新型农村养老保险政策实施现状及问题分析

目录

一、引言..................................................................... 2 二、新型农村养老保险政策的具体内容及实施意义 ................................. 2 (一)新型农村养老保险的具体内容及特点 ....................................... 2

1.新型农村养老保险的具体内容 ............................................. 2 2.新型农村养老保险的特点 ................................................. 3 （二）新型农村养老保险制度的实施意义 ....................................... 4 三、新型农村养老保险实施步骤和进展现状——以云南省玉溪市为例 ................. 4 （一）新型农村养老保险政策的实施步骤 ....................................... 4 （二）云南省为例阐述新型农村养老保险政策实施现状 ........................... 5 四、云南省玉溪市的新型农村养老保险实施过程中存在的问题分析 ................... 5 （一）制度本身存在的问题 ................................................... 5 1.没有明确立法，制度不稳定 ............................................... 5 2.集体补贴部分的持续存在问题 ............................................. 5 （二）实施过程中存在的问题 ................................................. 6 1.投保对象的担忧 ......................................................... 6 2.农民普遍投保低，筹资难度大 ............................................. 6 3.经济发展快对基金增值要求高，基金运营管理难度大 ......................... 6 五、国际间农村养老保险的制度比较和借鉴 ....................................... 6 六、完善我国农村养老保险政策的建议 ........................................... 7 （一）完善立法，加强法制保障 ............................................... 7 （二）鼓励捐赠，扩展基金筹资渠道 ........................................... 8 （三）多样化投资需求，吸引养老金储蓄 ....................................... 8 （四）多家机构委托基金投资，实现保值增值 ................................... 8 参考文献..................................................................... 9

新型农村养老保险政策实施现状及问题分析——以云南省

玉溪市为例 一、引言

据国家统计局第六次人口普查数据显示， 我国60岁以上人口大约为1.78亿，占总人口比重约为13.26%，其中65岁及以上人口为1.19亿人，占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91

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个百分点，我国老龄化程度进一步加剧。目前城镇养老保险制度日趋成熟，农村是养老制度惠及的死角，新型农村养老保险的普及，意味着养老制度全面实际的覆盖，是保障民生、提高人民生活水平的重要一步。

过去的农村养老保险政策到新型农村养老保险政策的实施过程中，对农村养老保险的研究从未间断过，既有定性分型，规范研究，也有定量分析，实证研究。例如，从制度框架构造、完善对策方面的规范研究有：翁建华（2011）从2002年开始的农保试点状况，谈新型农村养老保险未来普及应注意的问题，并提出相应措施改善。张开云（2011）从我国人口老龄化状况的显示逻辑和理论逻辑出发，分析新型农村养老保险的实施制度逻辑、制度困境，并提出具有前瞻性的政策建议。实证研究方面，分模块对养老保险政策具体部分和影响因素所做的定量分析有：张海川（2011）通过建立农村养老保障适度水平的精算模型，应用2001 年～ 2009 年数据对我国农村养老保障实际水平和适度水平进行了比较分析，并提出了相应的政策建议。林洁（2010）从养老保险基金运行机制方面，探索养老保险基金运行的新思路和新机制。张瑞书（2011）从新农保的给付水平对农村居民的激励作用，结合河北省的实际情况，构建出新型农村社会养老保险适度给付水平的理论模型和测算模型进行了分析, 从而为确定新型农村社会养老保险适当给付水平。但是，结合云南省实际情况进行的研究相对缺乏，这使得本文的写作具有一定的理论和实际意义。 从2009年云南省实施新型农村养老保险制度至今，各市县新型农村保险的覆盖率在逐步增加，基础养老基金已经正式开始发放。在制度宣传和实施过程中，仍然反映出一些问题：制度的缺陷，基金的保值增值困难，农民的担忧等。本文从云南玉溪市新型农村养老保险实施的具体情况和反映的问题入手，比较国际上成熟的农村养老保险制度和我国的具体国情，详细分析新型农村养老保险面临的难题，并提出对策和建议。

