英国金融监督管理体制简介

英国金融监督管理体制简介

City Credit Capital (英国)有限公司 商业发展部 杨凌 2006年12月21日

以下资料及数据的整理及翻译获英国金融服务管理局金融宣传监视小组, 中国证券监督委员会政策研究室, 中国驻英使馆商务处, 人民银行反洗钱监测中心, 大伦敦政府办公室, 伦敦投资局大中华区办公室以及伦敦金融城地方政府对华业务办公室, 中国银行国际投资部, 伦敦政治经济学院中国学生学者联合会等组织和个人大力支持。在此表示感谢, 编写人力求全部内容准确无误, 但无法对任何错误、失实陈述或遗漏承担任何责任。为鼓励该资料的广泛传播， 编写人不反对使用者分发或复制本文资料或部分资料，但必须注明资料出处，而且再分发或复制的资料只作非商业用途。任何对本文的建议或意见, 欢迎来信商榷。

一 英国金融监管体系的历史演变

1986年10月27日，为提高本国在投资领域的国际竞争力，适应迅猛发展的新技术带来的金融服务手段的革新，英国政府启动金融大改革，取消延续数百年的固定佣金制度, 鼓励同业竞争,实施电子化交易平台,允许机构投资人直接进入市场, 放宽对混业经营的限制，被业界称为金融大爆炸（Big Bang） 。随后的十多年里，银行、证券，保险和信贷等企业等在获准经营后，从业的公司及个人均根据不同的法律和规章以高度自律的原则服从不同的自我监督的行业组织（Self-Regulating Organisations, SROs）实施的监督和管理。

由于国际金融行业的竞争加剧以及监管失察，陆续发生了霸菱银行（Barings）危机，国际商业信贷银行(BCCI)私人养老保险和日本住友商事（Sumitomo）越权交易期铜的金融丑闻，公众及金融市场参与者均对于有责任维护市场秩序和和信心的整个金融监管体系提出了更高的要求。

1997年5月20日，重新执掌英国政府的工党宣布將逐步整合金融体系中各自为政的主要九大自我监管组织（九个组织分别为：SFA,PIA,IMRO,DTI, Bank of England, BSC, FSC, Lloyd’s和LSE）的职能，合并为单一的监管者（single statutory）。其中，成立于1694年的英国中央银行——英格兰银行（Bank of England）对银行类企业的监管权以及成立于1773年的股票交易所——伦敦证券交易所（LSE）对上市公司的审批权以及1688年创立的国际保险业的鼻祖——劳埃德社（Lloyd’s）对保险业从业人员准则的制定权以及原属于财政部的保险立法权均被以法律的形式赋予给了新成立的单一的监管者: 英国金融服务管理局(Financial Services Authority)。此外, 金融服务管理局还将负责过去不受监管的领域 ，如金融机构与客户合同中的不公平条款，金融市场行业准则，为金融业提供服务的律师与会计师事务所等的规范与监管。

2001年11月30日，英国议会批准通过的《2000年金融服务与市场法》（Financial Services and Markets Act 2000）正式生效，该法案整合并取代了之前的《1979年信用协会法》(the Credit Unions Act 1979),《1982年保险公司法》（Insurance Companies Act 1982）,《1986年金融服务法》（针对证券期货行业的Financial Services Act 1986）, 《1986年建筑协会法》(the Building Societies Act 1986),《1987银行法》（Banking Act 1987）和《1992年友好协会法》(the Friendly Societies Act 1992)。《2000年金融与市场法》实际上是一部（在一定程度上是世界上第一部）全面的金融监管法案。该法案共分30部分433款（32开纸共240页），详细规定了金融监

管的方方面面，包括监管机构、监管的业务活动、资格认证、准许从事监管活动、发行上市、规章和准则、金融服务赔偿计划等。

根据《1998年英格兰银行法》（Bank of England Act 1998）和《2000年金融服务与市场法》，英格兰银行仅仅被赋予了制订英国官方利率（Set Official UK Interest Rates）的职能，而英国财政部（HM Treasury）制定及执行政府的财政预算，除此之外的监管各类金融企业及金融业务的职能从2001年12月1日起, 均由新成立的金融服务管理局承担。（Financial Services Authority，简称FSA），从而使英国成为世界金融中心中第一个采用单一监管机构模式的国家, 使政府与日常金融监管活动脱离, 实现了对金融市场的监督管理的独立及统一。

二 英国金融服务管理局（FSA）

英国金融服务管理局，有时也被译作英国金融服务总署或英国金融监理局，是依据《2000年金融服务与市场法》而成立，并承担了几乎整个英国金融行业的监督和管理同时也拥有部分司法的权利。英国的金融行业以大约100万的从业人员，汇集在伦敦市中心约一平方英里（Square Mile）的金融城（City）内为英国生产了70%的国民生产总值（GDP）。而作为承担如此重要的功能和拥有强大的权力的英国金融服务管理局在法律性质上却并不是英国政府的一个部门或英国皇室的一个代表机构（not regarded as acting on behalf of the Crown or being part of the government），在英国金融服务管理局负责的行政官员和工作职员也不属于政府的行政编制(not civil servants)。英国金融服务管理局与英国财政部及英格兰银行的关系受三方于2001年签署的《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》 ( Memorandum of Understanding) 协调规范, 共同维护英国经济的健康发展和金融市场的繁荣。

