农牧区综合改革汇报

农村牧区综合改革试点工作汇报

各位领导：

去年8月，省委、省政府决定在海西州进行农牧区综合改革试点，并于9月21日在海西州召开了农村牧区综合改革试点工作动员大会，就海西州农村牧区综合改革工作进行了安排部署。经过海西州各级党委、政府和有关部门的精心组织、共同努力，截至今年5月已按确定的总体要求基本完成了各项改革试点任务。下面，我就海西州农村牧区综合改革试点工作情况汇报如下：

一、改革的基本情况和主要做法

动员大会后，海西州委、州政府及时成立了农村牧区综合改革工作领导小组，组织有关地区和部门的负责同志分别赴湖北、吉林、黑龙江等地考察学习。在此基础上，根据省农村牧区综合改革试点海西指导小组的《海西州农村牧区综合改革试点指导意见》及相关配套文件，结合海西实际研究制定了《海西州农村牧区综合改革试点实施方案》。方案以“全面贯彻落实科学发展观、构建和谐海西和统筹城乡发展”为指导，以“深化改革、综合配套、巩固提高、探索创新、有所突破”为主线，以“逐步建立和完善精简高效的乡镇行政管理体系、教学质量明显提高的农牧区义务教育运行机制、保障有力的乡镇财政管理方式以及防止农牧民负担反弹的长效机制”为目的，以“落实一项政策，深化三项改革、完善五项制度、建立三个机制”为内容，坚持“分

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类指导、积极稳妥，重点突破、有序推进，开拓创新、注重实效，尊重实践、民主决策，整体配合、步调一致”的五项原则。同时确定了三个阶段的工作任务，第一阶段从2005年9月1日至9月30日，主要是制定方案，宣传动员;第二阶段从2005年10月1日至2006年4月30日，全面开展农牧区综合改革试点的各项工作；第三阶段从2006年5月1日至5月底，进行验收总结。试点方案经省农村牧区税费改革领导小组批准后实施。通过各级政府强有力的组织领导和干部职工群众的积极参与，各项改革顺利推进并取得了初步成效，尤其在乡镇区划调整、政府职能转变、义务教育体制改革、保障乡镇经费、化解乡村债务、“一事一议”筹资筹劳等方面取得突破，也总结出了一套乡镇提高办事效率、增强服务水平的措施办法，为下一步在全省推行提供了一定的经验。

海西州农村牧区综合改革试点工作得到省委、省政府的高度重视，骆惠宁副书记、赵永忠副省长多次来海西检查指导工作，并多次作出了重要指示。省税改办和省直有关部门负责同志也经常深入基层调查了解和指导工作，使各市县行委、各乡镇的各项改革得到顺利推进，为完成农牧区综合改革试点任务奠定了基础。

（一）落实一项政策

主要是落实农牧业税免征政策。

根据省税改办的安排和省财政厅的转移支付资金的要求，各地区认真落实党中央、国务院和省委、省政府有关农牧业税和农牧业特产税免征政策，全州累计减轻农牧民负担2463.3万元，对去年上半年已预征的农牧业税如数返还，农牧民人均减负235元。这不但巩固了农

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牧区税费改革成果，而且做到了农牧民负担“减负不反弹”，让广大农牧民群众受益并得到实惠。

（二）深化三项改革

主要是深化乡镇机构、农牧区义务教育管理体制和乡镇财政管理方式改革。

1、以精简高效为目标，深化乡镇机构改革。一是调整乡镇布局。在充分调查研究和广泛征求意见的基础上，制定了《海西州乡镇区划调整方案》，将人口少、经济总量小、基础设施薄弱、发展后劲不足的乡进行归并，将乌兰县赛什克乡并入柯柯镇，都兰县宗加乡和诺木洪乡合并成立宗加镇，大柴旦行委鱼卡乡并入柴旦镇，茫崖行委尕斯乡并入花土沟镇，天峻县尕河乡并入苏里乡，德令哈市宗务隆乡撤消并入三个街道办事处，乡镇数由过去的41个减少到35个，减少6个,乡镇布局得到优化。调整后的乡镇勘界工作已基本完成。二是科学划分乡镇类型。结合海西乡镇实际，创新分类标准，依据调整后的乡镇人口、工农业总产值、土地面积三项指标值进行测算，将35个乡镇划分为一类乡镇13个，二类乡镇5个，三类乡镇17个，并以此作为乡镇的机构和岗位设臵、编制和领导职数核定的基本依据。三是按职能设机构定岗位。遵循“精简、统一、效能”的原则，对乡镇行政编制和领导职数及事业单位编制进行了重新核定。核定后乡镇编制减少44个，其中行政编制减少34个，事业编制减少10个。根据乡镇类别和撤并乡镇的实际，合理设臵乡镇机关内设机构和岗位，除在人口数量较大的格尔木市郭勒木德镇、都兰县香日德镇、察汗乌苏镇和茫崖行委花土沟镇四个镇各设臵一个党政综合办公室，其他31个乡镇不设

