罗马帝国的地方政府

罗马帝国的地方政府

提 要：本文通过分析罗马政府在不列颠的运作以揭示元首制时期罗马行省体系的运作机制。对总督及代理官任命之考察表明，罗马官员具有非职业性，他们生活在相对固定的晋升体系中，一生需要出任诸多不同职位，并没有为出任某个职位接受专门训练，所以无法发展出专业行政知识。此外，元首制时期官僚机构尚未增生，行省中罗马官员的数量屈指可数。这些都为地方自治开辟了空间。在某些罗马势力不易渗透的地方，地方自治政府在征服初期以藩属国的形式出现。随着时机成熟，藩属国作为一种权宜之计逐渐被具有高度自治权的城市所代替。城市里的地方官员在刑事案件之审理和直接税之征收方面发挥了重要作用。尽可能把行政负担转嫁到地方政府身上是罗马帝国正常运转的奥秘所在。

关键词：罗马行省体系 罗马帝国 总督 代理官 藩属王

一、引言

弗格斯·米勒在一篇经典文章中主张，不要用看待罗马共和国的眼光看待罗马帝国，共和时期的扩张活动使人们可以以罗马城为中心，由里向外看；但帝国文化的多元性质决定了理解罗马帝国只能从行省开始，由外向里看。1[1]在国内目前有关罗马帝国的研究中，罗马行省所占的比重依然很小，个案研究尤其缺乏。

1[1] F. Millar, “The Emperors, the Senate and the Provinces”, Journal of Roman Studies, Vol. 56 (1966), pp. 156-166.

2[2] 到公元2世纪，罗马帝国约有45个行省，它们是罗马帝国行政管理的基本单位，个案研究对于理解罗马帝国之重要性由此显而易见。

罗马人把由其官员直接管理的区域称为“行省”（provincia）。该词最初并在某种程度上指某一官员的“任命”或“任务”，因此，意大利境内的一位财务官（quaestor）曾把国库当作自己的“provincia”。在意大利境外，该词原指分配给某位官员的军事活动领域，它既可以有地理概念的意味，又可以用来指一场战争或一种司法职能。但到共和国末期，该词的地理含义已凸显出来，主要指官员于其中行使某种职能的地理范围，与此同时，“行省”已成为罗马国家的有机组成部分。不难看出，“provincia”词意的演变是与罗马从城邦国家向世界帝国的演变协调一致的。3[3]

元首制时期罗马政府的行政结构相当简单：中央政府和地方社团（各城市）之间仅仅靠各行省的罗马官员维系着，除此之外，几乎空白一片；行省中没有国家组织的平民维和武装；也没有任何罗马官员领导某个城市，扮演现代意义上的“市长”角色，因为各城市拥有高度自治权。4[4]行政结构越简单，往往意味着政府的政治目标越有限。罗马国家比现代国家操心的事要少得多，政府几乎从不关心社会福利、教育或调控经济发展这样的问题，而只关心两大问题——维护秩序和征税。因此，本文将围绕这两个目标考察罗马政府在不列颠的运作。

2[2] 参看杨共乐：《论共和末叶至帝国初期罗马对行省的治理》，《北京师范大学学报》，20

01年第2期；宫秀华：《罗马行省建立的历史动因》，《东北师大学报》，2001年第4期；宫秀华、孙敏：《略论罗马国家对行省的盘剥》，《东北师大学报》，2004年第2期；薄海昆：《罗马帝国山北高卢元首行省体制》，《广西社会科学》，2006年第12期；宫秀华、刘琳琳：《奥古斯都行省改革政策论析》，《东北师大学报》，2007年第6期。

3[3] 参看Andrew Lintott, Imperium Romanum: Politics and Administration, London: Routledge, 1993, p. 22ff；D. C. Braund (ed.), The Administration of the Roman Empire: 241 BC-AD 193, Exeter: University of Exeter Press, 1988, p. 4。

4[4] 虽说从地方社团往上看，各行省中确实存在一个由各社团之代表组成的行省议会，但它的政治权力非常有限，无法成为中央政府和各城市间的中介。参看A. K. Bowman, E. Champlin and A. Lintott (eds.), The Cambridge Ancient History: Vol. X, The Augustan Empire, 43 BC-AD 69, 2nd edn., Cambridge: Cambridge University Press, 1996, p. 356。

需要注意的是，政治目标之有限和不同行省社会差别之悬殊使政府做出统一部署的客观需要或可能性也比现代要少得多，政府决策往往具有随机性。5[5]这在一定程度上决定了用个案研究反映整个帝国的行省体系具有不可避免的局限性。但同时应当看到，帝国行政管理中强调遵循先例的作法根深蒂固。因此，在考察不列颠个性的同时，也能找出行省运行机制的一些共性。此外，不列颠地处罗马世界的边缘，由此形成的空间感和存在感对于理解一个世界帝国当别有意义。

二、总督之任命

如前文所说，“行省”是在“任命”官员的基础上建立起来的，考察不列颠总督的任命乃题中之义。

近现代学术的一个标准观点是，奥古斯都将罗马行省划为皇帝行省和元老院行省，这种划分意味着罗马行省体系中存在着分属皇帝和元老院的两种分离的权力范围或行政等级。但这个观点已受到米勒的质疑。他指出，古典文献中只有“皇帝行省”（provinciae Caesaris）和“公共行省”（publicae provinciae, 或“罗马人民的行省”[provinciae populi Romani]）之分，两者的区别仅仅在于：一、任命方式不同。皇帝行省的总督由皇帝直接任命，全称为“大法官级别的皇帝特使”（legatus Augusti pro praetore）；而公共行省的总督按抽签方式选出，叫“代行执政官”（proconsul）。二、任期不同。皇帝行省总督的任期没有法律限制（但自1世纪末起，任期一般为3年）；公共行省总督的法定任期为1年。在元首制

5[5] F. Millar, “Emperors, Frontiers and Foreign Relations, 31 B. C. to A. D. 378”, Britannia, Vol. 13 (1982), pp. 1-23.

