河北省农村土地承包经营权制度法律研究

摘 要

纵观古今，无论从古老的奴隶社会还是到今天的现代社会，土地一直是世界各国所关注、重视的话题，它不仅关系着农业的稳定、农村经济的发展和农民生活的质量，更关系到国家的稳定和社会的进步。新中国成立以来，党和国家就时刻心系着土地这一关系国计民生的话题，而如何更好的解决农村土地问题更是影响着国家发展、人民幸福的重要着力点。

自建国以来，农村土地制度也在不断随着社会的发展而变迁，先后经历了新区土地改革、合作化运动、人民公社运动、家庭承包经营四个阶段，改革开放以来以家庭联产承包责任制为基础的土地承包经营制度，曾经激发了广大农民生产的极大热情，使农业生产力得到了长远的提高和进步。但是随着农业生产技术的不断革新、农村土地生产模式的不断创新，而为了不断满足农业产业化、现代化发展的要求，家庭土地承包经营中的不适合及不合理的地方日益凸显出来，土地经营规模零散化、家庭化与农业现代化、专业化、商品化、规模化的矛盾日益显露，在河北省这个农业大省中此类矛盾显得尤为突出，为了更好地解决这一困境，为农村土地承包经营权流转制度提出更好地对策和补充，结合河北省农村土地承包经营权流转的实际情况从法律角度撰写本文，试图为更好地促进我省的农业发展及土地流转的法律解释提供一点微薄之力。

在农业生产方式变革和农村改革的的过程中，土地流转的重要性何在、能否实现在市场经济的框架内顺利发展、土地流转过程中利弊比例如何掌握等等这些问题都是亟待我们解决的客观的问题，这些问题不仅棘手而且还需要我们正确、客观的的面对。因此，对土地流转制度的相关法律问题做深入的研究有着重要的理论和现实意义。

在此背景下，本文立足河北省的实际问题，从考察国外土地流转的经验入手，对河北省现行的农村土地流转制度中存在的问题进行剖析，并对国外土地流转制度较为完善的几个国家进行分析，作更进一步进行比较研究，希望能够从中获得启示，为完善我省乃至我国的土地流转制度，促进土地流转顺利发展提供好的建议。具体研究内容如下：

第一部分，对与农村土地承包经营权流转制度相关的基本知识进行概括和解释，并结合相关立法从法律角度对流转制度进行法律角度的剖析，分析我国农村

土地承包经营权流转现有的几种模式，分析利弊。为后文的写作奠定理论基础。

第二部分，缩小研究范围立足河北省农村土地承包经营权流转的特点及问题，河北省农村土地承包经营权流转主要有土地承包经营权流转市场不健全、土地承包经营权流转不够规范、承包期过长，农民“脱离”土地、流转后的土地被改变用途、土地流转信息不畅通、土地流转价格形成机制不完善、价格偏低、土地流转期限大部分过短、现行法律法规过于严格限制土地流转、土地承包经营权的抵押权受限等问题，本部分将详述这些问题，为第四部分提出解决办法奠定现实基础。

第三部分，通过对美国、日本、英国、法国、德国的农村土地流转制度进行深入研究和分析，阐述了发达国家农村土地流转制度对我国的启示，从中找出利弊、发现适合我省、我国发展的好的制度和政策，为本文最后一部分的撰写提供借鉴与参考。

第四部分，针对上述问题进行分析,并结合我国现有的法律规定、河北省农村土地承包经营权流转制度的不足、以及外国农村土地流转制度中可以值得我们借鉴的东西，并结合国情对河北省的农村土地承包经营权流转制度提供建议和对策，不断完善我省的农村土地承包经营权流转制度。

关键字：农村 土地流转 土地承包经营权

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Abstract

Looking throughout both ancient and modern time, no matter from an ancient slave society or a new modern society, land has always been the great topic valued by every country on the globe. The Communist Party of China is continuously focusing on land for its special effects on national welfare and people’s livelihood. Now, how to solve the problem of the countryside land is now becoming a great problem. It is very important to both the development of our country and the happiness of our people.

Since the founding of the People's Republic of China, the countryside land system was always changing with our society’s steps. There were four stages already: land reform in newly liberated areas, co- operative movement, people’s commune movement and household contracted management. Since Chinese economic reform, the land contract management based on the household contract responsibility system once greatly inspired farmers’ passion and led a great progress on agricultural productivity. However, the innovations on both agricultural production technology and the production mode of countryside land never stop. Chinese government will always try to meet the demands of industrialization and modernization of agriculture. But the shortages of household contract responsibility system were already exposed. The scattered and family-based land management scale is now obviously against modern agriculture, against industrialization, modernization, commercialization and large-scale. Such contradiction is particularly sharp in Hebei Province, a large agricultural province. To better solve this problem, and to provide additional ideas for the circulation system of the contractual operation right of countryside land, basing on realities of circulation system in Hebei province, the author wrote this article legally, hoping to help improving the development of agriculture and the circulation system of Hebei society through legal construction.

During the innovation of agricultural production method and countryside reform, will the land circulation system become a breakpoint? Could it go perfectly in the

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frames of market economy? Is it possible that land circulation system will grow with land annexation which harmful to famers’ living foundation? Will the land circulation system become a chance or a challenge to farmers? Who will be benefit from the land circulation? What’s the future of the land circulation system? What’s the direction of the land circulation system? All these problems need urgent solutions. We have to face them correctly and objectively. Thus, the further studies on relevant legal issues of the land circulation system are carrying important theoretical and practical significance.

With such background, basing on real problems of Hebei province and xperience from learning foreign land circulation system, the author analyzed the land circulation system which is now active in Hebei province. Then with studies on several perfect foreign land circulation systems, the author made a comparison. With such research, the author believes that there will be suggestions for helping the development of land circulation system in Hebei, even for entire country.

Details of research are as follows:

Part 1: Make a summary and explanation on basic knowledge of the countryside land circulation system. With the legal analyze on the circulation system, every type of circulation system will be revealed. Then set a foundation for the article by discovering pros and cons of the system.

Part 2:Turn to the countryside land circulation system in Hebei province. The main problems in Hebei province are: the circulation market of land contract management is not yet complete; the circulation of land contract management is in lack of standardization; the contract period is too long; farmers were “isolated” from land; land were changed for other use since the circulation had been completed; the information of land circulation is blocked; the mechanism of setting price for land circulation is not complete, the price is low; the period of land circulation is usually to short; the current law restricts the land circulation too much; the hypothec of land contract management right was limited and so on…This part will describe these problems in detail, making a Base of Reality for the solutions in part 4.

Part 3:Try to show the research on land circulation system in foreign countries, such as America, Japan, UK, France and Germany. In such western countries, current

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land policy is the market readjustment based on family farms, together with help from official and civil mediation. With the studies in part 3, advantages and disadvantages of this western policy will be seen. The land circulation system of modern countries will provide inspirations for China. It is also the reference of part 4.

Part 4:As described above, the author put everything together to make a comparison, a summary. With the current law in China, the shortage of the countryside land contract management in Hebei province, the experience learning from foreign land circulation system and realities in China, the author will provide suggestions for the countryside land circulation system in Hebei province, hoping to make an effort to complete it.

Key Words:Countryside land circulation land contract management interests of farmer

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目 录

中文摘要 ????????????????????????????? I 英文摘要 ???????????????????????????? VI 引言 ??????????????????????????????? 1 第1章 农村土地承包经营权流转制度的基本问题 ??????????? 1 1.1 农村土地承包经营权????????????????????? 1 1.2 农村土地承包经营权流转??????????????????? 1 1.3 我国农村土地承包经营权流转的法理根据???????????? 2 1.4 我国农村土地承包经营权流转的历史进程???????????? 2 1.5 我国农村土地承包经营权流转的主要模式???????????? 5

1.5.1 转包?????????????????????????? 5 1.5.2 出租?????????????????????????? 5 1.5.3 互换?????????????????????????? 5 1.5.4 委托代耕???????????????????????? 6 第2章 河北省农村土地承包经营权流转的特点及问题 ????????? 6 2.1 河北省农村土地承包经营权流转特点?????????????? 6 2.1.1 流转形式呈多样化趋势，但主要形式较为传统???????? 6 2.1.2 土地流转比例低、面积小????????????????? 7 2.1.3 流转期限多为短期，收益不显著?????????????? 7

2.1.4 在流转方式中，我省土地流转主体仍以农户为主??????? 7 2.1.5 农村土地经营主体趋向多元化??????????????? 7 2.1.6 地区流转不平衡????????????????????? 8 2.1.7 土地承包经营权流转速度加快??????????????? 8 2.1.8 土地承包经营权流转管理日趋规范????????????? 8 2.2 河北省农村土地承包经营权流转存在的问题??????????? 8

2.2.1 土地承包经营权流转市场不健全?????????????? 8 2.2.2 土地承包经营权流转不够规范??????????????? 9

2.2.3 承包期过长，农民“脱离”土地?????????????? 10 2.2.4 流转后的土地被改变用途 ???????????????? 11 2.2.5 土地流转信息不畅通 ?????????????????? 11 2.2.6 土地流转价格形成机制不完善、价格偏低 ????????? 12 2.2.7 土地流转期限大部分过短 ???????????????? 13 2.2.8 现行法律法规过于严格限制土地流转 ??????????? 13

2.2.9 土地承包经营权的抵押权受限 ?????????????? 14 第3章 国外农村土地流转制度的分析与借鉴????????????? 15 3.1 共同之处 ????????????????????????? 15 3.1.1 土地所有权主体 ???????????????????? 15 3.1.2 国家对土地所有权限制的方式 ?????????????? 16 3.1.3 国外土地交易制度 ??????????????????? 17 3.1.4 国外土地交易的前提 ?????????????????? 17 3.1.5 国外土地交易的形式 ?????????????????? 17 3.1.6 国外土地交易的对象 ?????????????????? 18 3.2 各国的特点 ???????????????????????? 18