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臵内设机构，只设臵综合性岗位，并根据岗位性质和工作职能设臵党政综合事务联络员、组织宣传、团委、妇联等综合岗位；农业、牧业、国土资源和环境保护、统计财务等经济发展综合岗位；民政信访、科教文卫、人事劳动保障、人口与计划生育等社会管理综合岗位；民族宗教、社会治安综合治理综合岗位。按岗位制定了职位说明书，明确岗位职责、任职条件等。对乡镇领导实行兼职和交叉任职，核定一类乡镇领导职数7个，二类乡镇5个，三类乡镇4个（另增设1名乡党委委员）。调整后乡镇领导职数减少44个。四是整合规范事业单位。根据海西农村牧区实际，乡镇保留了畜牧兽医站；保留了林业站并更名为林业环境保护站；整合并按流域设臵水务管理站。撤销了乡镇农机管理站、农业技术推广站、经营管理站，合并组建为农牧业经济技术服务中心。撤并乡镇综合站、文化站、电视差转台（广播站），合并组建为社会发展服务中心。调整后乡镇事业站所减少48个。四是规范上级派驻机构。对上级派驻到乡镇的法院、工商、税务等机构保持现状不变。为加强农牧区社会治安，维护农牧区社会稳定，结合海西地域面积广、资源开发力度加大和外来人口增加等实际，将改革中调整出来的34名乡镇行政编制臵换为公安、司法专项编制，在全州新设乡镇公安派出所10个，乡镇（街道）司法所30个。五是实行全员竞聘上岗。研究制定了《海西州乡镇机构改革人员定岗工作的意见》和《海西州农村牧区综合改革中乡镇机构改革人员分流工作的意见》，按照“总编制不增不减”和“公开、平等、竞争、择优”的原则，采取考试和考评相结合的办法，实行竞争上岗。全州34个乡镇（冷湖镇除外）共826名干部职工参加了竞争上岗，经考试考核合格后上岗797

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名，落聘29名。对落聘人员，按照《海西州乡镇机构改革未聘人员分流安臵办法》，对基本符合退休条件的一次性办理退养手续、在分流期内达到退休条件的人员提前离岗、鼓励分流人员辞职自谋职业、创办或领办经济实体、创立社会中介服务机构、下派到村社任职或挂职等办法进行分流。鼓励年龄在30岁以下低学历的分流人员参加国民学历教育，毕业后有岗位空缺的优先安臵就业。六是推行聘用合同制。制定印发了《海西州乡镇事业单位人员聘用制实施细则》、《海西州乡镇事业单位公开招聘工作人员实施办法》，按照省人事厅统一制定的《青海省事业单位人员聘用合同》的内容和程序，乡镇事业站所竞聘上岗人员与用人单位签订了为期五年的聘用合同。通过前一阶段乡镇工作人员实行竞聘上岗后，全州乡镇形成空缺岗位155个，其中行政空缺85个，事业空缺70个。对空缺岗位按照要求，机关公务员面向社会公开考录补充，事业单位按照缺少什么补充什么的原则，按程序考录补充。

2、以提高教学质量为重点，深化义务教育管理体制改革。一是认真落实“政府办学，以县为主”的办学管理体制。将全州农牧区82所中小学和42个教学点收归县级教育部门直接管理。实行学校校长负责制，将农牧区义务教育发展规划、学校布局调整、教职工队伍建设、教师人事管理等归口县教育行政部门统一管理。二是优化教育资源配臵。坚持“既能相对集中办学，又能保证学生就近入学”的原则，结合乡镇撤并后的实际，综合考虑，统筹安排，进一步合理调整了学校布局，优化了教育资源配臵。三是严格教职工准入制度。按照《省政府办公厅关于转发全省中小学核定编制工作意见的通知》要求，对

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农牧区中小学校长和教师实行全员竞聘上岗，全州有148名校长、2177名教师竞聘上岗，聘任合同签订基本完成。四是将农村牧区义务教育纳入公共财政保障范围，农村牧区中小学经费全部纳入县级财政预算，中央和地方分项目按比例分担的农村牧区义务教育经费保障机制初步建立。今年春季开学，国家和省补助的免费教科书41341套，免除农牧区中小学学杂费、补助的公用经费、贫困生助学金324.41万元和州财政补助的寄宿制学生生活费32.1万元已全部到位，使党和政府加强农牧区教育工作、利民惠民的政策得到落实。

