浅析德国供给侧结构性改革

浅 析 德 国 供 给 侧 结 构 性 改 革

今年以来，在中国经济进入新常态的大背景与条件下，我国经济理论界及实际部门广泛讨论了供给侧结构性改革问题。其中实际部门多从实际操作方面进行了广泛研究，提出大量改进经济供给侧的可行有效的方法，并且实施后在产业、

行业、产品供给方面，都已经逐步取得明显成效。同时理论界也开展大量研究和探索，试图从理论上加以解释和阐明，其中有人认为我国提出的供给侧改革思路是借鉴现代经济学中供给学派的理论；也有人认为这与现代供给学派理论有不同，或者可能有异有同，但是究竟如何异同也没有说清楚。而在大半个世纪前的德国，同样在经济方面出现了危机，经济政策也进而由凯恩斯主义转向了供给改革，从而使德国的经济转向了新的局面。

一、供给侧结构性改革之前的德国经济

1.1948-1966年是德国经济的高速增长期

1948年6月20日，基民盟党人路德维希·艾哈德（1949-1963年担任联邦德国首任经济部部长，1963-1966年担任总理）在战后的德国推出货币和经济改革，建立社会市场经济秩序，保持私有制和市场经济，保护自由竞争，限制垄断，同时实行若干社会保障和补偿制度，减少过于不公平的分配状况。

1951-1965年间，德国的GDP平均增长率达到6.6%，德国经济发展呈现出增长率高、价格稳定、失业稳步减少的特点，“德国制造”享誉全球，人们称这一时期的德国经济为“经济奇迹”。“经济奇迹”的取得主要得益于社会市场经济框架下大量现有劳动力潜能使资本投入得到充分利用，同时也离不开战后旺盛的国内需求、较低的工资汇率和原材料价格、马歇尔计划的支持、没有出现大的景气恶化以及稳定的国内政局。

2.1965年是德国经济的增速换挡期

1965年前后，德国出现了房地产长周期峰值。1950-1970年期间，德国的人口出生数量处在一个相对较高的水平，累计出生2230万人。这些战后的婴儿潮对后来的住房需求产生非常显著的影响。1965年，德国的人均GDP达到9186国际元，达到增速换挡的阈（yu）值（阈值又叫临界值，是指一个效应能够产生的最低值或最高值。）。德国在增速换挡期出现了经济衰退式调整，GDP增速超调到零增长附近。其原因在于在增速换挡期和结构调整阵痛期，叠加了偏紧的货币政策。战后德国一直把稳定物价作为最优先的货币政策目标。50年代以来，在布雷顿森林体系的固定汇率制下，德国快速的劳动生产率提升和巨额的贸易顺差，使得马克长期面临升值压力。60年代贸易自由化以后，马克成为美元的交易对手，大量投机资本借助贸易进入德国，导致流动性输入的通胀压力。60年代初联邦银行曾试图通过提高国内利率抑制通胀，但这扩大了国内外利差，进一步吸引热钱流入和增加通胀压力，国内币值稳定和国外币值稳定的政策冲突凸显。1961年联邦银行将马克的对外汇率提高了5%，但幅度太小，投机性货币流入仍然持续。1965年以后，越战和巨额财政赤字导致了美国的通货膨胀，并引发美元贬值压力，大量投机资本涌入德国。流动性输入的通胀压力叠加这一时期缺乏配合的宽松的财政政策，造成1965年通胀上升到4%。联邦银行采取了紧缩性的货币政策，1965年1月贴现率由3%提高到4%，1966年5月进一步提高到5%，1965年10月减少再贴现额度。1966年德国爆发了二战后第一次经济衰退，经济增速由上一年的5.4%下降到2.8%，1967年进一步下降至-0.3%。与此同时，1967年英镑贬值危机和1968年法国骚乱进一步恶化了外部经济形势。自此，德国经济结束了高增长，开始增长阶段转换。

3.1967-1982年是德国经济在需求调控下的中速增长期

凯恩斯主义主导时期1967年经济危机使得德国国内出现要求国家承担更

多责任的呼声和更高的工资要求，政府在财政政策上出现重大分歧。1966年11月30日，艾哈德辞职隐退，政府改组。社民党人卡尔·席勒开始担任联邦经济部长。1969年6月，社民党正式开始16年的执政。在经济政策领域，社民党的主张是将凯恩斯的宏观调控与市场经济结合起来，通过需求刺激调控经济增长。在凯恩斯主义思想指导下，政府采用逆周期的财政和货币政策，经济增速得到暂时回升。但紧接着在随后几年就出现经济波动性加大、通货膨胀严重和失业率持续上升的问题。