3.2.1 美国:以家庭农场制基础进行市场调节??????????? 18 3.2.2 日本:官方与民间的中介机构互相帮助??????????? 19

3.2.3 英国:自营农场经营为基础的土地规模经营????????? 21 3.2.4 法国:实施土地集中政策，扩大农业经营规模???????? 22 3.2.5 德国:在保持土地规模的前提下实施田亩重整???????? 23 第4章 完善河北省农村土地承包经营权流转制度的具体措施?????? 24 4.1 进一步加强宣传领导,提高农户流转积极性 ?????????? 24 4.2 进一步加强农村土地经营权流转中的体制建设????????? 25 4.3 建立土地流转服务机制??????????????????? 27 4.4 建立健全县、乡、村三级土地流转市场???????????? 27 4.5 建立科学的农地评定、评估体系,合理评价农村土地价值 ???? 27 4.6 建立健全多样化发展的土地流转形式????????????? 28

4.6.1 明确界定“其他方式” ????????????????? 28

4.6.2 放宽土地“转让”的限制 ???????????????? 28

4.6.3 取消土地抵押的限制 ?????????????????? 29 4.6.4 统一“继承”的条件 ?????????????????? 29 4.7 加强农村土地文化建设 ??????????????????? 30 4.8 积极拓宽农民就业渠道 ??????????????????? 30 4.9 建立健全农村最低生活保障制度 ??????????????? 31 结论 ?????????????????????????????? 32 参考文献 ???????????????????????????? 33

引言

无论从古老的奴隶社会还是到今天的现代社会，土地一直是世界各国所关注、重视的话题，它不仅关系着农业的稳定、农村经济的发展和农民生活的质量，更关系到国家的稳定和社会的进步。新中国成立以来，党和国家就时刻心系着土地这一关系国计民生的话题，而如何更好的解决农村土地问题更是影响着国家发展、人民幸福的重要着力点。

自建国以来，农村土地制度也在不断随着社会的发展而变迁，先后经历了新区土地改革、合作化运动、人民公社运动、家庭承包经营四个阶段，改革开放以来以家庭联产承包责任制为基础的土地承包经营制度，曾经激发了广大农民生产的极大热情，使农业生产力得到了长远的提高和进步。但是随着农业生产技术的不断革新、农村土地生产模式的不断创新，而为了不断满足农业产业化、现代化发展的要求，家庭土地承包经营中的不适合及不合理的地方日益凸显出来，土地经营规模零散化、家庭化与农业现代化、专业化、商品化、规模化的矛盾日益显露，在河北省这个农业大省中此类矛盾显得尤为突出，为了更好地解决这一困境，为农村土地承包经营权流转制度提出更好地对策和补充，笔者结合河北省农村土地承包经营权流转的实际情况从法律角度撰写本文，试图为更好地促进我省的农业发展及土地流转的法律解释提供一点微薄之力。

在农业生产方式变革和农村改革的的过程中，土地流转能否成为重要突破点？土地流转能否实现在市场经济的框架内顺利发展？大范围的土地流转是否会带来土地兼并现象，使农民失去这赖以生存的基础？这些问题都是亟待我们解决的客观的问题，这些问题不仅棘手而且还需要我们正确、客观的的面对。因此，对土地流转制度的相关法律问题做深入的研究有着重要的理论和现实意义。 在此背景下，本文立足河北省的实际问题，从考察国外土地流转的经验入手，对河北省现行的农村土地流转制度中存在的问题进行剖析，并对国外土地流转制度较为完善的几个国家进行分析，并更进一步进行比较研究，希望能够从中获得启示，为完善我省乃至我国的土地流转制度，促进土地流转顺利的发展提供好的建议。

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第1章 农村土地承包经营权流转制度的基本问题

1.1农村土地承包经营权

土地承包经营权是中国农民在不断地农业生产实践中发明的，是走进法律和文件的“农事”，“不免带有乡土的粗糙”，因而理论上对土地承包经营权的称谓、性质一直有不同的看法。[1]“土地承包经营权流转”这一词汇最早是在1995年提出的，国发﹝1995﹞7号 国务院批转〈农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知〉的意见》中明确提出“建立土地承包经营权流转机制”。2002年8月的第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《农村土地承包经营法》中对农村土地承包经营权做了明确定义：农村土地经营权是指按照承包合同协议，农民对土地所享有的耕种及获得相应收益的权利，根据《土地承包经营法》的规定，其具有四个特点。第一，对象是农村的土地，可以是国家所有土地，也可以是农村集体土地。第二，承包主体要求是本集体的成员，一般不能将土地承包给本集体以外的人员。第三，它是一种以家庭为单位承包的物权，在学理上，普遍认为农村土地承包权是一种依照合同取得的债权。第四，经营所得归承包人所有，除去依法上交国家及依合同需交给集体的以外。[2]

1.2农村土地承包经营权流转

土地承包经营权流转是指农村土地承包经营权所有者依法将自己承包经营的土地转让给他人经营的行为。[3]笔者认为所谓的土地承包经营权流转实际上就是农村土地使用权人通过转包、出租、互换、转让或者其他方式将其土地的使用权进行流转，在这个流转的过程中应该具有以下几种特点：一、土地的转让者应具有特殊性质，转让者应该是具体的土地承包人而不能是集体。二、受让人的范围就较为宽泛，可以是个人，也可以是组织；可以是本集体的成员，也可以是本集体以外的成员。三、流转后土地所的性质问题，流转后的土地性质不变，用途也不可改变。土地承包经营权流转期限必须限定在原承包合同范围以内，流转期限一到，就必须予以归还。

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1.3我国农村土地承包经营权流转的法理根据

在《物权法》出台前，法学界关于土地承包经营权的定性上一直存在两种争论的观点，即物权说和债权说。

持物权说的观点认为，土地经营权是“一种与债权性质相异的物权”；[4]“土地经营权在理论和实践中都体现出物权特点”；[5]“土地经营权是由土地承包合

[6]同这一法律事实引发的，是一种物权”。支持上述观点的理论基础主要有:第一，

我国以立法的形式通过《民法通则》直接把土地承包经营权规定到财产所有权，理论界分析认为这部分的内容是属于物权的范畴；第二，土地承包经营权具有排他性，却与债权平等性有着严格的区别的。而排他性则恰恰是物权才应具有的显著特征。[7]第三，具有财产权利性质的土地经营权，不仅包含承包合同约定的权利，还包含法律规定的其他权利，这也是土地承包经营权具有物权性特点的另一明显标志。

持债权说的观点则认为，在家庭联产承包的合同中，双方所具有的是一种在发包方与承包方之间的债的相互关系，因此应属债权的范畴。[8]这种观点的主要理论依据是:第一，土地经营权通过合同进行流转，流转时必须经过发包方的同意，而这种形态的变动则恰恰是一种债权的变动形态。第二，我国法律规定，不动产所有权的取得采用登记对抗主义，农村土地承包经营权的变动也属于其中，而法律对于土地经营权的取得、变更和登记均未作出必须登记的规定，这与物权的变动时不动产要求登记是严重不符的。

在2007年颁布实施的《物权法》中，将农村土地承包经营权相关内容规定在了用益物权的内容中。国家通过立法的方式正式确认了农村土地承包经营权的用益物权属性，对促进农村土地承包经营权流转具有重要的意义。[9]在物权的属性下下，农村土地承包经营权流转具有了物权的一切属性，使得基层政府和少数乡村干部在土地行政处置权的滥用现象得到了相应的限制，更好的保护了农民的权益，也使得土地流转相对方的合法权益得到了相应的保护。

1.4我国农村土地承包经营权流转的历史进程

新中国建立以来，我国土地制度的变化经历了漫长的历程，发展至今天出现的农村土地承包经营权流转大致可以划分为为五个时期：

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土地私有化时期。1950年到1952年，我国土地制度处在农民私有的阶段。1950年《中华人民共和国土地改革法》的出台，十分明确的表明土地归广大农民所有，农民通过国家无偿的分配得到土地，真正的实现了农民成为土地的主人和“耕者有其田”的社会理想。这种制度还在随后颁布的1954年《宪法》中得到进一步的肯定。但在我国土地制度的变迁的历史上，这种土地私有化的土地制度也仅仅是“昙花一现”，原因在于，从根本上这种所有制形式是不符合我国意识形态中对土地制度的要求。所以其存在只能是一种临时的、短暂的过渡。[10]

土地合作化时期。从1953年到1957年，由于“小块土地所有制按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积累、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。”[11]因此，为了在整体上提高我国的农业产量，从1953年开始我国在农村进行了农村土地合作化的工作。土地合作化时期在我国分为两个阶段进行的，即初期的初级合作社和后期的高级合作社。初级合作社阶段，最初是“互助组”就是几个相邻的农民在农忙时彼此将自己的生产资料集中起来统一使用，达到相互帮助的目的。后来这种形式在一个集体经济组织中得以推广形成了“初级合作社”，即村民小组中的人们将土地、生产资料以及劳动力集中起来共同进行劳作，然后再按照各户资产进行收益分配。[12]第二阶段是在初级合作社的基础上将合作的范围扩大到一个集体经济组织中，即高级合作社，这种合作社的具体方式是将土地、生产资料和劳动力进行集中，集中到村集体中，所有人一起劳动，劳动成果的分配是根据个人劳动的多少。这种合作社是依靠政府的强制力强行推行而并不是农民的自愿结合，因此这种土地制度也仅仅是适应当时一段时间的情况。

公社化阶段时期。从1958年起至1978年，由于1958年的高级合作社模式让农业得到进一步的发展从而使合作社规模不断扩大，在此基础上合作的范围也越来越广，由同一集体经济组织内的合作走向更大范围的合作，这种合作模式不仅仅限于某一个村集体，而是逐步形成了多个村集体经济组织的联合体，这就是人民公社。在人民公社化时期，公社拥有土地的所有权，同时统一组织和管理农业生产，公社成员一起劳动，一起分享农业成果，分配劳动成果方式是按需分配，这也是唯一方式。这种以农村生产队为基础，土地归人民公社、村集体经济组织和村生产队所有的制度，即“三级所有，队为基础”的制度，成为我国农村土地