二、新型农村养老保险政策的具体内容及实施意义

(一)新型农村养老保险的具体内容及特点

1.新型农村养老保险的具体内容

2009年9月1日，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》发布，标志我国从国家层面同意执行新型农村养老保险的行动正式开始。具体内容概述是：一、农村养老金由国家补贴的基础养老金加个人缴费的个人账户组成，每个月发放金额是国家免费补贴的基础养老金55元（中西部地区国家全额补助，东部地区给予50%），加上个人账户中全部金额除以139的金额。二、农保基金由个人缴费、集体补贴、政府补贴三个部分构成，集体补助部分由县市和村集体根据自身条件提供，并鼓励其他经济组织，社会公益组织或个人 1

国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/。

资助养老基金。三、年满60周岁且未享受城镇职工基本养老保险待遇的，子女也参保养老保险的情况下，每月免费领取55元基础养老金。四、未满60岁的自愿参保，缴纳养老金每年100,200,300,400，500，五个档次任意选择，缴费至少满15年，在60岁后开始领取养老金。

根据不同的参保档次，不同的缴费时长，60岁后每月领取的养老金数量不同。绘制根据条件不同获得每月养老金数量的表格，只计算基本补贴和自己缴费部分，未加上集体补贴，如下表2-1：

表2-1 新政策下每月养老金的取得水平（单位：元） 时 年长 15年 20年 30年 66 69 76 77 84 98 87 98 119 98 112 141 109 126 163 缴 100 200 300 400 500 （资料来源：根据养老金档次和政策计算标准自行计算所得）

新型农村养老保险以下简称新农保，以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为基本原则。保基本是保证60岁农村老人每月基本养老金55元，该水平接近我国农村低保月均62元的水平；广覆盖要求是将2009年10%的县（市、区、旗）试点覆盖面逐步扩大，在全国普遍实施，2012年底基本实现对农村适龄居民的全覆盖。有弹性要求各地方的集体和地方财政有条件的进行补贴，鼓励参保人多缴费，根据地方自身条件对不同缴费档次参保人给予逐级补贴金额，不低于30元；可持续，为达到养老金及保值增值的目的，现行存入银行的农村养老基金除了获取银行利息收益，进行国债等低风险投资外，探索运行养老基金的新道路，务求发挥资金保值增值潜力，保障人民利益可持续发展。

2.新型农村养老保险的特点

过去的农村养老保险政策（以下简称老农保），指的是2009年《通知》出台以前的农村养老保险政策。从“七五”计划提出农村养老保险的探索开始，民政部开展在山东省的5个县进行试点，1992年发布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》开始，我国老农保经历了从探索试点到稳步发展时期，1998年底已经覆盖了75%的农村劳动者。但从97年开始，金融危机对养老保险基金和投保者人心造成了严重影响，再加上试点地方运行过程中信息的不透明，缺乏监管等问题，老农保推行遭遇阻碍并开始萎缩停滞。2003年重整旗鼓，人力资源和社会保障部下发新的指导文件，各地开始开展新政策的试点，直到2009年全国性试点宣布开始。

新农保与老农保相比有以下几点进步：一、《社会保险法》的颁布实施，基本养老保险得以法律的形式确定了下来。《保险法》规定了农村养老保险制度和养老金待遇的基本组成。二、老农保国家层面只是做了政策扶助，新农保中加入了国家基本养老保险金额的补贴，即使不缴费，60岁老人也能拿到每月国家补贴。三、新农保加强养老保险基金管理，免去从养老保险中收取管理费的规定。老农保收取3%管理费的规定，新农保用财政承担；针对老农保期间曾出现的资金被挪作他用，信息不透明等状况，财政部、人力资源社会保障部2011年3月30日印发了《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》通知，通知要求，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占、挪用新农村社会养老保险基金，不得用于平衡财政预算，不得用于经办机构人员和工作经费。 四、新农保基金更加灵活，尝试拓宽投资渠道。老农保基金只能用于购买国债和收取银行利息，但造成的结果是养老保险基金的亏空。为增加基金收益，国家鼓励基金运作探索稳扎稳打的新渠道：广东省今年养老金入市，委托全国