3、以确保乡镇运转为重点，深化财政管理方式改革。为确保乡镇政权机构的正常运转和“乡财县管乡用”管理制度落到实处，我们研究制定了《海西州关于建立乡镇公用经费保障机制的意见》和《海西州乡镇公用经费管理暂行办法》等一系列制度办法，通过建立一个机构、完善三个机制、整合五块资金、实现七个直达的管理改革，进一步理顺和规范了县乡财政体制和管理方式。一是建立一个机构。就是在乡镇预算管理权不变，资金所有权和使用权不变，财务审批权不变的基础上，通过调整乡财政所职能和人员建立了县级财政国库支付机构，受乡镇政府的委托承担乡镇人员工资和公用经费的日常收支管理。二是完善三个机制，就是完善“预算编制、预算执行、预算监督”三个机制，在预算编制上实行统一编制预算、统一设臵账户、统一收付方式、统一办理采购，统一管理票据、统一管理财政拨付的村级资金，编制的乡镇预算纳入县级财政部门预算管理。三是整合五块资金。就是将拨付给乡镇的税费改革补助资金、州财政转移支付补助资金、县级财政安排的公用经费、实行“收支两条线”的乡镇预算外收入和用

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于乡镇经费方面的专项资金整合并纳入统一管理。同时，结合海西实际，通过州财政转移支付对财力困难的东部市、县的一类乡镇每年补助公用经费12万元，二类乡镇每年补助10万元，三类乡镇每年补助8万元，对西部市、行委乡镇每年补助6万元。县级财政原安排的乡镇公用经费不得减少，并随县域经济发展同步增长，确保了乡镇政权的正常运转。同时，对农村牧区村社干部报酬农业村低于1000元的提高到1000元，牧业村低于1200元的提高到1200元。村级公用经费在原补助不变的基础上，每个村每年新增村党支部活动经费和社会治安综合治理工作经费各800元，基本保证村干部报酬和办公经费的正常开支。四是实现七个直达。就是乡镇干部工资、村社干部报酬、五保户供养、种粮补贴、良种补贴、农机补贴、公益林护林员补助资金实行由乡镇和县级主管部门考核确认，县级财政国库支付机构直接拨付到位，减

少

资

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，

确保了财政资金的规范、安全和有效使用。

（三）完善五项制度

主要是完善化解乡村债务、村级“一事一议”筹资酬劳、农牧民负担监督管理、农牧区社会保障和农牧区土地、草场承包制度。

１、分类多策并举，积极化解乡村不良债务。根据“制止新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐年化解”的原则，经过认真的摸底统计和核实，完成了乡村债权债务登记工作，并对清理出的债权债务按照构成和成因进行了分类登记。其中，清理出债权713万元，债务1374万元。债权中涉及个人欠乡镇村社533万元，占债权总额的

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75％，单位、企业欠乡镇村社和其它应收未收款180万元，占债权总额的25％，债权中个人的欠债占主流。债务中涉及兴办公共设施、农水项目、教育等公益项目和乡村企业的837万元，占债务总额的61％；涉及管理费用、税费尾欠和其它债务537万元，占债务总额的39％，债务中公益建设项目的债务占主流。为有效制止新债、逐步化解旧债，我们研究制定了《海西州乡村债权债务化解暂行办法》，把突破口放在清理个人欠款上。债权清收中，对乡村干部和乡镇企事业单位职工及家属的欠款限期清收；对有还款能力而拒不还款的单位和个人，申请法院依法清收；对农牧户所欠提留统筹款，按照政策规定清收；对村级债权暂无还款能力或一次性交清有困难的，由村委会和农牧户签订协议分期归还；对确无还款能力的特困户，经村民会议通过，报乡镇政府核准给予减免。债务化解中，对乡村因兴办农牧业项目、公共设施、教育等公益项目的欠款，结合项目申报逐步解决；对乡村购车、车辆维修、油料、办公、招待、拖欠乡村干部工资形成的债务由乡村自行化解；对单位、个人欠款，督促欠款单位和个人限期偿还；对于债权单位已不存在或债权人主动放弃追债的乡村债务，按法律程序核销；对呆账、死账，经核实并报请县政府指定部门批准核销。各地区还根据实际，多策并举，帮助债务人清理欠账，如都兰县巴隆乡对生产经营无方、家庭生活困难的欠债户以转包其耕地和草场、组织劳务输出、抵押农畜产品等办法帮助其化解债务。截至目前，全州已清理债权42万元，占总额的5.9％；化解债务113万元，占总额的8.2％。

