034转型期控规的刚性与弹性调整的思考

转型期控规的刚性与弹性调整的思考

——以深圳市华为科技城发展单元规划为例

胡 章 赵若焱

【摘要】政府与市场力量是推动城市发展的主要动力，控规作为指导城市发展、面向土地开发的法定规划，其刚性和弹性是两种力量对城市土地开发话语权的反映。本文在反思现有规划体系中政府和市场力量作用关系的基础上，结合深圳市城市更新规划的实践经验，提出只有调整控规层面规划刚性和弹性的关系，构建开发主体市场选择和规划条件市场确定两个优化过程，才能充分发挥政府和市场力量，保障城市规划与市场需求的有效对接，保障土地开发价值趋向于整体最优。并且本文结合深圳市华为科技城发展单元规划编制的实际工作，提出以规划控制单元为基本单位，刚性确定系统性结构要求，弹性确定具体地块的规划条件。通过发展单元规划大纲和规划控制单元（子单元）规划的分层，在以政府为主导的规划大纲（控规深度）确定系统性刚性条件的基础上，将规划条件的确定权交予市场主体，通过综合招标保障土地开发权流向市场相对最优的开发主体，从而实现土地开发的整体最优。

【关键词】控规；刚性与弹性；规划条件市场确定；开发主体市场选择

1.引言

城市的土地和空间资源是承载城市发展的基础，在土地和空间资源开发中的话语权决定了在城市发展方向上的话语权。政府与市场力量对于土地开发话语权的争夺共同推动了城市的发展。城市规划作为一种土地和空间资源的配置机制，是政府落实发展意图、引导城市发展的重要规制手段。而控规则是将政府的规划引导意图精确落实在土地空间上，确保规划意图实现的重要保障，也是最终与市场对接的法定规划，因此控规中对于土地开发的刚性与弹性的控制反映了政府和市场力量话语权的分配。随着城市逐渐从增量快速发展向存量逐步提升转变，政府与市场力量对于土地开发的话语权不断跟随时代发展而调整，控规中对于土地开发的刚性与弹性的控制也应不断的调整。因此把握时代发展脉搏，研究

城市转型期控规刚性与弹性的调整，成为规划研究最为重要的话题之一。华为科技城发展单元规划是深圳法定图则这一控规层面规划的转型与创新的重要案例，对控规的刚性和弹性关系的调整做出了能够更好发挥政府和市场力量的实践。

2．现有规划体系中政府与市场关系的反思

2.1政府与市场力量的作用空间

我国的规划体系主要采用总规、控规和修

规三个层面的规划控制和引导城市发展。政府

和市场力量各有其作用的空间。

总规和控规是政府落实发展意图的重要规制手段，由政府主导编制，尤其以控规刚性展现其对城市发展的控制和引导，市场力量很难参与到控规的编制中来①。

修建性详细规划的编制主体可以是政府，图1 规划编制与实施流程

也可以是建设单位。一般而言，是建设单位按

照建设用地规划设计条件委托具有相应资质等级的城乡规划编制单位编制地块修建性详细规划。因此市场力量主要以修规编制这一途径在土地开发中发挥作用。

在控规和修规的对接中，城市开发地块由规划管理人员根据控规制定规划条件，然后在土地交易市场，通过招拍挂的方式选择可以创造最大土地价值的市场开发主体。

2.2政府和市场关系的反思

城市规划编制与实施过程，是政府通过规划编制主导城市发展，市场以政府决策为先行条件，以被动的姿态在确定的规划条件下寻求市场的最优开发方式的过程。传统控规在系统分析的基础上，将系统控制要求分解到单个地块的规划条件中，有效保证了规划的公共利益，也抑制了单个地块土地开发可能的负外部性，并且土地在竞争充分的招拍挂市场中流入限定条件下市场最优选择的开发主体，保障了土地市场价值在限定条件下的最大发

挥。但是由于规划条件确定权（比如地块划分、开发强度、用地性质）掌握在远离市场的政府和规划编制技术人员手中，其决策是否是最优具有非常大的不确定性的。因此在现有规划体系下市场主体对土地市场价值的发挥只是局部最优选择，并且规划条件与市场需求差距越大，土地开发实际效果就离整体最优也就越远。规划条件与市场需求的差距取决于控规的适用性和规划调整的效率，而这往往都是最为市场所诟病的

（1）控规的严格刚性与市场的复杂多变不相匹配影响规划适用性

控规确定的严格刚性的规划条件本身可能存在一定的不合理性。控规的规划条件一般由规划技术人员确定。限于认知的局限性，规划技术人员过分注重通过空间控制，忽视对土地经济价值的发挥的影响（孙晖、梁江，2000），这样确定的规划条件往往不被市场接受。市场开发主体虽然可在公示阶段提交意见，但是由于编制的主导权在政府，市场的意见往往仅仅作为参考，甚至流于形式。