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集体所有制的雏形。[13]

土地承包经营制度的出现和雏形时期。推动土地承包经营制度的出现要从1978年安徽省凤阳县小岗村实施“包产到户”的土地政策说起，“包产到户”最初叫家庭联产承包责任制，改变由之前集体管理的生产队或生产大队为单位的生产模式，并且转为一个一户的农户为单位，由农民自我管理和生产、分配及经营。由此，我国土地承包经营制度产生了。公社化时期所采取的“三级所有，队为基础”的生产模式严重的阻碍着当时生产力的发展，也使生产关系严重脱离了当时的生产力，而“按需分配”的分配模式虽然达到了共产主义的理想，但是这种“大锅饭”的模式却阻碍了农民的劳动积极性和创造性，使得收入与劳动出现了不对等的状态。而“包产到户”使农民的生产劳动的多少与其自身收益相连接，这种新的生产模式正好可以弥补原来政策上的弊端，从而充分的调动了农民生产的积极性。随着这种生产模式的不断推广，国家逐步认可了这种生产模式，而且还将“承包经营权”以法律概念的形式写入到《民法通则》当中。

值得说明的是，这种以家庭联产承包责任制为主要形式的农村土地承包经营制度，不仅提高了广大农民的生产积极性，促进了农业的长足进步与发展，更重要的是它使我国农村土地的使用权与所有权产生了分离，土地所有权归国家所有，广大农民拥有绝对充分的对土地的使用权，而农村土地承包经营权的流转也是此基础上发展而来的。

土地承包经营制度的再发展时期。再发展时期又分为三个阶段：第一阶段：从家庭联产承包后到二十世纪九十年代初，是农村土地承包经营权流转的民间自发阶段。流转主要在个别承包经营者之间自发进行，多为无偿转包。国家对土地私自流转的态度是明令禁止的。[14]第二阶段：从十世纪九十年代初到二十一世纪初，是农村土地承包经营权流转的限制发展阶段。虽然通过家庭联产承包责任制使农民得到了土地，但是由于土地零碎化、粗放式的生产，使得农业产出不高，部分地区出现抛荒弃耕现象。为了扭转这一局面部分地区出台了规范土地流转的文件，鼓励农民将闲置土地向当地有耕作实力的农户集中。1988年《宪法》也做出允许土地使用权依法转包的修改，国家出台了相关政策对流转的方式做出列举性的规定。[15]第三阶段：二十一世纪初至今是土地承包经营权流转逐步具体化、规范化的阶段，在国家层面上出台提倡和规范土地流转的政策和法律。[16]

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《农村土地承包法》赋予农民长期稳定的土地承包经营权，对土地流转的主要内容做出明确规定，从立法层面上为土地流转的实践打下了开头。[17]而2007年出台的《物权法》再次确认了耕地承包期长期不变的农村土地制度，进而再一次强调了土地承包经营权可以流转，使土地流转的制度进一步具体化、法律化。

1.5我国农村土地承包经营权流转的主要模式

就我国目前实际情况而言，我国农村土地承包经营权流转的主要模式有四种，我国的《土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。”下面进行简要介绍： 1.5.1转包

所谓的转包是土地的承包人将其承包的土地再次承包给他人的情形，而原有土地上多附有的权利与义务也随着土地转包的发生而相应的转移给新的承包人。这种情形一般出现在外出务工、经营个体工商等由于不在农村且又不愿意放弃土地的农户。转包的期限比较短，一般在3至5年，并且多为转包给农户的亲戚朋友，一般都为口头合同，农户受传统农业思想的束缚，催生了这种模式的产生。 1.5.2出租

出租是农户将承包土地租给第三方经营，并收取一定租金。这种流转与上述的转包有一定区别，首先，出租是农户将土地承包经营权通过出租的方式将自己的土地租赁给本集体经济组织以外的人，而转包一般都为同一集体经济组织内部农户的相互关系；其次，这种流转方式维持原承包双方的权利和义务关系，权利与义务不随着出租行为的产生转让给承租人；最后，在出租模式情况下，出租方与承租方一般都会签订相应的合同，这是一种外部的民事合同，但仍有合同不规范的现象，大多合同不会进行公证。 1.5.3互换

互换即同一集体经济组织中不同的土地承包经营权相互交换。这种模式出现的原因一般是为了方便耕种、管理或各自的其他需要。互换后原土地承包合同规定的权利义务情形也不尽相同，有的仍归原承包者，有的经村集体经济组织同意后随互换而转移。需要注意的是，互换是发生必须要求是在同一集体经济组织的

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农户之间进行，互换行为一般都是农户自发进行的。 1.5.4委托代耕

这种方式流转多发生在已经市民化的农户或外出打工的农户中，原因在于一方面他们已经暂时脱离了土地，不以土地收益为家庭主要收入；另一方面他们认为土地流转收益不高，一般将土地无偿交给亲戚朋友或邻里代为耕种，这种模式是委托人与代耕人双方达成关于承包人委托代耕人代为管理经营其承包土地的协议，这种关系同样也不改变原土地承包关系，也无须征得发包方的同意，且期限一般较短（一般不超过一年），如超过一年，代耕人可以要求签订转包合同。可见委托代耕实际是土地转包的一种方式，而且委托人在流转中并不以获得土地的收益为目的，只是力求自己的承包土地不撂荒。

第2章 河北省农村土地承包经营权流转的特点及问题

2.1河北省农村土地承包经营权流特点

2.1.1流转形式呈多样化趋势，但主要形式较为传统

表1 河北省2013年第二季度土地流转形式倾向调查

转包 转让 18.1 5.03 25.6 5.61 互换 54.8 出租 77.7 股份合作 6.1 1.70 12.6 2.76 其他 17.8 总计 359.8 2013年第一季度 2013年第二季度 与2012年第二季度对比 面积（万亩） 185.3 比例（%） 51.50 15.23 21.60 66 103.8 4.95 100.00 22.1 455.6 面积（万亩） 225.5 比例（%） 增加比例 (%) 49.50 14.49 22.79 4.85 100.00 26.6 21.70 41.40 20.40 33.60 106.60 24.20 资料来源：调查数据整理

根据表格整理的数据可以看出，在2013年第二季度河北省土地流转中，土地承包经营权的流转形式呈多样化趋势，主要有转包、互换、租赁等形式，其中

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225.5万亩的土地是通过转包的形式进行流转的，占全省土地流转总面积的49.5%，而以互换和租赁形式进行流转的土地面积达66万亩和103.8万亩，分别占流转总面积的14.49%和22.78%，而通过转让和股份合作实现土地流转的一共占总流转面积的6.73%，但是同比2012年的数据，可以看出采用股份合作制流转的土地比去年同期增长106.6%，采用转让制流转的土地面积达25.6万亩，比去年的18.1万亩，增长了41.4%。由此可见，虽然河北省的流转形式虽然多样化，但是仍然较为集中，主要集中在传统的互换和租赁形式，原因主要由流转多为农户自发进行、传统观念的束缚、外部影响因素等诸多因素导致，这一问题分析将在后续章节中详细阐述。 2.1.2土地流转比例低、面积小

近两年，我国农村土地流转面积平均增长率为8.7%，增长率保持在2.5%，虽然截至2013年底，河北省农村土地承包经营权流转面积达到1414.9万亩，占家庭承包耕地总面积的17％，比上年提高了1.9个百分点。[18]但我省农村土地流转面积平均增长率却为6.2%，仍低于全国的平均值。 2.1.3流转期限多为短期，收益不显著

根据调研的结果可以得知，土地流转期限在 1 年以下的土地面积有82.9 亩，占流转总面积的7.62%，流转期限在1-5年的土地面积为436亩，占流转总面积的42.68%，流转期限在5-10年土地面积为219亩，占流转总面积的15.72%，10-20年流转期限的土地面积为145.8亩，占流转总面积的19.77%，20年以上流转期限的土地面积为154.9 亩，占24.25%，由此可见土地承包经营权流转期限主要集中在5年以下。

2.1.4在流转方式中，我省土地流转主体仍以农户为主

在全河北省农村土地承包经营权流转中，农户自发进行流转的土地面积占流转总面积的95%，可见，我省的土地承包经营权流转主体仍是以农户为主。 2.1.5农村土地经营主体趋向多元化

“最近一些年，由于农业结构调整和效益农业的发展，原有的专业大户进一步扩大了自己的生产规模，而新的专业大户也如雨后春笋般不断涌现，与此同时，还出现了一批农业企业、农民专业合作社和科技人员等在内的一大批新的农业生产经营主体成了租赁农户承包土地、投资效益农业的新生力量”。[19]一般而言，

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土地承包经营权流转受让方主体主要有农户、种养大户、专业合作社和土地股份合作社、农业企业。

根据数据分析到 2013年6月份，河北省龙头企业达到1961个，比去年同期增加 9.0%，专业合作社达16798个，比去年同期增加14.5%，由此可见，目前农村土地经营的主体变得越来越多样性。 2.1.6地区流转不平衡

2013年底，河北省平山县的土地流转面积为243万亩，仅为耕地总面积的2.5%，低于全国平均水平2.5个百分点，但是在农业产业化经营起步较早、特色产业发展迅速的县域、毗邻经济较发达城市或者二、三产业发达地区，土地流转的比例高、面积大，如廊坊霸州市的信安镇，由于邻近天津，二、三产业发达，放弃土地经营权的农户已较为普遍，土地流转规模已占承包地面积的40%以上；而张家口的阳原县地处坝上，自然环境恶劣，县乡经济发展缓慢，农民收入仍以农业为主，因此土地流转规模很小。[18] 2.1.7土地承包经营权流转速度加快

