《榆林市城市总体规划（2006-2020年）》强制性内容修改论

《榆林市城市总体规划（2006-2020年）》强制性内容修改论证报告

《榆林市城市总体规划（2006-2020年）》

强制性内容修改论证报告

榆林市人民政府 二〇一四年十月

《榆林市城市总体规划（2006-2020年）》强制性内容修改论证报告

前 言

2008年12月，陕西省人民政府批复实施的《榆林市城市总体规划（2006-2020年）》（以下简称《总体规划》）是指导城市规划建设的重要纲领性文件。自实施以来，《总体规划》对城市社会经济发展和城市建设起到了很好的引领作用，城市性质持续落实，社会经济发展的阶段目标已基本实现，城市综合实力不断提升，人民生活水平明显得到改善。

自《总体规划》批复后，国务院和国家相关部委相继批复实施了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》、《国家主体功能区规划》、《西部大开发“十二五”规划》、《能源发展“十二五”规划》、《陕甘宁革命老区振兴规划》、《工业转型升级规划（2011-2015）》等一系列规划，陕西省批复实施《陕西省新型城镇化规划（2014-2020）》、《陕西省主体功能区规划》等。以上规划对榆林城市的定位、职能及规模，对城市城镇化的总体思路、城市发展方式等均产生了较大影响。

2014年，依据住房和城乡建设部《城市总体规划实施评估办法（试行）》（建规[2009]59号文）、《陕西省城市总体规划修改工作规则》的要求编制了《榆林市城市总体规划（2006-2020年）实施评估报告》，依据评估报告结论，特编制本报告。

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目 录

一、 《总体规划》修改的必要性 ..................................... 1

（一） 修改是落实新时期国家发展战略的需要 .......................................... 1 （二） 修改是落实区域发展战略的需要 ..................................................... 2 （三） 修改是实现产业转型，优化空间布局的需要 ................................... 3 二、 涉及修改的强制性内容 ......................................... 5

（一） 城镇规模 .......................................................................................... 5

1、 涉及调整的《总体规划》相关内容 ....................................................................... 5 2、 修改的必要性 ........................................................................................................... 5 3、 修改的可行性 ........................................................................................................... 8

（二） 空间管制 ......................................................................................... 10

1、 涉及调整的《总体规划》相关内容 ..................................................................... 10 2、 修改的必要性 ......................................................................................................... 10 3、 修改的可行性 ......................................................................................................... 12

（三） 历史文化遗产保护 .......................................................................... 12

1、 涉及调整的《总体规划》相关内容 ..................................................................... 12 2、 修改的必要性 ......................................................................................................... 13 3、 修改的可行性 ......................................................................................................... 14

（四） 基础设施布局 .................................................................................. 15

1、 涉及调整的《总体规划》相关内容 ..................................................................... 15 2、 修改的必要性 ......................................................................................................... 16 3、 修改的可行性 ......................................................................................................... 18

（五） 绿地系统 ......................................................................................... 20

1、 涉及调整的《总体规划》相关内容 ..................................................................... 20 2、 修改的必要性 ......................................................................................................... 21 3、 修改的可行性 ......................................................................................................... 22

三、 结论 ........................................................ 22

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一、 《总体规划》修改的必要性

（一） 修改是落实新时期国家发展战略的需要

《总体规划》批复之后，国家发展战略对榆林在城市定位、产业、生态等方面提出了新的要求。

党的十八大报告提出，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”；同时提出了“生态文明建设”的总体发展要求。在城市发展快速增长的同时，也应进一步强化城市生态景观河绿地系统的建设力度，为居民提供一个环境友好、生态宜人的生活和工作环境。积极研究探寻城市战略资源管控和利用，构建城市生态安全格局。以此为依据，2014年，新出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》明确指出要仅仅围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

2011年6月，国务院批准了《全国主体功能区规划》将呼包鄂榆地区划分为重点开发区域，即重点进行工业化城镇化开发的城镇化地区，榆林北部地区是其重要组成部分。2012年年初，国家出台《陕甘宁革命老区振兴规划》要求陕北以榆林、延安为龙头，加快建设陕