下，皇帝和元老院做出的决议对两类行省都适用，皇帝对公共行省的干预尤其频繁。因此，所谓的“元老院行省”不过是一种现代虚构。6[6]

不列颠乃皇帝行省，这里驻扎着不止一支军团。在没有军团或只有一支军团的行省，总督由当过大法官的元老出任；在有两支或两支以上军团的行省，总督由当过执政官的元老出任。因此，不列颠总督实际上属于执政官级别，但如前所述，他名义上只是大法官级别（pro praetore）的。这是出于礼节性考虑，毕竟皇帝才是皇帝行省名义上的总督。到3世纪早期，不列颠被一分为二，在南部的上不列颠，总督仍然由执政官担任；而在北部的下不列颠，由于只有一支军团，总督的级别也相应地降至大法官级别。与其他驻有重兵的行省一样，出任不列颠总督也需要经过一个错综复杂的晋升过程。7[7]

对希望从政的元老家族中的年轻人而言，第一步是在某个军团中担任宽带军政官（tribunus laticlavius），8[8]军政官是军团指挥官的主要参谋官，能获得关于作战技巧和军事管理的一手经验。阿古利可拉任不列颠总督之前就曾在不列颠担任此职，开始他的初次军事见习。9[9]军政官之后往往是一系列不太重要的行政官职。再下来是主要负责财政管理的财务官（quaestor），任财务官的最低年龄限制是25岁，一旦荣升财务官，即可顺理成章进入元老院。公共行省和罗马城都设有这个职位。在公共行省，财务官协助总督工作；在罗马，他们协助皇帝或执政官。阿古利可拉曾在亚细亚行省担任此职，而维拉尼乌斯（Q. Veranius）

6[6] 参看F. Millar, “The Emperors, the Senate and the Provinces”, pp. 156-166；F. Millar, “?Senatorial? Provinces: An Institutionalized Ghost,” Ancient World, Vol. 20 (1989), pp. 93-97。 7[7] 详参A. R. Birley, The Fasti of Roman Britain, Oxford: Clarendon Press, 1981, pp. 4-35。 8[8] 在早期帝国，每个军团的军政官（tribunus militum）有6人。其中只有1名“宽带军政官”，

一般由没有军事经验的年轻元老出任，他在所穿托加上佩以紫色宽带（这是元老身份的标志），以区别于另5位具有一定军事经验的、佩带紫色窄带（这是骑士身份的标志）的“窄带军政官”（tribunus angusticlavius）。

9[9] 塔西佗著，马雍、傅正元译：《阿古利可拉传》，北京：商务印书馆，1959年，第5—9章。

和奈拉提乌斯·马凯路斯（Neratius Marcellus）都是皇帝的财务官。10[10]财务官系最低级别的高级官职，随后的晋升需要遵循按部就班的阶梯（cursus honorum）。对贵族而言，任过财务官以后可以直接当选大法官，甚至跳过大法官，直接当执政官；但对平民而言，当大法官之前一般尚需出任平民保民官，阿古利可拉就当过平民保民官。在元首制下，共有18位大法官，大法官的最低年龄限制是30岁。11[11]

大法官卸任后通常会统帅一支军团。现有材料表明，大多数有望升任不列颠总督的人会去上潘诺尼亚统领一支军团，少数人也会得到下莫西亚或下日耳曼的军团。潘诺尼亚和莫西亚位于多瑙河边境，这里军队强悍，军事行动频繁。12[1

2]但至少有两位日后的不列颠总督被派往不列颠：佩提里乌斯·凯里亚里斯（Pe

tillius Cerialis）在布狄卡起义时任第九军团的指挥官（legatus Augusti或legatus legionis），当时这个军团曾遭起义军重创，13[13]但他的仕途似乎没有因此中断。公元71年，他回到不列颠出任总督，阿古利可拉正是在他手下成为第二十军团的指挥官。凯里亚里斯曾出征岛上不列刚提斯人的国家，阿古利可拉当时肯定随行，14[14]这使他有机会评估北部山区土著的作战能力，从而为日后当总督时进一步征战积累经验。军团指挥官之后的官职是大法官级别的行省总督。阿古

10[10] John Wacher, The Coming of Rome, London: Routledge & Kegan Paul, 1979, p. 106ff. 11[11] 必须指出，一些高级官职法定的最低年龄限制在现实政治中可以被忽略。比如，阿古利

可拉生于公元40年，但他在公元63年任财务官，66年任平民保民官，68年任大法官，73年获得贵族身份，公元73—76年任阿奎达尼亚行省的总督，公元76(?)年被任命为执政官。参考“Iulius Agricola, Gnaeus”, in S. Hornblower and A. Spawforth (eds.), The Oxford Classical Dictionary, 3rd edn revised, Oxford: Oxford University Press, 2003, p. 778。这些年代与中译本的译注有出入。

12[12] Sheppard Frere, Britannia: A History of Roman Britain, 3rd edn., London: Routledge & Kegan Paul, 1987, p. 182.

13[13] 塔西佗著，王以铸、崔妙因译：《编年史》，北京：商务印书馆，1981年，第14卷第32章。

14[14] 塔西佗：《阿古利可拉传》，对照第17和第8章。

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