河北是我国粮食主产区之一，2013年粮食生产再获丰收。据统计，全省粮食播种面积9473.81万亩，比上年增加20.25万亩；总产量673亿斤，比上年增加23.68亿斤。截至到2013年底，河北省农村土地承包经营权流转面积达到1414.9万亩，占家庭承包耕地总面积的17％，比上年提高了1.9个百分点。[18] 2.1.8土地承包经营权流转管理日趋规范

根据相关数据，2013年底河北省农村土地承包经营权流转面积达到1414.9万亩，占家庭承包耕地总面积的17％，比上年提高了1.9个百分点。[18]签订土地承包经营权流转合同38.7149 万份，比2012年同比增长了26.2%。

2.2 河北省农村土地承包经营权流转存在的问题

2.2.1土地承包经营权流转市场不健全

根据数据统计，我省的农村土地承包经营权流转多以以自发性流转为主，农村土地承包经营权流转市场体制并也不是很健全，市场机制的规范作用在一些地区甚至还没有完全发挥其应有的作用。自发性的流转指的是农户之间自发进行的土地承包经营权的流转，这种流转多为短期且范围狭小，自发流转的模式也多为

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口头约定并不签订合同，有的地区甚至是无偿的，盲目、无序、混乱的流转现象较为普遍。

根据一份对我省赵县2012年农村土地流转情况的调查报告显示，在赵县农村土地流转过程中，都是由转出户与转入户在自行协商的基础上对土地进行转包、互换，一般不签订书面的协议，且大部分都是小规模、较分散的流转，这种通过自行协商的方式进行的土地流转的占流转总量的72%以上。而在流转中即便签订协议，也多为口头形式协议，限定的流转期限一般多为一年，或者是种一季算一季，或者未明确规定期限，原承包户随时都可收回，这种类型的流转土地量占流转总量的80%以上，流转过程中，转包、代耕、互换等流转方式基本上都是无偿的，没有签订合同或合同不规范的土地流转面积占流转总面积的90%。[21]根据一份对河北省邯郸市邯郸县东小屯村几个村庄土地承包经营权流转的调查报告，截至2012年，调研所涉及的农村土地承包经营权流转的农户都是通过私下的口头协议，无人签订过书面合同，土地流转的范围多为本村亲戚、邻居或要好的本村居民之间，大多以村内流转为主。[22]

土地承包经营权的流转是一种市场行为，因而这种流转必然会带有市场经济的一些不足与弊端，这种自发性流转的缺点在于缺乏市场的引导，盲目性比较大，如果在流转的过程中没有注意将会造成必然的经济损失，这样既不利于新农村的建设也会对农户的经济收入产生不利影响，更不利于农村经济的发展和社会的稳定。

2.2.2土地承包经营权流转不够规范

农民在土地流转方面的切身利益是受土地承包经营权流转规范与否直接影响的。但在我省的实际操作中仍然存在一些不够规范的方面。

第一，主体不规范。依照《土地承包法》第32及33条内容规定，只有有承包经营权的农户才可以是进行土地承包流转的主体，而一些基层的行政力量为了一己私利，经常会代替农户签约进行土地承包经营权的流转；还有的就是违反《土地承包法》第15条，随意将土地转给本集体经济组织以外的单位或个人承包。

[23]

从实际的情况来看我省部分地区进行土地流转的主体往往不是农户本人，这

就会形成土地承包经营权流转主体的易位，而这种易位不仅降低了行政主体的公正地位也损害了农户的正当权利，在出现纠纷时又会使农户利益直接蒙受更大损

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失。

第二，流转手续不规范。从前述的调查中我们可以知道，在当前的农民进行土地承包经营权流转过程中农户一般不会签订正规的合同，只是口头上的协议。即使有合同，合同形式也并不规范。这样就可能会在后续的实际操作中留下许多隐患，而这种不规范的形式往往会侵害对土地享有承包经营权的农户的利益。

第三，行政力量的强制介入违背了土地流转自愿的原则。放眼全国，党中央虽然支持农村土地流转，但明确指出要建立在自愿、有偿、平等的基础之上。在农户的土地流转过程中，基层的村组织扮演着不可或缺且十分有分量的角色，它能为土地流转提供中介服务，能帮助农户更加合法合理的办理土地流转，但是不能越俎代庖，直接操办后者强行要求农户进行土地的流转。

当前我省土地承包经营权流转在总体上是良好的，但是部分地区的乡村基层组织，违背农户意愿，强行推进土地流转，目的就是为了推进农村城市化进程或者是一己私利。例如，片面强调村集体对农村土地的所有权，而忽视农户所依法享有的土地承包经营权，随意调整或更改承包合同，打击了农户的生产积极性，不利于土地流转的顺利进行。[24]

2.2.3承包期过长，农民“脱离”土地

我国出台的文件明确规定：“为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。农产品加工、流通企业和农业科技单位如果需要建立种苗繁育、示范推广基地，发展设施农业，应当尽量与乡镇农业示范场或国有农场结合，利用其设施和土地，也可以小范围向农户租赁承包地。”[25]但是有些地方农户与工商企业签订的租地期限大大高于农户自己的承包期，这已经严重违反了规定，甚至有的地方的租期已经达到50年或者更长。

虽然农户将自己的土地通过租赁的方式暂时流转出去，不仅增加了经济收入，而且使得已经市民化的农户或外出打工的农户可以在不放弃土地的前提下更好的利用土地、在外工作生活。但是这种大规模、长时期的租赁模式会使得一些农民无地可种。离开土地的劳动力再就业困难。[26]在农业产业结构调整和农业产业化经营的过程中，农户的土地被地方的工商企业或者大农户统一管理、使用，虽然用途尽管没变，但农户在承包地的自主经营权就消失了，由于地方政府通过

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行政命令的强制方式过分干涉以及分散的农户无法与强大的企业进行博弈，使得农户只得妥协。企业接管土地后农户是以土地为投入的，如果一旦企业经营失败，那么农户所蒙受的损失是最大的。这无形之中就造成了虽然农户从基层集体组织中承包到土地，但实际上也仅仅是一个“中间人”，没有对土地的实际控制权，于是就形成了农民“脱离”土地的情形。 2.2.4流转后的土地被改变用途

我国关于农村土地流转出台的文件中，规定了三“不得”，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。[27]但是有些个人或者基层政府由于受到农村土地承包经营权流转中潜在利益的驱动，为了个人或小团体经济利益考虑，不顾国家相关规定，假借各种理由发展休闲农业园区、观光农业园区等模式改变原有土地性质或用途，这种行为实际上是以“张冠李戴”的方式规避了国家相关的土地管理法规，变相的改农业土地为商业土地。一些举家外出户为了不让稻田抛荒，随意把承包田转让出去让人种植。在对河北省的调查中发现农户流转出去的土地虽然大部分仍为种植业用地，但还是有部分用在牧业、渔业、和二三产业中，而且这部分的比例在悄然上升，有的地方还出现了破坏性比较严重的非农农村土地承包经营权流转。河北省行唐县某村100多亩耕地流转后全部变成了渔池。调查反映的情况表明，该县占用良田建砖瓦厂的有10多个，共占良田300余亩。如另外某镇大塘村砖厂，占良田面积达70亩，涉及到该村的4、5、8、18组和宝塔村的6组，涉及农户50多户，虽然跟农户签订了书面合同，并给予每亩800斤小麦的补偿（按当年市场价折币），但是砖瓦厂破坏性的取土，严重影响了良田的质量。[28]虽然改变农业用地的用途会在一定程度上推动当地经济的发展，给农户带来更多的经济收益，但是这种做法不仅与我国法律相违背，给严重的是使我国本已不多的耕地资源进一步锐减，最终影响国家的农业发展。 2.2.5土地流转信息不畅通

在我省的土地流转过程中，一般多是在同村村民之间进行的，因而使得土地的流转缺乏了市场。究其原因：一方面，自发行为导致流转信息不畅通。因为流转信息主要是通过亲戚、朋友、邻里等村庄内部获得，了解这些信息的人群范围太过狭窄，这就使得想承包土地的人根本就了解不到相关信息，无地可包，想进

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行土地流转的人转不出去，无人承包。由于流转供需双方的信息不对称，这种会导致土地的利用效率低下，流转范围小，流转面积受限，不仅影响了农户的经济收益、降低土地的使用率，而且也限制了土地的集中和集约化经营。从根本上讲，就是因为我省目前还没有建立起一个较为完整的土地承包经营权流转市场机制，不能使土地流转的双方获得更为全面、实时的土地流转信息；另一方面，我省尚没有一个能够提供土地流转信息的中介机构。虽然国家极力鼓励我国农村土地流转，但是从客观上讲，并没有一个中间机构能够有效的将流转供需双方有效的联系起来。土地流转需要政府的推动，同时民间的一些组织能更为深入的了解流转双方的要求，能更好的使土地承包经营权的流转有一个合理的定价机制、利益分配机制。由于以上两个方面的不足与不健全从而致使我省的土地流转信息市场不健全。

2.2.6土地流转价格形成机制不完善、价格偏低

虽然我国出台了详细的法律来规制农村土地的流转但却疏漏了土地流转价格的必要规定。目前，农村仍没有一套完整的农用地价格体系，使得广大农户在土地流转过程中缺乏对自己多承包的土地有一个合理的价格依据与评估标准，使得土地流转的市场价格较难确定，致使农地流转价格确定的随意性较大。出现这种情形主要有下面两点原因：首先，政府的过分干预致使土地流转的市场供求价格机制很难自由存在。上级政府为了招商引资后的经济发展，往往会通过非常低廉的土地使用价格作为优惠吸引企业入驻，而下级的村委会更是自作主张的将农户的土地通过以租代征的方式提供给企业，这些模式依然是市场的价格调节作用在土地流转过程中失去了应有的作用；其次，在农户自发流转土地行为过程中也没有充分的考虑实际价格。在农户与农户的土地流转方式中，由于农户缺乏对相关信息的了解以及未充分考虑土地的隐性增值情况，再加上部分土地的流转是在亲朋好友中进行的，因为使得流转出去的土地大都价格低廉甚至是在无偿的情形下进行的因而直接导致农民的经济利益受损。

