144.城市更新改造中的问题浅析 - 以虹口区202号地块为例 - 图文

城市更新改造中的问题浅析 ——以虹口区202号地块为例

袁鹏洲，王昕宇

摘要：城市更新改造是现下业已较为充分发展的一线、二线城市开发建设的主要方式。城市更新改造的最大特征是破旧立新。同一城市的不同地块进行城市更新改造的推动机制各有特点，又基本相同。城市街区改造的意义主要在于完善基础设施配套，改善城市居民的生活环境；在于促进城市健康发展，提升城市能级。在上述目的达成的同时，不可避免的涉及众多群体的利益，在城市内部发生了政府、开发商、城市居民及其他相关人群之间的资本、资源的再分配。同时，我们应该认识到准确把握城市街区更新改造的时机是城市健康发展的关键所在。本文以虹口区202号地块为案例，就城市街区更新改造中的更新时机、利益分配等几方面的问题进行简要解析。

关键词：城市更新改造 时机研判 利益分配 社会影响

0.前言

城市建设分为城市外围新增建设用地的初次开发和城市内部建成环境的再开发，在城市由稚嫩到成熟的发展历程中，城市中进行初次开发的土地越来越少，进行城市更新改造的土地越来越多，特别是在城市的中心区域。在更新改造的过程中可能或必然发生城市土地使用性质的转变、地块人口重新布局、城市空间业态的变迁。由于城市更新牵涉众多利益相关群体和复杂的城市建成环境，因此在土地再开发过程中问题复杂。上海是得到充分发展的现代化都市，在未来上海中心城区的建设中，更多的是城市的更新改造。

图1 虹口区202号地块区位图图2 虹口区202号地块卫星影像图资料来源：笔者绘制

资料来源：笔者绘制

图3 202号原控规图则土地使用规划资料来源：笔者提供

虹口区202号地块位于海宁路、吴淞路交叉口西南方向，北至海宁路，南至昆山路，西至乍浦路，东至吴淞路。其地理区位优越，临近苏州河和黄浦江，南眺陆家嘴中央核心区。但现状中该地块除海宁路一侧进行了再开发外，其余地块多为上海特色的里弄住宅、沿街餐饮商业。虹口区的开发建设进程中，202号地块不可避免地要进行城市更新改造，其必然性是由于城市开发的经济特征所决定的。其范围内的建筑物价值和地块潜在的土地价值相对差距过大，该地段内的里弄住宅和少量的沿街餐饮商业是对地块土地价值的潜在浪费。

1.城市街区更新的时机把握

城市更新的时机主要决定于城市开发的经济考虑和社会考虑。更新的经济动力来源于土地价值的挖掘和利用。个人观点是更新的价值中，公平正义的一面是激发城市经济活力，提升城市的产业能级，创造就业；除此之外的经济利益多为政府、开发商、原住居民等获取，正义或非正义。社会考虑多是对于地块开发状况的社会认可度，与周边环境的融合程度。最佳的时机是追求各方面利益最大化的时机，是追求社会负面影响——即外部成本最小化的时机。

1.1更新中土地使用性质变更对更新时机的影响

判断城市更新的价值时段关键在于掌握城市地块的土地价值、建筑物价值的相对变动。同一地块，进行商业办公性质的开发所获得的土地价值明显高于进行居住性质的城市更新所获得的土地价值，所以二者应该区别对待，在城市更新时机选择上也应有所不同。由于虹口区202号地块优越的地理区位，其商业办公开发的土地价值量已经远远超出其建筑价值量，但对其进行居住性质的城市更新可能时机尚早。这可以从其现状地块建筑价值统计数据中得到结论。

表1虹口区202号地块建筑信息统计列表

现状建筑性质 住宅 餐饮商业 商务办公（保留） 总计 面积（㎡） 31862 4268 58580 90442 单位价值量（元/㎡） 32429 42283 — — 总价值量（万元） 103325 18046 — 121371 资料来源：根据实地调研结果汇总

按照虹口区控制性详细规划中对该地块进行商业、居住更新时，以虹口区居住用地、商业用地土地出让成交楼面价分别计算，其土地价值总量为：

表2虹口区202号原控规地块土地价值信息列表

地块编号 用地性质 建筑面积（㎡） hk202—01 hk202—02 hk202—03 hk202—04 总计 B1 R2 B1 A3 — 54300 34600 9360 3000 101260 成交楼面价 （元/㎡） — 19365 26832 — — 土地价值 （万元） — 67002 25114 — 92117 保留 开发 开发 保留 — 建设控制 数据来源：笔者根据搜集数据绘制

