官僚政治诸问题文献综述

官僚政治诸问题文献综述

摘要：纵观人类社会政治发展的历史，官僚制几乎是任何类型的国家都必须依重的国家政治统治与社会治理体制。然而随着现代民主政治力量的不断增强和民主体制的日益完善，以及对官僚制自身缺陷和不足的不断克服，必然会导致未来国家政府的官僚制模式发生重大的变化。因此研究官僚政治诸问题，发现我国官僚制中存在的不足和缺陷，将推动我国政治体制的深化改革，构建和谐社会。

关键词：官僚政治 民主 公平

一、官僚政治的形成

“官僚制”一词由法文bureau和希腊文kratos复合而成，本意是指实施管理的社会行政机构。与汉语中官僚主义不同，在管理学中，官僚制是一个中性词，是指一种以分部—分层、集权—统一、命令—服从为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。现代官僚制起源于传统的农业社会向现代的工业社会转变的社会历史背景之下，与近代西方资本主义社会经济制度的出现和进一步发展的关系密不可分。

在社会科学领域马克斯·韦伯的官僚制理论最具有代表性。早在韦伯提出理想类型的官僚制理论之前，对于官僚制的研究就已经成为社会科学领域一个十分重要的理论命题。只是那时的官僚制多是指一种与民主制、君主制相对立的统治类型，并且这种统治类型往往和专制、拖杳、腐败相联系，与我们今天所讲的官僚制有一定的联系，但是并不密切。韦伯在19

世纪提出了理想类型的官僚制理论，相关论点散见于《支配社会学》、《支配的类型》、《经济与社会》、《儒教与道教》、《社会经济史》等著作中。韦伯的理论赋予了官僚制以现代意义上的含义，韦伯的官僚组织理论首先从界定社会的统治类型开始，即我们所说的组织权威或社会权威。有社会组织的地方，就应该有合理的社会统治，也就理所当然有社会权威。韦伯是对权威进行分类的第一人，他对权威分为三种历史形态—法理型权威、传统型权威和魅力型权威。建立在三种权威基础上形成三类组织：法理型组织、传统型组织和魅力型组织。自此以后，对官僚制的研究就成为社会科学领域内一个持续至今仍然经久不衰的话题。

官僚制是以立法为核心，以效率为中心，而表现出来的组织模式与管理体制；是专业化分工、层级制、下级对上级的服从、遵从法定规则以及非人格化等等。威尔逊和古德诺的行政与政治二分首创先河，威尔逊于1887年发表的论文《行政学研究》一文通常被认为是现代美国公共行政研究的起点。古德诺的《政治与行政》是古典行政理论的又一个重要的陈述，他的理论与威尔逊的构想高度吻合。他们的理论核心是将国家的职能分为政治与行政两种不同的职能，政治代表着价值理性，而行政代表工具理性。泰罗和法约尔对这一方向进行了积极的响应，泰罗将科学实验引用到生产管理之中，完成了管理学从经验向科学的转变，所以以泰罗为首的管理学家群体被誉为科学管理学派。法约尔在《工业管理与一般管理》中提出了5项管理要素和14项管理原则的思想。这些思想的出现促成了管理学意义上的科层制—直线职能型组织的广泛推广，管理原则的归纳也正好回应了官僚制的特征。凯恩斯主义的盛行使之发扬光大。几代学者的研究形成了官

僚制的逻辑体系。 二、官僚政治存在的问题

官僚制是工业文明时代的产物，它较好地适应了人类社会从农业文明过渡到工业文明所提出的要求，包括行政体系在内的整个社会的官僚制化是工业文明时代的必然选择。但这并不是说官僚制完美无缺，实际上在官僚制的内部存在着不可祛除的痼疾。当人类社会从工业文明时代走向后工业文明时代时，这些痼疾不可避免地日渐显露，成为困扰公共行政的弊病。 （一）与民主的冲突

按照韦伯设想，官僚制是民主政体的“奴役式外壳”，是最好的防范非理性的野蛮人复辟的手段。但在实践中，官僚制下的行政人员往往给人民留下高高在上、脱离群众、不切实际、不思进取、保守僵化的官僚主义印象。

在官僚制与民主政治的问题上，事实上韦伯已经注意到了官僚制的权力膨胀可能给民主带来的伤害，所以，韦伯专门罗列了一系列制衡官僚制的民主措施。韦伯理性官僚制模型的提出，为现代官僚制在现代社会的应用与发展奠定了理论基础。意大利政治社会学家加埃塔诺·莫斯卡在1895年出版的《政治科学要义》（又译作《统治阶级》或《政治科学原理》）一书中深刻地指出，在所有社会中公共权力总是掌握在由占社会少数的精英组成的官僚机构，即政府的手中。莫斯卡将政府划分成两种类型，一种是历史上的封建专制政府。另一种就是官僚制政府。他认为由于官僚制本质上存在着一种“非民主”的倾向，所以，很可能导致一种“官僚专制主义”的出现。因此，代议民主制度必须对官僚制进行制约，才有可能防止这种