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2.2.7土地流转期限大部分过短

表2 河北省2013年土地流转期限倾向调查

资料来源：调查数据整理

从表2-2的调查数据我们可以看出，全省在2013年的土地流转中，无论农户采取何种形式流转土地，1年流转期限占绝大多数，并且大部分期限都不会超过5年，可见我省土地流转期限大部分过短，这不仅仅是因为有来自农户自身的因素，即广大农户思想不够解放，仍然深受小农意识的影响，还是将土地当做自己唯一的依靠和保障，害怕土地过长的流转给他人会带来许多负面结果，因而不敢将自己的土地长期流转给他人；当然也有一些地方对土地承包经营关系长久不变落实不到位的因素，让农民看不到长期流转土地能带来的收益，因而使得农民产生一种短期流转行为。另外，还有来自土地承包经营制度的安排和非农就业机会的不稳定也是重要影响因素。对于有多余土地需要流转的农户来说，不确定的预期可能让他们对流转失去动力；对于需要流入土地的经营户来说，不稳定的经营权会让他们不愿意接受很多土地。土地承包经营权流转的两大主体失去流转动力，阻碍土地承包经营权的健康流转。 2.2.8 现行法律法规过于严格限制土地流转

从我国新出台的物权法中可以得知，我国对在土地流转过程中受让方的法律保护仅为债权保护，而受让人要想获得土地物权的就必须根据一定程序且满足一定身份才可进行。我国法律规定：承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。[29]1999年河北省施行《河北省农村土地承包管理条例》明确了土地流转必须以发包方同意为原则。农业部于2005年3月1号起施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》甚至规定承包方申请及发包方同意两

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道程序。[30]由此我们可以得知，必须要满足受让方集体成员性、承包方的经济保障性和承包方同意三个必要条件，承包方才可以顺利的流转自己的权益，实现土地的用益权能。综上，“依据联产承包经营合同，发包人对农地使用权的标的物（农民承包的土地），仍具有相当大的支配力”。[31]《物权法》第128条土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。因此，《物权法》虽概括性的条款回避了，但对与经发包方同意也是基本认可的。

土地承包经营权物权化是土地使用权流转的基础，作为法律上的明晰的物权是土地进入市场的条件。如果只是一项债权，进入流转过程是要受很多限制，制约了流转关系，为集体土地所有者用行政手段预留下了空间。所以无论农村土地承包经营权采用何种方式流转，都必须解决的最基本问题，就是农村土地承包经营权自由转让。因此，应赋予承包经营人完整的土地使用权，流转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营权、收益权构成了市场经济情况下家庭承包制度的基础。承包农户是流转的主体，农民应当有自主权，这样才符合司法自治的原则。这一点在《农村土地承包经营权流转管理办法》第9条中就可以看出，“农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”这无疑是对土地承包经营权流转主体范畴放开的一个政策性尝试。因此，从土地承包经营权流转的改革方向来看，物权性质的土地承包经营权流转应该也必然成为河北省下一步改革的主要着力点之一。 2.2.9土地承包经营权的抵押权受限

目前，我国的《担保法》和《物权法》都有明确的规定——禁止土地承包经营权以任何形式作为抵押财产行使抵押权，这样规定的目的在于保障农民的生活来源和基层农村的社会稳定。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也规定“承包方以其土地进行抵押或抵偿债务的，应当认定无效。”[32]但是，现行的《农村土地承包法》只允许通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的“四荒地”享有的土地承包经营权可以抵押。[33]这就造成土地承包经营权作为物权更加不完整，这也成为土地承包经营权流转的障碍性因素。不允许集体土地使用权作为抵押权的客体，已经与我国土地权利制度改革的

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要求不相适应。

土地承包经营权的抵押权受限使农民所拥有的土地使用权不完整，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。尤其当前河北省农业结构调整规模经营、农村二三产业的发展、农村消费市场扩展等问题，都与农民的经济状况密切相关，农民缺少资金及可靠的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素。土地承包经营权作为一种财产权利是有价值的，其物权性质已为学界所认同。对于农民来说，农村土地承包经营权，一旦成为具有财产性收入的资产，肯定会增强河北省农业生产资本的充裕程度。

因此，笔者建议创新农村金融产品和金融服务，扩大现行法对抵押的适用范围，允许以家庭承包方式取得的土地承包经营权也可以进行抵押。有学者建议鉴于我国的土地金融制度发展，农民集体要建立土地信用合作社帮助农户实现土地承包经营权产权取得抵押贷款，解决了大银行下乡的两个困境：一是信息不对称，贷款跟踪管理难。二是贷款规模小，经营成本高。[34]

第3章 国外农村土地流转制度的分析与借鉴

从全球范围来看，世界上每个国家的土地所有权制度虽然不尽相同，每个国家的土地所有权制度都各有自己的特色和优点，也存在许多不足缺点。但是比较而言，无论是发达国家还是发展中国家，他们自己的土地制度都有着可圈可点的地方，也有着许多相同和不同之处。下面就对几个具有特点的国家进行介绍，分析其共性、个性以及优劣点。

3.1共同之处

3.1.1土地所有权主体

通过阅读资料可知，无论国家性质是属于资本主义还是社会主义，都无一例外的将土地所有权的归属问题认定为土地所有权制度的核心问题，因为土地所有权主体的确定也就从根本上决定了土地所有权的性质。

英国的土地所有制是建立在私有制基础之上的。从法律成角度分析，英国土

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地的所有人是英国的君主，在形式上英国所有的土地由英王享有最高的支配权。但是在事实上，英国土地制度与中国封建时期的的分封制极其相似：英王将土地分给功臣、贵族和国民，使他们享有土地的保有权，[35]个人、企业和各种机构团体仅拥有土地的使用权，与我国土地流转制度主体方面不同的是英国的土地流转是以土地保有权为基础进行的。在英国的法律中，土地保有权的所有者被称为土地持有人或租借人，土地持有人所保有的土地权利的总和，叫做地产权。地产权有两种形式：一种是自由保有的地产权，即为永业权，主要有三类，即无限制的单纯地产权、限制继承的地产权和终身地产权。自由保有权为保有权人永久所有，一般以契约或居住、耕作使用等形式为基础确定，在他人土地上居住或使用12年，土地视为使用者保有。另一种是租用保有地产权，也称为租业权，它是有一定期限的地产权，大部分依协议而产生。所以，拥有永业权的土地持有人实际上就是该土地的拥有者。也就是说，英国的土地制度实际上是私有制。

法国也是实行的土地私有制，农村土地的所有者是农民。不同于英国、法国的农民享有对土地的所有权，可以对土地进行买卖，实行土地的直接流转。[36]

日本现行的土地所有制是以个人为主体，国家所有、公共所有、个人与法人所有（私人所有）并存的一种土地所有制度。[37]而在农村的土地归属上，日本规定农民享有对土地的所有权，可以租借和买卖土地，在市场上进行土地的流转。

美国的土地实行的是公私兼有的多元化土地所有制，其中，私人所有的土地占到51%，联邦及州政府所有的土地占到47%，印第安人保留地占2%。[38]由此可以看出，美国政府通过法律对土地所有权主体的权利和义务界定的十分清楚。

从总体上来看，这几个国家都是实行土地私有制的国家，尽管各自土地所有权主体的形式不尽相同，但是有一点是相同的，那就是土地所有权主体是明确的，所有权主体在土地流转的过程中，有很大的自由，能够实现对土地的权利。可见，明确界定土地所有权主体及其权利的归属，保证权利的行使是土地流转中的重要问题。

3.1.2国家对土地所有权限制的方式

从大体上看，在对土地所有权限制的方式上国外的做法跟我国是一致的，都是从公共利益的的角度为出发点，通过限定性的措施来制约土地的所有权。比较而言，我国对土地所有权的限制相对国外是较为严格的，因而我国土地流转模式

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呈现的是范围窄，规模小，而国外对土地所有权的限制比较宽松，所以土地流转的模式和范围就更为宽泛，虽然我国和国外的模式不同，但是纵观国外的土地流转制度，我们可以从中发现一些共性之处。

在国外，国家对土地所有权的限制比较宽松，仅仅是把某一项或者几项权利从土地所有权中抽离出来，由国家控制和管理，其余的都留在土地的所有权者手中，比如土地的所有者享有土地的质押权、抵押权等等。国家之所以这样规定目的就是能合理、有效的对土地进行利用和开发。 3.1.3国外土地交易制度

从世界范围看，按照土地交易主体在交易过程中作用的不同，土地交易的形式主要有三种：官方土地交易、民间土地交易和半官方土地交易。在土地交易过程中各国都针对上述这三种模式对本国的土地交易做出了详细、明确的规定，已经形成了一定的模式和体系的制度规范。一般而言，只有在国家规定的制度和规范的框架结构内，土地交易才可顺利的进行。这样做有以下两点好处：一方面，土地交易行为的灵活性和有效性会因为制度的存在而受到一定程度的制约，另一方面，制度的存在更有利于实现土地交易的秩序化和规范化。从这一点不难看出，只有在充分考虑到事物的发展性和多变性的前提下来制定相应的制度，我们才可以确保制度具有一定的灵活性和前瞻性。 3.1.4国外土地交易的前提

在我国，在土地交易之前都要求土地产权清晰，同样，在主要资本国家进行市场交易的土地的产权也要求是清晰的。只有将土地所有权归属实现明确的划分，土地才可以进入市场进行流转。在国外土地归属于国家、社会组织或者私人三个社会主体，进入市场后，三个土地所有权主体凭借着对土地的所有权，实现了土地所有权权能的分离和交易，并最终实现土地所有权的市场交易。由于国外对土地所有权主体界定清晰，对所有权权能划分合理，从而达到了市场交易的土地产权清晰，实现了土地交易市场的正常化发展。 3.1.5国外土地交易的形式