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北能源化工基地、西电东送基地、循环经济示范区和资源型城市可持续发展示范区，培育区域中心城市；加强与关中—天水、呼包银经济区的联系，增强对环渤海经济圈煤炭、电力等保障能力。与《总体规划》相比，对城市定位、职能提出了更高的要求。

国家《能源发展“十二五”规划》确定了全国五大综合能源基地，进行重点建设，榆林属鄂尔多斯盆地能源基地。为配合规划实施，国家编制了《“三西两东”区域能源开发利用总体规划》，规划将其打造为本世纪我国最重要的能源开发基地。因此，需要榆林市在产业布局及用地等方面进行调整、优化，落实国家战略要求。

因此，需要调整《总体规划》以适应新时期国家发展战略的要求。

（二） 修改是落实区域发展战略的需要

陕西省第十二次党代会上将全面建设西部强省作为“十二五”期间陕西的发展目标。要求陕西要进一步加快转变经济发展方式，统筹区域城乡发展，坚持城镇化与新农村建设衔接互动，实现城镇化快速、健康的发展。2013年4月，赵正永书记在榆林调研要求榆林要打造陕西经济第一增长极、陕北能源化工基地建设升级版和陕西第二大粮仓。《陕西省新型城镇化规划（2014-2020年）》和2011年省政府工作报告均提出要将榆林建设成为百万人口的省级区域性中心城市。由此可见，省委省政府对榆林发展十分重视，并给予榆林一系列的优惠政策条件，这些将促进榆林加速发展。

因此，需要对《总体规划》相关内容进行修改，使其适应区域及

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《榆林榆阳芹河新区总体规划（2012-2030）》以及《榆林空港生态区总体规划（2012-2020）》，城市空间沿迎宾路两侧以及机场附近进行拓展，偏离了现行总体规划所确定的城市发展方向，向北越过长城进行发展。另一方面是由于客观因素如经济的原因以及规划理念的误区，榆林市于2012年编制了《榆林市东沙新区总体规划（2012-2020）》，在城市东侧跨过规划铁路建设了一部分居住功能以及汽车产业功能的片区来缓解老城区城市压力，这部分建设与现行总体规划确定“东调”以及“中优”不相符。

榆林市实际城市建设情况背离了原规划规定的城市发展方向发展，城市现状呈现各个组团到处开花无序发展状态，亟需编制复合实际操作的规划引导城市健康有序发展。

因此，需要通过《总体规划》的修改将上述相关内容进行落实。 3、 修改的可行性

（1）满足水资源承载力要求

2020年榆林市可利用的水资源由地表水、地下水、本地雨洪、再生水、引黄水等资源组成。其中：根据多年平均水量，地表水资源量为22.90亿m3，地下水资源量为24.78亿m3，地下水与地表水的重复量为15.67亿m3。水资源时空分布不均匀。由于榆林市地形地貌影响因素，南部多沟壑，不利于人口居住，根据《白于山区扶贫移民搬迁规划（2011—2015年）》榆林市到2020年，将有20万人向北部适宜人口居住地区搬迁安置。同时，榆林市有6县东临黄河，黄

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河过境389公里，过境水240亿m3，根据榆林工业园区布局和黄河过境特点，以近远结合、多点取水为总思路，引水量根据各区域发展规划确定，由府谷大泉引水、佳县泥河沟引水、绥德枣林坪引水、吴堡横沟引水、清涧延川引黄支线和定边引黄续建组成。根据各个工程水利工程设计，到2020年，能够满足《总体规划》确定的单位建设用地综合用水量指标0.29万m3/(平方公里·日)计算。 （2）满足生态资源承载力要求