规划的过度刚性与市场的复杂多变不相适应。由于规划实施存在滞后性，规划实施与编制时的市场形势往往发生了重大的变化，但是控规的严格刚性导致控规实施时无法根据市场变化快速调整，需要经过复杂的规划调整程序。

一般而言，控规会预留一定的弹性以应对控规刚性与市场的复杂多变性不相匹配带来的问题。比如细分地块可以合并，部分用地的性质存在一定的兼容性控规，以满足规划管理人员根据市场变化调整土地规划条件。但是根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地出让时必须明确具体土地用途和规模（王潇文，2009），因此这种弹性的使用依赖于政府工作人员对于市场的认知，往往无法反映市场真实的变化，一般在土地推向市场时便已经消失，对于市场开发主体而言是不存在的。

（2）控规自我调节机制存在内在缺陷

土地出让前，政府对于规划条件与市场需求之间的差距的认知迟缓。与市场上的个人和经济组织对土地市场效益非常敏感相比，政府系统内官员和规划管理人员则因为利益关系较小反应相对迟钝，加之市场经济运行的复杂性和多变性，经济信息不能及时反馈，城市规划自我调节机制缓慢而迟疑，无法及时准确反映和满足市场的需求（朱艳红，2008）。

在这样的低效率的自我调节机制下，市场开发主体唯有在土地出让后通过繁杂的规划

调整程序来发挥土地的市场价值。但是土地出让后的规划调整是对其他开发主体的不公，影响社会公平。如果大量开发土地都要求调整规划条件，则对控规法定地位严肃性形成不良冲击。

3．深圳城市更新中政府与市场角色变化的启示

3.1以市场为导向的深圳城市更新的主要做法

随着空地资源的日益减少，深圳已从“增量”管理时代步入了“存量”管理时代。现有以增量管理为主的规划方法越来越不适应当前以存量发展为特征的规划制定，规划控制刚性过强,灵活不足，缺乏协商机制。近两年来，深圳大力推动城市更新工作，极大的发挥了市场的积极性，为深圳城市进一步发展提供了充足的空间，主要做法包括以下几点。其一，城市更新项目由市场提出，由开发主体和原有权益人达成更新协议共同确定更新的范围和利益分配机制。其二，开发主体根据市场需求，在没有限制条件下自主确定规划条件，包括开发总量、用地结构、空间布局、配套设施规模等等指标，以此为基础在多个层次的规划评审中与政府博弈。其三，根据最终确定的博弈结果，调整法定图则（相当于控规），并按照相关政策补交土地价款。

3.2深圳城市更新的的启示

深圳城市更新有众多成功之处，其一，构建了更切实的多方利益博弈机制，政府以规划审批、开发主体以规划编制、原有权益人以更新协议为博弈手段，参与到土地开发利益的分配，其二，调整了政府与市场的角色关系。变以往由政府主导的规划为市场主导的规划，更新项目由市场提出，规划条件由市场确定，更容易契合市场动力与市场需求。

但是市场为主导的城市更新实施效果上并不理想。其一，为降低协调难度，市场倾向于选择权属单一的土地开发，导致更新项目规模越来越小，合成谬误越来越大。其二，市场的逐利本质导致公共利益诉求被忽视，公共空间资产流失严重。

深圳城市更新在“市场主导规划”方向上的尝试给后来者以启示。其一，开发主体主要依靠个人关系获取项目开发权，没有构建出充分竞争的市场框架确保土地开发权流向市场最优的开发主体。其二，规划条件确定权交由市场虽然可以让特定的开发主体创造出该

地块的最大市场价值，但是由于法定图则无法满足实施可行性需求而频繁被突破，控规层面的规划刚性坚持不足，无法有效抑制更新规划的负外部性。因此需要在城市更新基础上，综合考虑如何保证土地开发权向市场最优开发主体流动以及如何有效抑制市场追求最大利益过程中的负外部性。

4．调整控规刚性与弹性的思路

合理调整控规中的刚性和弹性，在保障公共利益和政府引导发展的基础上，给予充分发挥市场力量的弹性空间。这需要结合规划条件市场确定和开发主体市场选择两个优化过程，具体思路如下：

（1）以框架合作协议来招标选择市场最优的开发主体。

深圳城市更新规划实施效果无法实现整体最优，主要在于制度上无法保障土地开发权向市场最优的开发主体流动。因此可以按照土地招拍挂市场操作原则，以“综合招标、价高者得”这一方式选择开发主体，确保土地开发主体的最优。