事实上，英国金融服务管理局是在英国公司注册局(Companies House)登记注册的私人有担保的有限责任公司(a private company limited by guarantee)。它是完全依据《2000年金融服务与市场法》而设立的独立的监管实体。管理体制上由英国财政部（HM Treasury）指定主席（Chairman)（一名）及董事会(Board)成员。董事会包括一名首席执行管（CEO），三名执行董事（Directors）及十一名独立董事(Non-Executive Director), 其行为受议会监督，主要财务（line of accountability）及年报(annual report)向英国财政部负责并向公众公开。

英国金融服务管理局截止2006年底, 拥有约2500名职工，分别来自不同领域，包括金融业、法律界、会计界、公务员、前监管机构及消费者（投资者）组织等, 其年财政预算约为2亿英镑, 受监管的金融企业有1万家, 主要包括金融投资公司5000家、基金管理公司1300家、证券公司1400家、保险公司800家、银行650家、交易所和登记结算公司10家等, 注册并受监管的个体约有18万人。

英国金融服务管理局的目标 · 维护对金融市场的信心（market confidence） · 普及公众的金融风险认知（public awareness） · 适度保护金融消费者的权益（protection of consumers） · 减少金融犯罪（reduction of financial crime）

英国金融服务管理局遵守的四项重要原则： · 责任清晰（clear accountability） · 分工明确（no duplication） · 运作透明化（transparency） · 相关权责机关定期沟通有关资讯（share information）

英国金融服务管理局的主要权责如下： · 批准及授权（Granting authorisation and permission）企业从事受监管的金融业务（Regulated activities） · 批准从业人员在企业内部从事受控职能(controlled function) · 根据第138号条款（S138）制定必要的有助于保护金融消费者利益的行为指引和规则(FSA Handbook) · 对受监管的企业或/和以批准的从业人员进行甄别并在其违反行为准则时采取强制处罚行为(take action against any person for Market abuse) · 认定交易所和清算机构（recognise investment exchanges and clearing houses）

受监管的金融业务（Regulated activities）共有15大类，主要包括：接受存款/保证金（accepting deposits），投资业务中以庄家或代理身份达成与客户的交易（dealing as principal or agent in investment）， 在保险业务中以庄家身份达成与客户的交易和投资业务中提供交易建议（advising on investments）等。

其中，指定投资类产品共有16种，主要包括：存款（Deposits），股票 (Shares)，政府公债 (Government and public securities)，期权 (Options)，认股权证 (Warrants)，期货 (Futures) ，价差合约 (CFD: Contract for Differents), 受监管的分期贷款合约 (Regulated mortgages) ， 受监管的保险合约 (Rights under contract of insurance)等。价差合约(CFD: Contract for Differents)种类中包括了股指期货（stock index futures）和利率互换 (interest rate swaps)等投资交易品种。

受控职能(Controlled Function)共5大类27种，主要包括：董事（CF 1: Director），首席执行官(CF3: Chief Executive) ，合规审查专员（CF10: Compliance oversight），反洗钱报告专员(CF 11: Money Laundering Reporting Officer)，投资顾问(CF21: Investment Adviser)，客户交易(CF26: Customer Trading),投资管理（CF27: Investment Management）等。 金融消费者（投资者）服务工作包括以下几个方面：

l 直接向消费者提示信息，指FSA通过公共图书馆、服务热线、互联网站或者有时通过某金融机构提供的有关提示信息。

l 消费者帮助，指FSA通过互联网站向消费者（投资者）提供信息，包括提示信息和对消费者（投资者）提供关于金融计划、金融产品介绍、向投资者购买金融产品提供一般性的建议、消费者权利和责任以及消费者关注的热点问题。

l 消费者热线服务，提供各种咨询服务，包括金融机构是否具备从业资格查询、解释投诉程序、提供FSA监管什么和不监管什么的信息等。

l 个人理财教育，个人理财在英国是一门学校课程，FSA向学校提供一定支持，帮助教师完成该课程的相应要求。

l 帮助消费者了解不同金融产品的特性，做出正确的消费（投资）决策。

l 监督投资者赔偿基金（FSCS）的管理与运用，即如果一家金融机构破产或无力偿还(default)其客户（存款人、投资者或保单持有人）资产时由该赔偿基金提供赔偿。对于投资类(investment)的金融交易, 每名投资人的资产(Client’s Asset)的前3万英镑的全部及之后的2万英镑以内的90%均可以得到赔偿(即投资金额在5万英镑以内可以最多取得4.8万英镑的赔偿)。英国金融服务管理局制定相关规章和任命该基金管理机构的管理层，该基金管理机构相对独立运作。

l 英国金融服务管理局为保护金融消费者要求金融机构必须为普通投资者的资产提供隔离帐户(Segregated Account), 金融机构可以以客户的名义持有和控制该类资金(Able to hold and control client’s money), 但绝不可以使用该类资本。此种安排可确保金融投资业务中客户的利益得到最安全的保障。