社保基金理事会投资运营社保基金，委托期两年，期间投资方案要经过人力资源和社会保障部以及财政部的审核，最后报经国务院批准才实现委托。

（二）新型农村养老保险制度的实施意义

首先，新型农村养老保险政策的实施能缓解我国农民的养老化问题。新型农村养老保险是解决我国老龄化问题的重要一步，我国已经步入老龄化社会。按照联合国标准，一个地区65岁老人占总人口的7%，即该地区视为进入老龄化社会。然而实则1999年，我国已经进入

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老龄化社会，且以每年3%的速度增长，增速是人口增速的5倍多，增速13.26%是继日本之后第二大老龄人口大国，并且未来几年有望超越日本成为世界第一。

其次，新型农村养老保险政策的实施能极大改善农村人民生活水平，增加农民收入，减少子女赡养负担。城镇农村经济差距大，农村老龄化更加严峻。我国农村人口多余城镇人口：普查数据显示居住在乡村的人口为67415万人，占到人口比重的50.32%。人口流动造成空巢老人数量增加：2006年数据显示仅有40%多的农村老年人与一个成年子女一起生活，空巢老人面临子女赡养的风险增加。农村老人更需要得到赡养：世界银行报告指出我国农村与城镇地区的老年人口抚养比差距预计将从2008年的4.5个百分点到2030年扩大到13个百分

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点，届时农村地区的老年人口抚养比会达到34.4%，而城镇地区则为21.1%。

最后，养老金带来的农民收入的增加，能起到缩小城乡差距的作用。农村老人比城镇老人更加贫困和脆弱。2005年数据显示城镇老年人一个最为重要的收入来源是养老金，然而对于农村老年人，养老金却是一个微不足道的保障，其收入来源主要是劳动收入和家庭抚养。养老金几乎仅限于退休的公务员、退役军人及退休村干部。一来社会财富多集中于城镇，城乡居民收入比逐渐拉大。从1978年2.36：1扩大到2011年3.13:1。二来农村老年人的收入受子女经济状况和地方经济影响较大，在房地产经济蓬勃的今天，农村老人比之城镇老人，更难取得房屋租赁或者售卖房屋的房产收入，所以农村老年人更加贫困。

三、新型农村养老保险实施步骤和进展现状——以云南省玉

溪市为例

（一）新型农村养老保险政策的实施步骤

新型农村养老保险实施采取的是先试点实施再在全国推展试点。在2009年全国养老保险是试点以前，各地都在做了很多有益的尝试，如《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》，在苏州和青岛实施的《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，在烟台和杭州实施的《烟台市新型农村社会养老保险暂行办法》等，都为了平衡个地区的发展都做了最好的尝试。

09年国务院出台指导意见，标志这全国范围的新型农村养老保险试点的开始。国务院定下了基本原则，任务目标，参保范围和参保标准，基金管理和监管部门等大概框架。将制定具体方法和实施方案的工作权利下发给地方人民政府，地方政府再在《指导意见》的基础上制定符合地方实际情况的养老试行办法。

云南省于2009年12月7日，出台《云南省人民政府关于印发云南省新型农村社会养老 12

数据来自国务院印发的《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》2011.12.16。

世界银行东亚和太平洋地区人类发展局社会保护部，,《中国农村老年人口的养老保 障：挑战与前景》[R]世界银行，2012.3：14。

保险试点实施办法（试行）的通知》，基本条件之外，补充增加了：一参保人按规定缴费后，可享受省财政给予的每人每年30元的缴费补贴。二对农村重度残疾人，以100元档次省财政厅逐年全额代缴养老保险费。三个人账户储蓄的利率按中国人民银行公布的金融机构人民币1年期存款利率计息。

下达到县市，县市再在自身实际条件的基础上做了政策改进。参照云南省玉溪市县市新型农村养老保险规定，除了国家基本规定，省级基本规定外，补充增加：一、设置了具体实施步骤。二、对选择200元、300元、400元、500元及其以上缴费档次的，分别给予与 10元、20元、30元、40元的补贴三、为鼓励符合条件的人积极参保，政府对选择缴费档次高的参保者给予的缴费补贴越高：分别给予每人每年30元、40元、50元、60元、70元的缴费补贴。四，参保人领取待遇期间死亡的，给予一次性丧葬抚恤补助600。以上政策更加鼓励了人们参与农村保险投保。