（2）调整控规与修规的职能确保规划条件契合市场需求

深圳城市更新最成功和最失败都在于将控规中最核心的规划条件确定权交予更新专项规划（相当于修规）。成功在于契合市场需求充分发挥了市场的积极性，失败在于无法抑制城市更新的负外部性。因此可以通过调整控规与修规的职能，将规划条件确定权下放到修规，避免由于过度刚性控制造成规划条件与市场需求的偏离。控规则通过确定一系列相对宽泛的刚性条件对修规进行控制，抑制土地开发的负外部性，确保城市公共利益不被侵蚀。

5．华为科技城的规划实践

华为片区是国际著名的华为有限公司总部所在片区，产业转型发展对城市配套提出了新的要求，并且产业转型带动城市转型，市场开发动力充足。不过华为片区土地增量空间有限，22平方公里的规划范围内仅3平方公里空地，城市发展所需空间更多依赖约8平方公里的粗放式发展的旧村和旧工业地区。本次工作既要通过发展单元规划为片区建立系统性空间框架，又要统筹兼顾市场主导下的城市开发行为，以保证相城市土地开发尽可能实

现公共利益、市场效益的最佳结合，从而使土地开发接近整体最优。

5.1以规划控制单元为基本单元落实调整思路

传统控规以地块为单位制定规

划刚性条件。地块划分过大则规划

控制不够精确，公共利益可能受到

侵蚀，地块划分过小则开发主体腾

挪空间不足，无法满足市场复合开

发需求。因此我们在实践中以规划

控制单元为单位来制定规划刚性条

件，并尝试在调整规划刚性和弹性

关系的情况下适当扩大修规的统筹

范围（结合实践经验和市场主体的

要求，我们确定每个子单元涉及的

开发用地规模控制在平均20公顷

左右）。修规统筹范围扩大则开发

主体可操作空间增大，可以在更大的范围内寻求市场最优的规划条件，增加了开发主体探索多业态组合的可能性，符合目前城市土地市场开发中强调功能复合开发是城市更新和活力提升的重要手段（黄莉，2012）的趋势。并且规划控制单元个数较少，有助于增加每个控制单元规划编制力量的投入，为进一步的规划可行性研究提供支撑，比如，发展单元引入的经济评估程序需要进行大量的数据核查和方案模拟，投入的工作量非常大，对发展单元刚性条件的确定支撑也很大。 近中期发展单元 远期发展单元 现状保留或已明确规划条件单元 图2 规划控制单元划分图

5.2以规划系统结构为基础确定规划控制单元的刚性与弹性

发展单元规划在系统层面统筹考虑传统规划设计中的空间结构、功能布局、综合交通、配套设施、公园体系、四线控制、整体开发强度等等需要优先保障的公共利益，并将其细化落实到各个规划控制单元作为规划控制单元的刚性条件。同时将传统规划中予以刚性控制但是实际上开发主体可根据市场需求进一步调整优化的地块细分、用地性质、单地

块容积率等等指标予以弹性指导，增进规划控制单元在下一步详细规划编制时的灵活性。

说明：

（1）子单元规划控制指引中，下划线

字体部分为刚性控制内容，其余为弹性

控制内容。

（2）本规划大纲确定二类居住建筑面

积上限以及三类居住、商业和服务业

（C1+C3）、商业性办公、研发办公

和产业等类型的建筑面积的下限，在满

足片区交通及公共配套的要求下，用地

及建筑功能比例可根据实际情况适当调

整。

（3）“参照相关规划管理”的相关规划指可作为行政许可依据的法定图则、专项规划、批复文件、政府批件等。 （4）子单元范围内的公共配套设施除特别说明为现状保留或扩建的外，其余均为新建设施；在保证规模不变的情况下，公共配套设施位置可结合实际情况，在子单元范围内合理布局；本大纲不确定小区级配套设施，具体在子单元规划编制中按照相关规范与标准确定；本大纲未明确用地规模的设施参照相关

标准确定用地面积。

图3 规划控制单元指引示意图

具体而言，功能格局方面，将系统空间功能组织细化为不同主导用途的功能区引导控制单元内部功能安排，这是刚性指标，但不具体确定地块红线和用地性质，只要满足单元的功能区指引，开发主体可结合实际情况确定具体的土地利用方案；开发总量方面，刚性确定整单元的开发上限，但是预留10%的浮动空间，用于与开放空间供给、用地贡献率等容积率奖励政策；开发分量方面，刚性确定住宅开发量的上限标准和主要功能建筑量的下限标准是刚性要求（比如，以商业服务为主要功能单元明确商业面积的下限指标，以研发产业为主要功能的单元明确研办公面积的下限指标）；但每个子单元均有将近10%-30%建筑