2013年虹口区政府再次对202号地块进行城市更新定位，变更城市土地使用性质，对该地块进行纯商业、商务办公更新开发，以虹口区商业、商务办公土地出让成交楼面价计算，其土地价值总量为：

表3虹口区202号控规调整后地块土地价值信息列表

地块编号 用地性质 建筑面积 （㎡） hk202—01 hk202—02 hk202—03 hk202—04 总计 B1 B1 B1 A3 — 54300 74600 9400 3000 141300 成交楼面价（元/㎡） — 26832 26832 — — 土地价值（万元） — 200166 25222 — 225388 保留 开发 开发 保留 — 建设控制 数据来源：笔者根据搜集数据绘制

从上述列表中可以得出结论，虹口区202号地块进行城市更新的时机因城市土地使用性质的变更逐渐成熟。街区更新改造时机的成熟是因为变更了土地更新内容，加大了土地的开发强度，攫取特定地块的未来潜在价值。

1.2开发价值量的实现对更新收益的影响

虹口区202号地块进行城市商业、商务办公的城市更新时机已经成熟，城市更新的时机以及更新开发中相关因素对于城市土地最大价值的实现存在重大影响。下面以城市开发经

图4 更新时间确定的最大价值实现图示

资料来源：笔者绘制

图5 更新时间不确定的最大价值实现图示

资料来源：笔者绘制

济模型来说明更新改造中城市开发价值实现的问题和城市土地最大价值实现的相关措施。

城市更新过程中，原建筑价值量和更新建筑价值量发生了相对变化，由渐进式开发或一次性开发造成，现以渐进式开发为例。更新建筑价值量的实现是地块上更新建筑的出售、出租获得的价值量，不等同于更新规划的实施进程。换言之，更新建设不仅是物质转换过程，资本转换才是更新价值实现的真正途径。

在模型中涉及了城市更新的两个因素：更新建筑的价值实现速度、城市更新的发生时间。阴影部分是城市更新过程中因更新时段造成的外部成本。城市更新应努力追求外部成本的最小化，即阴影面积的最小。因此，最佳的城市更新是更新价值实现折线通过最优点A的情况。此时，没有因为城市开发造成额外的外部成本，没有浪费城市土地的价值，实现了城市土地最大化利用和科学健康的城市更新。在更新发生时间确定时，可以通过调节更新建筑的价值实现速度（图4）；在更新建筑的价值实现速度一定时，可以通过准确定位城市更新发生时间（图5）。这两方面的手段来使价值实现曲线通过最优点A，达到地块最优化的城市更新。

2.城市街区更新中的利益分配

城市街区更新是资源再利用、社会财富再分配的过程，这其中涉及众多利益相关群体：城市政府、土地开发商、更新地块居民、与地块存在间接关系的社会人群。整个更新流程的顺利进行需要利益相关群体的妥协，法定程序的保证，最终实现更新公平。

2.1城市更新中的利益群体

利益相关人群的满意度是城市更新成功与否的一个衡量标准，分为直接相关群体和间接相关群体。直接相关群体包括在地块中生活、工作的众多人群，主要是居住者（本地常住人口和外来常住人口）、工作者。在虹口区202号地块的长安小区、长安里和猛将弄中一共居住2290人，其中外来常住人口771人。鉴于本地常住居民、外来常住居民和地块内工作者对于地块内的相关权属的不同、地块更新对其造成影响大小不同，在给予拆迁补偿时应予以区别对待，实现利益分配的公平性。间接相关群体主要是周边城市居民，他们与基地更新前和更新后的状态存在一定程度的利害关系。更新前地块对于周边环境可能存在负面影响，这就促使城市更新的提前发生；更新后，地块内的物质空间、社会要素若对周边环境造成资源利益损害，也应进行经济上的平衡。

2.2城市更新改造的合法性

现代城市更新改造中，政府向当地居民赔偿拆迁费、搬迁费，城市居民将土地交还给政府。开发商向城市政府支付土地出让金，从城市政府手中获得土地，进行城市开发。在对

待城市拆迁问题中，城市政府必要时本着“公共利益”原则而采取强制手段，个人看来是有很大问题的。城市更新的合法性问题往往被忽视或没有被正确认识，潜意识中认可了城市政府介入更新流程、更新管理的权威性和合法性。问题出现的原因在于城市政府是地块更新的利益密切相关方，地块的顺利拆迁和成功出让为其创造了土地财政，充盈了城市财力。政府出于自身利益的考虑，不可避免地造成城市更新中的非正义性。