专制主义的出现。德裔意大利籍著名政治社会学家罗伯特·米歇尔斯认为，虽然官僚制与民主政治不能兼容，但又是现代国家所必不可少的。米歇尔斯从组织的角度对官僚制进行分析和研究。他在《寡头统治铁律——现代民主制度中的政党社会学》中，提出了著名的“寡头制铁律”。组织处处都意味着寡头统治。因此，米歇尔斯的贡献就在于他是以组织的视角来研究和看待官僚制，并指出了官僚制发展所必然形成的寡头政治给民主制度的发展带来的威胁。

公共选择理论从“理性经济人”的假设出发分析官僚制，认为官僚和任何人一样是自身最大利益的追求者，不是受到公共利益的激励，而是受到其利己的利益激励。官僚们出于自身利益的考虑，千方百计的寻求权力的扩张和预算的最大化，结果造成机构庞大臃肿和预算的不断膨胀。而官僚之间争夺权力和利益的竞争也会在组织内部形成一个相互倾轧、勾心斗角的氛围，造成整个官僚制体系的内耗增加，背离组织本身存在的目的。

王亚南的著作《中国官僚政治研究》对中国古代专制官僚制进行了分析和批判。作者深刻地指出，这种只有专制而没有民主的官僚制是一定会灭亡的。他从历史学或政治学的角度出发来展开对中国古代官僚政治的深入剖析，指出中国官僚政治有别于西方而特有的三个特殊表象：延续性、包容性与贯彻性，以及官僚政治作为社会体制与技术手段两个层次上的不同含义，指出中国官僚政治必须清除，并且须在作为其社会基础的封建体制的清除之上得以完成。另外，阎平等编著的《中国古代官吏制度沿革》、卜宪群著的《秦汉官僚制度》、曾小华著的《中国古代任官资格制度与官僚政治》、郑海峰的《中国古代官制研究》等一系列著作，有的内容也有涉及

官僚制与民主的讨论，但其关注的重点则是对中国古代的官僚或官吏制度进行研究和分析，指出中国古代官吏制度或官僚制度中所包含的有价值的方面，同时批判其存在缺陷和弊端。 （二）效率低下，缺乏公平

官僚制适合在环境比较稳定、生活节奏较慢的社会中，大规模提供对服务质量要求不高、品种比较单一的满足社会基本需求的公共产品。在这种社会条件下，官僚制的效率是比较高的。后工业社会瞬息万变，全球市场的形成使原来的经济体制面临巨大的挑战，信息技术的发展使普通百姓也能与他们的领导一样获取知识和信息，教育水平的提高使脑力劳动成为经济发展的主要因素，人们对公共产品的需求也日趋多样化。这一切要求体制必须是灵活的、适应性强的；要求政府能给予其人民更多的权利和利益。而这一切都是官僚制力所不能及的。因为官僚制下的行政机构和人员必须遵照固定不变的理性规则工作，而不能根据顾客和社会的要求灵活自主地提供公共服务，即使这些规则已经过时。在这里，遵守规则成为组织力图达到的目标，政府成了“规章驱动的政府”，这样就不可避免的窒息行政人员的创新精神，在组织中形成一种“不求有功，但求无过”的文化氛围。其产生的结果就不是高生产力，而是低生产力。而官僚制组织内部过多的层级也使这个组织体系决策缓慢，不能灵活地适应社会和公众多样变化的需求。

官僚制的核心价值取向为理性，效率是理性官僚制的核心。无论是韦伯的层级式组织结构设计，泰罗的科学管理，还是法约尔的管理职能分工和管理原则，其目的不过都是先对组织进行职能分工，然后再对组织中各

部门和要素进行协调、指挥和控制，高效率地完成组织的目标。达尔则论证了行政组织仅把效率作为唯一的目标是不现实的，公共行政则应该在效率与民众参与，效率与个人责任，效率与民主之间寻求平衡。传统的官僚制行政理论将行政仅作为实现政治价值的工具理性，追求效率的最优，甚至可以不问官僚组织的价值目标。而新公共行政学派则认为公共行政的核心价值在于公平、公正与民主参与。在传统的公共行政学视野中，经济特别是效率无可置疑地是公共行政的出发点和终极目标。新公共行政学提出了与此不同的看法。他们认为，实现以较少的投入换取较大的产出即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一，但决不是其核心价值更不是唯一的价值准则和终极目标。传统的官僚制行政将效率作为基本的价值，强调对非人格化的规则的服从，追求高效率地完成组织目标，组织成员与社会公众日益疏远，失去了行政组织所应该表现出的社会价值与责任。这种对效率的追求从某种程度上以损害社会公平为代价，而事实上公共行政的根本目的却在于实现社会正义与社会公平。 三、现代社会中对于官僚制的深入思考