２、奖补自筹结合，探索“一事一议”筹资筹劳途径。按照《青海省村级范围内筹资筹劳管理暂行办法》及有关政策规定，以建设社会

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主义新农村新牧区为契机，研究制定了《海西州村级公益事业“一事一议”筹资筹劳奖补暂行规定》。通过群众筹资筹劳为主、县级政府奖补为辅、州财政给予适当奖励的方式，初步建立“一事一议”筹资筹劳的激励性机制，鼓励农牧民群众筹资筹劳开展村级道路硬化、自来水入户、小型农田水利、文化场所以及“三清”（清垃圾、清路障、清柴草垛）、“三改”（改厨、改圈、改厕）和“三化”（亮化、绿化、洁化）等农牧民群众直接受益的项目建设，使广大农牧民在政府的帮助下，通过自身努力建设美好家园。如乌兰县西里沟镇北庄村通过实施“一事一议”筹资筹劳，从村集体资金中安排1.3万元购买水泥，以水泥作为实物奖励，由受益农户投工投劳维修分水坝口，从根本上解决长期困扰该村“浇水难”问题；都兰县东盛村和香盛村通过政府补助的水泥，分别酬劳1800人次和3800人次整修了农田渠道1700米、整修田间道路3000米、修复被洪水冲垮的12公里道路和水渠，这种以奖补方式推行的“一事一议”筹资筹劳已得到大部分群众的认可。

３、减负监管并重，完善农牧民负担监督管理体制。一是建立完善了州县农牧民负担监督管理制度，严格执行各项减轻农牧民负担的政策法规；二是充分发挥农牧民负担监管、农经部门的职责，切实加强对农牧民负担的监督和管理，确保农牧民负担不反弹；三是严格执行涉农价格和收费公示制、农牧区义务教育收费一费制、农牧民负担监督卡制、村内兴办集体生产公益事业筹资筹劳“一事一议”制、村级报刊订阅限额制、加重农牧民负担举报制和责任追究制等制度；四是及时查处涉及农牧民负担的案件，确保农牧民利益不受侵害。通过完善监督管理体制，侵害农牧民利益的案件明显减少。

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４、扩面调整为主，建立完善农牧区社会保障制度。进一步完善以农牧区五保户供养、救灾救济、特困人口救助、城乡医疗救助、优抚优待等为主要内容的农牧区社会保障制度，继续实行农牧区计划生育“少生快富”和“奖励扶助”政策，巩固完善农村新型合作医疗试点制度，农牧区经常性救助对象7500余人（次）、农牧区五保对象330多人、农牧区医疗救助对象7570余人、享受“两免一补”10.36万人（次），农村新型合作医疗制度覆盖全州，农牧区最低生活保障制度初步启动，保障经费较改革前也有较大幅度提高，覆盖城乡、功能完善的疾病预防、卫生监督和医疗救助体系逐步建立。

５、严格土地流转，稳定和完善农牧区土地和草场承包制度。制定了《海西州农牧区土地（草场）承包管理制度》，进一步完善了农牧区土地（草场）经营、承包合同签订等制度，保持土地、草场承包关系的长期稳定，依法规范并保障农牧民对土地和草场承包经营的各项权利。加大对土地和草原的监督、管理力度，依法规范土地、草场的流转程序，切实制止、纠正土地、草场流转中的不法行为，做到依法、合理、有序流转，发挥土地、草场的效益。

（四）建立三项机制

主要是建立农村牧区公共投入、“三农”社会化服务和乡村绩效评价机制。

1、围绕工业化和城镇化建设，建立农村牧区公共投入机制。制定了《海西州关于建立乡镇公用经费保障机制的意见》、《海西州乡镇公用经费管理暂行办法》，州财政通过转移支付加大了对乡镇公用经费进行补助力度，乡镇公用经费得到有力保障。按照“多予、少取、

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放活”的方针，围绕社会主义新农村新牧区建设，认真落实“工业反哺农业，城市支持农村”政策，采取国家支持、地方自筹、银行贷款等多种形式，今年全州整合各类支农资金2.3亿元，其中海西州自筹5000万元用于新农村新牧区建设，加大对农牧区教育、卫生、文化等社会事业和农牧业产业化、农牧民劳动技能培训、农牧区基础设施建设、扶贫开发等，积极改善农牧业生产条件。同时，充分调动各方面的力量参与农牧区公共投入，引导农牧民开展直接受益的基础设施建设。支持加快发展有特色的小城镇，鼓励有条件的农牧民到城镇定居兴业，加快农牧业人口向城镇转移。支持小康村建设，积极推进定居点和住宅建设，不断改善群众的居住条件。

2、围绕农牧业增效、农牧民增收，建立“三农”社会化服务机制。进一步完善和落实扶持龙头企业、农畜产品加工和流通、科技示范、农牧业生产技术与信息等各项政策措施，培育发展规模养殖户、农业科技示范园以及蔬菜基地等，促进农牧业发展，增加农牧民收入。积极扶持发展各类农牧民经济合作组织和中介组织，提高农牧民的组织化程度。继续完善州、县、乡、村四级劳务输出服务网络，大力发展农牧区劳务经济，拓展农牧民增收致富的途径。发挥乡镇事业站所在调整农牧业结构、促进农牧民增收中的职能作用，增强对“三农”服务的能力和水平。为农牧民提供农畜产品市场信息、农业生产适用技术培训、农作物病虫害防治、畜禽疾病控制等方面的服务。