（二）云南省为例阐述新型农村养老保险政策实施现状

云南省农业人口占全省总人口70%以上，除国务院批准的首批13个试点县外，云南省又“自费”增加了3个省级试点县，之后陆续启动新农保第二批第三批试点，逐步扩展新农保覆盖面积。到2011年底全省农村社会养老保险参保总人数已达684.62万人，比上年末增加528.30万人，增幅337.96%，增幅较高，其中：参加新型农村社会养老保险人数533.37万

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人，占参保比重为77.9%，新型农村养老保险这个惠农制度具有很强吸引力，总见新型农村养老保险的政策实施情况是比较好的。

四、云南省玉溪市的新型农村养老保险实施过程中存在的问

题分析

（一）制度本身存在的问题

1.没有明确立法，制度不稳定

没有明确立法，降低了制度规则的规范性和同一性。保险法第二十条、二十一条确立建立和完善新型农村社会养老保险制度，明确新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。虽然《社会保险法》的确立表明了我国政府设置新型农村养老保险的决心，但在具体实施的步骤方面，过程中阶段问题方面，还有农村养老金的人群设定，资金运行管理等方面并没有明确立法，难免地方实行的时候各行其是，或钻空子做出损害农民养老利益的事情。

2.集体补贴部分的持续存在问题

集体补贴并没有写入法律，这让集体补贴能否持续成为空谈。现在的养老保险制度是普及覆盖率的阶段，各地方政府出台激励措施，如对缴费档次高的给予更高补贴，对投保人群给予丧葬补贴等，这些措施是吸引农村积极参保的重要依据。但是参保率越高，政府要承担的补贴额就越高，政府能否承担得住是个问题。这些补贴和惠民措施面临着实施风险，一旦政策变动，补贴的落实将成为问题，并且集体补贴是提高养老保险水平的重要部分，集体补 1

云南省人力资源和社会保障网：

http://www.ynhrss.gov.cn/readinfo.aspx?InfoId=82abbe9f37444b379de71346ac0b1262。

贴跟不上，养老金未来的增长将遇到阻碍。集体补贴还包括社会团体、企业、个人的捐赠，目前来看基本还是空白阶段，有能力的团体组织等还没有意识捐赠善款到养老保险基金。

（二）实施过程中存在的问题

1.投保对象的担忧

以云南省玉溪市为例，市里转发省城文件后，由县里再发布农保实施具体措施，要求村干部组建工作组挨家挨户，通过村广播等方式宣传，鼓励村民积极参与农村养老保险。宣传过程中，村民的提问反映出对新农保的担忧。

担忧首先是新型农村养老保险政策的可靠性。距离老农保不到几年的时间推行新农保，国家政策能否长期有效，关乎到农民能否安稳的拿到养老保险金。其次，质疑“保险”能否保住资金。因为养老保险是长线投资，农村对经济金融不熟悉，但是人们却了解通货膨胀给人们带来的生活成本上的改变，担心几十年之后的每年几千元会贬值得厉害而变成废纸，折损现在利益投资长远是否合算。最后，看似自愿的新型农村保险，具有变相强制参与的性质。60岁以上老人如要拿到基础养老金的前提是，子女参保养老保险，这让本想持观望态度的子女不得不参保。好在新农保缴费档次要求的缴费金额比较低，对年轻子女造成的负担不重，选择100元最低档次的较多，造成了低档次缴费占大多数的现象。

2.农民普遍投保低，筹资难度大

虽然参保率高，但是农民的投保一般都在100元的档次，这个档次的特点是政府补贴所占比重较高，个人占比低，给农民的错觉是农民能享受到更多政府补贴。农村居民比城镇居民更厌恶风险，认为这样的固定长线投资不如把资金结余出来做现在事情来得保险，宁可自己进行私人储蓄，也不乐意存入养老保险基金的个人账户储蓄。由此造成养老保险基金的筹资水平低，基金规模小，基金效益的增值受到影响，将严重危及农村养老保险存在。