在前述问题中我们已经提到了土地交易三个方式，即官方土地交易、民间土地交易和半官方土地交易。通过研究可以得知，我国亦或是国外主要的资本主义国家，土地交易的基本模式均是以上三种模式，不同的是在土地交易中各国采取

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的主要模式是不同的。在国外，最常见的土地交易形式是民间土地交易，其次是半官方土地交易，最后是官方土地交易，这与我国的模式恰巧相反，原因在于国外的土地市场较发达完善，市场化程度高，特别是土地价格调节机制相当完善。 3.1.6国外土地交易的对象

从某种程度上讲，土地交易对象范围大小的划定在一定意义上影响着土地交易的程度和规模，也影响着土地交易市场化的程度和广度，这一点是我国与国外最明显的差别之处。大部分外国国家在进行土地交易时，其对象是比较宽泛的，不仅包括土地的所有权，还包括土地所有权分离出来的各种权能，如抵押权、质押权、使用权、受益权、开发权等等。在我国，不仅对流转土地的用途有明确的规定，还规定了土地交易过程中，流转的仅仅是土地使用权，而土地的所有权是绝对不允许进行交易的，此外还规定，任何单位和个人都不得随意更改土地的用途。

3.2各国的特点

3.2.1美国:以家庭农场制基础进行市场调节

当今世界，美国可以说是农业现代化程度最高的国家，其农业方面在世界的影响和地位是举足轻重的。自美国独立以后，一直到本世纪30年代前后，美国通过向积极的拓荒者无偿赠送土地、拍卖公有土地等形式建立起以家庭农场为生产单位的土地经营方式，这种经营方式是美国在进行土地流转前的主要生产形式。

其主要有以下三种种类的家庭农场，而家庭农场也恰恰是当时美国土地经营的基本单位，即:完全拥有所有权、部分拥有所有权和无所有权。完全拥有所有权这种模式的农场数量较大，但规模大多不大；部分拥有所有权，指国家将部分土地的所有权让渡与农场主，部分土地由该农场主租用其他农场主土地的一种形式，这种形式的农场一般面积比较大，数量也是最多的；无所有权，指农场主所进行农业生产的全部的土地都是租用他人的土地，一般来说，这种农场的数量相对较少。

对于农场主所拥有的私有土地(无论是购买的还是获赠的)，美国均有着明确的产权界限，从法律层面上美国有着详细而又严格的法律来保障土地私有所有权

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的稳定，在其基础上，土地的流转都是市场进行调节的。由此可以看出，美国的农村土地流转主要是在市场的调解下进行交易的，而且买卖和出租均很自由。租用土地的方式分为固定的地租形式与分成的地租形式，在土地买卖或者租借时，交易双方可以自行决定土地的价格。通常情况下，在进行土地流转时，通常都是有偿转让土地的使用权、经营权，一般不会涉及土地所有权。

由于美国对于农村土地所有权有着严格并明确的界限，所以在美国很少发生土地纠纷的情况。一方面，美国相关法律明确保护土地所有者在对土地进行处理时拥有不能受到侵害的权利，另一方面，美国规定农村的土地所有者可以对土地的收益进行处理。当然，在土地产生的收益方面，国家会要求农场主按照法律规定上缴一定的税款。在充分保障农村土地流转高度自由的前提下，美国联邦政府与州政府保留了一些土地流转的权限，目的就是为了能更加有效地管理土地，如土地征用权、土地管理规划权、征收足额土地税等几项权利，在保留权利的同时还设置了许多条款来严格限制这些权利的进行，举个例子来说，当农场主遇到政府需要征用自己的土地进行公共建设时，只有农场主久期被征用土地能够得到相应的市场价格补偿，且该土地所在社区的各个成员同意后这两个条件同时被满足时，政府才能征用这些土地。同样，政府要达到促进土地管理的规划工作目的时，其只能通过支持农业的项目来吸引一些农场主进行开发。为了进一步鼓励规模化种植，政府也会采取各种经济手段或通过各种优惠政策来加以鼓励。

总之，美国对于土地所有权、经营权及土地流转程序等各个方面都有着完善的制度保障，既能够保证土地流转工作的合理有序进行，也给市场上的买卖双方及其他主体足够的自由度，形成了比较全面、稳健的土地流转制度。 3.2.2日本:官方与民间的中介机构互相帮助

日本形成今天的土地流转模式，是分着四个阶段进行的。

第一阶段：1946～1950年，二战结束后日本进行了第一次农村土地改革，初步形成了以家庭为单位的、小规模经营为基础的农业生产方式，这在日本称为自耕农制度，这种自耕农制度使得农户拥有了对土地的所有权，直接享受自己劳动成果的权利，从而使农村土地的所有权与经营权实现了有效的统一，也从根本上调动了农民的积极性，促进了农业的快速发展。日本在1952年制定的《农地法》中规定:农户离开村庄寻找工作的必须将其持有的土地出售出去，这也是日

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本政府在鼓励土地规模化经营方面的一个举措。[39]始于战后的农村土地改革和1952年《农地法》的制定，为日本60年代国民经济高速增长奠定了基础。

第二阶段：1962年，日本对1952年的《农地法》进行了第一次修改，修改后的《农地法》规定农户可以对农村土地进行租售。随后日本政府又分别于1970年和1982年对《农地法》进行了第二次、第三次修改，修改后增加了政府鼓励进行土地租赁与土地流转的内容。这三次修改，使得日本农村在土地流转过程中，又增添了中介机构的帮助，从此以后在制度、政府、中介机构的共同推动下，农村土地流转工作取得了大跨步式的发展。

第三阶段：1980年，日本政府出台了《农用地利用增进法》，在该法中缩短了土地的租借期限，目的是为了进一步推进土地流转，该法规定各地区都要积极完善相应的法律法规，以保证能够使本地区的土地流转及土地利用得到进一步促进，以及农村土地的租借能够得以顺利进行，同时也消除了土地出借方因担心租出的土地期限太长而无法回收的顾虑，建立了让人放心的租借土地制度，促进了土地出租的进行。

除此之外，日本政府还通过立法的方式规定了土地贷出的内容，确保了农民可以安心贷出土地。具体的体现就是，日本政府成立了农村土地保有合理化法人这一中介组织。该组织主要工作就是以该组织为中间人，租赁农民的土地，然后将租赁到的这些土地出租给需要土地的人。农村土地保有合理化法人由各县、市、町、村的政府以及农业协同组合共同建立，政府给予农村土地保有合理化法人资金支持，并承担其日常经营支出与员工的工资支出，同时对于将自己土地租售给该组织的农民给予税收等方面的优惠。[40]农村土地保有合理化法人作为连接出租土地的农民与需要土地的人们的桥梁，对于促进农村土地流转工作的有序推进发挥了积极的作用。

第四阶段：1993年，日本政府颁布出台了《农业经营基强化法》，提出了认定农业者的概念，并提出了一系列优惠措施来帮助农业者对他们的身份进行认定，从而使广大农业者获得农村土地来扩大经营规模。伴随着农业者这一认定方式的产生，土地流转也有了合理合法导向，为农村的土地流转指出了一条清晰的道路，保障了农村土地流转的稳定性与可控性。日本政府在整个农村土地流转过程中起了不可替代的作用，扮演了十分重要的角色，从起草关于促进土地流转的

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政策法律文件，到培育农村土地流转的中介机构组织，再到健全农村的社会保障体系，无处不存在着政府行政力量的介入。[40]与此同时，政府在保障各项政策能够切实落实方面，也扮演了政策宣讲员的角色，更进一步的促进了日本农村土地的流转。

可以说在日本土地流转政策不断完善的过程中，政府全程服务和高度合理介入成为日本农村土地流转工作的一大特色。 3.2.3英国:自营农场经营为基础的土地规模经营

在过去很长的一段时期内，租佃制是英国农业采取的最为普遍的经营形式，所谓的租佃制就是地主将土地租赁给农民，农民使用土地并向租主支付租金的模式，带有着英国封建社会的剥削色彩。由于在这种模式下地主过分的干涉和剥削农民，所以政府逐步通过设立法律、财政补贴等方式，来逐步限制地主权利，发展农民的自营农场，促进农业规模经营，慢慢的就由原来的租佃式农场模式转变为自营农场模式。

1906年英国颁布了《农业持有地法》，该法规定地主不得干涉农场主如何使用租佃的土地。1941年的《农业法》又规定农场主可获得终身租期。除了制定相应的法律外，政府还制定相应政策来支持大型农场发展、鼓励大型农场排挤合并小型农场，虽然上述的法律和政策目的是为了限制地主的权利，但是也在一定程度上促进了英国农村土地流转的进程。

英国政府在1947年出台《城镇和乡村规划法》，规定只有在向政府缴纳一定的税款之后，农户才可以将私有土地变更农业用途，从此农村土地私有者失去了随意变更农地用途的权利，在这之后还陆续制定了《新城镇法》、《村庄土地法》等一系列法律，来进一步管制农村土地的用途，为以后农村土地流转成为单独的流转模式奠定基础。

英国政府在1967年的《农业法》中规定:政府对于兼并小农场的单位提供其所需费用50%的支持。[41]同时，英国政府还根据各个农场的销售情况和经营面积对农产品实施价格补贴政策。销售金额越多，经营面积越大，获得的补贴也就越多，这从经济利益上一定程度的鼓励了农场向规模化、大型化发展，这样的举措就为以后英国土地流转工作和农业的机械化、科技化、规模化打下了坚实的基础。

英国政府于1976年出台政策，规定将农村土地的租期延长到租地农场主死

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后的两代人。1986年，在坚持租地农场主终身租赁权和两代继承权农村土地政策的同时，英国政府又对租金实行三年一评估的政策，目的是为了防止租金过高。经过近百年的调整，在限制地主权利、限制了租佃制农场发展的同时，也初步制定了农村土地制度雏形(1995年英国政府废除了佃农终身土地租赁权)，并促使自营农场模式的产生和发展。

