较高。例如，一些地区的学校地域分布广，校车增长速度又快，公安交通管理部门和教育行政部门每年对校车的联合检查和整治活动，就需动用很大的人力、物力和财力，且需花费很长的时间。然而，这些措施的收效有限，且无法持久。[8]

由于我国的校车真正发展的时间较短，校车安全管理在很大程度上处于摸索阶段，存在问题也在所难免。但是，我们需要对这些问题保持清醒的认识，它们也是导致校车安全屡屡出现问题的重要原因，需要对它们加强调查研究。

3 完善我国校车安全管理的对策

校车安全管理对保障校车安全具有极其重要的作用，其完善与否在很大程度上决定了校车的安全与否。可以说，当前校车安全管理中存在的问题已对校车安全构成了严重威胁，完善校车安全管理已成当务之急。结合我国国情，借鉴国外校车安全管理的先进经验，需要从以下几个方面完善校车安全管理：

3.1 继续提高对校车安全的重视程度

孩子们是祖国的花朵、是祖国的未来，校车安全直接关涉众多孩子的生命、健康。校车安全实乃一大民生问题。为了保护孩子们的生命、健康，国家需高度重视校车安全。校车不应被等同于一般客运车辆或一般单位

95

车辆，校车安全应作为一个特殊问题对待。在许多发达国家，校车乃是专门车辆、特种车辆、特权车辆，校车安全属于国家的重大问题。尽管校车在我国处于推广发展阶段，但相关管理部门仍需把校车安全放在一个较高的高度上，给予其“特事特办”之待遇。

现实中运行的校车存在专业化与非专业化之分，因而需对校车实行分类管理。对于专业化校车，需增加校车交易（含进口）、校车检验、校车使用和维护、校车退出、校车报废等管理内容。3) 细化对校车及其驾驶员的准入管理、对专业校车运营企业的准入管理和对校车运营活动的管理。4) 逐步赋予校车行驶优先权，建立校车交通安全教育制度。

3.2 确立符合校车安全特点和规律的管理思想

对校车安全的管理，除了需遵循我国管理生产安全的一般思想外，还需要考虑校车安全问题的特殊性，确立专门的管理思想。校车安全主要属于交通安全问题。在有关交通安全管理的思想中，“4E”——Education（安全教育）、Engineering（安全工程技术）、Enforcement（安全执法）、Emergency response and care（紧急救援）思想比较先进和有效。它是在深入研究交通事故成因，总结美国、欧盟、日本等交通发达国家和地区防控交通事故的经验与教训的基础上提出的，对各交通事故致因因素进行全面、系统、高效控制的思想。[9]相关管理部门可以考虑把它作为管理校车安全的专门思想。

3.5 逐步采取系统的校车安全管理措施

影响校车安全的因素众多，且涉及不同的方面和层次。为了实现对这些因素的有效控制，需应用系统方法。1) 制定校车安全管理策略和设定具体的目标。2) 通过调查揭示校车安全管理存在的问题，研究分析产生这些问题的原因。3) 针对这些问题及其产生原因，制订完善校车安全管理的方案。4) 执行前述方案，并建立反馈机制。

4 结 论

由于多种因素的影响，特别是许多城乡地区存在的强烈需求的驱动，我国校车的发展已呈不可逆转之势。[10]由于校车及其安全存在的诸多问题，促进校车的良性发展，完善校车安全管理，已成为一个急需重视和解决的重大课题。在分析我国校车安全管理的现状和存在问题的基础上，本文认为完善校车安全管理，需要：

1) 继续提高对校车安全的重视程度，确立符合校车安全特点和规律的管理思想。

2) 建立合理、高效的校车安全管理体制，完备、细化校车安全管理的内容。

3) 逐步采取系统的校车安全管理措施。

由于我国校车尚处于发展阶段，相关制度还不健全，校车安全管理又比较复杂，涉及诸多层面上的问题，在实践中面临一些难题，其完善也是一个比较复杂的问题，需要进行许多的调查研究。本文的研究只是一种框架性研究，很多内容尚需进一步的深入研究。在此，也希冀更多的人加入到校车安全管理的研究中。

3.3 建立起合理、高效的校车安全管理体制

我国实际上并未建立专门的校车安全管理体制，现行体制只是对实践中相关部门按其现有职能分别管理校车安全问题的格局的确认而已。由于涉及特殊对象的特殊保护问题，校车安全管理不能简单使用现行管理一般客运车辆、一般单位车辆的体制。在实践中，现行的多头平行管理也已表现出控制不力、低效等问题。借鉴发达国家有关校车安全管理的先进经验，整合有关校车安全管理的职能，由一个相对统一的专门管理部门负责，或者确立一个主导的具有协调权力的管理部门，例如，教育部门或公安部门，以强化校车安全管理。

3.4 完备、细化校车安全管理的内容

1) 增加校车运营模式管理。国家需加大对校车的资金投入、政策扶持力度，建立符合我国国情的校车运行模式。2) 当前在我国专业化校车处于推广阶段，

参考文献

[1] 刘华蓉.教育部、公安部要求：加强校车管理 确保学生安全[N].中国教育报,2008-10-13(1)[2] 潘春娟.开学了 我省竟无一辆标准校车![N].三晋都市报,2010-09-17(8)[3] 宕子.校车管理交给专业职能部门[N].羊城晚报,2010-05-03(A10)

[4] 田凤凤.立法聚焦校车安全 先增后删明确职责——我省营运校车由运管部门监管[N].山西青年报,2010-09-28(2)[5] 江小楼.校车安全问题追本溯源[J].道路交通管理,2008,12(10):14-16[6] 王颖懿,陈翠萍.堵上校车安全管理漏洞[J].交通企业管理,2008,12(5):6-7

[7] 吴睿鸫.“校车安全”，怎么动用公共政策都不过[EB/OL]./c/2010/04/28/1947911.htm,2010-10-18[8] 汤三红.校车交通安全问题及其治理路径[J].交通企业管理,2008,12(5):4-6

[9] 郑安文,戴继平,郭健忠等.道路交通安全与管理：事故成因分析和预防策略[M].北京:机械工业出版社,2008:127-130[10] 丁芝华.发展我国校车市场的关键路径：立法先行[J].中国公共安全(学术版),2010,6(1):126-129

96

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/ety1.html