3.经济发展快对基金增值要求高，基金运营管理难度大

我国经济发展势头较好，“十一五”期间的GDP增长率在11.5%，却也面对通货膨胀的较大压力，去年全年居民消费价格比上年上涨5.4%。目前我国有1.8亿60岁以上人口，已结余1.92万亿元的我国基本养老保险基金每年的收益率不到2%，如何能跑赢通货膨胀达到保值甚至增值的目的，对养老基金而言是个严峻考验。初级阶段的养老保险金的保障水平较低，基础养老金平均每年才660元，500元档次的平均每年才1307元，而我国贫困线是1196元，将来养老金能否满足农民基本生活需要，能否提高相应基础养老金的给付水平，同样是个艰巨的任务。广东省实行突破，养老金入市委托能否成功实现养老金增值目的，我们只能等待结果。

五、国际间农村养老保险的制度比较和借鉴

从城镇养老保险到农村养老保险的推行，需要条件和基础。发达国家普遍都早于我国实行农村养老保险。现如今养老保险制度上有两大阵营，一是德国首创的现收现付制，具有强烈公共色彩的公共年金制度；另一个是普遍国家实施的私有化的社会养老保险制度，以建立个人账户为主，实施基金积累制度的国家，如英国，阿根廷，墨西哥。我国实行的是个人账户制度，鼓励人们缴费养老保险存入个人账户，通过长期的基金积累后，到达一定年龄符合

条件的可以支取养老保险。

各国具体情况看，养老保险支付的基本模式都是个人缴费加上政府补贴，其中再根据各国实际情况存在细微差别。

日本在农民养老方面有专门立法《农民养老金法》，我国只有基础层面的《社会保险法》，并没有针对农民的养老金法；二来，日本农民的参保类型多层次多类别，除享受国民基础养老保险、农民养老金外，还可以自愿选择农协的人寿互助险、或其他商业保险，在我国农民多倾向于自己储蓄，选择参与其他保险公司养老险的人不多。然而对于我国来说，农村养老保险立法是必须的，将储蓄基金选择不同投保方式增值是正确的决定，这就需要人民投资意识进一步增强，和国家政策鼓励等共同努力。

法国农民的一切保险待遇都是与农业互助金相联系的，大部分的农业社会保险都是通过“农业社会互助金”来实现的，农业社会互助金主要是农民交纳的保险税，由“农业互助金管理处” 来管理，养老金不到一半的部分由国家补贴。参考我国最高档次养老金缴费每年500元，按此计算，缴租足15年后发放养老金，每年政府基本养老金全额补贴有660元，个人账户发放金额折算每年647元，国家补贴也超过一半，总共收入为1307元。如果按照长缴度得看来看，缴费期越久，国家补贴比例会相应下降，个人缴费获得的养老金总额将增加。目前我国的养老基础基金是55元，档次还比较低，之后会根据实际情况逐渐提高，但具体提高多少，什么时候提高还要根据养老金的实施情况和国家实力决定。

德国资金运作方面，有专门的保险机构运作养老保险，各地州自治管理基金，政府监管。我国的资金账户有专门的财政专户，存入商业银行等存款类金融机构，一应预算结算和计划要通过财政部，人力资源保障部批准核实。但是参与管理部门也参与监督，由财政部，人力资源社会保障部和审计部门监督管理，容易产生腐败和不透明问题，独立的监督建构是保证养老金透明运行的保证。另外德国要求领取养老金的农民50岁要全面脱离农业劳动，这点不符合我国国情。

从参保年限，领取时间来看，各国都在60岁，男子65岁开始领取养老金。各国最低参保年限不同，日本25年，法国160个季度（即40年），德国15年。我国没有性别区别，统一60岁便可领取养老金，参保年限最低要求15年，离60岁不到15年的可补缴养老金，从这点看我国养老条件比较优越。

六、完善我国农村养老保险政策的建议

我国新农保在制度建设上同国际接轨，补贴组成和参保形式上设置合理，然而新农保能否有效实施，长久运营下去成为了关键。新农保的覆盖率逐渐增加，不久的将来将实现全民参保，但是目前仍有几个问题得不到改善，这将阻碍我国农保政策的进一步实施。参考以上分析，得出以下几点完善新型农村养老保险制度的建议：