据最近的数据统计，英国自营或者以自营为主的农场占农场总数的87%，而租赁经营的农场仅占农场总数的13%。农场的平均经营规模由1895年的34公顷提高到目前的78公顷，由此可以得知英国现代农业最基本的经营形式已经由原来的租佃制变成了现在的自营农场经营。

从英国农村土地制度由原先的租佃制变为现在的自营农场制的历程我们可以看出，英国主要是通过健全法制规章、市场导向、积极扩大农场的经营规模、科技带动、鼓励土地流转等政府的主导行为来促进农村的土地流转工作。 3.2.4法国:实施土地集中政策，扩大农业经营规模

法国，可以说是当今世界现代农业大国之一，同样它的土地流转工作也是十分的成功。土地流转形式在法国是多种多样的，有的是土地使用权流转，有的是土地所有权流转。但多种模式下的流转模式统归有一个共同的特点，那就是实行土地的集中、生产规模的扩大。

小农经营方式在20世纪30年代之前一直占据着法国农业十分重要的位置，但是这种模式下每户农民只有少量分散的土地，而且收成也低，谈不上规模化种植，更无从谈起土地的流转。这种分散经营的小农生产方式严重阻碍了法国农业的发展。

法国政府于20世纪20年代颁布了一系列的政策法规，目的是为了鼓励和支持农村土地集中经营，具体的措施有：政府对于中等农场购买土地等方面给予政策优惠；成立专门负责购买闲置、零散土地再出售给大农场的土地整治与农村安置公司；完善农村社会保障体系（特别是建立健全农村养老金制度）来实现农民市民化；鼓励青年农民进城务工等。这些政策措施对于实现农业人口向城市转移，从而为实现农业的规模化经营起到了积极的推动作用。

在此政策的基础上，法国政府又制定了一系列的法律制度，旨在能更好地发展规模化的农业，也是为了促进土地流转工作的有序进行、合理利用土地与保护

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耕地。如规定私有土地必须用于农业生产，不准在耕地上建设房屋等建筑物，不准将整体的土地分割转让；成立专门负责土地流转工作的土地银行与土地事务所，对于不规范的行为政府可以直接干预等。[42]这些政策措施为确保土地有效合理流转起到了规范作用。

总体而言，法国通过在农村实行土地集中模式的土地流转政策之所以能够成功的原因在于:第一、完善的政策、法规、法律的保护；第二、完善的市场中介组织机构的帮助。这两个方面对于在土地流转中所涉及各方的权利义务关系起到了规范作用，不仅保护当事人各方的利益、促进了法国农村土地流转的顺利进行，也大大减少了在流转过程中各方产生的纠纷，降低各环节的税费。 3.2.5德国:在保持土地规模的前提下实施田亩重整

德国十分重视对农村土地产权的管理工作，形成了一整套有关土地产权的保

[43]护与管理方面的有益制度体系，这也是德国农村土地制度的一大特点与亮点。

德国农村的土地制度绝大部分是私有制，公有制土地仅占很小一部分，公有部分的土地由国家、州、市、镇所拥有。

在实施田亩重整计划之前，德国法律规定，农村土地的所有者对自己所拥有的土地具有使用、处理、获取收益等各种权利，土地在市场中也可以自由进行交易。但是为了防止由于农村土地用途的随意变更，而产生影响农业生产，进而影响粮食危机和社会稳定的目的，德国政府对农村土地的流转进行了严格的法律规定。为了防止农村土地分散，也为了阻止农村土地集中到非农民手中，防止农业滑坡，自1918年以来，德国开始对农村土地实施控制，不允许随意交易，一直到今天也是如此。德国在《土地交易法》中明文规定，若要转让农村土地的所有权，必须得到地方农业局的允许。对于转让土地的价格与其价值发生严重背离的、可能改变农村土地使用用途的、导致土地产生分散经营的交易，地方农业局是不能批准的。

德国自1953年开始，实施田亩重整，所谓的田亩重整就是在国家的支持下，通过对农田的重新统计和规划，将原属于不同的农户的土地通过交换、重新进行登记，再加以改造平整，使得土地形成一个整体的较大地块，以便于机械化的耕作，进而实现农业的规模化经营与集约化生产。在这种政策的支持下，德国农村土地的经营发生了明显的变化。平均来说，农村土地经营规模由原来的8公顷提

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升到约30公顷，10公顷以下的农业企业也由原来的140万个降低到28万个。为防止改变农村土地用途，保持土地的持续开发利用，也为了确保租赁两方的当事人合法权益不受侵害，维护土地的租赁管理，德国政府加强了对农村土地租赁的管理。其主要做法是运用法律形式来加以规范，在《农地用益租赁交易法》中，规定了在对农地进行租赁时要运用合同备案制度来加以约束，租赁的期限规定为12～18年，租赁的价格要符合国家相关规定，有相关部门定期进行检查，并对检查结果进行详细的登记。这些行为主要就是规范土地的租赁活动，监督检查土地租赁是否符合法律规范，租金是否符合国家要求，对于违反规定，擅自更改土地用途、随意转租的，有权要求租赁双方解除合约。

对于土地租赁中出现的各种纠纷，德国有着完善的土地纠纷解决机制，这与德国政府一直以来对于土地纠纷的解决机制建设非常重视是分不开的。在德国，有专门负责处理土地纠纷的调解人与部门，调解人由专业人士或者是调解双方都认同的人员来担任，若调解不能解决，可以向农业法院进行起诉，诉讼程序在《农业纠纷诉讼程序法》中有着明确说明，对于农业法院的调解结果不认同的可以到州中等法院上诉。在实际操作过程中，农村土地纠纷主要靠调解协商解决，很少有上诉至法院的。

第4章 完善河北省农村土地承包经营权流转制度具体措施

4.1进一步加强宣传领导,提高农户流转积极性

在农村土地承包经营权流转的过程中要坚持依法、自愿原则这个大前提,所以，要让广大农户做到在合理、懂法的基础上推进土地的流转,首先需要做的就是增强广大农户对土地流转及相关法律的了解和掌握。各级政府和组织可以通过采取广播、普法宣讲、板报、设立咨询热线、发放明白纸等多种方式和渠道向广大农户宣传国家对土地流转的政策、相关法律规定以及土地流转的意义，这就要求做到：首先，以土地流转为基础，向广大农户普及一些农村土地承包经营权流转方面的基础知识,增进他们对土地流转的基本了解和认识；其次，要有针对性的围绕土地流转所涉及的法律知识，向广大农户宣传国家的法规政策，特别是要加大对《农村土地承包法》的解释和宣讲；再次，选择一些土地流转的典型成功

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例子，让土地流转双方给广大农户进行宣讲和引导，增强他们进行土地流转的自信心。通过以上三种方式，让广大农户明白什么是土地流转、法律对土地流转都有哪些规定、国家对土地流转的关注程度怎样及国家对农民切身利益的关注程度如何，从而让他们消除根深于心中的土地流转只是短期行为的这一误解，更重要的是要让他们意识到合理的土地流转可以促进他们的经济收入、提高他们的生活水平。针对上述的这种加强宣传引导,提高农户流转积极性的做法，我们的目的是为了让他们的思想得到最根本的改变,让他们看到大规模经营的好处,这样他们就会主动参与到土地流转中来,从而提高农民土地流转的积极性。

4.2进一步加强农村土地经营权流转中的体制建设

通过笔者对我省部分农村土地经营权流转情况的调研与分析，不难发现在土地经营权流转过程中存在着许多问题和风险，在这之中有很多问题都是基于体制不完善的原因而产生的，在走访的村民当中，有将近四分之三的农户仅仅只知道国家有对农村土地经营权流转的相关政策，但是对土地流转的相关法律知识及具体的体制流程是不了解的。笔者认为，体制的完善、合理是支持和保障广大农户进行土地经营权流转的最基本也是最有力的动力和武器，只要依法正规的进行土地流转，那么在土地流转中发生风险的可能性就会大大降低。创造农村土地经营权流转的良好环境，不仅需要地方政府在政策上的引导、实际操作中的支持，更重要的是有切实可行、合理的体制作为强有力的后盾。

第一，土地经营权流转要依法进行。行政部门和司法机关要加大对土地经营权流转的监督监管力度，保证土地经营权流转要农地农用，防止通过土地经营权流转使土地变性。

第二，土地经营权流转要自愿。自愿是土地承包经营权流转的最大前提。农户完全有自主权来决定对于自己承包的土地经营权是否流转和怎样流转。任何组织和个人不得通过自己手中的权利或者强迫农户的意愿，要求或者阻碍农民依法进行流转，只有坚持自愿原则，土地承包经营权的流转才更合法、合理。

第三，土地流转程序要规范。在依法和自愿的基础上，土地承包经营权的流转还要具备相应的形式要件，即土地流转要签订完备、合法的书面协议或合同，对于已流转土地，要对其合同进行筛查，对合同不完善、流转手续不完备的协议

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或合同要使之完善；对没有合同或者协议的流转要补全合同。并且要从法律层面强化土地流转合同违约责任条款制度，将违约责任问题置于现阶段的工作重心。

第四，土地承包经营权流转要有偿。无论是农民的家庭承包地，还是村集体的留用地，经营权流转都要有偿进行，任何组织和个人不得擅自动用手中权力，无偿占用农民或村集体的土地。

关于土地承包经营权流转具体的流程可参加下表 表3 土地承包经营权流转流程图

4.3建立土地流转服务机制

笔者认为，仅有政府和法律构建的合理体制是不够的。当前,制约河北省农村土地流转的根本问题在于缺乏规范的组织协调机构和土地流转市场以及相应的服务机制。据笔者掌握的资料，河北省地区还没有设立与土地经营权流转相关联的评估、咨询中介机构，这样仅有前期的法律、政策宣传和后期的法律监督保护是不够的，我们还要在流转的过程中，给广大农户“伴随始终”的服务机制，