现行的城市更新流程中，参与人群都是重要的相关利益者。政府依靠土地财政，开发商赚取地产价值，居民获得高额拆迁补偿，他们都有可能成为更新的受益者。这在某种程度上就造成了城市开发中的外部成本，造成了对城市其他群体的潜在利益剥削。城市地块更新应该有与更新利益无关的第四方参与，本着价值合理分配，控制非法利益的攫取的标准，对城市政府更新的公正性、开发商行为的合理性和城市居民正当利益进行评判。

3.城市更新中的其他问题

除了城市更新发生时机和城市更新中的利益分配这两大重要方面外，还有很多城市更新中的相关问题关系到地块改造的成败。诸如更新过程涉及的社会影响问题、更新改造的城市空间问题等。

3.1城市更新中的社会影响 3.1.1利益相关人群的民意态度

上海城市更新中以居民通过率达到85%作为社会民意对于城市开发的通过标准。这种决策方式某种意义上是多数人对少数人的暴政，严格意义上侵犯了公民的合法权益。但是城市要建设发展，让反对者阻挡城市发展脚步也是不可行的。这就面临两难的困境，是更新改造必须加以权衡的内容。

3.1.2城市更新造成的人口再布局

更新过程完成始末造成了城市人口的小规模流动，遣散地块居民后进行城市更新，城市更新结束后又聚集人群。人群在分散、聚集的过程中，对城市的社会环境造成波动。原地块人口的分散，造成了小规模人口重新进行住宅选址，对更大范围的城市环境产生影响；也造成了原有邻里关系的破裂，特别是对于里弄这种人际社会关系紧密的居住地块。更新后吸引人口向更新地块聚集，再次创造了城市中的社会关系。城市更新的过程是城市部分规模人口再布局的契机，人口空间配置的改变也对人口从业类型产生影响，造成一系列城市社会环境中的连锁反应。

3.2城市更新中环境因素的考虑

3.2.1场所环境的尴尬境遇

中心城区街坊里弄的沿街商业是城市中生活气息浓、具有重要场所意义的环境。城市更新将其破坏，造成了城市居民心理上的尴尬和认知上的陌生感。虹口区202号地块的西边界是上海最早的美食街——乍浦路，曾经是上海饮食的时尚地标。随着乍浦路的衰落，它不可避免的面临着城市的更新改造。采取何种更新策略是关系城市发展历史的问题，完全的无视城市场所进行的城市更新并不可取。 3.2.2历史风貌空间环境的照应

更新地块的周边或多或少的存在着具有一定文脉价值的历史建筑，而高强度的城市开发对于优秀历史建筑的视线、空间环境氛围都造成了很大的影响。虹口区202号地块周边存在着众多铭记上海发展历程的优秀历史建筑，与该地块隔街相邻的就有景灵堂、景林庐等历史浑厚的优秀历史建筑，更新开发不能忽视它们的存在。

图6 202号地块周边历史建筑景灵堂

资料来源：笔者提供

图7 202号地块周边历史建筑景林庐

资料来源：笔者绘制

该地块在未来的实际开发中，必须考虑两方面内容：第一是建城环境对历史建筑的影响，可以通过控制建筑高度、采取退台建筑形式加以协调。第二方面是老场所的充分利用，以历史建筑作为历史地标，围绕历史建筑发掘街区活力，营造新场所空间。

4.结语

城市街区更新不仅仅是物质空间的替换，也是新一轮的社会变动过程。在这一过程中完成了资本、资源的重新分配，人口的再布局，地块价值的开发，城市经济的发展。城市更新伴随着利益的最大化问题，需要通过量化的指标判断城市更新的最佳时机，进而调整更新

发生的时间和更新进程。

在利益分配公正性问题上，要从最根本的城市开发的合法性考虑。城市政府与地块更新有经济利益联系，这需要除政府、开发商、地块居民外与地块更新利益无关的第四方的介入，对整个地块的更新、价值实现进行公正理性的评判。

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作者简介

袁鹏洲，研究生，上海市同济大学建筑与城市规划学院； 王昕宇，研究生，天津大学建筑学院。

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