榆林市土地总面积43578平方公里，榆阳区总面积7053平方千米，预期总生态承载力和预期人均生态足迹及人均生态赤字预期，得出不同可持续发展程度下的人口规模。

榆林市中心城区在生态可持续发展的条件下，最大可承载人口规模约为150万人。

（3）符合土地利用总体规划的相关要求

2012年实施的新《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)，明确提出了城乡建设用地概念，将乡村建设用地纳入到城市规划统筹管理。根据2011年由陕西省政府批复的《榆林市土地利用总体规划（2006-2020年）》，到2020年全市城乡建设用地总规模为171.81平方公里，为本次总体规划建设用地规模的调整提供了充足空间。

因此，以上内容的修改均具有较强的可行性。

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（二） 空间管制

1、 涉及调整的《总体规划》相关内容

规划将中心城区规划范围内的用地划分为禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和已建区，并分别制定管制要求。

（1）禁止建设区

禁止建设区主要包括水源保护区、历史遗址保护区、对外交通绿化走廊等区域。

（2）限制建设区

限制建设区是指需要限制建设行为的地区，不宜进行城市建设，主要包括基本农田保护区、城市北部和西部的生态绿地、榆溪河生态控制带、城市新区组团隔离绿带、工程地质条件较差的三类用地等区域。

（3）适宜建设区

适宜建设区是指禁止建设区和限制建设区以外的地区，主要分布在开发区以南地区和铁路以西地区。该区生态敏感性较低，地质条件较好，是适宜城市进行建设的地区。

（4）已建区

已建区主要包括现状城市建设用地。 2、 修改的必要性

（1）增加四线规划的需要

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《中华人民共和国城乡规划法》中提出“三区四线”空间管制是城市总体规划的内容，《总体规划》未对四线提出明确的内容和具体控制要求。

（2）与主体功能区划衔接的需要

国家及陕西省先后颁布了《主体功能区划》，制定了新的国土开发策略及要求，榆林需要结合国家及陕西新的要求来确定城镇建设、产业发展、人口集聚的主要空间，协调空间发展规划，促使城镇开发与环境保护的协调进行。

当前《总体规划》对空间管制控制不严，城市向北跨越长城发展，城市空间逐步蔓延逼近水源地保护区，与总规划定的禁建区范围冲突。总体规划需对空间管制进行细化，增强空间管制的控制力度。

（3）规划实施的需要

《总体规划》当中在规划范围内对禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和已建区等空间管制的内容有一定考虑，并分别制定管制要求，但并没有较为明确的专门表达，可能会引致对建设用地的盲目性和不确定性,尤其对城市增长边界与空间管制区域之间的关系说明不够充分，仍有进一步研究的空间。

（4）划定增长边界的需要

2006年，新版《城市规划编制办法》第二十九条总体规划纲要及第三十条市域城镇体系规划同时指出，城市规划需要研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围。2011年，《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》提出要合理确定城市开发边界，

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规范新城区建设，提高建成区人口密度，调整优化建设用地结构，防止特大城市面积过渡扩张。为了避免城市建设用地的无序增长，城市建设范围的盲目扩大，有必要划定城市增长边界，以约束城市增长的范围。

综上所述，有必要在《总体规划》修改中，对上述内容予以落实。 3、 修改的可行性

“三年植绿大行动”全面推进，生态林业“八大工程”、“五个百万亩基地”建设等重点林业工程取得显著成效，植树造林116.5万亩。2012年林木保存面积2092万亩，林木覆盖率达到32%，在城区北部建设镇北台红石峡风景区以及城区西部建设大墩梁自然生态区和沙漠公园，在城市内形成城园结合的态势。出台《榆林市绿化管理办法》、《榆林市城市绿线管理实施细则》、《榆林市城市公共广场管理办法》、《榆林市城镇绿化管理办法》等规范性文件，严格实施“绿色图章”管理制度，为绿化建设提供强有力的法制保障，保证了项目的进一步落实。

因此，对空间管制的修改具有较强的可行性。

（三） 历史文化遗产保护

1、 涉及调整的《总体规划》相关内容

根据名城主要特色分析和规划指导思想，榆林名城保护重点可概括为一线、一城、一区、三十四个点。

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