3、围绕提高服务质量和能力，建立乡镇工作绩效评价机制。一是按照职权与责任相统一、财权与事权相一致的原则，进一步增强县级政府及其部门的工作职责，切实为乡镇“减压松绑”；二是明确县乡

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政府的事权关系，凡属县级职责的行政事务，不得转嫁到乡镇，使乡镇有时间、有精力做好职责范围内的工作；三是县对乡镇工作实行每年度一次性综合考核，除计划生育，综合治理外，取消其他“一票否决”事项，实行年度综合考评。对不合时宜的各类考评进行严格的限制；五是围绕行政机关、事业单位为“三农”服务的主要内容，按照“德、能、勤、绩”的标准，积极探索建立以工作指标、工作要求、完成期限、完成质量、考评结果和奖罚情况为内容的绩效考核评比制度；六是成立了乡镇工作人员绩效考评小组，考评小组由乡镇领导、村社干部和群众代表组成，对干部履行职责实行“季度查、半年评、年终考”。考评坚持领导意见与群众评议相结合，小组考核与民主测评相结合，阶段性工作业绩和全年工作业绩相结合，确保考评工作的公开、公正、透明；七是健全和完善了乡镇政务和村务公开制度，进一步规范民主管理的内容和形式，切实保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权；八是坚持村社事务“由民作主”的原则，改变乡镇干部“包村包片”的做法，放权于村社，尊重村社自治组织的法律地位和自治权益，提高村级自治功能。

二、改革的基本经验与启示

这次农村牧区综合改革是在全面贯彻落实科学发展观，建设社会主义新农村、新牧区的形势下开展的，各级党委和政府始终把认真践行“三个代表”重要思想贯穿于改革的全过程，坚持实事求是，结合农牧区实际，牢牢把握“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、民主管理”二十字方针，从指导思想到具体措施都发生了许多新的变化，用新思路来统一认识，用新举措来解决问题，用新办法来创造经

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验，体现新形势下做好“三农”工作的新理念。通过改革实践，我们深深感到：

推进农牧区综合改革，必须以转变职能为切入点，不断提高乡镇政府服务水平。这次改革我们牢牢把握精简机构、创新方式、减事放权、绩效考核四个环节，以转变乡镇政府职能为切入点，以提高服务技能水平为目标，稳步推进农牧区综合改革机构调整工作。在机构改革方面，在减少乡镇数量的同时，遵循“精简、统一、效能”的原则，明确提出除个别人口数量较大的一类乡镇设党政综合办公室外，其他乡镇不设内设机构，只设立综合性岗位。加大了乡镇事业单位整合力度，除德令哈市、都兰县的五个一类镇和一个二类镇部分事业单位整合后设臵了两个综合服务中心外，其余地区的乡镇事业单位整合后只设一个综合服务中心，使改革后的乡镇内设机构和岗位保持了精干高效。在创新方式方面，重点是推进“四个转变”，以减少行政命令、加强引导示范，在思想观念上实现由抓大农业向抓大市场转变；减少直接管理、加强公共服务，在工作思路上实现由行政推动型向服务型转变；减少计划统筹、加强调控协调，在管理方式上实现由具体管理向间接调控转变；减少人权事权、加强干部培训职能，工作重点实现由侧重具体事务管理向注重人的素质建设转变为目标。同时，创新为“三农”服务的方式方法，如都兰县夏日哈、香日德、察汗乌苏镇、乌兰县希里沟镇、德令哈市柯鲁柯镇、怀头他拉镇等围绕新农村新牧区建设，注重实效，着力解决农牧民生产、生活中最迫切的实际问题，积极引导和扶持农牧民组建产业化协会，培养各类经纪人和中介组织，带领农牧民发展多种经营和规模化经营，不断提高农牧民参与市场竞

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争的能力，增加农牧民收入。都兰县察汗乌苏镇设立便民服务大厅，制定了一整套工作制度，实行领导带班、轮流值班、集中办公、首问负责、窗口服务，方便农牧民办事。乌兰县乡镇机关、事业站所统一印制了便民服务联系卡，将每个岗位职责、服务范围、在岗人员、联系电话等公布于众，群众办事该找谁、在哪里一目了然。群众只要有需求，随叫随到，上门服务。这些措施都得到了各族群众的赞同和好评，转变机关作风，提高了办事效率，拉近了干群关系。在减事放权方面，按照职权与责任相统一、财权与事权相一致的原则，进一步增强县级政府及其部门的工作职责，切实为乡镇“减压松绑”。明确县乡政府的事权关系，凡属县级职责并完成的行政事务，不应该推到乡镇，使乡镇有时间、有精力做自己职责范围内的工作。县对乡镇工作实行每年度一次性综合考核，除计划生育，综合治理外，取消其他“一票否决”事项，对不合时宜的各类考评进行严格的限制，使乡镇干部进一步明确了岗位职责，有更多的精力投入到为农牧民服务中去。在绩效考核方面，按照“德、能、勤、绩”的标准，结合不同乡镇的实际，制定了以乡镇干部绩效评价制度为核心的配套措施和办法。主要内容是，把乡镇干部全年工作分为工作目标量化指标、考勤指标、业务质量指标、专项工作指标等四大部分，实行量化考评，实施“三公开、三评比、三挂钩”制度。“三公开”即公开工作指标和工作要求、完成期限和完成质量、考评结果和奖罚情况；“三评比”即对干部职工工作绩效实行季度初评、半年小评、年终总评，按完成目标任务情况评分；“三挂钩”即工作实绩与各项补贴、奖励工资、评先评优相挂钩。为加强绩效考评工作，大部分乡镇成立了干部绩效考评小组，考评小组由