1974-1975年和1981-1982年经济危机1973-1974年，石油危机爆

发，布雷顿森林体系瓦解。德国GDP增速在1975年跌落至-0.9%。当年政府花费约500亿马克用于扩大财政支出以刺激需求。1979-1980年再次爆发石油危机，德国陷入更为严重的经济危机：1980-1983年连续四年经济低迷，GDP平均增长率0.8%，其中1982年为-0.4%，工业生产从1980年下半年到1983年上半年连续三年时间下降，私人消费在1981-1982年连续两年萎缩，就业人数在1981-1983年连续三年减少。

二、成德国经济政策转向供给侧的原因

80年代初的经济危机之所以促使政府转变了经济政策方向，原因在于当时的德国经济出现了凯恩斯主义无法解决的体制性问题（严重的财政危机）和结构性问题（产业结构落后，对外贸易连续逆差）。

1.严重的财政危机。进入70年代后，社会福利开支持续增加，国家机构

人事费用膨胀，财政刺激计划呈现固化趋势，政府财政年年都出现巨额赤字。各

级政府通过信贷和发行政府债券来弥补赤字，导致政府债务规模在整个70年代都几乎保持了10%以上的增长速度（除1973年为9.3%）。1981年底，政府债务总额超过2441亿马克，相当于1982年一年的财政支出。

1973-1974年，石油危机爆发，布雷顿森林体系瓦解。德国GDP增速在1975年跌落至-0.9%。当年政府花费约500亿马克用于扩大财政支出以刺激需求。1979-1980年再次爆发石油危机，德国陷入更为严重的经济危机：1980-1983年连续四年经济低迷，GDP平均增长率0.8%，其中1982年为-0.4%，工业生产从1980年下半年到1983年上半年连续三年时间下降，私人消费在1981-1982年连续两年萎缩，就业人数在1981-1983年连续三年减少。

80年代初的经济危机之所以促使政府转变了经济政策方向，原因在于当时的德国经济出现了凯恩斯主义无法解决的体制性问题（严重的财政危机）和结构性问题（产业结构落后，对外贸易连续逆差）。

进入70年代后，社会福利开支持续增加，国家机构人事费用膨胀，财政刺激计划呈现固化趋势，政府财政年年都出现巨额赤字。各级政府通过信贷和发行政府债券来弥补赤字，导致政府债务规模在整个70年代都几乎保持了10%以上的增长速度（除1973年为9.3%）。1981年底，政府债务总额超过2441亿马克，相当于1982年一年的财政支出。

财政危机带来了一系列的衍生问题：连续多年的巨额财政赤字已经不只是经济周期下降的产物，而是成了结构性的、相对固定化的现象，极大地限制了政府通过逆周期财政支出来刺激经济的能力。

巨额的债务利息给政府带来沉重负担。1983年联邦政府预算中，国债利息支付达310亿马克，占预算总额的12.3%，成为仅次于“社会”和“国防”的第三大支出项目。

政府新增债务在全国新形成的货币资本总额中的占比从1969年的10.3%上升到1981年的37.6%。政府举债需求推升了无风险利率，挤出了企业和家庭的筹资需求。

财政困难使得政府内外为寻找出路和推卸责任而争吵不休，破坏了当时的经济发展氛围。

2.产业结构落后，对外贸易连续逆差。进入70年代以后，德国在

经济结构调整方面进展缓慢，给钢铁、采煤、造船等传统工业部门的长期维持性补贴延缓了结构变革的进程，对发展电子等新兴部门的意义认识不足，在生产率上远远落后于日本，产能利用率持续下降。

在经济赖以增长的出口领域，德国日益受到来自日本的挑战。1963年到1977年，在世界重要工业品进口总额中，德国供货的钢铁下降0.3%，机器设备下降0.9%，汽车下降6.1%，电器电子下降2.1%，精密光学仪器下降6.7%。与之形成对比的是，日本供货的钢铁上升16.7%，机器设备上升7.5%，汽车上升14.6%，电器电子上升10.2%，精密光学仪器上升12.4%。

1979-1981年，德国的对外贸易连续三年出现逆差。国际上对马克的信心开始下降，马克出现贬值趋势。为维护币值对外稳定，联邦银行不得不维持了紧缩的货币政策，进一步限制了通过逆周期货币政策实施经济刺激的可能性。

三、供给侧改革的提出过程

1.科尔政府执政

1982年10月，政府改组，基民盟主席赫尔穆特·科尔当选总理。科尔在其《施政纲领》中宣称：“新政府的经济革新方向是：不要更多的国家干预，而要更多的市场经济；不要实行集体负担，而要让个人做出成绩；不要僵硬的结构，而要更多的灵活性，更多自身的主动性和加强竞争能力。”