官僚制存在的上述问题和不足，使得官僚在对待其所负责的具体工作上采取得过且过和不负责任的态度，并导致与其宗旨完全相反的结果的出现，即不可预见性和效率低下。即使是韦伯本人对这种组织形式也表示过不满, 曾指出理性官僚制作为现代组织形式虽然不可避免，但它确实扼杀企业家精神, 其过度发展有可能损害民主，甚至认为早晚总有一天，世界上会充满了齿轮和螺丝式的芸芸众生，不顾一切地沿着官僚化的等级层次阶梯向上爬。所以，在产业革命时代发展起来的理性官僚制, 由于“烟囱工业时

代盛行的老式官僚主义”和新时代的挑战，在现代社会容易变成专注于各种规章制度和层次繁多控制系统的中央集权官僚制，缺乏生机和效率，不能进行有效的运作, 无法适应社会发展的需要, 如果不进行及时的改革和制度创新，那么难逃成为被变革对象的命运。

尽管对于官僚制存在众多批评意见，但是在西方，官僚制并没有完全退出历史的舞台。众所周知，韦伯在经典意义上提出的官僚制是一种“理想型”结构，它是包括组织结构、管理方式和组织文化三位一体的有机结合。从组织结构看，金字塔型的层级是官僚制度最重要的特征，因此它首先受到抨击。但是，只要劳动（或社会活动）以协作的社会方式进行，就必定要有经济管理和社会管理，只有借助管理，社会共同体才能维持下去。而要管理，就要有组织、要有权威。要有服从关系。一个稍许复杂的组织必定有层级。层级过多应当减少，但不能因此否定层级的必要。尽管现代行政组织凸显了人性化和灵活化的要求，那也只不过是在方法和价值上的指向重点不同而已。从组织文化上看，现代官僚制强调的是所谓“官僚制精神”，这些精神是与行政管理的精神是一致的。只要行政管理的性质没有改变，这些精神就依然有其价值。

不仅西方如此，在我国现阶段占主导地位的组织模式和行政模式只能是官僚制体制。尽管我国已经建立了以公有制为主体的社会主义制度，民主的理念已经深入人心，但是我国的行政模式依旧是官僚制，并且是处于官僚化不足阶段。其主要表现是缺乏现代理性精神、人治色彩浓厚、干部人事制度不完善等等。因此，在深入考虑官僚制与民主政治的关系之后，我国的行政模式应走以官僚制为主的多元化行政模式之路，这也是由我国社

会发展过程中多元社会形态并存的情况决定的。在官僚制行政模式的基础上，我国政府可以进一步提高公共服务质量，加速民主政治建设，让公众直接参与公共管理，实现公共决策的民主化和科学化，建立起精简、统一、高效能的政府，在官僚制与民主化的良性互动中实现政府的有效运作和管理。 四、总结

官僚机构在今天的新形势下所面临和要解决的问题不是个别的，而是复

杂多样的。从总体上说来，理性官僚制目前遇到几个方面的挑战：第一是责任问题－要使各机构都为已经确定的目标各负其责；第二是公平问题－公平对待每一位公民，这通常是指根据明文规定的法规同等对待每一个人；第三是顺应民意问题－对某些人的要求做适当的反应；第四是效率问题－在现有的财力和物力基础上获得最大的收效。纵观国内外对官僚制的研究，还存在着一些不足之处。国外研究比较关注官僚制和民主政治的对立冲突方面，而较少关注二者协调和统一的方面。国内关于官僚制的研究相对于国外的研究而言，显得较为单薄。同时存在过于借重西方的理论和视角，忽视国情研究和理论本土化的倾向。随着现代国家民主政治浪潮的兴起和与之同步的行政官僚机构的日益扩张和发展，使得官僚制问题更加凸显出来。因此，对这一问题进行和关注和研究，无论是基于国内行政改革与民主政治建设的视角，还是放眼整个世界范围内行政官僚制的发展与民主政治的关系，应该说都具有很大的现实意义和价值。

在十八届三中全会上，中国提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加

注重改革的系统性、整体性、协同性，并提出市场在资源配置中起决定性作用。要实现这个目标并非易事，必须得付出艰苦卓绝的努力，因为政府机构和国有企事业机构的改革涉及到改变千万人的既得利益结构, 此时借鉴西方发达国家以市场为取向和以企业家精神为导向的改革战略，定会减少改革过程中的曲折, 降低改革的风险, 使机构改革走出精简－膨胀－再精简－再膨胀的怪圈，实现良性运转，同时使国有企业提高效率，摆脱困境。 参考文献：

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