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乡镇领导、村社干部和群众组成，对干部履行职责实行“季度查、半年评、年终考”。考评坚持领导意见与群众评议相结合，小组考核与民主测评相结合，阶段性工作业绩和全年工作业绩相结合，确保考评工作的公开、公正、透明。通过改革，初步调整了不适应农牧区经济基础的上层建筑，按科学发展观整合农牧区经济社会资源，将政府职能转到组织建设、发展经济、社会管理、公共服务、维护稳定上来，将“无限政府”变为“有限政府”，初步建立了与市场经济体制相适应的政府管理体制和运行机制。乡镇干部的工作实现了由行政领导向服务指导转变、由为民作主向民众自主转变、由微观管理向宏观管理转变、由催粮收款向科学管理转变，政府创造环境，人民创造财富，实现了政府管理体制的高效运转，促进了农牧区经济快速健康发展。实践证明，乡镇党委政府的工作职能是乡镇改革的核心，农牧区综合改革不是简单的“撤庙送神”，如果乡镇政府还是无限责任政府，还是“包办”政府，乡镇干部的工作方法和理念不发生根本变化，群众还会存在“事事找政府”，而干部也有“事事要去管”，根本分不清哪些事该“看得见的手”管，哪些事该“看不见的手”管。只有在新形势下赋予乡镇新的职能，在改革中把干事创业与激发干部职工活力有效结合起来，才能使党和国家的政策在农牧区得到有效落实，真正体现“立党为公，执政为民”的宗旨。

推进农牧区综合改革，必须坚持实事求是，进一步加快海西工业化、城镇化建设步伐。这次改革，我们在外出实地考察的基础上，深入调查研究，广泛征求意见，提出了“落实一项政策，深化三项改革，建立五项制度，完善三项机制”的改革思路。改革中注重做到“三个结

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合”：一是改革与当前重点工作相结合，即与学习贯彻十六届五中全会精神、科学制定“十一五”规划相结合，与建设社会主义新农村新牧区相结合，与构建“和谐海西”、“平安海西”相结合；二是改革与乡镇的实际工作相结合。按照有利于为农牧民服务，促进农牧区经济社会发展、有利于维护社会稳定，巩固基层政权、有利于提高工作效率，降低行政成本的指导方针，采取分类指导，一乡一策的原则，对行政区划和乡镇机构进行了调整。在此基础上，按照乡镇类别和“因事设岗、以岗定人”，推行了干部竞争上岗和考核聘任制度，使乡镇机关和事业单位无论在办事效率、还是干部精神面貌等方面都有了较大的改善。各地区结合各乡镇区域特点，积极探索，另辟途径，大力发展特色主导产业，努力形成各具特色、优势突出的乡镇经济发展格局。如乌兰县的四个乡镇中，茶卡镇以茶卡盐湖为依托，铜普镇以察汗诺焦化园区为依托，希里沟镇以县城为依托，柯柯镇以柯柯盐湖为依托，为今后的发展打下了基础。德令哈市将宗务隆乡的“城中村”归由街道办事处管理，在全州率先进行了“街道直接管村”的尝试。格尔木市郭勒木德镇、都兰县察汗乌苏镇等围绕中心城镇区位优势突出了发展二、三产业和城郊经济的职能；格尔木市唐古拉山镇、天峻县新源镇围绕高原生态优势突出了发展旅游产业职能等。实践证明，只有牢牢立足于本地区实际，把国家政策、新形势任务与当地实际结合起来，把成功经验与群众的创造性结合起来，更好地调动群众，发挥多方面的积极性，才能夯实改革的基础。