2.供给侧改革的实践

整顿财政，削减社会福利，压缩政府开支。科尔政府上台后制定了整顿财政方针，要求各级政府每年的财政支出年增长率不超过3%，以降低“赤字率”（政府赤字占GDP的比例）和“国家率”（国家支出占GDP的比例）。在社会福利方面，通过延迟养老金调整时间、降低失业者养老金缴纳基数、提高医疗费用自付比例等途径减少了在社会福利上的支出。1983-1989年， 政府赤字减少，债务增速下降，“赤字率”和“国家率”逐渐降低。

减轻企业和个人税负。1984年公布《减税法》，分 1986年、1988年和1990年三个阶段进行减税，从而实现了税收份额从1982年的23.8%降低到1990年的22.5%，达到30年来的最低水平。税收体系得到调整，降低了直接税比重，调低了所得税和工资税的累进税率，使税法体现出促进经济增长的性质。 控制劳动力、能耗等企业成本的增长。1982年底，劳工部长明确要求工会在1983年上半年暂停提高名义工资。1983-1989年间，德国劳动者工资增幅达到历史最低水平。

70年代的两次石油大提价促使西方发达国家大力节省能源消耗，1985年，工业国石油消耗量平均减少到1973年的63%，而德国更是减少到61%，再加上80年代油价低迷，企业的能耗成本大大下降。

放松管理，推进私有化。有关联邦资产私有化和参股政策的总体方案于1985年3月26日得到联邦政府的批准，在这一计划中，联邦政府将减少在8家大公司中的参股，如将大众汽车的股份从20%减少到14%，联合工业公司的股份从100%减少到74%，汉莎航空的股份从79.9%减少到55%。

1982年，联邦参股25%以上的工业企业共950家，参股出资总额约21亿马克，占当时工业部门所有股份公司和有限股份公司总股本的约1.6%。经过十年的私有化过程，到1992年，联邦参股企业的数量和总份额均下降了约一半。 德国在所有制变动的问题上采取基本稳定的政策。例如，对大众汽车厂等公司中国有股份的出售，前后经历了几十年。对于大企业的破产也相当慎重，例如80年代初，德国电气总公司（AEG）濒临倒闭，政府出手帮忙改组，使裁员数量压缩了一半。

推进产业结构升级。一是对于钢铁、煤炭、造船、纺织等“收缩部门”和“停滞部门”，进行“有秩序的适应”，严格控制财政补助金，压缩生产、人员和设备。二是对于农业、采煤等有战略需求的部门采取“有目的的保存”，通过调整整顿，将该部门最重要的实力保存下来。三是对于电子、核电站、航空航天等新兴工业进行“有远见的塑形”。在整体进行财政整顿的背景下，各级政府在科研与发展上的经费投入在1981-1985年的年均增长率为4.1%，超过了不到3%的财政支出平均增速。此外，政府还大力推广汽车、纺织等产业的自动化生产技术。制造业产能利用率从1982年的75%左右提高到了1989年的近90%。

货币政策与财政政策协调配合，保证币值稳定。无论是在凯恩斯主义盛行的时代，还是在供给侧改革的阶段，战后德国始终坚持物价稳定优先的货币政策取向。尤其是在科尔政府上台后，货币政策和财政政策在短期刺激中发挥的作用下降，联邦银行可以更加专注于币值稳定的目标，对内保证了相对其他西方国家更低的通货膨胀率，对外提高了国内产品的出口竞争力。

在这一时期，德国政府对马克的国际化采取了非常谨慎的态度，因为制造业是德国的核心产业，马克的国际化容易带来本币的升值，将不利于制造业的出口。

四、供给侧改革的影响

1.正面影响

国家支出比例、财政赤字、新债务减少，经济政策重获信任，国家内部重建稳定。 经济实现稳定增长。1983-1989年GDP平均增速达到2.6%

通货膨胀得到控制，居民购买力提升。1981-1985年，居民收入提升速度与物价涨幅接近，而1986-1990年，居民收入提升18%，物价只上涨7%。 贸易逆差得到扭转，实现顺差逐年增加，出口和进出口余额跃居世界第一位。 德国马克由于其内部稳定、适用范围广和不受限制的可兑换性，发展为1979年建立的欧洲货币体系的实质上的“定锚货币”和第二大国际储备货币。

80年代经济的稳定增长和财政状况的改善，成为德国重新统一的坚实基础，使得后来的东西部之间的大规模转移支付成为可能。

2.负面影响

供给侧改革实施的80年代期间，德国的登记失业率一直保持在8%左右。究其原因，就是在产业升级的过程中，一部分过剩产能被淘汰，一部分传统工业实行了自动化，造成就业人数减少。1976年到1985年间，钢铁工业从45.6万减少到21.7万，纺织工业从34.2万减少到23.1万。