l 英国金融服务管理局还允许金融机构为大额的投资购买额外的商业保险, 以弥补赔偿基金上限的局限性。

英国金融服务管理局(FSA)按照2003年新的监管规定对1万多家金融机构进行了分极评定和管理，主要有A、B、C和D四类。A类只针对大型金融机构，交由一个专门的部门即大型金融集团部进行监管,个别集团有时需要单独配备多个监管人员，如汇丰银行(HSBC Holding) 目前就由8名监管人员专职监管其日常业务。B, C,D类的的中小型金融机构主要按银行,证券和保险分类, 并由三个对应部门分别监管。对一些小型金融机构，一名监管人员可能有时需要负责监管几十家机构，其职能主要是检查其财务报表和评估有关报告。新监管方法能够使FSA在对个别金融机构或金融消费者（投资者）的监管和对整个金融行业的监管这两者之间保持平衡。

由英国金融服务管理局负责的单一监管机构通过建立起一个合理、连贯的监管系统, 避免了以往金融监管职能重复, 责任不清, 相互推诿, 监管成本昂贵的弊端, 在实践中, 英国经济持续稳定地增长证明了该体系的成功：

首先，通过规模经济效益为英国金融机构带来前所未有的国际竞争优势。英国金融服务管理局通过在同一监管体系内更有效率地分配资源, 避免了在多个监管实体各自实施不同监管措施时产生监管真空或重复监管而导致金融创新的停滞和市场信息的混乱。

其次，单一的监管机构的确立可以降低被监管的金融机构的运做成本，以原则性的行为指导准则(Conduct of Business)和建立统一的金融服务赔偿计划 (Financial Services Compensation Scheme)，建立了被监管的金融机构统一的行为准则, 维护了公众对复杂的金融体系的信心和提供了对金融消费者利益的保障。

随着私人资本投资的国际化, 传统的场内交易模式正逐渐被以金融衍生工具依托的场外交易所取代。英国金融服务管理局率先实践了从以规范不同类型的金融机构的传统型分业监管模式向以规范不同金融交易行为的职能型统一监管模式转型, 超级和单一的监管机构的在英国成功已经在西方8家主要发达国家会议(G8) 及欧盟 (EU)内被认可和接受, 截止2005年, 包括德国,日本和澳大利亚在内, 全球已经实施和正在实施类似监管体系的国家和地区以达49家。

三. 英国金融服务管理局与中国

霍华德 &S226; 戴维斯爵士( Sir. Howard Davies) 作为英国金融服务管理局由英国财政部批准的第一任主席 (1997-2003)在结束了他在金融服务管理局的工作后, 于2003年11月受邀担任同年成立的中国银监会(CBRC)的第一届国际咨询委员会委员。任期一年。(该委员会共有6人, 分别是: 英国金融服务管理局前主席霍华德 &S226; 戴维斯爵士, 英国英格兰银行前行长爱德华&S226;乔治先生，香港金融管理局前副总裁简达恒先生, 国际清算银行前总经理安德鲁&S226;克罗克特先生,香港证券与期货委员会主席沈联涛先生，美国纽约联邦储备银行前主席杰拉尔德&S226;科雷根先生。前四位均为英国国籍。) 霍华德 &S226; 戴维斯爵士目前出任现任伦敦政治经济学院(LSE)院长。

英国金融服务管理局于与国际国际证券管理机构组织(IOSCO) 签署有合作谅解备忘录 ( Memorandum of Understanding)是成员之一, 中国证监会(CSRC)也是IOSCO的成员之一，并已连续四届当选为IOSCO执委会委员,但尚未加入新的《IOSCO多边谅解备忘录》 (Multilateral Memorandum of Understanding Concerning Consultation and Cooperation and the Exchange of Information)。截至2005年，已有美国、英国、德国、法国、加拿大、中国香港(China SAR) 等27个司法管辖区的监管机构签订了该《IOSCO多边谅解备忘录》。2004年6月, 霍华德 &S226; 戴维斯爵士受邀出任中国证监会(CSRC)的国际咨询委员会委员(任期两年), 前香港证监会副主席兼营运总裁史美伦任该委员会副主席, 并将其67万美元的高薪全部用来建立\中国证监会史美伦培训发展基金\以资助部分官员赴海外学习。2002年8月，中国证监会政策研究室马险峰博士在提交申请并通过评议小组面试后，成为项目下第一批出国进修的官员之一，从而获得了在英国FSA（金融服务监管局）工作实习的经历。

2005至2006年, 英国大伦敦政府, 伦敦投资局及金融城地方政府已经在上海, 北京和深圳设立代表处, 协助中英双边的金融领域的交流与合作。

2006年7月27日, 英国金融服务管理局（FSA）在伦敦伊丽莎白二世会议中心召开2006年公众大会（Annual Public Meeting 2006）, 现任金融服务管理局主席Callum McCarthy爵士主持大会，金融服务管理局John Tiner总裁发布年度报告, 中国驻英使馆应邀请派代表列席了会议。

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