推进农牧区综合改革，必须处理好各方关系，切实保持社会的稳定。在人员安臵和分流方面，我们采取多渠道分流安臵的办法，对基

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本符合退休（含退职、病退）条件、达到退休条件的人员采取不同办法安臵，鼓励分流人员创办或领办经济实体、创立社会中介服务机构、下派到村社任职或挂职，鼓励分流人员辞职自谋职业，鼓励分流人员参加国民学历教育，鼓励参加各类技能培训，为重新上岗创造条件。加强对农牧民负担的监督和管理，严格执行并认真落实涉农价格和收费公示制、农牧区义务教育收费一费制、农牧民负担监督卡制、村内兴办集体生产公益事业筹资筹劳“一事一议”制、村级报刊订阅限额制、加重农牧民负担举报制和责任追究制等制度。及时查处涉及农牧民负担的案件，确保农牧民利益不受侵害。增强乡镇保一方平安的功能，加强了乡镇公安派出所建设，强化农牧区社会治安综合治理，创造安居乐业的生活环境。实践证明，乡镇机构调整涉及到方方面面，触及到基层干部职工和各族群众的切身利益，选择稳妥的方式方法，只有耐心细致的做好思想工作，兼顾各方面的利益和对改革的承受能力，防止引发新的矛盾，才能为推进改革创造有利的环境。

推进农牧区综合改革，必须做到政事分开，不断激发运转机构的活力。在进一步转变乡镇政府职能的基础上，逐步理顺县乡、政事、乡村关系。按照政事分开的原则，进一步理顺对乡镇事业单位的管理体制，改革后，综合服务中心实行以乡镇管理为主，业务受上级有关业务部门的指导。兽医站、林业站、水管站三个事业单位实行以上级业务主管部门管理为主、乡镇协助管理与考核的双重管理和双重考核模式，党团关系实行属地管理，干部任用征求乡镇党委的意见。赋予其独立法人资格，对其原有的行政管理职能划归乡镇政府，执法职能上划县政府主管部门。对上级派驻到乡镇的法院、公安、司法、工商、

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税务等机构保持现状不变。通过建立健全乡镇事业站所的管理体系和运行机制，解决了事业单位对“三农”服务的缺位、越位和不到位的问题。进一步理顺乡村关系，乡镇政府放权于村社，尊重村级自治组织的法律地位和自治权益，推行乡镇村党务公开，建立健全村务公开、民主管理制度，不断增强村级自治功能。实践证明，必须把增强事业单位和派驻单位的业务职能作用作为改革的重要组成部分，切实加强上级业务部门部门的业务指导，发挥当地党委、政府的属地监督管理的作用，才能解决“看不见、管得着”和“看得见、管不着”的问题。必须把充分调动村社一级机构的主动性和积极性作为改革的关键，坚持村社事务“由民作主”，切实保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权，才能将党和国家政策切实落到实处。

推进农牧区综合改革，必须牢记发展第一要务，促进农牧区快速发展。各地区以建设农村美好家园为切入点，以推进农村牧区社会事业发展为着力点，以发展农牧业经济和农牧民增收为中心，认真落实“工业反哺农业，城市支持农村”，加强对建设社会主义新农村、新牧区示范村镇规划引导，积极培育特色农牧业，鼓励和扶持农牧业产业化基地和龙头企业发展，大力发展劳务经济，加快农牧区剩余劳动力向工业、城镇等转移就业，扶持贫困人口脱贫致富奔小康。围绕这些工作重点，各地区不折不扣地落实了各项支农惠农政策措施，大力发展设施农牧业和城郊农牧业，扩大蔬菜、中藏药材、农区畜牧业、水产养殖等规模，加快优势特色农畜产品生产基地建设，积极引导和扶持农牧民产业化协会，培养各类经纪人和中介组织，不断提高农牧民参与市场竞争的能力，使农牧民增加收入的渠道进一步拓宽。实践证

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明，只有把一切改革任务都着眼于发展，一切措施都围绕于发展，一切改革成效都用发展来检验，各项措施才能得力，这不但符合海西实际，也深入人心。

半年多的改革，我们也深深感到：各级党委政府的重视是推进综合改革的关键。从州上到乡镇，层层都制定了切实可行的工作方案和具体措施，从上到下统一部署，统一政策，统一行动。改革期间，特别是省委、省政府领导每当改革处于关键时期，多次深入我州乡镇进行调研、指导，对改革中重大问题提出宝贵意见和重要指示。州县领导也经常深入到乡镇和村组进行调研，哪个环节不到位就重点抓好哪个环节，什么问题突出就重点解决什么问题，上下联动，有力地保证了综合改革工作的顺利推进。深入开展调查研究是推进综合改革的基础。州委、州政府主要领导多次带领有关部门的负责同志深入乡镇、村庄，就农村牧区综合改革工作进行调查研究并宣传有关政策，特别就免征农牧业税后怎样建立确保农牧民负担不反弹的长效机制、怎样转变乡镇政府职能等与市县、乡镇干部和农牧民群众进行广泛深入的座谈，使改革的认识进一步提高，思路进一步明确，重点进一步突出，步骤进一步完善，保证了改革按实施方案要求顺利推进。建立健全配套制度是推进综合改革的保证。围绕“建立五项制度、完善三项机制”制定制定配套了乡镇公用经费保障和管理、乡村债权债务化解、村级公益事业“一事一议”筹资筹劳奖补、乡镇事业单位公开招聘工作人员和乡镇工作人员培训以及综合改革干部纪律等一系列制度和办法，确保了改革工作的不断深化和改革取得成效。培训改革骨干队伍是推进综合改革的要素。围绕农村牧区综合改革的重大意义、主要内容、方