五、德国供给侧改革的启示

20世纪70年代，西方主要经济体出现“滞涨”问题，凯恩斯主义的需求调控政策难以为继。

德国科尔政府摒弃凯恩斯主义，继而转向了供给侧结构性改革。德国的实践证明了供给学派的政策主张在解决体制性和结构性的经济问题上是有效的，但同时，着力于为企业减负的改革也会带来失业率居高不下的问题。

与德国在上世纪80年代初面临的问题类似，我国目前经济增速放缓的原因同样是体制性和结构性的。德国的经验对我国推进供给侧改革有以下借鉴意义：

第一，推动市场出清。

德国在70年代凯恩斯主义盛行的时期偏离了财政平衡的道路，多年的投资计划和财政赤字最终造成了无风险利率高企、产能过剩、贸易赤字等经济问题。科尔政府上台后改革的第一步就是整顿财政秩序，控制财政支出和政府债务增速，为之后的减税措施留出空间。为应对国际金融危机，我国政府在2009年推出了四万亿财政刺激计划，其直接后果就是宏观杠杆率（政府、居民、企业总债务/GDP）从2008年的138%上升到2014年的218%，债务余额在6年间增长了4倍。目前产能过剩企业、地方融资平台和房地产仍是资金的黑洞，体制性障碍阻碍了市场出清，酝酿金融风险和隐性失业。所以，推进供给侧改革的第一步应是打破刚性兑付，对体制内的领域进行强制性的出清，去产能，去库存，去杠杆，降低无风险利率，减轻政府负担，为后续改革腾出资源和空间。

第二，降低企业成本。

供给侧改革的关键在于充分发挥企业的作用。德国科尔政府上台后即提出“多市场、少国家”的方针，从税收、劳动力、能耗等方面降低企业成本，放松管制，推进私有化，促进私人部门投资，成功地将德国经济从危机中拯救了出来。为降低企业成本，释放企业活力，我国也应多管齐下，不仅要通过减税降低企业的税负成本，也要降低人工、用能、物流等各种成本和制度性交易成本，激发企业家精神。

第三，提升有效供给。

德国在80年代初面临出口市场被日本等国家挤压，对外贸易连续三年逆差。在供给侧改革后，有针对性地对不同产业进行结构性改革，发展新兴产业，同时延续了重视科技研发和职业教育、推行自由贸易政策等高增长时期的体制和政策，从而实现了贸易顺差的逐年增长。我国的刘易斯第一、第二拐点在2003年和2008年先后到来，劳动力成本开始上涨。一国经济在进入中等收入阶段后，低成本优势就会逐步丧失，在低端市场难以与低收入国家竞争，在中高端市场则由于研发能力和人力资本条件制约，难以与高收入国家抗衡。在这种上下挤压的环境中，很容易失去增长动力而导致经济增长停滞。所以增速换挡能否成功关键在于供给侧改革，供给侧改革能否成功关键在于能否发展适应新需求的新供给，实现经济增长从要素驱动向创新驱动的转变。

第四，实行稳定的货币政策。

德国在增长阶段转换期取得成功的主要原因之一就是稳定的货币政策。在供给侧改革后，德国的货币政策更加专注于控制国内通货膨胀，既防止了在结构调整困难时期政策转向投资刺激的倾向，也提高了国内产品的出口竞争力。

第五，实行稳定的谨慎的汇率政策。

通过持续、温和、谨慎地推动汇率升值，既给国内企业以时间来适应，也适度增加国内结构调整压力。这一点马克升值与日元升值形成鲜明对照，日元在70年

代末-80年代初期拒绝升值，导致在80年代中后期短期被动的大幅升值，与双宽松的财政货币政策一起，导致了严重的资产泡沫、产业外迁等问题。

第六，坚持改革定力。

德国在1965年增速换挡后，先是走过了十几年在凯恩斯主义指导下的需求调控，到1982年底才真正开始实施中期目标为导向的供给侧改革。其中原因就是财政刺激计划可以短期见效，人人受益（但却会埋下债务负担、产能过剩等隐患），而供给侧改革见效较慢，改革中整顿财政、减税、淘汰落后产能等措施会触及很多人的利益，往往阻力重重。当前，我国同样面临前期刺激政策所带来的资产价格泡沫、产能过剩和隐性不良等问题，推进供给侧改革势在必行。虽然改革的过程必定充满阻力，但改革会为今后几年我国经济的增长打下良好的基础，应以十分的定力推进供给侧改革。

第七，减小社会负面影响。

德国的经验说明，供给侧改革可能会带来未来几年的高失业率。要提前做好失业人员的安置预案，在推进改革的同时加快完善社会保障体系，将供给侧改革带来的负面影响减至最小。

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