（一）完善立法，加强法制保障

一是细化农村养老保险制度。不完善的农村养老保险立法，只会加大政策风险；下级政府各行其是，集体补贴得不到法律保障，农民养老金的长期利益将无法得到肯定。立法才是保证政策有法可依，安定民心的举措。新型农村养老保险现在是全国试行阶段，待参保覆盖率达到95%的时候，全国参保的局面已经形成，完善养老保险法，才能巩固养老保险制度政策，保证政策能进一步实施下去。

（二）鼓励捐赠，扩展基金筹资渠道

现在的筹资局面是：参保档次低，筹资基金少，集体补贴来源单一，只有个人缴费的养老保险储蓄。国家鼓励有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助鼓励其他经济组织、社会公益组织及个人为参保人提供资助。现在对于重度残疾和五保户之类的特殊群体，其养老保险金缴费是由政府承担，政府承担的特点是保基本。要想提高养老保险金额，需要集体补助。地方政府应该出台的鼓励措施，嘉奖提供资助的组织和个人，例如企业捐助多少给予优惠税收，嘉奖个人时给予名誉勋章等，或者设置养老基金彩票，借着我国彩票市场发展较好的形式，以小搏大，用少量的奖金，换取大量的彩票收入注入养老基金。

对于捐助部分，笔者不赞成捐助部分直接缴入全国农村养老保险基金，建议这部分资金采用现收现付加基金积累的办法存入当地财政专项，既保证捐助基金遭受最低货币风险，又可指定地增加相应地区的农村养老保险金额。有点类似老年人希望工程，资金可以帮助相应地区的老年人生活水平的改善。捐赠者立时可以看到捐助资金的分配效效用，并自由选择资助的老年集体，将有助于吸引民间捐助。

（三）多样化投资需求，吸引养老金储蓄

根据国外经验启示，国外的养老金投保有多重选择，俄罗斯有私人退休计划，日本除了基础养老金外还有农协的人寿互助险、或其他商业保险。我国是从国家层面管理养老保险金，没有商业用途，但是可以模仿商业运作，制定不同层次，不同机制的养老保险项目，总归是存入个人账户，增加养老保险基金，由此吸引更多的保险基金。

有人认为养老保险是国家变相强制储蓄，笔者认为不然。首先，我国的储蓄率放入世界各国来比已经是非常高，而高储蓄率不利于经济增长，我国目前也是实施鼓励消费的政策。再者，强制农村养老保险，实质是在解决农民的后顾之忧，鼓励消费。持久收入假说指出，人们会根据当前收入水平决定消费。老年人原本收入较低且没有保障，所以消费低；年轻人为了养老保障所以储蓄高。养老保险金解决了农村老人的收入问题，又解决了年轻人的养老保障问题，是一生收入的平滑机制，起到鼓励人们的消费的作用，最终推动经济发展。

（四）多家机构委托基金投资，实现保值增值

投资有风险，养老金是最不能承受风险的资金，他关乎的是民生大计，但是养老金需要增值是无可厚非的。参考广东这次养老金托市，其具体情况是，利用结余的养老保险基金积累1000亿元委托全国社会保险基金理事会运营，不影响当地养老金的发放，委托期两年。分期限金额的委托投资，是比较稳妥保险的做法。建议可以考虑一部分进行稳定的国债投资银行储蓄，另部分基金外包给投资机构受理，养老金金额庞大，对投资机构吸引力较大，而投资机构中的投资人才是政府所缺少的。金额分配外包前设定好盈利率，亏的部分机构要自行填补，赢的部分机构从中提取部分收益率，以此吸引理财人才，达到养老金保值增值目的。该方法虽然保守，但也风险较小。

综上所述，我国农村养老体系起步较晚，由上面的分析比较了我国与其他国家的养老保险基金制度上的相同和差异，分析现行制度中存在的问题和面临的风险，得知我国现行农村养老保险有待进一步改进的地方。目前新型农村保险的参保率逐渐达到预期，但当全民养老参保到来的时候，将面临的政策的可持续性，养老金额的提高，投保多样性等进一步需要解决的问题，必须未雨绸缪，才能保持养老保险体系的可持续健康发展。

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