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法步骤及综合改革的具体内容，对州县负责农村牧区综合改革工作的领导及相关部门的负责同志和工作人员进行了专项培训，培养了一支掌握政策、熟悉情况、会做工作的骨干队伍，保证了综合改革工作的顺利进行。不断探索和完善提高是推进综合改革的重点。结合新形势、新任务，及时调整工作思路和工作重点，把农牧区综合改革与建设社会主义新农村结合起来，与建设柴达木循环经济试验区结合起来，与开展保持共产党员先进行教育活动结合起来，与解放思想大讨论结合起来，创新工作方法，强调继承和发扬。把改革的重点放在乡镇、村一级，改革的重点体现在乡镇行政体制、财政管理管理体制、教育管理体制、村级管理和增强村级党支部凝聚力、战斗力上，夯实了农牧区政权运行的基础，为农牧区经济社会发展注入了新的动力。

三、存在问题及下一步工作重点

海西州农村牧区综合改革工作虽然告一段落，但与改革目标和省委、省政府要求还有一定差距，综合改革试点只是做了如乡镇区划调整、明确职能、设臵岗位、核定编制和领导职数、整合事业站所、制定配套制度等面上的工作，相对于以科学发展观统领农村牧区经济社会发展，建立完善农村牧区工作新机制，促进社会主义新农村新牧区建设而言，改革仅仅是一个开端，还存在一些困难与问题，主要表现为：一是乡镇机构改革依然存在管理体制上的制约。由于乡镇一级在县乡管理体制中始终处于执行者的地位，乡镇机构改革后，如果仅仅是乡镇一级职能发生转变，而县以上政府依然沿用过去自上而下的行政压力来落实各项工作任务，那么乡镇机构改革的成果将会大打折扣；二是适应完善社会主义市场经济的要求，创新组织领导农村牧区

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工作新机制尚须进一步完善；三是在转变乡镇职能，创新工作机制，提高为“三农”服务能力和水平上还需在实践中不断探索和完善；四是乡镇工作人员专业素质还不适应服务“三农”的要求；五是乡镇工作人员的工作生活基础条件差，信息网络不健全，服务“三农”的能力受条件限制；六是乡镇公安派出所、司法所专项编制紧缺，部分乡镇只有机构，没有人员，发挥不了保一方平安的作用；七是村社干部待遇偏低，激发不了其工作积极性。

根据农村牧区综合改革工作目标和省委、省政府对综合改革的要求，下一步工作重点是：

（一）加强领导，继续深化综合改革。把深化农村牧区综合改革工作同建立柴达木循环经济试验区结合起来，同建设新农村新牧区结合起来，同解放思想大讨论活动结合起来，继续探索乡镇政府服务“三农”的方式，推进乡镇政府职能转变和事业站所服务功能的提升，认真解决县乡两级职能转换联动机制，建立完善为农牧区服务运行体系。

（二）勇于创新，不断完善配套制度。进一步探索符合科学发展观要求的乡镇工作新机制，完善以“五项制度、三项机制”为主要内容的配套制度，建立促使乡镇人员不断提高综合素质和服务水平、乡镇组织不断提高工作效率、农牧民负担得到有效监督管理、农村牧区社会保障体系不断完善和公共投入得到保障的长效机制。

（三）强化培训，提高乡镇人员素质。认真落实乡镇工作人员培训计划和实施办法，在较短的时期内使乡镇工作人员的综合素质和服务能力得到提高。做好未聘人员的业务和学历培训，为他们再次竞争

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上岗创造条件。按程序及时补充乡镇事业单位空缺岗位，把补充人员与促进大学生到农村牧区基层就业结合起来，在总编制不超的情况下，通过公开考试招录一批专业技术人才，加强基层技术服务力量，逐步改变非专业人员从事专业技术工作的状况。

（四）以人为本，改善基层工作条件。争取多方投入资金，分期分批对现有设施进行维修改造，改善乡镇人员工作生活条件，解决后顾之忧，真正让乡镇干部把精力用在支持“三农”、服务“三农”上。

（五）强化管理，确保乡镇正常运转。严格实行“乡财县管乡用”管理体制和管理制度，确保州财政转移支付乡镇公用经费的全额及时到位，保证乡镇政权的正常运转。强化机构编制实名制管理，完善编制、人事、财政相互配合的约束机制，确保乡镇机构编制、财政供养人员５年内只减不增和社会稳定两道“底线”。

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