量未明确功能，由市场在子单元规划中根据市场条件自主决定其具体的功能；空间结构方面，刚性确定开发主次干路的位置和道路红线宽度、子单元内公共配套的类型和规模、开放空间的总体布局和用地规模，而城市支路的具体位置在保障道路系统联系前提下可结合项目拆迁和分期安排确定，公共配套设施的具体用地位置、绿地广场等开放空间的具体位置和形态在满足相关规模的前提下，由子单元规划具体确定。（图3）

5.3以综合招标保证土地开发权流向最佳开发主体

借鉴传统规划体系中通过构建充分竞争的土地招拍挂市场来选取限定条件下的市场最优开发主体，发展单元规划尝试采用“限定条件，价高者得”或“限定条件，分高者得”的综合招标方式来保障土地开发权流向最有竞争力的开发主体。综合招标主要内容包括，采用“毛地出让”，允许开发主体参与土地一级开发；一次性确定土地开发主体，允许其分期开发；捆绑出让地块开发，规划指标覆盖多宗土地；开发商介入土地整理和拆迁补偿，出让条件成熟后与政府签订合同；延长地价缓交期限和增加分期支付地价次数。但是这一土地交易框架的确定遭遇了众多的现有土地制度的制约，需要更多政策支持（表1）。

表3 发展单元实施做法的制度突破一览

资料来源：城市发展单元土地制度创新研究，深圳市规划国土发展研究中心，2010，经修改。

5.4规划分层由开发主体根据市场需求确定规划条件

与传统修规按照给定严格的规划条件设计方案不同，发展单元规划给下层次的控制单元规划编制留下了充足的弹性空间。这种弹性空间最终在修规编制中，由开发主体主导、本地权益人和政府参与博弈综合确定。与远离市场的规划师和政府相比，开发主体主导确定的方案更能发挥土地的市价价值。以华为科技城发展单元规划编制过程中某个先行的规划控制单元为例(图4) ，基于具体城市设计研究和实施考虑的方案与规划师在不确定条件下的设计方案的区别很大。其一，未大幅改变用地结构和布局的前提下，研发办公产业园重心东移；其二，在不改变主干道格局前提下，路网结构由侧重南北联系改变为注重东西联系；其三，在城市设计中注重多层次多业态产品的组合。造成该问题的主要原因在于规划师编制方案时并没有针对特殊的市场开发主体，是基于假设条件的方案。而最终该地块由擅长于研发办公产业园区运营的开发主体获得，开发意向非常明确，因此将地铁站点500米范围内的土地全部用于研发办公产业园，并强化内部地块与地铁站点的交通联系，以更大发挥地铁站点的价值。

图4 政府与市场主导的规划方案

左：市场主导实施方案；右：政府主导模拟方案

6．主要结论

本文在反思现有规划体系中政府和市场力量的作用空间和作用关系的基础上，结合深圳市城市更新实践的经验，提出应结合规划条件和开发主体选择两个市场最优选择的过程才能保障城市规划与市场需求的有效对接，保障土地开发价值趋向于整体最优。并结合深圳市华为科技城发展单元规划编制的实际工作，提出了以规划控制单元为基本单位，在政

府主导的规划确定系统性的刚性条件的基础上，通过发展单元规划大纲和规划控制单元

（子单元）规划的分层将规划条件的确定权交予市场主体，通过综合招标保障土地开发权流向选取市场相对最优的开发主体，从而实现土地开发价值的整体最优。但是这一实践需要更多的制度支持才能走向实施。

（在此对主管华为片区发展单元规划项目的深圳市规划国土委员会许重光、陈晓光、李永红、张红斌，以及参与项目的中国城市规划设计院研究院深圳分院的王瑛、张文对表示衷心感谢）

注释：

①《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（2010）明确了控规的编制主体是“城市、县人民政府城乡规划主管部门”和“镇人民政府”，开发主体无法组织控规编制。

参考文献：

[1]黄莉. 城市功能复合：模式与策略. 热带地理[J], 2012,32（4）:402-408

[2]孙晖、梁江.控制性详细规划应当控制什么——美国地方规划法规的启示[J].城市规划.2000

（5），19-21

[3]王潇文. “白地”、“棕地”及其它：土地使用兼容性制度研究[J]. 建筑科学，2009，（5）：70-73.

[4]朱艳红.城市规划在城市经济发展中的作用[J]. 中国科技信息，2008，19,304-306.

作者简介：胡 章（1984— ），男，硕士，中国城市规划设计研究院深圳分院助理城市规划师，初级职称，中国城市规划学会会员；

赵若焱（1977— ），女，硕士，中国城市规划设计研究深圳分院，主任工程师、高级城市规划师，中国城市规划学会会员。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/ep2i.html