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这一点我们可以借鉴日本的成功做法——成立了与日本的农村土地保有合理化法人这一中介组织相似的组织。这一机构应为民间组织类型的组织，由政府以及农业协同组合共同建立，在农户进行承包权流转的过程中，扮演“中间人”的角色，是连接出租土地的农民与需要土地的人们的桥梁，这类组织既可以给流转双方提供程序上的帮助以及法律上的咨询，更重要的是，可以消除由于有些农户因为受到政府权力的过分干涉而对政府组织的不信任，更有利于农村土地承包权流转的顺利进行。

4.4建立健全县、乡、村三级土地流转市场

在设立了农村土地承包管理机构之后,要以此为依托，建立健全县、乡、村三级土地流转服务网络,从而在全河北省的农地供给主体和需求主体之间起到媒介和桥梁作用,并将需要流转的土地进行规范化、系统化，如对土地进行项目编号、起名称、记录土地的区位及面积、限定权属类别和流转方式以及相应的参考价格等。

同时要规范流转市场的秩序及规则，受理农村土地物权交易的委托，提供多种流转方式供农民选择。农地流转交易中心应引进拍卖行、农地流转中介经纪组织作为运作主体,还要引入投资、法律、评估、保险等各类中介服务机构，做好农村土地流转的引导、检查和监督工作。建立和公开土地供需和价格信息网络,实现与各地产权交易机构信息互通和资源共享。有效地推动农村土地流转工作健康发展。

4.5建立科学的农地评定、评估体系,合理评价农村土地价值

2009年2月25日,河北省首个县级农村土地经营权流转中心在迁安成立,这标志着我省农村改革发展又迈出了一步。农民在土地流转过程中缺少对土地升值的预见性。因此,我们要完善土地流转制度,要合理评估土地价值,增强合同的科学性、严肃性,保证农民能够分享土地增值的收益。因此建立土地估价,即成立或授权民间专业的土地估价机构,对不同所有者所有的土地进行估价,合法的估价机构对土地做出的估价具有法效,是土地交易价格的法定依据,也是依法纳税的法定依据，具体公式为：土地价格=土地收益/土地还原率。[44]河北省建立土地

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流转市场是土地流转规模化的关键,应积极鼓励支持有条件的地方依托农村经营管理部门建立流转服务组织,可以乡镇经管站或农技推广站为依托组建土地流转中心。

4.6建立健全多样化发展的土地流转形式

我国的相关法律中规定了农村土地承包经营权流转的形式，但是笔者认为应该要在坚持原有法律制度的前提下，对农村土地承包经营权流转方式进行不断的创新和完善，从而在不断完善我国农村土地承包经营权流转形式的前提下又能够不断促进土地流转的方式呈现多样化发展。 4.6.1明确界定“其他方式”

我国相关法律条文中对农村土地承包经营权流转中的“其他方式”并没有做出明确的界定。《物权法》在论述这一问题时也继续沿用了以上提法，所以，在“其他方式”中究竟包括什么方式、是否可以随意创造，人们不得而知，从而使得农村土地承包经营权流转的其他方式缺乏法律和政策上的明确指引，不利于农村土地承包经营权的流转。因而，我国相关法律应该明确规定其他方式的范围和形式，如代耕代种、委托转包等实践中已较为成熟的流转方式。对于法律中明确规定的流转方式，当事人必须依法进行；而法律没有明确规定的，当事人可以在法律规定的原则下，自行约定合理的流转方式。 4.6.2放宽土地“转让”的限制

我国法律中明确规定：农村土地承包经营者有权依法对承包土地是否流转以及如何流转做出自主界定，任何组织和个人不得以任何理由和借口加以强迫或阻碍。但与此同时，法律中还有承包土地经营权流转和转让必须经发包方同意，然而对同意的条件又没有明确的界定，因而，这两项规定在内容上是自相矛盾的，也对农村土地承包经营权“转让”条件做出了严格的限制。

为加快农村土地承包经营权的流转，我国相关法律应当取消对农村土地承包经营权流转和转让必须经发包方同意的规定，放宽对流转的不必要的限制条件。取消这种不必要的限制条件既可以加快农村承包土地经营权的流转，实现农村土地资源的合理配置，又能满足农民希望土地自由流转的意愿。 4.6.3取消土地抵押的限制

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当前我国法律中对农村土地承包经营权的抵押仅限于“四荒土地”，对其他经营权的抵押则不予承认，这种规定严重的影响了我国农村土地承包经营权的流转。我国法律中对农村土地承包经营权“抵押”方式的限制是不合理的。立法规定农村土地承包经营权可以转让，转让后承包者就会失去承包的土地，而抵押也就是意味着承包者可能失去土地，抵押与转让在本质上来说是同样的，但法律对抵押进行限制，对转让予以承认，这种规定让人难以理解。所以，如果法律允许农村土地承包经营权进行转让，就应当允许农村土地承包经营权进行抵押。我国农村土地法律中对农村土地承包经营权不得用于抵押的规定过于死板和僵硬，这种规定将会随着我国土地制度的改革逐渐被取消。从当前我国农村土地流转的实践来看，取消对农村土地承包经营权的限制，允许农村承包土地经营权（包括农村家庭土地承包经营权和其他方式取得的农村土地承包经营权）进行抵押是与目前形势发展相适应的，同时，相关法律中对农村土地承包经营权的抵押方式应当予以承认，并在限制条件上有所减少。 4.6.4统一“继承”的条件

我国《农村土地承包法》中对农村土地承包经营权的继承具有以下规定：以家庭承包方式取得的经营权的继承性不予承认；对林地以招标、拍卖等方式取得的经营权可以继承；对耕地的经营权只承认继承承包收益权。法律之所以做出这样的规定无非是顾忌到农村土地承包经营权的政策和农村人口与土地关系紧张的实际形势。但法律的这种规定使得农村土地承包经营处于了两难的境地，因而该规定不合理、不统一。[45]

笔者认为在立法上应当规范“继承”的条件和明确“继承”的适用范围。法律中对各种经营权继承的区分其实是完全没有必要的。因而，笔者认为应当取消对不同形式下取得的经营权继承条件的限制和区分，将经营权（无论以何种方式取得的农村土地承包经营权）以法律规定的形式予以承认其继承权，这样在实践中既便于操作，又减少了不必要的、人为的麻烦，很好的维护了当事者的权利与利益。对家庭承包经营权的继承予以否认既损害了继承人的权益，也与土地承包经营权的物权属性相违背，因此应当在立法中承认各种形式下取得的农村土地承包经营权的继承。当然对继承过程中出现的一些具体问题，法律也可以通过一定的程序和规定予以规制。

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4.7加强农村土地文化建设

在农村土地承包经营权流转的过程中仅仅有政府、法律、相关组织的不断完善是不够的，与此同时还要加强在广大农村中的土地文化建设，中国的土地文化，核心内涵主要体现在：民以食为天，国以农为本，农以地为主；土地是民生之本、农业之基；土地是农民生命的全部寄托和生存的精神支柱。加强农村土地文化建设，要逐步把农民个人对土地的依赖转为社会和国家对土地的依赖，转化为全民对我国土地资源的保护。。

第一，要培养广大农户的现代法制观念。教育广大农民学法、守法，使契约精神扎根在建立市场经济的土地流转中；当农户在土地流转过程中遭遇不公正或者强迫待遇时，要让广大农户通过积极寻求法律的援助，来切实保护自己的合法权益，而不是通过其他不恰当或者违法的手段。

第二，要培养广大农民的市场经济观念。要使农村土地承包经营权流转变得自由化、制度化，就要不断地转变农户的观念，解放思想，使他们认识到真正的流转调节者是市场，让他们真正树立现代市场意识，摒弃封闭保守心理；克服依赖观望心理，树立自立自强观念；消除单家独户心理，树立协同致富观念。让农民成为自觉推动农村土地经营权流转的主力军。

第三，倡导文明社会风尚培养健康生活习俗。让农民在土地经营权流转中通情达理的兼顾眼前和长远利益。努力实现农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的发展目标。[46]

4.8积极拓宽农民就业渠道

前文中笔者的调查资料显示，在土地承包经营权进行流转的过程中农户排斥土地流转的原因之一是除了依靠土地，他们就没有稳定的、可靠的收入来保障其基本生活，也就是说，农户一旦流转土地，就可能面临饿肚子的危险。虽然我国现在的第二、三产业为农村劳动者提供了不少的就业机会，但是程度比较有限、就业周期短且不稳定，使得农村劳动力不能很好的就业。另一个方面由于市场经济竞争日益加剧，二、三产业的企业经营不稳定甚至是破产、倒闭等各种状况频繁出现，这就进一步为广大农户外出务工、将土地流转出去增添了更多的风险，

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也逐渐成为农村土地承包经营权流转的潜在威胁，农民更不会轻易的将经营权流转。

面对这一问题，我们应该做到大力发展第三产业与新兴产业，积极推进乡镇的城镇化进程，与此同时要增加对农村就业人员的技能培训，使他们掌握除了耕作之外的一技之长，提高农村劳动者的劳动技能与素质，这样就可以使农户在流转土地之后，面临失业和失地情况时，也能利用自己掌握的技能迅速重新就业，从而为农村土地承包经营权的流转创造平台。

4.9建立健全农村最低生活保障制度

问题的解决不是一蹴而就的，更不是十全十美的，即便遵从上面的建议，也一定会出现一些失地、失业，最低生活保障成问题的农户，对此我们应该进一步建立健全农村最低生活保障制度。

这种制度是基于保障农村土地承包经营权流转的基础上建立的。因此，我们要做到一下几点：

第一，要为广大流转土地的农户制定一套切实可行的保障机制，关键不在于有没有这套机制，而是这套机制能否切实可行。

第二，要对广大流转了土地的农户进行普查和及时调查，如果发现这些农户处在失地、失业的状态，就应该及时地与他们联系，询问情况。

第三，提供相应的岗位，能够保证“双失”的农户，在短期之内能够迅速再就业，为农户提供基本的生活保障。

第四，提供相应的经济补助“贷款”，待农户的流转土地到期或者找到新的就业岗位后，可以通过其农业和工作收入还清无利息贷款。

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